【摘要】《生物安全法》的制定在我國法律體系建設中具有“牽一發(fā)而動全身”的作用。作為國家安全法律制度系列的組成部分，該法不僅與《食品安全法》《環(huán)境保護法》等其他領域的法律具有交叉關系，還與眾多我國加入的國際條約存在對應關系。《生物安全法》的立法定位及其在適用中如何處理好各種法律關系，是立法者需要考慮的重要問題。轉基因食品因其原料成分含有轉基因生物，既受到《食品安全法》規(guī)制，也屬于《生物安全法》的調整范疇。以轉基因食品為視角研究《生物安全法》，不僅體現(xiàn)了該法立法定位的綜合性，也折射其法律適用的復雜性。

【關鍵詞】《生物安全法》? 立法定位? 法律適用? 轉基因食品

【中圖分類號】D922.16? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.003

2020年2月14日，習近平總書記在主持中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調：“要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系”。[1] 這是黨中央在新冠肺炎疫情暴發(fā)后再次對生物安全法治化建設提出明確、具體的要求。2014年4月15日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上首次提出“總體國家安全觀”;2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議審議通過新修訂的《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）;2019年10月，黨的十九屆四中全會提出構建“國家安全法律制度體系”。[2]

生物安全法治化是構建國家生物安全制度體系的基礎，也是總體國家安全觀的重要組成部分。生物安全包括“生物武器研發(fā)與使用的刑事責任追究”“生物科學研究規(guī)制”“防范生物武器進攻”三個維度。[3]在這三個維度下，保護人民生命安全和身體健康、促進生態(tài)文明建設都是其中應有之義。《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）調整范圍包括以下八類：（一）防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情;（二）生物技術研究、開發(fā)與應用;（三）病原微生物實驗室生物安全管理;（四）人類遺傳資源和生物資源安全管理;（五）防范外來物種入侵與保護生物多樣性;（六）應對微生物耐藥;（七）防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅;（八）其他與生物安全相關的活動。[4]這些內容聚焦有關生物安全的主要問題，重點是保護人民生命安全和身體健康及生物多樣性，促進生物技術發(fā)展，防止利用生物技術危害國家安全。

三個維度下的《生物安全法》基本內涵

從縱向看，《生物安全法》屬于國家安全法律制度系列的組成部分，與《國家安全法》具有“總則”和“分則”的關系，與《中華人民共和國反間諜法》[5]《中華人民共和國反恐怖主義法》[6]《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》[7]《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》[8]《中華人民共和國國家情報法》[9]等法律是同屬一個領域的部門法。此外，《生物安全法》還與《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》《中華人民共和國農業(yè)法》《中華人民共和國科學技術進步法》《中華人民共和國海關法》等其他領域的法律具有交叉關系，甚至與《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）、《中華人民共和國行政處罰法》這些基本法也有關聯(lián)。

從橫向看，《生物安全法》還與《禁止生物武器公約》[10]《生物多樣性公約》[11]《卡塔赫納生物安全議定書》[12]《國際植物新品種保護公約》[13]《國際植物保護公約》[14]等我國已經(jīng)加入的國際公約相對應，成為履行公約義務重要的國內配套法律。

《生物安全法》共計10章88條。條文數(shù)量不算多，與剛剛頒布的《民法典》（1260條）、《刑法》（452條）等法律相比，更像是一部專業(yè)領域的部門法，但是從涉及的法律關系看，《生物安全法》具有“牽一發(fā)而動全身”的特點，這就決定了該法立法定位的綜合性和法律適用的復雜性。

法律原則是法律規(guī)范的精髓和核心思想，它體現(xiàn)了法律的根本宗旨和調整范圍。《生物安全法》涉及眾多領域，包含多個層次，不同人站在不同角度看問題會有不同的出發(fā)點和側重點，因而基本原則的確立也很難形成統(tǒng)一標準。然而，從任何角度看，國家主權原則、預防原則、科學發(fā)展原則、國際合作原則都是生物安全法律規(guī)制不可偏廢的基本原則。

國家主權原則。國家主權是一個國家固有的在國內的最高權力和在國際上的獨立自主權利。國家安全和人民的生命健康都建立在國家主權基礎之上，只有在有效行使國家主權的前提下才能得到充分保障。主權的行使體現(xiàn)了一個國家有權按照自己的意愿，根據(jù)本國的情況，選擇自己的社會制度、國家形式，組織自己的政府，獨立自主地決定、處理本國的內部和外部事務，其他國家無權進行任何形式的侵犯或干涉。國家主權具體包括管轄權、獨立權、自衛(wèi)權、平等權等內容。管轄權是指一個國家對本國領土內的一切人（享有外交豁免權的人除外）和事物以及領土外的本國人實行管轄的權力。在生物安全領域，在中華人民共和國境內及所有中國公民從事與生物技術相關的事項都受《生物安全法》管制。獨立權是指一個國家在立法、司法、執(zhí)法等方面的獨立自主權?！渡锇踩ā肥腔谖覈鴩橹贫ǖ?，內容也體現(xiàn)了中國特色。自衛(wèi)權在《生物安全法》中尤為重要，因為制定該法的目的之一就是賦予國家在受到外來生物武器進攻或威脅時采取必要的自衛(wèi)和反制措施的權力。平等權是一個國家國際地位的保障。國家不分大小，主權一律平等。在制定全球應對生物安全的規(guī)則時，各國應該平等相待、共同協(xié)商。

預防原則。預防原則是科技立法的一個重要原則，這在生物技術領域意義更加重大。隨著生物體的遺傳密碼與基因奧秘被一一揭開，人類儼然開始具備由自己來充當造物主的能力。在這方面，轉基因生物技術的突飛猛進便是其中的一個縮影?？茖W家利用修改或替換生物體原有DNA功能片斷等人工干預方式，可以創(chuàng)造出更加符合人類要求的“完美”物種。在人類利用生物技術改造自然的能力越來越強的今天，“人定勝天”似乎并不是一句空洞的口號。然而，與任何新技術一樣，轉基因技術猶如一把雙刃劍，它在給人類帶來福祉的同時，也有可能為我們打開了一個潘多拉魔盒。如何規(guī)范使用這一新技術，在使其為人類造福的同時，將其不利影響降到最低點，這是我們必須認真思考的問題。不久前轟動一時的“基因編輯嬰兒事件”又一次為我們敲響了警鐘：我國亟需加強對科學研究的立法。[15]如今，轉基因技術除了應用于醫(yī)學，更多的是被應用到與百姓生活密切相關的農業(yè)種植和食品加工等領域。謹慎采取預防措施，嚴格執(zhí)行產(chǎn)品研發(fā)規(guī)程，這是開發(fā)和利用生物技術必須做到的。

