朱璐霞， 楊 磊

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

黨的十八大以來(lái)，政府大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，創(chuàng)新監(jiān)管模式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。改革過(guò)程中，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)逐漸成為創(chuàng)新政府體制機(jī)制、推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化改革過(guò)程中不可或缺的手段。電子信息技術(shù)在我國(guó)已經(jīng)廣泛地運(yùn)用于各個(gè)部門的行政工作中。隨著以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算為代表的信息技術(shù)的日益成熟，為有效解決“信息孤島”等傳統(tǒng)信息技術(shù)應(yīng)用中的困境，精簡(jiǎn)辦事流程，提高辦事效率，政府將“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)用于現(xiàn)有電子政務(wù)信息系統(tǒng)之中，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字技術(shù)應(yīng)用的不斷深化。在各級(jí)地方政府“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐中，涌現(xiàn)出諸多改革成果。浙江“最多跑一次”改革、福建掌上政務(wù)辦事改革、上?！耙惶?hào)響應(yīng)，一窗搞定，一網(wǎng)通辦”等都有較為突出的成效。國(guó)家行政學(xué)院公布的《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2019）》顯示，在我國(guó)省級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力總體排名中，浙江省“最多跑一次”改革位居前列［1］?！白疃嗯芤淮巍备母锸钦憬』趪?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，結(jié)合自身改革需求推進(jìn)的，一項(xiàng)以群眾需求為導(dǎo)向倒逼政府自身改造的改革。本文通過(guò)分析浙江省改革內(nèi)容，嘗試總結(jié)改革中的經(jīng)驗(yàn)與不足，為政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)一步深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、文獻(xiàn)綜述

“互聯(lián)網(wǎng)+”一詞最早出現(xiàn)在2015年政府工作報(bào)告中，2016年政府工作報(bào)告要求大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)政府部門間數(shù)據(jù)共享。“互聯(lián)網(wǎng)+”的出現(xiàn)為政府提升管理能力，解決政務(wù)外網(wǎng)發(fā)展頑疾，實(shí)現(xiàn)政府管理精確化、實(shí)時(shí)化提供了可能性［2］。蒂姆·奧萊利將開(kāi)放共享的互聯(lián)網(wǎng)形態(tài)命名為Web2.0，并在此基礎(chǔ)上提出了政府2.0的概念，將政府視為提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的平臺(tái)。在政府2.0環(huán)境背景下，政務(wù)治理由生產(chǎn)范式向服務(wù)范式轉(zhuǎn)變，“互聯(lián)治理”和“服務(wù)整合”成為政府2.0新時(shí)代政府治理的新模式［3］?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的信息資源整合中，最為突出的就是信息整合共享難和業(yè)務(wù)協(xié)同難問(wèn)題［4］。本位主義、技術(shù)壁壘、動(dòng)力缺失、激勵(lì)缺失等多個(gè)方面綜合作用阻滯了數(shù)據(jù)共享的發(fā)展［5］，形成了數(shù)據(jù)孤島存在和數(shù)據(jù)共享需要的矛盾現(xiàn)狀。

政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)嘗試解決傳統(tǒng)技術(shù)應(yīng)用中的難題。改革以“數(shù)據(jù)”為核心，在“互聯(lián)網(wǎng)+”增量效應(yīng)的基礎(chǔ)上發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”乘數(shù)作用，驅(qū)動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的有效集成與配置，政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與協(xié)同，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的進(jìn)一步升級(jí)［6］。地方政府結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計(jì)算技術(shù)，構(gòu)建云政務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各政府部門政務(wù)信息數(shù)據(jù)統(tǒng)一存儲(chǔ)，共享信息數(shù)據(jù)［7］。引入數(shù)據(jù)監(jiān)管可視化的治理理念，創(chuàng)新政府公共數(shù)據(jù)資源治理方式，完善數(shù)據(jù)共享過(guò)程［8］。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的不斷深化，政府治理模式也將逐步從數(shù)字化治理轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)治理［9］。

推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的核心要義是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與政府公共服務(wù)體系的深度融合［10］，這要求政府人員轉(zhuǎn)變思維，融合傳統(tǒng)服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)，形成服務(wù)、開(kāi)放、法治的新思維［11］。政府流程再造對(duì)電子政務(wù)服務(wù)具有直接、正向影響［12］。實(shí)行政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化作為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求，有利于推進(jìn)政府標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，創(chuàng)新政府治理模式［13］。地方政府流程再造過(guò)程中，以行政職能為主導(dǎo)、以公共服務(wù)為核心、以公共需求為導(dǎo)向［14］，對(duì)原有組織機(jī)構(gòu)和行政流程進(jìn)行全面重組，形成組織、決策、監(jiān)督的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)［15］。面對(duì)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和治理能力現(xiàn)代化的雙重新生態(tài)，政府部門積極探索政務(wù)流程再造的實(shí)現(xiàn)路徑，依托行政服務(wù)中心，我國(guó)行政審批制度改革逐漸形成了由集中審批到集成服務(wù)的發(fā)展路徑［16］。

