蘇應(yīng)梅

摘要：在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，伴隨著各類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷地發(fā)生，其不但給公眾的生命、健康以及財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了重大威脅，同時(shí)考驗(yàn)著各級(jí)政府的執(zhí)政能力。本文主要以新冠疫情為背景，分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的角色定位，通過(guò)國(guó)內(nèi)外政府對(duì)比，描述突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中政府事前如何有效地預(yù)防、積極開(kāi)展應(yīng)急準(zhǔn)備，事中如何快速地處置、及時(shí)控制事態(tài)發(fā)展，事后如何妥善地恢復(fù)、不斷積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

Abstract： In the critical period of economic transition and social transition， various public health emergencies continue to occur， which not only bring major threats to the life， health and property safety of the public， but also test the governance capabilities of governments at all levels. This article mainly takes the COVID-19 as the background， analyzes the role of the government in public health emergencies， and compares domestic and foreign governments to describe how the government effectively prevents and actively prepares for public health emergencies in advance， how to quickly handle and control the development of the situation in time， how to properly recover afterwards， and continue to accumulate experience.

關(guān)鍵詞：新冠疫情;公共衛(wèi)生事件;政府

Key words： COVID-19;public health incident;government

中圖分類(lèi)號(hào)：G237.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）32-0031-03

0? 引言

公共衛(wèi)生在20世紀(jì)后期迅速崛起，引起了世界范圍的關(guān)注。無(wú)數(shù)政客、學(xué)者和專(zhuān)業(yè)醫(yī)學(xué)界人士注意到了發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)事關(guān)全體公民的健康和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)建立一個(gè)現(xiàn)代文明社會(huì)具有巨大的助力。政府作為行政機(jī)關(guān)，擁有社會(huì)管理職能，理應(yīng)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域有所作為。近年來(lái)，在社會(huì)快速發(fā)展和自然環(huán)境加速惡化的時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的不穩(wěn)定因素和新興挑戰(zhàn)的不斷出現(xiàn)，突發(fā)事件增多，并且重大及以上級(jí)別的突發(fā)事件也會(huì)出現(xiàn)。2019年12月以來(lái)，湖北省武漢市持續(xù)開(kāi)展流感及相關(guān)疾病監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)多起病毒性肺炎病例，均診療為病毒性肺炎。當(dāng)前是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的多發(fā)期，由此造成的公共危機(jī)頻發(fā)也成了這個(gè)時(shí)代的特點(diǎn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件，事關(guān)百姓利益和社會(huì)和諧，對(duì)其引發(fā)的危機(jī)的處置正是對(duì)政府部門(mén)的一大考驗(yàn)，提升政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，進(jìn)一步做好為危機(jī)管理工作，是一個(gè)值得重視和研究的問(wèn)題，同時(shí)也是完善政府執(zhí)政體系和提高執(zhí)政能力的重要內(nèi)容之一。

1? 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的角色定位

新冠肺炎公共衛(wèi)生事件是一項(xiàng)緊急公共危機(jī)事件，對(duì)社會(huì)秩序、政府行為、經(jīng)濟(jì)管理、國(guó)際交流等多個(gè)方面均有廣泛而深刻的影響。這要求政府在應(yīng)對(duì)疫情中所發(fā)揮的職能也更加的系統(tǒng)化和復(fù)雜化。[1]

此次政府在應(yīng)對(duì)新冠疫情中的角色可以分為四類(lèi)：風(fēng)險(xiǎn)溝通者、應(yīng)急主導(dǎo)者、資源協(xié)調(diào)者、創(chuàng)新促進(jìn)者。[2]