科學發(fā)展原則。包括轉基因技術在內的現(xiàn)代生物技術已經(jīng)被廣泛應用于農業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等多個領域，其經(jīng)濟效益和社會效益也日益顯現(xiàn)。我國在這方面雖然起步較早，但是受到各方面的制約，[16]與農業(yè)轉基因技術發(fā)達的國家相比還有不少差距。為此，習近平總書記明確指出：“轉基因是一項新技術，也是一個新產(chǎn)業(yè)，具有廣闊發(fā)展前景。作為一個新生事物，社會對轉基因技術有爭議、有疑慮，這是正常的。對這個問題，我強調兩點：一是確保安全，二是要自主創(chuàng)新。也就是說，在研究上要大膽，在推廣上要慎重。轉基因農作物產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化推廣，要嚴格按照國家制定的技術規(guī)程規(guī)范進行，穩(wěn)扎穩(wěn)打，確保不出閃失，涉及安全的因素都要考慮到。要大膽創(chuàng)新研究，占領轉基因技術制高點，不能把轉基因農產(chǎn)品市場都讓外國大公司占領了”。[17]按照習近平總書記“大膽創(chuàng)新、謹慎推廣”的指示要求，我們在構建生物技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律規(guī)制體系的同時，也要積極鼓勵科研人員對生物技術的研發(fā)，推動政府的資金投入，確保科研人員能夠專心研究、企業(yè)能夠安心生產(chǎn)、消費者能夠放心消費。只有在這樣一個社會環(huán)境里，我國的科研人員才有希望“占領轉基因技術的制高點”，我們的生產(chǎn)企業(yè)才有可能“占領中國的轉基因農產(chǎn)品市場”。

國際合作原則。合作是現(xiàn)代國際社會發(fā)展的趨勢和潮流。正如習近平總書記所指出的：“面對生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，人類是一榮俱榮、一損俱損的命運共同體，沒有哪個國家能獨善其身。唯有攜手合作，我們才能有效應對氣候變化、海洋污染、生物保護等全球性環(huán)境問題。”[18]2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情讓大家再次認識到，人類生活在同一個地球村。在面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等災害時，各國只有攜起手來，才能克服共同的敵人。在生物安全方面，國際合作的意義體現(xiàn)在多個層面。作為國際條約的締約國，大家有義務遵守業(yè)已達成的承諾，包括禁止使用和研發(fā)生物武器;在和平利用生物技術時，有關國家要確保生物多樣性安全，保障消費者的健康權和知情權。《生物安全法》第6條規(guī)定：“國家加強生物安全領域的國際合作，履行中華人民共和國締結或者參加的國際條約規(guī)定的義務，支持參與生物科技交流合作與生物安全事件國際救援，積極參與生物安全國際規(guī)則的研究與制定，推動完善全球生物安全治理”，體現(xiàn)了國際合作的立法原則。

《生物安全法》雖然條文不多，但內涵豐富。從其調整規(guī)范的八個方面看，主要內容可分為以下幾大類：（一）保護人類健康和動植物安全;（二）規(guī)制生物技術的研發(fā)與運用;（三）維護生物資源的多樣性;（四）防范生物武器襲擊與威脅。

保護人類健康和動植物安全。這不僅是《生物安全法》關注的重點，其他許多法律也將其納入自己的調整范疇，只不過各自的視角和側重點不同。健康權是公民依法享有身體健康不受非法侵害的權利。保護公民健康權也是國家應盡的義務?！睹穹ǖ洹返?10條規(guī)定，自然人享有生命權、身體權、健康權等權利;《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！眲又参锇踩ūＷo瀕危野生動植物和動植物疫情防控兩個方面。我國早在1989年3月1日就頒布實施了《中華人民共和國野生動物保護法》。2020年2月24日，第十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》?！吨腥A人民共和國野生植物保護條例》第1條也明確了“保護、發(fā)展和合理利用野生植物資源，保護生物多樣性，維護生態(tài)平衡”的立法宗旨?！渡锇踩ā肥窃诂F(xiàn)有法律基礎上，從生物技術的利用和生物制品的研發(fā)、使用等角度強調保護人類健康和動植物安全的重要性。

規(guī)制生物技術的研發(fā)與運用?，F(xiàn)代生物學研究包含眾多緊密相連又各自區(qū)分的領域，其中有的研究會接觸到病原體，對研究人員以及未來的產(chǎn)品消費者有可能造成傷害;有的則涉及倫理道德問題;有的會對生態(tài)環(huán)境有現(xiàn)實或潛在的危害。規(guī)制的目的不是限制科學研究，而是讓科學研究更加規(guī)范、有序?？茖W家在向社會宣傳新技術價值的同時，有責任說明新技術有可能帶來的任何風險和危害以及如何合理預見并減輕潛在風險或不利影響?；诖耍茖W家在從事科學研究過程中，除了遵守各項制度外，還必須遵循共同的道德規(guī)范與職業(yè)倫理準則。與此同時，科學家必須以負責任的態(tài)度參與決策、提供咨詢?？茖W家也有責任向公眾普及科學知識，提升公眾對科學的認知水平，弘揚科學精神，理性對待科學技術發(fā)展中的不確定因素。[19]中國科學院通過的《關于科學理念的宣言》中就包含這樣一段話：“鑒于現(xiàn)代科學技術存在正負兩方面的影響，并且具有高度專業(yè)化和職業(yè)化的特點，要求科學工作者更加自覺地規(guī)避科學技術的負面影響，承擔起對科學技術后果評估的責任，包括：對自己工作的一切可能后果進行檢驗和評估;一旦發(fā)現(xiàn)弊端或危險，應改變甚至中斷自己的工作;如果不能獨自作出抉擇，應暫緩或中止相關研究，及時向社會報警。”[20]

維護生物資源的多樣性。生物多樣性是生物在其長期生長的環(huán)境里自然形成的一種生態(tài)復合體以及與此相關的各種生態(tài)過程的總合，包括動物、植物、微生物和它們所擁有的基因以及它們與其生存環(huán)境形成的復雜的生態(tài)系統(tǒng)。生物多樣性包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個方面。雖然人們對生物資源的價值還沒有完全認識，但是人類已經(jīng)具備運用現(xiàn)代生物技術改變生物多樣性結構的能力。生物資源具有不可修復的特點，一旦失去便無法再生，這一點人們已經(jīng)從動植物品種大量消失的現(xiàn)象中有了深刻認識。設立國家森林公園、開辟濕地保護區(qū)、禁止野生動物交易以及建立動植物基因庫等，都是保護生物多樣性的具體行動。保護生物多樣性是一項系統(tǒng)工程，法律制度也是一個龐大的體系?！吨腥A人民共和國森林法》[21]、《中華人民共和國環(huán)境保護法》[22]等法律都有保護生物多樣性的規(guī)定，但這些法律是將生物安全放在森林保護、環(huán)境安全等議題中一并規(guī)制的。森林保護、環(huán)境安全不僅涉及生物多樣性，還關乎人類生存的整個地球?！渡锇踩ā分苯右?guī)制生物技術與生物多樣性之間的關系。雖然濫伐林木、工業(yè)排污都會對生物多樣性造成嚴重后果，但是通過基因技術改造或消滅生物物種無疑是對生物多樣性殺傷力最強的破壞。因此，《生物安全法》是從制度層面規(guī)范生物技術的研發(fā)和利用，包括加強對外來物種引入的評估和審批，實行統(tǒng)一監(jiān)管。