在已有的研究中，對(duì)于政務(wù)流程再造和數(shù)據(jù)共享都進(jìn)行了多維度的分析，為該項(xiàng)研究提供了理論基礎(chǔ)和研究視野，奠定了研究的基調(diào)。但已有文獻(xiàn)對(duì)于政務(wù)流程再造和數(shù)據(jù)共享進(jìn)行結(jié)合的研究還在少數(shù)，其中又多以理論分析為主，較少出現(xiàn)結(jié)合具體實(shí)踐案例加以分析的文獻(xiàn)。本文基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”政策背景，分析政務(wù)流程再造和技術(shù)應(yīng)用為核心的政府機(jī)構(gòu)改革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。研究以浙江省“最多跑一次”改革為研究對(duì)象，分析其政務(wù)流程再造過(guò)程和政務(wù)數(shù)據(jù)共享實(shí)踐過(guò)程，進(jìn)而探討現(xiàn)階段政府流程再造與數(shù)據(jù)共享面臨的困境及其形成原因，并嘗試提出優(yōu)化路徑。

二、政府再造與技術(shù)應(yīng)用：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制

在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與政府改革實(shí)踐結(jié)合的過(guò)程中，政府再造與技術(shù)應(yīng)用是改革的關(guān)鍵因素，二者共同驅(qū)動(dòng)，建設(shè)高效率、高標(biāo)準(zhǔn)的政府服務(wù)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對(duì)政府改革的推進(jìn)作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是基于互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)的政府流程再造；二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算技術(shù)，改變傳統(tǒng)信息采集整合手段，提高政務(wù)數(shù)據(jù)的利用效率。

（一）政府再造：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的組織基礎(chǔ)

政府流程再造對(duì)行政管理理念、行政組織架構(gòu)和行政業(yè)務(wù)流程等多個(gè)方面的優(yōu)化和重構(gòu)，是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在業(yè)務(wù)支撐體系建設(shè)中的重點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)政府再造主要包括幾個(gè)方面的內(nèi)容。

一是抓住以公眾需求為導(dǎo)向的改革理念，以“政務(wù)服務(wù)中心”“一站式受理”等模式實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)一體化辦理。傳統(tǒng)政府部門以行政職能為劃分基礎(chǔ)，受技術(shù)手段的限制，政府業(yè)務(wù)流程被分割在多個(gè)部門，政府信息流通雙向受阻。政務(wù)辦理流程在幾個(gè)部門間分解，往往出現(xiàn)各部門只對(duì)自己工作負(fù)責(zé)和只對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。且工作順序的硬性規(guī)定，使得環(huán)節(jié)之間缺乏延續(xù)性，部門間的交接轉(zhuǎn)化增加了整體流程的環(huán)節(jié)，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理流程趨于復(fù)雜分散。

政府再造借助大數(shù)據(jù)技術(shù)分析過(guò)往事項(xiàng)中辦理頻率高、辦件量大、群眾需求大的幾大類，并據(jù)此確定政府改革中具體事項(xiàng)的優(yōu)先級(jí)。建立辦理事項(xiàng)監(jiān)測(cè)機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)窗口排隊(duì)人數(shù)、叫號(hào)速度等數(shù)據(jù)，定期了解窗口事項(xiàng)辦理情況，及時(shí)調(diào)整窗口設(shè)置?；谠茢?shù)據(jù)的實(shí)時(shí)計(jì)算和綜合分析，政府可以完成對(duì)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦事流程精簡(jiǎn)的初步分析。

二是以互聯(lián)網(wǎng)為載體，建立統(tǒng)一的網(wǎng)上辦事平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門的信息交互。互聯(lián)網(wǎng)信息通信技術(shù)極大地提高了跨部門協(xié)同效率，使網(wǎng)上“并聯(lián)審批”成為可能。傳統(tǒng)政府業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中，由于“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)、硬性辦事順序等問(wèn)題，致使辦事速度慢，等待期長(zhǎng)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用，再造政府事項(xiàng)審批流程，提高行政審批速度，進(jìn)而提高政府辦事效率，完成政府再造的流程精簡(jiǎn)。