1.1 政府是風(fēng)險(xiǎn)的溝通者

一方面，政府需要在流行病應(yīng)對(duì)的各個(gè)階段，及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)發(fā)布疫情信息。在應(yīng)對(duì)新冠疫情的早期階段，有關(guān)部門(mén)未能及時(shí)向公眾發(fā)布準(zhǔn)確的信息，甚至出現(xiàn)瞞報(bào)漏報(bào)，從新冠肺炎不存在“人傳人”到發(fā)現(xiàn)新冠肺炎“人傳人”證據(jù)，導(dǎo)致公眾對(duì)疫情傳播應(yīng)對(duì)不足，從而增加了疫情管理的難度。另一方面，政府需要及時(shí)普及與流行病有關(guān)的醫(yī)學(xué)和防護(hù)知識(shí)，促使人們采取適當(dāng)?shù)淖晕曳雷o(hù)措施，及時(shí)制止謠言，緩解人們的恐慌情緒。比如，在疫情期間，出現(xiàn)的“雙黃連哄搶”事件，引發(fā)民眾恐慌情緒，甚至出現(xiàn)聚集搶購(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)較高的行為。

1.2 政府是風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急主導(dǎo)者

突發(fā)公共事件的危機(jī)將嚴(yán)重威脅社會(huì)體系的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則的框架，其時(shí)間緊迫性和高度不確定性將挑戰(zhàn)政府的應(yīng)對(duì)能力。[3]首先，地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急工作。衛(wèi)生行政部門(mén)和地方政府應(yīng)當(dāng)核實(shí)疫情，采取相應(yīng)的預(yù)防和控制措施，要密切關(guān)注全國(guó)工作，堅(jiān)決執(zhí)行防疫措施。緊密地聯(lián)系了兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)，以監(jiān)測(cè)未知原因的肺炎以及發(fā)燒門(mén)診的預(yù)先檢查和分類(lèi)，為病例治療和及時(shí)發(fā)現(xiàn)和有效治療該流行病做好準(zhǔn)備。

1.3 政府是資源的協(xié)調(diào)者

首先，在疫情初期，政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)報(bào)告和公開(kāi)疫情信息。 從橫向的角度來(lái)看，衛(wèi)生部門(mén)需要及時(shí)向其他參與部門(mén)報(bào)告信息，而地方政府部門(mén)則需要與周?chē)皶r(shí)溝通。[4]縱向而言，下級(jí)政府需要收集有關(guān)疫情的信息，并及時(shí)將疫情信息提交給上級(jí)政府。[5]其次，政府需要協(xié)調(diào)有關(guān)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)，共同應(yīng)對(duì)新冠疫情。比如，在疫情應(yīng)對(duì)期間，以鐘南山院士為代表的科學(xué)研究團(tuán)隊(duì)及其科研機(jī)構(gòu)對(duì)疫情的控制和緩解起到了關(guān)鍵性作用。此外，疫情的應(yīng)對(duì)需要一些物資的保障，政府需要保障醫(yī)療物資的及時(shí)有效供應(yīng)。比如，政府投資購(gòu)買(mǎi)口罩和防護(hù)服等醫(yī)療設(shè)備。

1.4 政府是創(chuàng)新的促進(jìn)者

對(duì)這種流行病的研究費(fèi)時(shí)，費(fèi)力，危險(xiǎn)，并且充滿研發(fā)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)成為創(chuàng)新的推動(dòng)者，以維護(hù)人民的福祉。[6]及時(shí)分享流行病監(jiān)測(cè)，調(diào)查，預(yù)防信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見(jiàn)，共同討論和完善流行病防治措施。在新冠疫情期間，政府加大了對(duì)流行病預(yù)防和控制的科學(xué)研究。充分發(fā)揮專(zhuān)家的力量，盡快找出感染源，傳播途徑，針對(duì)性研發(fā)和挑選抗病毒藥物。密切追蹤和監(jiān)測(cè)病毒毒力和傳播的變化，并提高科學(xué)有效地預(yù)防和控制該流行病的能力。自疫情爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)迅速建立了以科技部為首的科研團(tuán)隊(duì)，致力于疫苗的研究與開(kāi)發(fā)。

2? 突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府的治理現(xiàn)狀

2.1 國(guó)內(nèi)外政府治理概況

2.1.1 國(guó)內(nèi)

病毒是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展所面臨的共同敵人，新冠肺炎疫情的防控不僅是醫(yī)學(xué)問(wèn)題，也反應(yīng)了國(guó)家治理能力，二者不可分割。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)內(nèi)疫情蔓延的勢(shì)頭得到了有效遏制。[7]（圖1）