防范生物武器威脅與襲擊。生物武器既可以用在戰(zhàn)爭年代，[23]也可能出現(xiàn)在和平年代。如今，用生物武器襲擊已經(jīng)成為恐怖活動的主要形式之一。2001年，美國遭到炭疽病攻擊，美國疾控中心促成國會通過了《國家緊急衛(wèi)生權力示范法法案》（Model State Emergency Health Powers Act），作為各州因應對公共衛(wèi)生事件修改本州相關法律的立法依據(jù)。截至2006年4月，美國44個州立法機構基于上述法案修改了本州法律。[24]聯(lián)合國安理會通過的1373號決議和1540號決議要求所有成員國采取行動打擊恐怖行為，防止大規(guī)模殺傷性武器的使用以及相關材料的傳播。聯(lián)合國的使命是維持世界和平，安理會上述兩份決議專門針對生物武器，這也彰顯了生物安全在當今社會的重要性。我國《國家安全法》在第四章（國家安全制度）中對于風險的防范、評估、預警等已作出了一般性規(guī)定，尤其是其中第5節(jié)（危機管控）制定了較為完善的危機管控機制，《生物安全法》的側重點則是針對生物武器的防范措施。《生物安全法》結合《中華人民共和國反恐怖主義法》（以下簡稱《反恐怖主義法》），針對“恐怖活動”和“生物武器”這兩個構成要件進行特別規(guī)制，以區(qū)別于“采用非生物武器的恐怖活動”和“常規(guī)戰(zhàn)爭中的生物武器使用”。《反恐怖主義法》第3條沒有將“利用生物武器進行恐怖活動”單獨列為一類，這是因為恐怖活動的性質是一樣的，采用生物武器還是別的武器，只是手段和工具的不同。

《生物安全法》適用的協(xié)同性分析

《生物安全法》的內容龐雜，其立法目的既與現(xiàn)行食品衛(wèi)生、生態(tài)保護、環(huán)境治理法律法規(guī)有重合之處，也包含上述法律法規(guī)沒有體現(xiàn)的內容，如生物技術研發(fā)規(guī)制、傳染病與動植物疫情防控、人類遺傳資源保護、生物恐怖襲擊與生物武器威脅的應對等。正如一些學者所指出的，如果立法僅僅從簡單適應和符合日常工作需要出發(fā)，而不是突出法律本身所要解決的具體的和特殊的問題，那么就有可能導致法律條文內容過于原則化和抽象化，再次出現(xiàn)“立法上規(guī)定的都對、付諸實踐都難”的實施困境。[25]常紀文研究員提出，《生物安全法》的制定和適用要處理好與以下專門立法的關系：一是與生物多樣性立法的關系;二是與生態(tài)保護和平衡立法的關系;三是與野生動植物保護立法的關系;四是與糧食安全和食品安全立法的關系;五是與生物技術研發(fā)、利用立法的關系;六是與傳染病防治、動植物檢驗檢疫立法的關系。[26]

上述每一層關系都涉及一個相對獨立的法律體系，可以采取不同的規(guī)范方法予以解決。本文以轉基因食品為視角，探討生物安全與糧食安全和食品安全之間的關系，分析《生物安全法》在具體適用中如何與其他法律相協(xié)調的問題。

我國的糧食安全與轉基因農業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。2017年3月7日，習近平總書記在參加全國兩會遼寧代表團審議時強調：“中國的飯碗一定要端在自己的手里，碗里面主要裝中國的糧食，或者說我們有能力隨時生產(chǎn)出足夠裝進我們飯碗的中國糧食”。[27]然而，據(jù)澎湃新聞2016年11月14日報道，在聯(lián)合國糧食安全國家序列上，中國僅列第42位。[28]更為嚴重的是，由于大量拋荒及過度使用農藥和化肥，我國的耕地面積正在逐年減少。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，2016年，全國糧食總產(chǎn)量為12324.8億斤，比上一年減少104億斤，降低0.8%，全國糧食播種面積169542.3萬畝，比上一年減少0.3%，全國糧食作物平均畝產(chǎn)比上一年減少0.6%。[29]

2016年，我國進口大豆8391萬噸，遠遠超過同期進口的小麥量（341萬噸）和稻谷與大米量（356萬噸）;進口玉米318萬噸，約占我國全年玉米產(chǎn)量的15%。糧食播種面積和單產(chǎn)下降除了自然災害等原因外，另一個原因是高產(chǎn)作物面積減少。[30]進口大豆和玉米由于采用轉基因技術種植，價廉物美，深受國內消費者青睞。事實上，我國已對進口大豆和玉米產(chǎn)生嚴重依賴。2018年，美國挑起中美貿易爭端，中國政府不得不采取反制措施，提高部分美國農產(chǎn)品的進口關稅，但是這種“殺敵一千、自損八百”的做法也影響到國內許多下游產(chǎn)業(yè)。[31]因此，加快在我國推廣種植轉基因糧食作物，減少對進口的依賴，這關系到我國糧食安全和國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

國際農業(yè)生物技術應用服務組織（ISAAA）2012年發(fā)布的簡報顯示，中國種植了四百萬公頃的轉基因經(jīng)濟作物，包括棉花、木瓜、楊樹、西紅柿和甜椒，這一數(shù)量在全世界排名第六。轉基因棉花在我國的采用率已經(jīng)達到93%，抗病毒木瓜的種植面積增加了約50%。[32]此外，棉花、大豆、玉米、油菜這四種轉基因作物已經(jīng)獲得我國政府頒發(fā)的進口許可證，其中，進口轉基因棉花種子被允許在中國種植，其他三種轉基因作物只能用作原料。我國尚未批準轉基因主糧的商業(yè)化生產(chǎn)。

我國當前轉基因生物/食品管制的立法框架。1.轉基因生物管理制度。2002年修訂的《中華人民共和國農業(yè)法》首次規(guī)定，任何單位和個人都必須在依照國家規(guī)定和嚴格執(zhí)行安全防范措施的前提下，進行農業(yè)轉基因生物的研究、試驗、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營及其他應用工作。[33]有關轉基因生物的行政管制措施主要針對農業(yè)領域，其中包括國務院2001年制定的《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》。該條例是目前我國管制轉基因生物層次最高、內容最全面的法律規(guī)范，它不僅規(guī)范轉基因生物在農作物中的使用，也規(guī)范其在動物、微生物和其他產(chǎn)品中的使用。[34]該條例的宗旨是加強對我國農業(yè)轉基因生物管理，確保人體健康和動植物、微生物安全，保護生態(tài)環(huán)境，推動轉基因生物技術研究順利開展。所有與農業(yè)轉基因生物研究、測試、生產(chǎn)、加工、商業(yè)運作和進出口有關的活動都受該條例規(guī)制。