三是強(qiáng)化事后評(píng)價(jià)監(jiān)督體系建設(shè)，倒逼政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)流程，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。監(jiān)督考核是推進(jìn)政府改革、考評(píng)改革成效的重要抓手。建立面向辦事主體的反饋機(jī)制，發(fā)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)收集階段的可優(yōu)化流程。通過(guò)開(kāi)發(fā)政務(wù)服務(wù)反饋網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)APP等方式，政府建立專門的投訴和反饋渠道，接收建議、投訴和舉報(bào)。與此同時(shí)，政府根據(jù)自身的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展目標(biāo)，將內(nèi)部監(jiān)督和第三方評(píng)估有機(jī)結(jié)合在一起，找出改革過(guò)程中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)加以攻破。評(píng)價(jià)監(jiān)督體系不僅是對(duì)前期工作的反映和回饋，也為后續(xù)的政府流程再造深化指明方向。

（二）技術(shù)應(yīng)用：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重要支撐

政務(wù)信息是技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)，政務(wù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)多樣，涵蓋范圍廣。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，結(jié)合政府擁有的海量政務(wù)數(shù)據(jù)資源，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)部門間政務(wù)信息共享共建，是當(dāng)前政府技術(shù)應(yīng)用的改革方向。

一是基于既有政務(wù)信息的數(shù)據(jù)分析，增加政府識(shí)別民眾需求的有效途徑。在過(guò)去開(kāi)展的眾多改革中，民眾參與感始終沒(méi)有得到充分滿足的重要原因之一，就是政府沒(méi)有建立低成本有效識(shí)別民眾需求的機(jī)制實(shí)現(xiàn)民眾的有效參與?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)收集與大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，基于現(xiàn)代信息技術(shù)手段產(chǎn)生的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、民政等業(yè)務(wù)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和基于互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的新型政務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)采集、識(shí)別和分析。將原本要求民眾主動(dòng)參與的需求識(shí)別過(guò)程，部分轉(zhuǎn)化為非主動(dòng)的、低成本的理性計(jì)算行為，提高政府治理能力。

二是基于互聯(lián)網(wǎng)的智能化政務(wù)流程與管理平臺(tái)，使得整體性政府的構(gòu)建成為可能。在政府改革過(guò)程中，政府逐漸形成一套“平臺(tái)+應(yīng)用”［17］的技術(shù)應(yīng)用框架設(shè)計(jì)模式，從數(shù)據(jù)管理、技術(shù)支撐、業(yè)務(wù)應(yīng)用等幾個(gè)層面實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息共享和部門聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)整體性政府建設(shè)。

首先，政務(wù)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和管理。這一技術(shù)的實(shí)現(xiàn)主要借助云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代通信技術(shù)搭建云數(shù)據(jù)中心。在完成數(shù)據(jù)物理整合的基礎(chǔ)上結(jié)合虛擬化等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)海量政務(wù)數(shù)據(jù)的邏輯整合，最終形成政務(wù)數(shù)據(jù)資源庫(kù)。其次，技術(shù)支撐是實(shí)現(xiàn)信息共享的必要保證。技術(shù)在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的深層應(yīng)用從技術(shù)層面保證政府部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)交換共享的實(shí)現(xiàn)。最后，技術(shù)應(yīng)用最終面對(duì)的是具體的業(yè)務(wù)需求。建設(shè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)和移動(dòng)政務(wù)APP，創(chuàng)新政府服務(wù)事項(xiàng)辦理方式，打造線上辦理和移動(dòng)辦理新模式，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)運(yùn)行、管理、監(jiān)察等具體功能。整個(gè)技術(shù)應(yīng)用框架，以數(shù)據(jù)獲取和存儲(chǔ)為底層支撐，在政務(wù)數(shù)據(jù)交換共享的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)分析挖掘政務(wù)數(shù)據(jù)深層次價(jià)值，服務(wù)于政府行政的需要。

（三）政府再造與技術(shù)應(yīng)用的關(guān)聯(lián)性分析

總結(jié)上述分析可以看出，在政府改革過(guò)程，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”從政府再造和技術(shù)應(yīng)用兩個(gè)維度，推動(dòng)改革實(shí)踐，推進(jìn)整體性政府建設(shè)。二者關(guān)系呈現(xiàn)出整體性、互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性的特點(diǎn)。

首先，政府再造和技術(shù)應(yīng)用呈現(xiàn)整體性。政府再造過(guò)程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，抓住改革難點(diǎn)痛點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)政務(wù)服務(wù)流程，提高政府行政效率和群眾辦事滿意度。在網(wǎng)上平臺(tái)與線下政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)基礎(chǔ)上，通過(guò)數(shù)據(jù)共享的應(yīng)用和進(jìn)步推動(dòng)政府再造的持續(xù)開(kāi)展。政府再造和數(shù)據(jù)共享一體兩面，共同促進(jìn)政府治理向整體性、精準(zhǔn)化和高效率的方向轉(zhuǎn)變。

