田先榮

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、引 言

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)都存在著“地區(qū)分割”和“碎片化”的現(xiàn)象。從理論上看，這不符合社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)屬性和所遵循的大數(shù)法則，制約著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)分散功能的有效發(fā)揮。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)和制度改革等方面存在顯著差異，地方統(tǒng)籌導(dǎo)致區(qū)域間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況存在較大差距。東部的廣東、山東、江蘇等9個(gè)省份每年都有大規(guī)模的基金結(jié)余，其累計(jì)結(jié)余均突破千億元；而中西部出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的省份數(shù)量卻逐年增加，2016年當(dāng)期收不抵支的省份有7個(gè)，個(gè)別省份（如黑龍江）甚至出現(xiàn)了累計(jì)結(jié)余穿底的赤字情況（1）。除此之外，省級(jí)統(tǒng)籌還存在著地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)率不一致以及養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大現(xiàn)象，并由此產(chǎn)生了一些社會(huì)問(wèn)題。

實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌是解決地區(qū)間收支不平衡、促進(jìn)地區(qū)公平的根本性舉措，也是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次提升的最終目標(biāo)。近年來(lái)，全國(guó)統(tǒng)籌一直是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)和方向，2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”（2），2017年黨的十九大再次提出“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”（3），在此期間相關(guān)文件也多次提出要加快全國(guó)統(tǒng)籌步伐，但是由于一直沒(méi)有出臺(tái)具體實(shí)施方案，全國(guó)統(tǒng)籌工作并未獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2018年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度的建立標(biāo)志著全國(guó)統(tǒng)籌邁出了重要的第一步，但是需要明確的是，中央調(diào)劑金制度只是由省級(jí)統(tǒng)籌向全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)渡性政策，并非真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌，雖然可以為全國(guó)統(tǒng)籌破除一些障礙，但是卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支，也并非統(tǒng)籌層次改革的最終目標(biāo)。由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、體制和歷史等多種因素相互交織，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌面臨著諸多體制機(jī)制上的障礙，實(shí)施過(guò)程可謂是步履維艱。因此，加快全國(guó)統(tǒng)籌步伐對(duì)于深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神、完善我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的主要依據(jù)

自我國(guó)建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，統(tǒng)籌層次歷經(jīng)多次變遷，由最初的“縣級(jí)統(tǒng)籌、行業(yè)分割”狀態(tài)走向市級(jí)統(tǒng)籌，并逐步實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌（或省級(jí)調(diào)劑），當(dāng)前正朝著實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌邁進(jìn)。由地方統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向全國(guó)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向成熟的必然趨勢(shì)，更是促進(jìn)社會(huì)公平和提升經(jīng)濟(jì)效率的客觀需要。作為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次提升的最終目標(biāo)，全國(guó)統(tǒng)籌有著充分的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平原則的體現(xiàn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為體現(xiàn)和促進(jìn)社會(huì)公平的重要制度設(shè)計(jì)，屬于國(guó)民收入的第二次分配，具有再分配功能，應(yīng)該更加注重公平。近年來(lái)，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)居民之間和城鎮(zhèn)職工之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，我國(guó)進(jìn)行了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌。但是，區(qū)域之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)不公平問(wèn)題依然存在。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一般都是勞動(dòng)力流入地區(qū)，大量外來(lái)勞動(dòng)力緩解了當(dāng)?shù)厝丝趽狃B(yǎng)結(jié)構(gòu)老齡化的趨勢(shì)，其參保繳費(fèi)為當(dāng)?shù)胤e累了龐大的結(jié)余基金，形成了經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金結(jié)余越充裕、繳費(fèi)率水平越低的格局；另一方面，勞動(dòng)力流動(dòng)使輸出省份的參保職工規(guī)模遭到擠壓，基金收不抵支的情況進(jìn)一步加劇，造成養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的加重。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和養(yǎng)老金收支結(jié)余上的不均衡，地區(qū)之間在養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)上也存在較大的差距，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老金待遇水平遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。這實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)勞動(dòng)力流動(dòng)的形式將養(yǎng)老成本轉(zhuǎn)嫁到欠發(fā)達(dá)省份，加劇了地區(qū)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和待遇的不公平[1]。只有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，形成基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支的格局，才能使不同地區(qū)公平地分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，促進(jìn)地區(qū)間養(yǎng)老金待遇更加公平合理。