《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》第4條規(guī)定，全國的農業(yè)轉基因生物安全監(jiān)管工作由國務院農業(yè)行政主管部門負責，同時結合《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）有關規(guī)定，地方的農業(yè)轉基因生物和食品衛(wèi)生安全監(jiān)管分別由縣級以上各級人民政府農業(yè)和衛(wèi)生行政主管部門負責。該條例第6至8條規(guī)定了轉基因生物安全管理的一些細則，其中第6條規(guī)定，農業(yè)農村部將農業(yè)轉基因生物的危險程度分為四個等級，主要考慮對人類、動植物、微生物和生態(tài)環(huán)境的潛在影響;第7條規(guī)定，農業(yè)轉基因生物安全評價標準和技術規(guī)范的制定由農業(yè)農村部負責;第8條規(guī)定，農業(yè)農村部同時還負責制定、調整并公布實施標識管理的農業(yè)轉基因生物目錄。該條例第七章（第42至53條）對從事轉基因生物研究人員、食品生產(chǎn)者的違規(guī)行為規(guī)定了相應的處罰措施。[35]

根據(jù)《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》規(guī)定，原農業(yè)部等相關職能部門制定了一系列規(guī)章制度，其中《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》對農業(yè)轉基因生物采取目錄管理方式，目錄內的產(chǎn)品未標識或不按規(guī)定標識的，不得進口或銷售?！掇r業(yè)轉基因生物進口安全管理辦法》依據(jù)“用于研究和試驗”“用于生產(chǎn)”和“用作加工原料”三種不同用途，對進口農業(yè)轉基因生物的管理進行分類。[36]《農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》指定國家農業(yè)轉基因生物安全委員會負責轉基因生物進口的安全評價，[37]具體工作由設在農業(yè)農村部內的農業(yè)轉基因生物安全管理辦公室負責。自2006年7月1日起，原農業(yè)部開始實施《農業(yè)轉基因生物加工審批辦法》，除了許可審批外，還要求從事轉基因生物加工的主體具備與加工轉基因生物相適應的專用生產(chǎn)線和封閉式的倉儲空間、加工廢棄物及滅活處理的設備和設施、完善的轉基因生物加工安全管理制度和突發(fā)事件應急預案、轉基因生物與非轉基因生物原料加工轉換污染處理控制措施。此外，原國家質量技術監(jiān)督檢驗檢疫總局于2004年頒布的《進出境轉基因產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》對進境、過境和出境的轉基因產(chǎn)品實施檢驗，包括通過貿易、來料加工、郵寄、攜帶、生產(chǎn)、代繁、科研、交換、展覽、援助、贈送等各種方式進出境的轉基因產(chǎn)品。

2.轉基因食品管理制度。（1）《食品安全法》。2015年修訂的《食品安全法》被稱為史上最嚴厲的食品安全法。在轉基因食品方面，該法明確規(guī)定了轉基因食品的強制、定性標識要求。[38]對未按規(guī)定進行標示的行為，規(guī)定所處的罰款可達貨值金額五倍以上十倍以下。對于情節(jié)嚴重的行為，主管部門可責令其停產(chǎn)停業(yè)，甚至吊銷食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證。[39]此外，該法還確立了風險評估制度、食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度、召回制度。這些制度均適用于轉基因食品。（2）與轉基因食品相關的立法?！妒称钒踩ā返?51條規(guī)定：“轉基因食品和食鹽的食品安全管理，本法未作規(guī)定的，適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，這就為其他立法留了一個口子。原衛(wèi)生部2002年頒布的《轉基因食品衛(wèi)生管理辦法》是該領域第一部專門性規(guī)章，但于2007年被《新資源食品管理辦法》取代。自2013年10月1日起，《新食品原料安全性審查管理辦法》取代了《新資源食品管理辦法》，其中第23條明確規(guī)定：“本辦法所稱的新食品原料不包括轉基因食品、保健食品、食品添加劑新品種。轉基因食品、保健食品、食品添加劑新品種的管理依照國家有關法律法規(guī)執(zhí)行”?！掇D基因食品衛(wèi)生管理辦法》廢止后，《新資源食品管理辦法》及其后續(xù)的《新食品原料安全性審查管理辦法》均無法適用轉基因食品。這就導致《食品安全法》不能完全規(guī)制轉基因食品，而其他相關的法律法規(guī)目前仍付之闕如。

我國轉基因食品的規(guī)制思路。由上述分析可見，我國雖然有與《生物安全法》相配套的轉基因生物管理條例以及食品安全方面的立法，但是由于受行政管制條塊分割等因素制約，上述規(guī)定不能覆蓋轉基因食品管制的各個方面，還需要一部專門規(guī)制轉基因食品的行政法規(guī)。我國已有《食品安全法》作為食品領域的基本法，有《生物安全法》作為生物安全領域的基本法，國務院也已制定了《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》，轉基因食品立法與上述法律（規(guī)）既有聯(lián)系，又有區(qū)別，共同構成確保轉基因食品安全的規(guī)則體系。

從食品角度講，轉基因食品與非轉基因食品沒有本質區(qū)別，理應納入《食品安全法》的規(guī)制范疇。然而，現(xiàn)行的《食品安全法》不能規(guī)制轉基因食品的所有事項，還留了許多立法空白。由于轉基因食品的原料含有轉基因生物，其研發(fā)、生產(chǎn)、消費流通乃至市場監(jiān)管都與非轉基因食品有區(qū)別，而我國目前的消費市場還沒有成熟到可以對轉基因食品和非轉基因食品不作區(qū)別對待。因此，在法律規(guī)制方面需要作出不同規(guī)定。

轉基因生物包括轉基因動物、轉基因植物和轉基因微生物，我國目前僅有從轉基因植物加工而成的食品?！掇r業(yè)轉基因生物安全管理條例》結合轉基因生物特征，從安全角度對轉基因生物的研發(fā)、生產(chǎn)、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)作出規(guī)定，這些規(guī)定有些不適用于轉基因食品，而規(guī)制轉基因食品的許多內容，該條例又不具備。《生物安全法》雖然把糧食安全納入其調整范圍，但是生物安全與糧食安全是兩個不同的概念。作為生物安全領域的基本法，《生物安全法》規(guī)定的內容體現(xiàn)的是原則性和指導性，需要有關下位法相配套。因此，我們有必要制定《轉基因食品安全管理條例》作為這一領域的下位法，針對轉基因食品產(chǎn)業(yè)鏈中的各環(huán)節(jié)作出規(guī)定。