其次，政府再造和技術(shù)應(yīng)用呈現(xiàn)互補(bǔ)性，二者相輔相成、互為補(bǔ)充。政府再造通過(guò)整合政務(wù)部門，打通部門間壁壘，實(shí)現(xiàn)信息雙向流通。同時(shí)，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，科學(xué)合理設(shè)置改革優(yōu)先級(jí)，建立業(yè)務(wù)共享平臺(tái)等網(wǎng)上平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨部門的政務(wù)數(shù)據(jù)共享，發(fā)揮政府信息資源優(yōu)勢(shì)。政府再造過(guò)程促進(jìn)了新興技術(shù)的應(yīng)用，技術(shù)應(yīng)用成為政府再造得以順利推進(jìn)的支撐。

最后，政府再造和技術(shù)應(yīng)用具有動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)性。政府改革過(guò)程是一個(gè)新技術(shù)應(yīng)用的過(guò)程。新技術(shù)在治理模式、治理工具和治理機(jī)制等方面都為政府改革提供了新的可能性，推動(dòng)政府從碎片化治理向整體性治理的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，技術(shù)應(yīng)用也呼喚政府再造的進(jìn)一步深入。技術(shù)創(chuàng)新為社會(huì)治理提供更高效治理手段的同時(shí)，也帶來(lái)一系列問(wèn)題。制度建設(shè)滯后于技術(shù)應(yīng)用，導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用的合法性受到質(zhì)疑。以系統(tǒng)性治理為理念的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃是數(shù)據(jù)共享的框架基礎(chǔ)，以協(xié)同治理為導(dǎo)向的業(yè)務(wù)流程再造是數(shù)據(jù)共享的組織基礎(chǔ)［18］。規(guī)則體制的變遷，對(duì)于減小技術(shù)應(yīng)用阻力，提高技術(shù)應(yīng)用效率，擴(kuò)大技術(shù)應(yīng)用范圍都有著積極作用，適應(yīng)的制度規(guī)則為技術(shù)創(chuàng)新提供良性的激勵(lì)。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的浙江探索：“最多跑一次”改革

“最多跑一次”改革是浙江省推動(dòng)的，群眾和企業(yè)到政府部門辦事，在申請(qǐng)材料齊全或符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，從受理申請(qǐng)到形成辦理結(jié)果的全過(guò)程只需要一次上門或零次上門的改革。其核心要義是以群眾需要為標(biāo)準(zhǔn)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式，全面深化“放管服”改革力度，倒逼政府深化自身改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。

這一旨在通過(guò)政府自身改革撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制、公共服務(wù)體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制變革的改革［19］，是浙江省行政審批制度改革以及2014年以來(lái)浙江省“四張清單一張網(wǎng)”改革的延續(xù)和深化。浙江省自開(kāi)展“最多跑一次”改革以來(lái)，以人民滿意度為宗旨和目標(biāo)，通過(guò)廣泛運(yùn)用新技術(shù)，創(chuàng)新體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府自身機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化再造，推動(dòng)“放管服”改革和供給側(cè)改革的深化，在推進(jìn)政府行政環(huán)境優(yōu)化、黨風(fēng)廉政建設(shè)等多方面都起到了積極作用。浙江省的改革主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）價(jià)值導(dǎo)向：以人民為中心

浙江省“最多跑一次”的基本改革邏輯是踐行“以人民為中心”的發(fā)展思想。實(shí)質(zhì)性的參與機(jī)制是民眾能夠參與界定公共服務(wù)內(nèi)容和數(shù)量的必要保證。浙江省過(guò)去的基于政府中心主義的改革，都屬于政府內(nèi)部的行政改革，并沒(méi)有從根本上減少行政審批事項(xiàng)，群眾的獲得感也極為有限。傳統(tǒng)的政府管理模式基于專業(yè)化分工，形成分隔化管理模式，造成了群眾認(rèn)知與政府職能劃分不對(duì)等的矛盾，這也是傳統(tǒng)政務(wù)流程運(yùn)行無(wú)法實(shí)現(xiàn)“一窗辦理、集成服務(wù)”的原因之一。“最多跑一次”改革以群眾眼中的“一件事”為標(biāo)準(zhǔn)，突破部門界限，實(shí)現(xiàn)部門間整合歸并，以部門聯(lián)動(dòng)代替原有的按部門順序操作流程，將承擔(dān)審批和相關(guān)政府服務(wù)的各處（科）室向行政服務(wù)中心集中。浙江省早在2015年就成立了數(shù)據(jù)資源管理中心，由省數(shù)據(jù)資源管理中心和省編辦等職能部門通力合作，選取辦件量最多的前100個(gè)事項(xiàng)集中攻關(guān)［19］，以事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化為切入口，將辦事材料分門別類整理成為數(shù)據(jù)目錄，并在此基礎(chǔ)上推進(jìn)了各省級(jí)單位的數(shù)據(jù)倉(cāng)建設(shè)，并基于個(gè)人、法人的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，謀劃了省市兩級(jí)資源共享的大數(shù)據(jù)中心。