從數(shù)據(jù)上看全國(guó)新增確診病例數(shù)和疑似病例數(shù)呈明顯下降趨勢(shì)，事情在往好的方向發(fā)展。這無(wú)疑得益于舉全國(guó)之力、分區(qū)分級(jí)、精準(zhǔn)施策的治理效能。國(guó)家對(duì)武漢等高危地區(qū)實(shí)施的措施主要是 “內(nèi)外擴(kuò)散、外防輸出、嚴(yán)格管控”的治理策略;[8]對(duì)于中風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?qū)嵤巴夥垒斎?、?nèi)防擴(kuò)散”的策略，逐步恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序;對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?qū)嵤巴夥垒斎搿辈呗浴Ｈ婊謴?fù)正常的生活秩序，建立與新冠疫情防控相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有序推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

①控制及時(shí)。新冠疫情發(fā)生，隔離傳染源，人類(lèi)歷史上第一次將一個(gè)千萬(wàn)級(jí)人口的城市完全封閉，并保持正常的生活秩序，而且在武漢封城以后，進(jìn)而封閉了整個(gè)湖北省。最后其他各省紛紛啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，雖然控制的不算特別早，但是好在除了湖北省，沒(méi)有省份出現(xiàn)大面積感染擠兌醫(yī)療資源，除了武漢市，湖北省其他市縣沒(méi)有出現(xiàn)特別多的感染病例。這樣的結(jié)果使其他省份地區(qū)可以向湖北，尤其是武漢市傾斜醫(yī)療資源。

②執(zhí)行有效。國(guó)家以省市縣區(qū)村鎮(zhèn)街道小區(qū)，逐層劃分隔離單位，切斷病毒感染傳播路徑。果斷封閉武漢以及湖北省，隔離爆發(fā)點(diǎn)，避免大面積傳播，同時(shí)有能力保障被封閉城市的基本民生。雖然初期，武漢市經(jīng)歷一段時(shí)間的醫(yī)療資源擠兌，病例數(shù)量爆發(fā)式增長(zhǎng)，但是隨著政府通過(guò)各種措施，如修建火神山雷神山醫(yī)院，建立方艙醫(yī)院收治隔離輕癥患者，醫(yī)療資源緊張得到緩解，并進(jìn)一步避免傳播。醫(yī)療資源緊張得到緩解，并進(jìn)一步避免傳播。醫(yī)療資源基本能保證后，武漢市的新增疑似病例和感染人數(shù)仍然居高不下，隨即開(kāi)始大規(guī)模的全市排查，并在三天內(nèi)排查完畢，收治患者，隔離疑似病例和密切接觸者，之后武漢市新增疑似和病例開(kāi)始按預(yù)期大幅下滑，武漢市的疫情也得到了有效的控制。

③信息透明。國(guó)家各級(jí)衛(wèi)健委，每日統(tǒng)計(jì)并公開(kāi)疫情信息，公開(kāi)感染者部分傳播學(xué)信息，使民眾提高警惕性，對(duì)破除謠言也十分有效。面對(duì)洶涌而來(lái)的新型病毒疫情，世界范圍內(nèi)的科學(xué)家、醫(yī)務(wù)工作者奮力投身前線的科學(xué)研究和醫(yī)療救助工作，政府積極提高信息披露的透明度，竭力控制病毒更大范圍的傳播。