《轉基因食品安全管理條例》的立法宗旨是全過程確保轉基因食品的安全，包括研發(fā)、生產(chǎn)、運輸、消費等環(huán)節(jié)。作為《食品安全法》和《生物安全法》下專門規(guī)制轉基因食品的基本法，該條例需要細化規(guī)制措施，包括對轉基因食品的閾值作出明確規(guī)定，這是生產(chǎn)部門的參照標準，也是執(zhí)法的依據(jù)。如果仍維持現(xiàn)行的零閾值標準，那意味著我國將執(zhí)行世界上最嚴格的轉基因食品標識制度，這會對轉基因食品生產(chǎn)和流通的監(jiān)管帶來極大的不便。如果立法明確采用閾值標準，那么我們需要結合實際，科學制定符合中國國情的轉基因食品標識制度。確立閾值標準為構建轉基因食品風險防范體系奠定了基礎，轉基因食品的安全管控覆蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈，而建立全程可追溯體系是實現(xiàn)這一目標的有效手段。

與《生物安全法》調整的其他眾多領域一樣，建議國務院頒布《轉基因食品安全管理條例》行政法規(guī)，作為《食品安全法》和《生物安全法》共同的下位法，與《生物安全法》的另一個下位法《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》形成并列交叉關系。《轉基因食品安全管理條例》要解決轉基因食品的定義、從業(yè)人員資質要求、實驗室設備要求、轉基因作物種植規(guī)范、轉基因食品生產(chǎn)流通規(guī)范、轉基因食品風險防范與救濟等規(guī)制的核心問題。相應地，還需要在該條例下制定一系列部門規(guī)章以具體落實上述規(guī)定。在涉及轉基因生物定義時，《轉基因食品安全管理條例》應該與《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》規(guī)定相同，[40]共同由《生物安全法》規(guī)范。

《生物安全法》實施的機制保障

生物安全防范措施的落實不僅應與平行的法律相協(xié)調，還要有各領域的下位法與其相對應。因此，設立協(xié)調機制在生物安全立法中格外重要，而組織協(xié)調機制、應急管理協(xié)調機制和追溯協(xié)調機制是其中的核心內容。這些機制有些可以規(guī)定在《生物安全法》中，由對應的職能部門負責，[41]有些則涉及多個部門和多部法律，超出了單純的生物安全范疇，需要由國家層面來統(tǒng)一協(xié)調。[42]本文將繼續(xù)以轉基因食品為視角，進一步探討《生物安全法》的實施與保障機制的關系。

生物安全的組織機制保障。轉基因食品在成分構成、營養(yǎng)功能等方面與非轉基因食品并沒有區(qū)別，只是其部分或全部成分來源于轉基因作物。因此，在實際監(jiān)管中，主要依照食品安全的監(jiān)管模式觀測轉基因食品的安全。然而，這種套用模式容易導致原來的食品安全監(jiān)管漏洞轉移至轉基因食品的安全監(jiān)管過程之中，出現(xiàn)以下偏差：（1）政府主導一切。食品安全監(jiān)管確實需要一個權威部門來把握方向和力度，但是政府過分攬權容易導致市場和社會監(jiān)督功能失效。（2）管制方式單一。監(jiān)管主體單一需要通過監(jiān)督手段的多元化來彌補監(jiān)督力度和效果上的不足，然而政府及其公職人員對于轉基因食品缺乏足夠的專業(yè)認識，導致政策思路的局限和行政管制手段的單一，從而使得監(jiān)管效應邊際遞減。

由于上述體制上的缺陷，我國轉基因食品監(jiān)管存在以下現(xiàn)象：第一，農業(yè)主管部門承擔主要監(jiān)管責任。目前，負責頒發(fā)轉基因作物安全證書的是農業(yè)農村部，批準轉基因作物上市的也是農業(yè)農村部，這種“既是運動員，又是裁判員”的監(jiān)管體制是國人對轉基因食品不放心的原因之一。第二，相關部門缺乏協(xié)調與制約。農業(yè)部門強調經(jīng)批準上市的轉基因作物不存在安全風險，生態(tài)環(huán)境部門堅持生態(tài)安全和環(huán)境保護立場，科技部門則主張加強生物技術研發(fā)，衛(wèi)生部門的監(jiān)管權力在逐漸縮小，甚至主動放棄監(jiān)管，以至于出現(xiàn)環(huán)保部門“想管管不了”、衛(wèi)生部門“能管不愿管”的現(xiàn)象，最終導致農業(yè)農村部一家獨大，缺少部門之間的協(xié)調和制約。第三，信息公開不夠、公眾參與有限。健全的食品信息公開制度應該保障食品生產(chǎn)和流通企業(yè)的質量控制能力、系統(tǒng)評價的各項指標、分級的評定方式、食品原料成分的構成與來源等信息的公開發(fā)布。商品應具備明確的標識并告知追溯渠道，以便消費者作出選擇。

事實上，面對農業(yè)轉基因產(chǎn)業(yè)化過程中出現(xiàn)的諸多問題，農業(yè)農村部難以單獨完成監(jiān)管工作，而與此關系密切的衛(wèi)生、環(huán)保、檢驗檢疫等職能部門則幾乎成為“局外人”?！掇r業(yè)轉基因生物安全管理條例》對各部門的職責劃分較為清晰，但問題是缺乏相應的組織協(xié)調機制，造成農業(yè)農村部“管了源頭，卻管不了后頭”，其他部門“該管卻無法管”的局面。我國轉基因產(chǎn)品安全管理機構涉及農業(yè)農村部、衛(wèi)健委、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)督管理總局等部門，其中農業(yè)農村部在轉基因產(chǎn)品安全審批中發(fā)揮主導作用。此外，《食品安全法》第17條第2款規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。食品安全風險評估結果由國務院衛(wèi)生行政部門公布?！?/p>

上述規(guī)定雖然為我國轉基因食品的安全審批提供了一般性指導原則，但是目前仍缺乏具體的配套措施和對應的職能部門，農業(yè)農村部和國家衛(wèi)健委這兩個主管部門之間也缺少協(xié)調機制?！掇r業(yè)轉基因生物安全管理條例》第5條指定國務院建立農業(yè)轉基因生物安全管理部際聯(lián)席會議，由農業(yè)、科技、環(huán)境保護、衛(wèi)生、外經(jīng)貿、檢驗檢疫等有關部門的負責人組成，負責研究、協(xié)調農業(yè)轉基因生物安全管理工作中的重大問題。隨著《生物安全法》的頒布實施，這種機制也需要重新構建，因為生物安全問題不僅限于食品領域?！渡锇踩ā返?0條規(guī)定：“中央國家安全領導機構負責國家生物安全工作的決策和議事協(xié)調，研究制定、指導實施國家生物安全戰(zhàn)略和有關重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調國家生物安全的重大事項和重要工作，建立國家生物安全工作協(xié)調機制?！边@表明有關生物安全的重大決策事項將由國家最高權威機構作出?！渡锇踩ā返?1條第1款規(guī)定：“國家生物安全工作協(xié)調機制由國務院衛(wèi)生健康、農業(yè)農村、科學技術、外交等主管部門和有關軍事機關組成，分析研判國家生物安全形勢，組織協(xié)調、督促推進國家生物安全相關工作”。該條款明確了領導生物安全協(xié)調機制的主體和參與的單位。此外，第12條還對專家委員會的組成和職能作了規(guī)定。