（二）流程再造：無(wú)差別全科受理

浙江省明確把全科無(wú)差別受理作為深化和鞏固改革的優(yōu)選模式，把代辦制作為少數(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革的必要補(bǔ)充。作為浙江省大部分行政審批事項(xiàng)改革選擇的主要模式，無(wú)差別全科代理側(cè)重于以行政服務(wù)中心為切入口，建立全新的部門間互動(dòng)關(guān)系，為辦事群眾提供“一窗式”的綜合服務(wù)。這一流程的實(shí)質(zhì)是政府內(nèi)部流程再造和部門之間關(guān)系的重構(gòu)。通過(guò)綜合考慮各個(gè)事項(xiàng)實(shí)際辦理情況、事項(xiàng)間關(guān)聯(lián)度、辦理數(shù)量等多方面因素，在現(xiàn)有的政府業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)上，按照辦事相對(duì)人的自然順序，以是否具有“價(jià)值增值”為原則，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行分析。以“關(guān)鍵少數(shù)”為突破口，重新設(shè)計(jì)形成新的綜合業(yè)務(wù)流程，從而減少“審批接觸點(diǎn)”［20］。通過(guò)綜合受理窗口將原本的多個(gè)接觸點(diǎn)整合為一個(gè)，實(shí)現(xiàn)多條并行的外部流程內(nèi)部化，相關(guān)工作整合成一個(gè)工作團(tuán)隊(duì)。

（三）數(shù)據(jù)共享：政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與技術(shù)應(yīng)用

“最多跑一次”改革的推動(dòng)和開(kāi)展，離不開(kāi)統(tǒng)一政府服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系的建立。在全省統(tǒng)一規(guī)劃下，結(jié)合本行政地區(qū)自身特色編制公共數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃，形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同有效的公共數(shù)據(jù)運(yùn)行和管理機(jī)制。針對(duì)數(shù)據(jù)資源利用效率低的問(wèn)題，改革還對(duì)公共數(shù)據(jù)的獲取、歸集、共享、應(yīng)用等各個(gè)環(huán)節(jié)都做了詳細(xì)的規(guī)定，要求做到“一數(shù)一源”。將公共數(shù)據(jù)共享作為原則，不共享為例外。以公共數(shù)據(jù)平臺(tái)為依托將數(shù)據(jù)資源分類歸集到各大類綜合信息數(shù)據(jù)資源庫(kù)中，并形成公共數(shù)據(jù)資源目錄，為跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)協(xié)同和綜合管理提供了數(shù)據(jù)支撐。

在改革的推動(dòng)下，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)成為政府行政的主要網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息集中公開(kāi)，網(wǎng)上事項(xiàng)集中辦理，做到了“一網(wǎng)通辦”。平臺(tái)的建設(shè)，一方面改變了原有的本地區(qū)各部門縱向隔離的業(yè)務(wù)專網(wǎng)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)互通，加強(qiáng)各級(jí)部門的垂直業(yè)務(wù)對(duì)接與數(shù)據(jù)共享，提高政府?dāng)?shù)據(jù)中心的整體運(yùn)行效率。另一方面，大幅度降低了政府部門之間跨部門聯(lián)動(dòng)成本，也使得行政服務(wù)中心在辦事過(guò)程中使用計(jì)算機(jī)程序辦事，規(guī)范辦事流程，避免了職能部門隨意更改行政辦事流程的問(wèn)題。

在“最多跑一次”改革大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”過(guò)程中，近年飛速發(fā)展的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也受到了重視?！罢憬?wù)服務(wù)”移動(dòng)客戶端、統(tǒng)一公共支付平臺(tái)應(yīng)用的出現(xiàn)和深化，標(biāo)志著更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)辦理成了趨勢(shì)。

四、流程再造與數(shù)據(jù)共享的實(shí)踐困境

浙江省“最多跑一次”改革在推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享、政府部門協(xié)同治理、深化“放管服”改革等方面都取得了顯著的成效，但改革的過(guò)程中也面臨著對(duì)原有體制的路徑依賴問(wèn)題。