（二）均衡區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的理性選擇

當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是省級(jí)統(tǒng)籌體制，全國(guó)共有三十一個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌區(qū)，格局較為碎片化。由于省份之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力流動(dòng)等方面存在明顯的不均衡特征，導(dǎo)致各省在養(yǎng)老金收支平衡和抗風(fēng)險(xiǎn)能力上存在較大差異。2016年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余超過(guò)1 000億元的省份共9個(gè)，當(dāng)期收不抵支的省份也有7個(gè)，有13個(gè)省累計(jì)結(jié)余的可支付月數(shù)不足12個(gè)月，個(gè)別省份甚至出現(xiàn)累計(jì)結(jié)余穿底的情況。由于省級(jí)統(tǒng)籌下資金無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑，越來(lái)越多的省份正在面臨著養(yǎng)老金赤字風(fēng)險(xiǎn)，從而加大了對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性。2003-2017年各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助金額在逐年增長(zhǎng)，累計(jì)已達(dá)3.97萬(wàn)億元，其中僅2017年各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助就達(dá)8 004億元，財(cái)政補(bǔ)助占當(dāng)年職工養(yǎng)老金收入的比例達(dá)到了18.48%（4），而中央財(cái)政是補(bǔ)助的主要來(lái)源。為了均衡區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，提高資金使用效率，2018年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行中央調(diào)劑金制度，意味著全國(guó)統(tǒng)籌邁出了重要的第一步。但是該制度只是一項(xiàng)過(guò)渡性政策，并非真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌。而實(shí)行真正的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，增強(qiáng)互助共濟(jì)性，是解決區(qū)域間負(fù)擔(dān)不均衡、實(shí)現(xiàn)制度可持續(xù)性的根本出路。

（三）縮小地區(qū)養(yǎng)老金待遇差距的必然要求

在省級(jí)統(tǒng)籌體制下，依據(jù)當(dāng)前的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，各省基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇與當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY緊密相關(guān)，其目的在于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)部參保人員的互助共濟(jì)和收入再分配。但是從全國(guó)來(lái)看，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異，各省份之間的在崗職工平均工資差距明顯，形成了不同地區(qū)養(yǎng)老金待遇差距過(guò)大的問(wèn)題，使養(yǎng)老保險(xiǎn)在地區(qū)之間的互助共濟(jì)和收入再分配功能未得到有效發(fā)揮。如果實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，采用統(tǒng)一的平均工資標(biāo)準(zhǔn)作為養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)的依據(jù)，對(duì)于在全國(guó)平均工資水平以下的低收入地區(qū)而言，會(huì)因統(tǒng)籌層次的提高而獲得高收入地區(qū)的橫向基金調(diào)劑和轉(zhuǎn)移支付，從而使其基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇提高。高收入地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初，獲得了國(guó)家政策、資金、稅收等各方面的優(yōu)惠和扶持，也獲得了包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的其他地區(qū)資源、勞動(dòng)力等要素的支持，全國(guó)統(tǒng)籌下地區(qū)間的養(yǎng)老金再分配是發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的合理反哺。全國(guó)統(tǒng)籌擴(kuò)大了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑范圍，縮小了不同區(qū)域之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)果不公平，發(fā)揮了地區(qū)間橫向的互助共濟(jì)和再分配功能，是降低區(qū)域間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距的必然要求，符合公平正義和共同富裕的社會(huì)價(jià)值追求。