生物安全的應急管理機制保障?！渡锇踩ā返?1條第1款規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領導、協(xié)同聯(lián)動、有序高效的生物安全應急制度”。與其他生物制品一樣，轉基因食品是現(xiàn)代科技發(fā)展的產(chǎn)物，除了具有一般食品屬性外，其復雜的成分構成也使得人們在處置轉基因食品突發(fā)事件時需要采取有別于處置其他公共安全事件的方法和手段。雖然在處置過程中，受損害的首先是私人利益，但是轉基因生物的危害決不限于私人層面。在應對轉基因生物突發(fā)事件時，政府需要調動和整合全社會人力、物力、信息等公共資源和力量，這不僅需要行政系統(tǒng)內部的協(xié)調與配合，還需要政府與社會組織及公民個人的合作與溝通。無論是轉基因生物突發(fā)事件危害到公共利益，還是事件的應對與處置需要動用公共資源以及事件處置過程中需要社會力量參與和配合，這些都需要公權力的介入，而公權力的介入必須要有法律予以規(guī)范。唯有如此，才能在有效應對生物安全突發(fā)事件的同時，實現(xiàn)緊急狀態(tài)下公權力與私權利的平衡。

在應對2020年新冠肺炎疫情時，我國的社會主義制度優(yōu)越性得到了充分彰顯。同時，我們也深刻認識到，應對公共危機事件，完善的社會應急管理機制非常重要。在風險社會中，不明的和無法預料的后果成為歷史和社會發(fā)展中強有力的變量，影響著人們的思考和抉擇。包括生物技術在內，任何一項新科技和新發(fā)明在給我們帶來生產(chǎn)效益和財富增長的同時，也給我們帶來許多不曾料想的副作用。對未來的風險未雨綢繆，這無疑是預防和減少風險的最好辦法。[43]

目前，我國雖然建立了轉基因食品突發(fā)事件應急預案制度和食品召回制度，但是應急預案制度的適用對象不全面、協(xié)調性不夠，召回制度也存在召回義務主體缺失、召回對象范圍偏窄等不足。因此，在明確各部門職責劃分的前提下，將及時原則、效率原則和法治原則作為我國轉基因食品突發(fā)事件法律規(guī)制的基本原則，構建應急管理規(guī)范體系，制定應急預案并落實到相關職能部門，完善食品召回制度（包括增加履行召回義務主體和擴大召回對象范圍），健全轉基因食品突發(fā)事件應急管理機制。

生物安全應急管理機制的建立不僅適用于轉基因生物領域，而且適用于《生物安全法》調整的各個領域，與百姓利益密切相關的食品和醫(yī)療領域無疑是立法者最需要關注的地方。轉基因食品風險應急管理機制的完善，一方面是構建整個食品安全管理體系的需要;另一方面也為其他領域的生物安全風險防范提供借鑒。作為一項指導性規(guī)范，應急管理機制是《生物安全法》的必備內容，但是具體措施還需要由各領域的下位法（如《轉基因食品安全管理條例》）來落實。

生物安全的追溯機制保障。《生物安全法》第22條規(guī)定：“國家建立生物安全事件調查溯源制度”。作為溯源制度的一部分，轉基因可追溯能力是指一個國家對轉基因產(chǎn)品的研發(fā)、試驗、申請、批準、注冊、授權、生產(chǎn)、供應的全過程可進行追溯的能力，包括溯源管理體系和可追溯技術能力兩個方面。轉基因食品可追溯與傳統(tǒng)食品可追溯的區(qū)別主要在于種子研發(fā)、授權等環(huán)節(jié)的可追溯。[44]可追溯的優(yōu)勢體現(xiàn)在以下兩個方面：1.減少事故損失，縮小問題食品范圍，追蹤問題食品流向，及時回收問題食品，并明確管理責任;2.提升品牌競爭優(yōu)勢，增加國內銷售及國際出口。

我國轉基因食品可追溯制度存在以下問題：1.可追溯標識范圍需進一步明確。目前，我國并沒有對轉基因食品進行明確定義，造成市場上轉基因食品標識不規(guī)范。2.轉基因食品生產(chǎn)全過程可追溯缺乏制度保障。我國的標識制度偏向于歐盟的過程標識，[45]但是我國卻沒有歐盟《可追溯性和標識法案》所規(guī)定的轉基因食品生產(chǎn)全過程追溯制度。3.轉基因可追溯制度缺乏明確的指導原則，導致我國遲遲不能確立一個合理的閾值標準。4.轉基因可追溯制度需要與消費者知情權保護目標相結合。因此，我國轉基因可追溯制度構建的重點體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，轉基因可追溯制度體系法定化。農業(yè)農村部頒發(fā)的安全證書沒有貫通于轉基因產(chǎn)品的研發(fā)、試驗、申請、授權、生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等所有環(huán)節(jié)，只規(guī)定建立流程檔案，并沒有規(guī)定具體、唯一、可識別的獨特代碼，也沒有明確覆蓋所有的轉基因產(chǎn)品。2016年新修訂的《農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》只提及可追溯管理，并沒有就轉基因可追溯管理制度進行詳細規(guī)定。轉基因食品與非轉基因食品的區(qū)別在于其成分中含有轉基因生物，這一點與轉基因藥品和非轉基因藥品的差別類似?！渡锇踩ā穼⒆匪輽C制列為其中的內容，這種機制應該適用于所有生物制品。然而，《生物安全法》的規(guī)定是原則性和指導性的，相關領域還需要有相應的下位法來落實。對此，《轉基因食品安全管理條例》可以先行一步，就這一專門制度作出規(guī)定。從立法結構上講，可追溯制度可以安排在條例的“轉基因食品市場監(jiān)管”這一章?！妒称钒踩ā分械脑S多章節(jié)都涉及食品追溯，[46]這些規(guī)定同樣適用于轉基因食品。作為《食品安全法》的下位法和與《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》并列的《轉基因食品安全管理條例》，專設的“轉基因食品可追溯管理”這一節(jié)將規(guī)定轉基因食品應具備何種形式的可追溯標識、標識的內容、監(jiān)管機構、風險管控等具體內容。