（一）對(duì)于改革理念的狹隘理解

“最多跑一次”改革將“以人民為中心”作為改革理念，要求厘清政府與市場(chǎng)邊界，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)。但是在改革的實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，部分地方政府未能及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，狹隘地理解改革思路，片面追求提高政府行政效率，打造政績(jī)工程。以“容缺受理”為例，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中地方政府為完成改革任務(wù)，不分情況地進(jìn)行辦事材料“容缺受理”，非但沒(méi)有提高政務(wù)服務(wù)效率，反而導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)審批流程的規(guī)范性、合法性受到質(zhì)疑。

此外，在“最多跑一次”改革過(guò)程中，為規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府角色，公布了一系列“最多跑一次”事項(xiàng)清單，其目的在于厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，精簡(jiǎn)政府辦事流程，實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放。但是在權(quán)力清理和下放的過(guò)程中，權(quán)責(zé)事項(xiàng)不規(guī)范，下放權(quán)力與民眾辦事需求不相吻合，部分權(quán)力事項(xiàng)自下放至基層政府以來(lái)，從未有過(guò)相關(guān)的審批事項(xiàng)，權(quán)力下放實(shí)質(zhì)上含金量不高。

（二）部門間潛在利益沖突

總體來(lái)看，“最多跑一次”改革過(guò)程中，各部門在價(jià)值取向推動(dòng)下，都積極參與其中。但是部門之間也存在潛在利益沖突，一定程度上阻礙了改革的推進(jìn)。

一是整合型機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能定位存在重疊。電子政務(wù)中心和行政服務(wù)中心在部分職能設(shè)置上呈現(xiàn)同質(zhì)性，這也導(dǎo)致了兩者在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中的矛盾沖突。行政服務(wù)中心將提高政府行政效率，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)質(zhì)量視為其核心工作。為實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，包含電子政務(wù)中心在內(nèi)的政府部門，都是其改革過(guò)程中可以采用的政策工具。而對(duì)于電子政務(wù)中心來(lái)說(shuō)，改革應(yīng)當(dāng)圍繞其展開(kāi)。二者職能定位上的重合，也使得兩個(gè)政府部門之間存在潛在的矛盾。以義烏市數(shù)據(jù)管理中心為例，中心由原義烏市電子政務(wù)辦公室和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)管理中心合并組建。作為義烏市政府直屬的正科級(jí)事業(yè)單位，中心的職能定位與行政服務(wù)中心出現(xiàn)重合，二者對(duì)數(shù)據(jù)管理方面工具選擇的差異，給后續(xù)協(xié)調(diào)造成了一定的困難，進(jìn)而引發(fā)了這兩個(gè)部門在數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作中的沖突。

二是職能部門和整合性機(jī)構(gòu)也存在潛在的利益沖突。為實(shí)現(xiàn)無(wú)差別全科受理，行政服務(wù)中心要求各個(gè)職能部門開(kāi)放政務(wù)數(shù)據(jù)信息，并讓渡部分行政審批權(quán)力。這無(wú)疑削弱了職能部門在政府中的地位。各個(gè)職能部門在過(guò)去政務(wù)服務(wù)過(guò)程中掌握的政務(wù)數(shù)據(jù)信息，形成其在這一領(lǐng)域的信息壟斷優(yōu)勢(shì)。無(wú)差別全科受理的要求就是打破職能部門對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的壟斷，易導(dǎo)致職能部門的抵觸。數(shù)據(jù)共享尚且如此不易，對(duì)于部門權(quán)力讓渡更是困難。部門行政權(quán)力是職能部門的權(quán)威來(lái)源，職能部門將權(quán)力讓渡給行政服務(wù)中心，將會(huì)導(dǎo)致部門自身的權(quán)威和影響力下降，因此遭到職能部門的抵制。

（三）體制滯后與跨部門協(xié)調(diào)障礙

“最多跑一次”改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于諸多領(lǐng)域的專項(xiàng)改革的協(xié)同推進(jìn)，而在改革過(guò)程中，制度建設(shè)滯后、改革成果與風(fēng)險(xiǎn)分離等問(wèn)題，提高了改革過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本。