（四）促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的客觀需要

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的區(qū)域分割阻礙了勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)，主要是因?yàn)榈胤浇y(tǒng)籌、屬地管理的方式使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在諸多限制[2]。根據(jù)《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2009〕66號(hào)）規(guī)定，職工跨統(tǒng)籌區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)只能帶走繳費(fèi)工資的20%（個(gè)人賬戶8%的全部，社會(huì)統(tǒng)籌部分為繳費(fèi)工資的12%），其余部分需要留在原工作地。這主要是考慮社會(huì)統(tǒng)籌部分由轉(zhuǎn)出地用人單位繳費(fèi)組成，為該統(tǒng)籌區(qū)的全體參保人共同所有，需要協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)出地的利益關(guān)系。但是這對(duì)于轉(zhuǎn)入地來(lái)說(shuō)不公平，因?yàn)橹唤邮諈⒈Ｈ松鐣?huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)的一部分，會(huì)損害轉(zhuǎn)入地其他參保人的利益。地方統(tǒng)籌下的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)，實(shí)質(zhì)上是“轉(zhuǎn)入地”與“轉(zhuǎn)出地”局部利益的重新分配，涉及復(fù)雜的利益關(guān)系，容易造成“愿轉(zhuǎn)不愿接”的問(wèn)題[3]。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)分割現(xiàn)狀，使各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度獨(dú)立運(yùn)行、互不銜接，信息無(wú)法共享互通，這為轉(zhuǎn)移接續(xù)設(shè)置了諸多藩籬，阻礙了勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)。而全國(guó)統(tǒng)籌的“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式將使地方政府之間基本上不存在各自的收支利益，避免出現(xiàn)相互之間的責(zé)任推諉，使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移更具便捷性，有利于從根本上解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難問(wèn)題,促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成和完善，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的主要因素

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的不平衡歸根結(jié)底是因?yàn)槲覈?guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，這是全國(guó)統(tǒng)籌的最大障礙。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異造成不同省份養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和待遇呈現(xiàn)出明顯的差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于基金結(jié)余多、繳費(fèi)職工規(guī)模大和基金支付保障能力強(qiáng)，繳費(fèi)率普遍較低，企業(yè)負(fù)擔(dān)也較輕；且該地區(qū)在崗職工平均工資較高，其退休人員的養(yǎng)老金待遇也遠(yuǎn)高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在全國(guó)統(tǒng)籌模式下，無(wú)論采取何種方式計(jì)算平均工資作為養(yǎng)老金待遇的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，都必然存在發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的收入轉(zhuǎn)移，這是制度改革實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)的初衷。但這在一定程度上損害了高收入地區(qū)的養(yǎng)老金福利，不符合“帕累托改進(jìn)”的原則[4]。此外，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法得到徹底解決，意味著這種福利損失也將長(zhǎng)期存在，使政策推行面臨各種阻礙。

（二）政府利益的非完全一致

在現(xiàn)行的中央與地方“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，各級(jí)財(cái)政是一種分級(jí)包干、自求平衡的關(guān)系。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，由中央負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的制定，地方政府據(jù)此制定適合本地區(qū)的具體方案，并負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳和待遇發(fā)放，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金形成地方政府的財(cái)政專項(xiàng)資金。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)的差異，各地基金收支差額和累計(jì)結(jié)余差距巨大。在省級(jí)統(tǒng)籌體制下，中央與地方政府的利益并非完全一致，中央政府的目標(biāo)是基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國(guó)范圍內(nèi)的收支平衡，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的福利和效用最大化；而地方政府的目標(biāo)是本地區(qū)收支平衡或者收大于支，實(shí)現(xiàn)地方利益最大化。因此，基金富余的地區(qū)不愿打破原有利益格局去填補(bǔ)其他地區(qū)的缺口，并且由于長(zhǎng)期的財(cái)政分灶體制，已經(jīng)固化的地方利益格局難以打破和協(xié)調(diào)?；A(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)還可能誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，例如，基金征繳積極性下降、對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴性增強(qiáng)、退休審批不嚴(yán)格等現(xiàn)象。政府間利益難以協(xié)調(diào)造成了基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)步伐緩慢、阻力重重。