2.1.2 國(guó)外

從圖2中可以明顯看出國(guó)外新冠肺炎新增確診人數(shù)呈不斷上升的趨勢(shì)。首先，截止目前，美國(guó)累計(jì)確診629.07萬(wàn)，累計(jì)死亡18.99萬(wàn)人，美國(guó)面對(duì)疫情，采取一種拖延應(yīng)對(duì)的措施被普遍批評(píng)為動(dòng)作緩慢、舉措無(wú)序，盡管在最先宣布緊急狀態(tài)的幾個(gè)州和部分警惕性高的醫(yī)院和科研機(jī)構(gòu)有不同表現(xiàn)，但從所采取的全國(guó)性措施來(lái)看，沒(méi)有背離美國(guó)政府對(duì)疫情的階段性認(rèn)知。[9]他們主要有如下舉措：其一，關(guān)閉國(guó)門(mén)，減少?lài)?guó)際暴露;其二，將疫情流感化，知會(huì)公眾疫情可以自愈;其三，堅(jiān)持小政府理念，權(quán)責(zé)下放，不顧及貧困人民的痛苦。其次，在瑞典，政府采取“放手”政策，瑞典政府公然推行了“四不”抗疫政策，即：不檢測(cè)、不隔離、不收治、不公布，而該國(guó)公共衛(wèi)生局也宣布：“瑞典將不再統(tǒng)計(jì)全國(guó)新冠肺炎的確診人數(shù)”。[10]另外英國(guó)的面對(duì)疫情也令人大跌眼鏡，英國(guó)首相鮑里斯日前在召集疫情分析會(huì)議后對(duì)外宣布：“已經(jīng)無(wú)法有效遏制新冠病毒傳播正式放棄積極地遏制手段，轉(zhuǎn)而采用被動(dòng)“拖延”的方法，讓英國(guó)人產(chǎn)生群體免疫，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是讓英國(guó)人自然獲得和傳播病毒，在“淘汰”掉重癥患者后，剩余的人群將自然獲得免疫力。他們的抗疫方針則是“讓60%人口感染，以獲得群體免疫”，所以疫情蔓延期間他們的學(xué)校依然開(kāi)放，大型聚會(huì)如體育賽事、音樂(lè)會(huì)等照常舉行。

2.2 當(dāng)?shù)卣卫砀艣r

國(guó)內(nèi)疫情目前只能說(shuō)是取得了階段性的勝利，離完全控制還有一段距離。我們通過(guò)最原始的方法，全國(guó)13億人在家隔離，全民動(dòng)員壓制和圍堵的方式讓病毒無(wú)處可傳，才取得了這樣階段性的勝利。當(dāng)前全球疫情持續(xù)蔓延，而且勢(shì)頭很強(qiáng)勁，國(guó)內(nèi)疫情從數(shù)據(jù)上看已經(jīng)得到遏制，然而部分地區(qū)出現(xiàn)了疫情反彈現(xiàn)象。

2.2.1 疫情反彈的原因

①人群聚集現(xiàn)象抬頭。[11]造成疫情反彈的主要原因是隨著防控級(jí)別的下調(diào)，管控的松懈，以及人群聚集現(xiàn)象的重新出現(xiàn)。經(jīng)過(guò)分析，黑龍江省兩起聚集性感染病例都是以家庭為單位的人員聚集行為造成的。比如黑龍江省發(fā)生的“1傳43”的聚集性疫情。②境外輸入壓力過(guò)大。新疆的疫情來(lái)源于進(jìn)口的冷凍食品，而這些冷凍食品又基本上來(lái)自中亞。一直以來(lái)新疆和哈薩克斯坦有著很長(zhǎng)的國(guó)境線，疫情是在經(jīng)過(guò)哈薩克斯坦時(shí)，冷凍食品外表受到污染，進(jìn)入到國(guó)內(nèi)后，才傳給了相關(guān)人員。其次像此前三文魚(yú)事件和大連新增本土病例都涉及到是境外輸入和冷鏈環(huán)節(jié)，以及北京批發(fā)市場(chǎng)里被新冠病毒污染的海產(chǎn)品或肉類(lèi)是源頭。而批發(fā)市場(chǎng)很多海產(chǎn)品、牛羊肉等都不是本地產(chǎn)的，而是外地輸入的，包括海外進(jìn)口。③無(wú)癥狀感染者出現(xiàn)。我國(guó)多個(gè)城市都出現(xiàn)了無(wú)癥狀感染病例，這種病例發(fā)現(xiàn)難，隱藏性大，稍不注意就會(huì)擴(kuò)散蔓延，例如吉林省舒城市五月份新增11例新冠肺炎確診病例，一天之內(nèi)將風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)連升兩級(jí)，成為全國(guó)唯一一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。