首先，傳統(tǒng)的政府體制已經(jīng)不能滿足改革要求。傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)中較多的層級(jí)設(shè)置增加了政務(wù)信息傳遞的節(jié)點(diǎn)。高度專業(yè)化的分工也使得政務(wù)數(shù)據(jù)信息只能在縱向小范圍內(nèi)傳播，人為地削弱了數(shù)據(jù)傳導(dǎo)的速度和廣度。例如溫州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)試點(diǎn)中，地方行政審批機(jī)構(gòu)的工作在一定程度上呈現(xiàn)出多頭領(lǐng)導(dǎo)、上下不一、協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題，阻礙了縱向部門間制度對(duì)接。其次，政府制度建設(shè)落后于技術(shù)應(yīng)用。現(xiàn)有的法律體系中對(duì)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)應(yīng)用的立法和規(guī)范都存在著空白或模糊的空間，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的新問(wèn)題。同時(shí)，技術(shù)應(yīng)用簡(jiǎn)化后的政務(wù)辦事流程的合法性也遭到質(zhì)疑。盡管浙江省各級(jí)政府均已經(jīng)公布“最多跑一次”事項(xiàng)清單和辦事指南，但是事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)不一、辦事指南實(shí)用性、規(guī)范化程度不高等問(wèn)題仍然存在。最后，改革成果與改革風(fēng)險(xiǎn)分離。在推進(jìn)無(wú)差別全科受理的過(guò)程中，整合機(jī)構(gòu)的核心目標(biāo)就是精簡(jiǎn)辦事流程，提高行政效率。而具備行政審批權(quán)力的職能部門的核心目標(biāo)是依法履行法律授予的監(jiān)管審批職能。二者的目標(biāo)定位不同，對(duì)于開(kāi)展無(wú)差別全科受理的態(tài)度也就截然不同。對(duì)于整合機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，精簡(jiǎn)審批流程要求刪去不必要的和重復(fù)的審批步驟。而對(duì)于職能部門來(lái)說(shuō)，“不必要的審批流程”都是符合法律規(guī)定，是本部門需要承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)。刪減某項(xiàng)審批程序，一旦發(fā)生問(wèn)題，職能部門依然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在浙江省改革過(guò)程中公安、國(guó)土資源等部門的行政審批權(quán)限相對(duì)更大，因此對(duì)改革的抵制傾向也就更明顯。而市場(chǎng)監(jiān)管局等審批權(quán)限較小的部門在改革過(guò)程中擁有更高的配合度。

（四）學(xué)習(xí)、應(yīng)用新技術(shù)的挑戰(zhàn)

改革將技術(shù)應(yīng)用作為鞏固改革成效，推進(jìn)改革深化的重要工具，在科學(xué)決策、提高政府行政效率等方面都起到了積極的推動(dòng)作用。但在新技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用的過(guò)程中，也存在著不足和挑戰(zhàn)。

首先，新技術(shù)的應(yīng)用面臨著高昂的學(xué)習(xí)成本。一是技術(shù)應(yīng)用初期的培訓(xùn)成本。通過(guò)講座、集中培訓(xùn)等方式幫助工作人員掌握新技術(shù)消耗了額外的政府財(cái)政支出。二是技術(shù)升級(jí)導(dǎo)致的再學(xué)習(xí)成本。系統(tǒng)隨著使用反饋的不斷升級(jí)，要求工作人員持續(xù)跟進(jìn)技術(shù)更新。三是專業(yè)人才的培養(yǎng)成本，無(wú)差別全科受理對(duì)前臺(tái)服務(wù)人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。目前，行政服務(wù)中心窗口工作人員往往是合同聘用工，其業(yè)務(wù)熟練度和技術(shù)能力都未達(dá)到改革標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)秀的窗口工作人員缺失和流失問(wèn)題突出。

其次，技術(shù)應(yīng)用忽視用戶需求，網(wǎng)上辦事普及度不足。隨著技術(shù)應(yīng)用的不斷深化，更多的公共服務(wù)事項(xiàng)和審批流程將通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)，如何引導(dǎo)民眾更多選擇新的政務(wù)服務(wù)工具，優(yōu)化用戶的網(wǎng)上辦事體驗(yàn)等問(wèn)題都還未得到妥善的解決。數(shù)據(jù)顯示，浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和政務(wù)服務(wù)APP在普通市民中的知曉度僅為40%左右，在個(gè)體工商戶和企業(yè)中的知曉度也才達(dá)到60%。且市民對(duì)網(wǎng)上辦事的滿意度遠(yuǎn)低于對(duì)“最多跑一次”改革和行政服務(wù)中心的滿意度。

再次，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一阻礙了政務(wù)信息共享的推進(jìn)速度。浙江省雖然已經(jīng)出臺(tái)了省級(jí)網(wǎng)上辦事清單和標(biāo)準(zhǔn)，但具體到各個(gè)縣市時(shí)，由于對(duì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)理解存在偏差導(dǎo)致實(shí)際各地?cái)?shù)據(jù)之間依然存在著一定的差異。同時(shí)，各地?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和發(fā)展程度也參差不齊。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)平臺(tái)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致了難以避免的“數(shù)據(jù)鴻溝”的出現(xiàn)，阻礙了“同城通辦，異地可辦”的實(shí)現(xiàn)，成為“最多跑一次”改革深入縣鄉(xiāng)等基層政府的堵點(diǎn)之一。