（三）央地政府權(quán)責(zé)不明確

在當(dāng)前省級(jí)統(tǒng)籌制度下，養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)在地方政府。地方政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和待遇發(fā)放，并進(jìn)行基金管理。當(dāng)出現(xiàn)基金結(jié)余時(shí)，資金都是由各地方政府留存，而一旦出現(xiàn)收不抵支的情況或者支付保障能力不足時(shí)，地方政府的財(cái)政保障能力往往十分有限，對(duì)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付具有很強(qiáng)的依賴性。因此，在省級(jí)統(tǒng)籌體制下央地政府存在事權(quán)與支出責(zé)任的不對(duì)稱。一般來(lái)說(shuō)，統(tǒng)籌層次提高到哪一級(jí)政府，就應(yīng)該由哪一級(jí)財(cái)政承擔(dān)兜底責(zé)任[5]。在全國(guó)統(tǒng)籌體制下，養(yǎng)老保險(xiǎn)理應(yīng)明確為中央事權(quán)，并由中央財(cái)政承擔(dān)財(cái)政兜底的責(zé)任。雖然2011年實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”，黨的十九大再次明確“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，但是當(dāng)前依然沒(méi)有明確在全國(guó)統(tǒng)籌體制下養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的歸屬，也沒(méi)有明確中央和地方財(cái)政在養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)的支出責(zé)任。中央與地方政府在權(quán)責(zé)上的不明確，使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌存在體制上的障礙。

（四）歷史債務(wù)未合理承擔(dān)

1997年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》頒布實(shí)施，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向“統(tǒng)賬結(jié)合”的部分積累制?！袄先恕睕](méi)有個(gè)人賬戶，按照舊制度領(lǐng)取養(yǎng)老金；“中人”在新制度實(shí)施之前沒(méi)有個(gè)人賬戶積累，過(guò)去工作年限視同繳費(fèi)年限，繳納費(fèi)用均由社會(huì)統(tǒng)籌基金支付，由此便形成制度轉(zhuǎn)軌的歷史債務(wù)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府財(cái)力有限，歷史債務(wù)并未得到合理有效的承擔(dān)，而是通過(guò)當(dāng)期職工和企業(yè)的統(tǒng)籌繳費(fèi)去解決，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)繳費(fèi)率居高不下和個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”[6]，這實(shí)際上是通過(guò)繳費(fèi)的方式將歷史債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到參保人和用人單位身上。當(dāng)前，制度轉(zhuǎn)軌形成的歷史債務(wù)承擔(dān)主體是中央政府、地方政府、社會(huì)（參保人、用人單位）還是由多方共同承擔(dān)仍未加以明確。此外，我國(guó)不同省份歷史債務(wù)規(guī)模差異較大，如果將統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)層面，那么歷史債務(wù)就會(huì)通過(guò)基金收支和統(tǒng)籌調(diào)劑的方式在地區(qū)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移和分?jǐn)?，造成地方之間利益糾紛。因此，在全國(guó)統(tǒng)籌體制下，明確制度轉(zhuǎn)軌歷史債務(wù)的承擔(dān)主體是誰(shuí)以及如何合理有效地解決歷史債務(wù)問(wèn)題至關(guān)重要。