第二，我國轉基因可追溯監(jiān)管體系的構建向國際實踐靠攏。我國目前的轉基因產(chǎn)品監(jiān)管制度相對比較健全，但是我國沒有轉基因可追溯管理的法定監(jiān)管機構。專門管理機構的設置是完善轉基因可追溯制度的實質性一步，是實現(xiàn)集中強制管理的基礎。因此，有必要在中央和地方各級轉基因食品監(jiān)管部門中增設專門的可追溯法定管理部門，并規(guī)定其承擔的責任。[47]《生物安全法》第22條規(guī)定：“發(fā)生重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情和不明原因的生物安全事件，國家生物安全工作協(xié)調機制應當組織開展調查溯源，確定事件性質，全面評估事件影響，提出意見建議”;第23條規(guī)定：“國家建立首次進境或者暫停后恢復進境的動植物、動植物產(chǎn)品、高風險生物因子國家準入制度。進出境的人員、運輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國際航行船舶壓艙水排放等應當符合我國生物安全管理要求”。此外，第16條還規(guī)定：“國家建立生物安全信息共享制度。”這些規(guī)定為我國構建包括轉基因生物在內的生物追溯體系奠定了制度框架基礎，也使得我國監(jiān)管機構體系的構建與國際實踐趨同。

第三，我國轉基因可追溯制度相關技術能級與國際標準對接。世界上最嚴格的轉基因可追溯載體一般包括QR編碼與安全證書兩種類型。與轉基因可追溯制度相關的技術準備一般包括獨特代碼系統(tǒng)與可追溯數(shù)據(jù)庫兩種技術手段。[48]我國力求構建最嚴格的可追溯制度，應該采取這兩種追溯類型的雙重認證制。對進入中國境內的轉基因產(chǎn)品檢測后頒發(fā)安全證書與安全代碼雙重認證，并確?？勺匪菽芰εc質量掛鉤。關于可追溯標識，建議統(tǒng)一使用二維碼（QR碼），并加以法定化，同時對轉基因可追溯二維碼的真?zhèn)芜M行監(jiān)管，保證其透明度，讓消費者能看懂且操作簡便。此外，可追溯數(shù)據(jù)庫應該由各級相關行政部門監(jiān)管。

轉基因檢測能力與轉基因可追溯能力密切相關，是轉基因食品可追溯管制的重要手段，而各地區(qū)的生物監(jiān)測能力分布不平衡，有必要打破各部門界限，形成全國統(tǒng)一的生物安全監(jiān)測體系，為風險管理和可追溯能力構建提供決策依據(jù)。我國目前實行的轉基因食品追溯制度僅僅是從管理層面出發(fā)，對轉基因食品生產(chǎn)企業(yè)進行約束，缺少政府和民眾的監(jiān)督。能否實現(xiàn)轉基因食品的透明化可追溯管理，將成為解決我國轉基因食品的安全問題的關鍵所在。[49]借此《生物安全法》出臺之際，應制定完善生物追溯法律體系，加快轉基因食品追溯能力構建，促進我國轉基因產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

結語

生物安全法治化建設是一項系統(tǒng)工程，既需要有基本立法，也需要與各領域規(guī)則相協(xié)調?！渡锇踩ā妨⒎ǖ碾y點不僅在于其定位的綜合性，也在于其適用的復雜性。習近平總書記在2020年4月27日召開的中央全面深化改革委員會第十三次會議再次強調：“對經(jīng)濟社會發(fā)展中的短板弱項和風險挑戰(zhàn)，要有前瞻性謀劃，聚焦公共衛(wèi)生、生物、糧食、能源、金融、網(wǎng)絡、防災備災、社會治理等重點領域，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持預防預備和應急處突相結合，抓住時機，主動作為。”[50]上述要求凸顯了我國生物安全治理的緊迫性，同時也促進了生物安全立法的加速落實，推動以法治的思維來解決我國社會發(fā)展中面臨的各類重大問題。

（本文系國家社會科學基金重大項目“我國轉基因食品規(guī)制法律體系構建研究”的階段性研究成果，項目編號為：18ZDA147）

注釋

[1]《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調：完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，2020年4月14日引用。

[2]2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，首次提出構建十二個制度體系，包括黨的領導制度體系、人民當家作主制度體系、宏觀調控制度體系、國家基本服務制度體系、國家安全法律制度體系、生態(tài)文明制度體系、中國特色社會主義軍事政策制度體系、人民軍隊黨的建設制度體系、軍事力量運用政策制度體系、軍事力量建設政策制度體系、軍事管理政策制度體系、“一國兩制”制度體系。

[3]David P. Fidler and Lawrence O. Gostin， Biosecurity in the Global Age： Biological Weapons， Public Health and the Rule of law， Stanford University Press， 2008， p. 187.

[4]參見《生物安全法》第2條。

[5]《中華人民共和國反間諜法》于2014年11月1日頒布實施。

[6]《中華人民共和國反恐怖主義法》自2016年1月1日起施行;2018年4月27日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議進行修正。

[7]《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》自2017年6月1日起施行。

[8]《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》自2017年1月1日起施行。2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議進行修正。

[9]《中華人民共和國國家情報法》自2017年6月28日起施行。

[10]該公約全稱是“禁止細菌（生物）及毒素武器的發(fā)展、生產(chǎn)及儲存以及銷毀這類武器的公約”，于1975年3月26日生效。公約要求締約國在任何情況下不發(fā)展、不生產(chǎn)、不儲存、不取得除和平用途外的微生物制劑、毒素及其武器;也不協(xié)助、鼓勵或引導他國取得這類制劑、毒素及其武器。中國于1984年9月20日加入該公約。

[11]該公約的三大目標是：保護生物多樣性、生物多樣性組成成分的可持續(xù)利用、以公平合理的方式共享遺傳資源的商業(yè)利益和其它形式的利用。中國作為原始締約國在1992年6月11日巴西里約熱內盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上簽署加入該協(xié)議。

[12]該議定書只對《生物多樣性公約》締約國開放。該議定書的目的是應對憑借現(xiàn)代生物技術獲得的、可能對生物多樣性產(chǎn)生不利影響的任何改性活生物體的越境轉移問題，特別是著手擬定適宜的提前知情同意程序。中國于2005年4月27日核準加入該議定書。

[13]公約的宗旨是保護符合公約界定條件的植物新品種育種者及其合法繼承者的權利。中國于1998年8月29日加入該公約。

[14]制定該公約的目的是保護植物物種、防治植物及植物產(chǎn)品有害生物在國際上擴散。中國于2005年10月20日加入該公約。

[15]《基因編輯嬰兒事件，理性比煽情重要》，《環(huán)球時報》，2018年11月27日，第15版。

[16]胡加祥：《轉基因食品安全性的法律思辨——“無罪推定”還是“有罪推定”》，《法學》，2015年第12期。

[17]《習近平在中央農村工作會議上的講話（2013年12月23日）》，中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》上冊，北京：中央文獻出版社，2014年，第677頁。