2.2.2 疫情反彈的防控措施

應(yīng)對(duì)疫情反彈現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣皶r(shí)作出反應(yīng)進(jìn)行防控措施：①積極地測(cè)試和追蹤密切接觸者。這是當(dāng)?shù)卣晒刂埔咔椴呗缘年P(guān)鍵。[12]例如自從新發(fā)地批發(fā)市場(chǎng)發(fā)生聚集性疫情以后，北京市及時(shí)有效的防疫措施獲得國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。北京市政府規(guī)定，核酸檢測(cè)著重突出三個(gè)重點(diǎn)：重點(diǎn)人群、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域。政府在醫(yī)院、社區(qū)中心等地設(shè)立了核酸檢測(cè)站，在不到一周的時(shí)間內(nèi)檢測(cè)了110萬(wàn)人。黑龍江出現(xiàn)“1傳43”這樣的病例后，當(dāng)?shù)卣扇×藝?yán)格的管控和檢測(cè)措施。密切接觸者已全部進(jìn)行隔離和核酸檢測(cè)。②快速處置與精準(zhǔn)管控疫情地區(qū)。防疫工作的力度控制在有限的范圍內(nèi)，確保了整個(gè)北京的有序開(kāi)展。除了發(fā)生疫情的優(yōu)先居民區(qū)以外，其他地方仍然保持正常的社會(huì)活動(dòng)。北京市紀(jì)委和市監(jiān)督委員會(huì)成立了一個(gè)調(diào)查組，調(diào)查北京新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)在預(yù)防和控制新的冠狀肺炎流行中的職責(zé)疏忽。經(jīng)過(guò)調(diào)查，在疫情防控工作中存在落實(shí)“四方責(zé)任”不到位、“四早”要求不力、消殺工作不到位等一些問(wèn)題。③開(kāi)展嚴(yán)防疫情反彈專(zhuān)項(xiàng)檢查。大連局組建了檢查組，對(duì)全市核心快遞公司的配送中心進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)檢查，并督促各公司做好疫情防控工作。積極承擔(dān)預(yù)防和控制疫情的主要責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)水平的防疫要求，切實(shí)開(kāi)展隱患排查，經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣皶r(shí)有效防控，新冠疫情反彈現(xiàn)象得到控制，各省疫情逐漸好轉(zhuǎn)，疫情防控取得階段性重要成效。[13]

3? 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)重大的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府具有很強(qiáng)的應(yīng)對(duì)能力，證明了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的顯著優(yōu)勢(shì)。[14]在面臨這次突發(fā)事件，政府第一時(shí)間做出必須有效切實(shí)控制傳染源，切斷傳播途徑，把影響降到最低，而國(guó)外沒(méi)有第一時(shí)間對(duì)疫情引起重視，從日韓等國(guó)一開(kāi)始的不重視到停運(yùn)航班、限制簽證入境，從歐洲民眾拒絕戴口罩到意大利采取封城舉措，此次新冠疫情還使世界各地的人們看到了西方國(guó)家無(wú)力應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件。相比之下，中國(guó)共產(chǎn)黨把人民生命安全和健康放在首位，中國(guó)政府則采取最堅(jiān)決，最有效的預(yù)防和控制措施，雷神山和火神山的兩家醫(yī)院在15天內(nèi)建成，并派出4萬(wàn)多名醫(yī)務(wù)人員在全國(guó)范圍內(nèi)為湖北和武漢提供援助，顯示了他們集中精力處理重大問(wèn)題的能力?？梢哉f(shuō)，黨和政府已經(jīng)建立了防疫工作。所采取的制度和防疫措施在新冠疫情的發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用。在最后階段，預(yù)防和控制的重點(diǎn)應(yīng)針對(duì)國(guó)內(nèi)外疫情防控的新情況，適時(shí)完善我國(guó)疫情防控策略和應(yīng)對(duì)措施，著眼于國(guó)外國(guó)防進(jìn)口和內(nèi)部預(yù)防反彈，保持中國(guó)防疫形勢(shì)的不斷改善。

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