（五）省級(jí)統(tǒng)籌不徹底

2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》提出“在完善市級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌”。2007年原勞動(dòng)保障部、財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》提出，各地要在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“六統(tǒng)一”基礎(chǔ)上建立和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全省范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支。但是到目前為止，僅有部分省份實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式的實(shí)質(zhì)性全省統(tǒng)籌，大多數(shù)地區(qū)仍然屬于名義上的省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)際上還處于“縣市統(tǒng)籌、省級(jí)調(diào)劑”階段，并非真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌不徹底使統(tǒng)籌層次呈現(xiàn)出“碎片化”格局，給各省內(nèi)部的統(tǒng)一管理帶來(lái)相當(dāng)大的難度。全國(guó)統(tǒng)籌是省級(jí)統(tǒng)籌向更高統(tǒng)籌層次的一個(gè)提升，實(shí)現(xiàn)真正的省級(jí)統(tǒng)籌是全國(guó)統(tǒng)籌的重要條件和基礎(chǔ)。然而，當(dāng)前統(tǒng)籌層次的“碎片化”特征使省與省之間和省份內(nèi)部在費(fèi)用征繳、待遇水平、基金管理上難以統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)差距逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，嚴(yán)重阻礙了全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施進(jìn)程。

四、推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的主要路徑

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的制度變革，面臨著歷史與現(xiàn)實(shí)多方面因素交織形成的巨大阻礙，在其推進(jìn)過(guò)程中必須協(xié)調(diào)和平衡各方面的利益關(guān)系，包括橫向地區(qū)之間的利益關(guān)系和縱向中央與地方之間的利益關(guān)系。這些利益關(guān)系和阻礙因素既涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，也涉及政府權(quán)責(zé)體制和利益目標(biāo)的差異，還受到制度變革等歷史因素影響。因此，當(dāng)前的改革既要堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)導(dǎo)向不動(dòng)搖，也要立足現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合面臨的具體阻礙因素，有針對(duì)性解決和突破，各方面協(xié)調(diào)推進(jìn)，使全國(guó)統(tǒng)籌推進(jìn)工作具有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（一）提高中央調(diào)劑金比例

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，發(fā)揮中央調(diào)劑金的地區(qū)橫向再分配功能，均衡各地區(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)顯得至關(guān)重要。由中央調(diào)劑金制度過(guò)渡到基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌是目前情況下較為現(xiàn)實(shí)可行的途徑。中央調(diào)劑金在起步階段籌資比例暫定3%，主要是為了適當(dāng)照顧基金結(jié)余量大地區(qū)的利益、一定程度上規(guī)避地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)、減少改革阻力而確定的，但是隨著中央調(diào)劑金制度的全面推行和逐步深入，必然要求擴(kuò)大基金籌資和調(diào)劑的規(guī)模，更好地均衡省際負(fù)擔(dān)。通過(guò)逐步提高調(diào)劑力度，既能保障支付壓力大的省份養(yǎng)老金能夠按時(shí)足額發(fā)放，也能為實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌破除一些體制機(jī)制上的障礙，積累改革經(jīng)驗(yàn)，使全國(guó)統(tǒng)籌工作獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（二）合理劃分央地政府權(quán)責(zé)

應(yīng)當(dāng)明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要為中央事權(quán)和財(cái)權(quán)，由中央負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，編制全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支預(yù)算，并對(duì)基金“收支余”進(jìn)行全額預(yù)算管理，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支[7]。即由中央負(fù)責(zé)核定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率，逐步實(shí)現(xiàn)由稅務(wù)部門(mén)代為征繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，所有征繳收入全部進(jìn)入中央財(cái)政專戶，實(shí)行統(tǒng)籌管理使用，結(jié)余部分納入中央財(cái)政專戶進(jìn)行統(tǒng)一管理；并由中央負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇核定和制定調(diào)整政策。而地方政府的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是承擔(dān)所轄地區(qū)的參保登記、退休審核、信息管理維護(hù)及經(jīng)核定后的待遇發(fā)放工作等[8]。同時(shí)，還要合理劃分中央和地方政府財(cái)政支出責(zé)任，明確雙方對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼比例。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，統(tǒng)籌層次提升到了全國(guó)層面，還應(yīng)該明確當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口收不抵支時(shí)由中央財(cái)政承擔(dān)兜底責(zé)任，保障養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。只有央地政府權(quán)責(zé)明確，才能避免責(zé)任推諉，破除體制障礙。