[18]《習近平出席二O一九年中國北京世界園藝博覽會開幕式并發(fā)表重要講話》，《人民日報》，2019年4月29日，第1版。

[19]許智宏、黃小茹：《科技倫理問題的思考》，《科學與社會》，2012年第2期。

[20]中國科學院：《關于科學理念的宣言》，http：//news.sciencenet.cn/html/showxwnews1.aspx？id=174634，2007年3月13日更新。

[21]《中華人民共和國森林法》第28條規(guī)定：“國家加強森林資源保護，發(fā)揮森林蓄水保土、調節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護生物多樣性和提供林產(chǎn)品等多種功能”。

[22]《中華人民共和國環(huán)境保護法》第30條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，應當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關生態(tài)保護和恢復治理方案并予以實施。引進外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術，應當采取措施，防止對生物多樣性的破壞”。

[23]例如，抗日戰(zhàn)爭時期，日本731部隊對中國人、朝鮮人、聯(lián)軍戰(zhàn)俘進行生物武器與化學武器的效果實驗就屬于此類罪行。

[24]David P. Fidler and Lawrence O. Gostin， Biosecurity in the Global Age： Biological Weapons， Public Health and the Rule of law， Stanford University Press， 2008， p. 196.

[25]莫紀宏：《關于加快構建國家生物安全法治體系的若干思考》，《新疆師范大學學報》，2020年第4期。

[26]常紀文：《加快構建國家生物安全法律法規(guī)體系》，《學習時報》，2020年2月17日，第1版。

[27]《習近平李克強俞正聲劉云山王岐山分別參加全國人大會議一些代表團審議》，《人民日報》，2017年3月8日，第1版。

[28]王文秋：《中國去年糧食超量進口1億噸，糧食安全指數(shù)排全球第42位》，澎湃新聞網(wǎng)，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1560768，2016年11月14日更新。

[29][30]《國家統(tǒng)計局農村司高級統(tǒng)計師黃秉信解讀糧食生產(chǎn)情況》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201612/t20161208_1439014.html，2016年12月8日更新。

[31]經(jīng)過短暫限制之后，中國恢復進口美國大豆。參見《中儲糧集團公司近日又采購美國大豆》，中國儲備糧管理集團有限公司網(wǎng)站，http：//www.sinograin.com.cn/article1.html？navId=13&artId=15961&arindex=2，2019年2月2日更新。

[32]Clive James（ISAAA）：《2014年全球生物技術/轉基因作物商業(yè)化發(fā)展態(tài)勢》，《中國生物工程雜志》，2015第1期。

[33]2012年新修訂的《中華人民共和國農業(yè)法》仍保留該條款，但是調整為第64條。

[34]該條例第3條第1款規(guī)定：農業(yè)轉基因生物是指“任何通過基因工程改變其基因組組成的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品，具體包括以下幾個部分：（一）通過轉基因技術培育的動物、植物、微生物;（二）從轉基因動物、植物、微生物中提煉的制品;（三）由轉基因農產(chǎn)品直接加工而成的食品和飼料;（四）此外，農用種子、養(yǎng)殖的牲畜和家禽、水產(chǎn)苗種以及殺蟲劑、獸藥、化肥、添加劑含有轉基因動物、植物、微生物成分的，也屬于條例管制對象”。

[35]其中第43條是有關違反環(huán)境釋放規(guī)定的處罰;第46條是對未經(jīng)批準生產(chǎn)、加工農業(yè)轉基因生物或者未按照批準的品種、范圍、安全管理要求和技術標準生產(chǎn)、加工的處罰;第53條對構成犯罪的行為規(guī)定了應當承擔的刑事責任。

[36]其中進口用于研究和試驗、安全等級為一、二級的轉基因生物，進口方必須向農業(yè)轉基因生物安全管理辦公室提出申請;為了科學實驗，進口安全等級為三、四級的轉基因生物以及進口所有安全等級轉基因生物進行中間試驗的，進口方應當向農業(yè)農村部提出申請。

[37]該條例第9條第2款規(guī)定，農業(yè)轉基因生物安全委員會由從事農業(yè)轉基因生物研究、生產(chǎn)、加工、檢驗檢疫以及衛(wèi)生、環(huán)境保護等方面的專家組成。

[38]《食品安全法》第69條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營轉基因食品應當按照規(guī)定顯著標示”。

[39]參見《食品安全法》第125條（三）。

[40]例如，《轉基因食品安全管理條例》可以包含與《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》第3條相同的規(guī)定。

[41]《生物安全法》第3條規(guī)定，要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持以人為本、風險預防、分類管理、協(xié)同配合的原則”。

[42]《生物安全法》第4條規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家生物安全工作的領導，建立健全國家生物安全領導體制”。

[43]成伯清：《“風險社會”視角下的社會問題》，《南京大學學報》，2007年第2期。

[44]雖然轉基因食品可追溯能力的定義尚未統(tǒng)一，但縱觀國際文獻和各國學者的解釋，一般都強調轉基因食品從種子研發(fā)、授權、供應鏈等環(huán)節(jié)形成不間斷、可信任的信息鏈條，并結合使用身份儲存體系（IP編碼體系），從而具備可追溯能力。

[45]《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》第6條第3款規(guī)定，用轉基因生物或用含有轉基因生物成份的產(chǎn)品加工制成的產(chǎn)品，但最終銷售產(chǎn)品中已不再含有或檢測不出轉基因成份的產(chǎn)品，標注為“本產(chǎn)品為轉基因XX加工制成，但本產(chǎn)品中已不再含有轉基因成份”。

[46]如第5條（食品安全監(jiān)管體系）、第20條（衛(wèi)生農業(yè)部門信息共享）、第29條（食品安全標準的公布）、第32條（食品安全標準的跟蹤評價）、第59條（食品添加劑生產(chǎn)者的出廠檢驗記錄制度）、第60條（食品添加劑經(jīng)營者的進貨查驗記錄制度）等條款。

[47]例如，對于進口轉基因食品實施可追溯管理，一般先由國家出入境檢驗檢疫部門作為行政執(zhí)法機構對其可追溯能力進行調查。進入我國境內之后的轉基因食品可追溯問題一般由當?shù)氐氖袌霰O(jiān)督管理部門進行監(jiān)管。

[48]René K?ppel， Alma Sendic and Hans-Ulrich Waiblinger， "Two quantitative multiplex real-time PCR systems for the efficient GMO screening of food products"， European Food Research and Technology， 2014， 239（4）， pp. 653-659.

[49]韓鳳芝：《轉基因食品溯源監(jiān)管體系的研究》，《山東農業(yè)工程學院學報》，2018年第10期。

[50]《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議強調：深化改革健全制度完善治理體系，善于運用制度優(yōu)勢應對風險挑戰(zhàn)沖擊》，《人民日報》，2020年4月28日，第1版。

責 編/陳璐穎（見習）