（三）建立激勵(lì)與約束機(jī)制

在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌體制下，各地征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由中央集中管理和使用，地方失去了對(duì)基金的支配權(quán)力，這可能會(huì)使地方政府產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，例如，征繳積極性下降、參保擴(kuò)面和稽核工作懈怠、退休審核不嚴(yán)格、增強(qiáng)對(duì)中央的依賴性而滋生“搭便車”等行為，將養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任向上轉(zhuǎn)嫁到中央政府。因此，建立起相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制是全國(guó)統(tǒng)籌順利推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)之一。在基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇核定時(shí)，要充分考慮不同地區(qū)物價(jià)水平差異，保障待遇與當(dāng)?shù)厣钏较噙m應(yīng)；考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)等方面的差異性，在法定框架下適時(shí)允許和賦予地方政府設(shè)定“養(yǎng)老金附加”權(quán)限[9]；將養(yǎng)老保險(xiǎn)參保擴(kuò)面和基金征繳工作納入政府及官員考核體系；嚴(yán)格規(guī)范退休審核工作，抑制提前退休行為；加強(qiáng)對(duì)地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與考核，設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制等。

（四）明確歷史債務(wù)承擔(dān)主體

歷史債務(wù)是由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革中籌資模式轉(zhuǎn)變的原因?qū)е碌??！袄先恕焙汀爸腥恕痹谛轮贫葘?shí)施前雖然形式上沒(méi)有個(gè)人賬戶的積累，但是其勞動(dòng)和貢獻(xiàn)很大程度上在新制度實(shí)施之前就已經(jīng)轉(zhuǎn)化為政府所持有的國(guó)有資產(chǎn)或者是當(dāng)期政府財(cái)政收入。因此，歷史債務(wù)理應(yīng)由政府承擔(dān)，而非以“挖東墻補(bǔ)西墻”和維持當(dāng)期高費(fèi)率的方式進(jìn)行消化。在全國(guó)統(tǒng)籌工作逐步推進(jìn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確政府為歷史債務(wù)的主要承擔(dān)者，同時(shí)，通過(guò)多種途徑籌集資金承擔(dān)歷史債務(wù)，如加大財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立儲(chǔ)備基金、劃撥中央和地方國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金等。只有明確承擔(dān)主體，才能不帶著歷史債務(wù)進(jìn)入新制度，避免成為一筆“糊涂賬”而產(chǎn)生責(zé)任推諉和矛盾糾紛等問(wèn)題，為基礎(chǔ)養(yǎng)老全國(guó)統(tǒng)籌的順利實(shí)施減少障礙。

（五）進(jìn)一步完善省級(jí)統(tǒng)籌

由于各地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工作推進(jìn)力度方面存在差異，省級(jí)統(tǒng)籌制度呈現(xiàn)出不平衡、不徹底的特點(diǎn)，造成了統(tǒng)籌層次的碎片化，阻礙了全國(guó)統(tǒng)籌工作的推進(jìn)。因此，在全國(guó)統(tǒng)籌還未全面實(shí)施之前，地方政府要繼續(xù)推進(jìn)和完善省級(jí)統(tǒng)籌制度，按照基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、繳費(fèi)政策、待遇政策、基金使用、基金預(yù)算和經(jīng)辦管理“六統(tǒng)一”的要求，盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在省級(jí)層面的統(tǒng)收統(tǒng)支。具體來(lái)說(shuō)，就是各省要執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的費(fèi)率政策和待遇政策，夯實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)；完善省級(jí)預(yù)算制度，加強(qiáng)基金統(tǒng)一調(diào)度使用；強(qiáng)化收支管理，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程；加強(qiáng)信息化建設(shè)，推動(dòng)信息橫向共享和縱向互通。通過(guò)進(jìn)一步做實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件。

注 釋

（1）參見(jiàn)2011-2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

（2）參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第八章第六十四條：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

（3）參見(jiàn)《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html。

（4）參見(jiàn)2003-2017年《人力資源（勞動(dòng)）和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。