最后，政務(wù)信息安全受到威脅。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的大背景下，網(wǎng)上辦事成為未來(lái)政府提供政務(wù)服務(wù)的必然趨勢(shì)。隨著對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用的進(jìn)一步深化，數(shù)據(jù)信息的高度集中也造成了新的安全隱患。黑客攻擊、信息泄露以及信息的篡改等網(wǎng)絡(luò)信息安全問(wèn)題將成為進(jìn)一步發(fā)展數(shù)據(jù)共享的一大安全風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)論與建議

本文結(jié)合浙江省“最多跑一次”改革案例，對(duì)改革中基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”實(shí)現(xiàn)政府流程再造和數(shù)據(jù)共享的過(guò)程進(jìn)行研究。改革繼承以往改革的優(yōu)點(diǎn)，運(yùn)用政府再造和技術(shù)應(yīng)用的雙重驅(qū)動(dòng)，通過(guò)轉(zhuǎn)變改革邏輯，以人民為中心，樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向、回應(yīng)導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、權(quán)力導(dǎo)向、效率導(dǎo)向的政府改革思路，契合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和民眾辦事需求。為實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，浙江省進(jìn)行政府流程再造，推動(dòng)政府跨部門協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)大范圍的政務(wù)信息數(shù)據(jù)共享，采用“串并結(jié)合”的辦事新模式，針對(duì)性整合碎片化政府部門。改革優(yōu)先實(shí)現(xiàn)無(wú)差別全科受理模式，打造政府辦事新流程。建設(shè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)，滿足公眾網(wǎng)上辦事需求，推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化。

浙江省“最多跑一次”改革在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、廉政建設(shè)等方面都表現(xiàn)出了撬動(dòng)效應(yīng)的同時(shí)，也存在著一些問(wèn)題，突出表現(xiàn)在政府體制機(jī)制建設(shè)滯后、部門間利益沖突、技術(shù)應(yīng)用挑戰(zhàn)等方面。黨的十九屆四中全會(huì)在堅(jiān)持國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系方面都提出了要求?；诖耍谡憬「母锷钊胪七M(jìn)過(guò)程中，可以從以下幾個(gè)方面優(yōu)化改革路徑，進(jìn)一步提升治理能力，完善治理體系。

第一，加強(qiáng)對(duì)“以人民為中心”的改革理念的宣傳力度，真正轉(zhuǎn)變地方政府的改革思路。堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位，完善為民謀利、為民辦事、為民解憂、保障人民權(quán)益、傾聽(tīng)人民心聲、接受人民監(jiān)督的體制機(jī)制。堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)根本性職能的內(nèi)在要求。地方在改革過(guò)程中，不僅要樹(shù)立“以人民為中心”的改革理念，更要建立“以人民為中心”的工作機(jī)制，將民眾的充分知曉、充分理解、充分參與作為衡量改革成果的關(guān)鍵要素。確立結(jié)果導(dǎo)向、需求導(dǎo)向的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將人民滿意度作為地方政府改革成效考核過(guò)程中的重要因素，解決地方政府盲目完成改革任務(wù)，改革舉措脫離民眾實(shí)際需求的問(wèn)題。同時(shí)，地方政府要樹(shù)立回應(yīng)型政府的基本理念，在充分了解民眾需求和偏好的基礎(chǔ)上，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新體制機(jī)制，更加精準(zhǔn)地提供政務(wù)服務(wù)，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

第二，發(fā)揮黨“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用。在合理設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確各部門主要職責(zé)基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)基層化服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)化受理、虛擬化審批，立體打造“互聯(lián)網(wǎng)+”網(wǎng)上協(xié)同服務(wù)平臺(tái)。由一把手牽頭建立領(lǐng)導(dǎo)小組或工作組，推動(dòng)跨部門間協(xié)調(diào)議事；建立橫向部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)正式的體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政務(wù)服務(wù)中心的較高權(quán)威，在地方政府的改革過(guò)程中，將“最多跑一次”的改革任務(wù)劃分為具體的改革內(nèi)容，分類型、分層次地實(shí)現(xiàn)跨部門事務(wù)的有效協(xié)調(diào)。以省級(jí)職能部門負(fù)責(zé)人為主要負(fù)責(zé)人，圍繞無(wú)差別全科受理模式建立評(píng)價(jià)考核體系、激勵(lì)機(jī)制和審查監(jiān)督體系。對(duì)于積極推進(jìn)改革的職能部門予以激勵(lì)，對(duì)于不認(rèn)真履行責(zé)任、工作滯后的職能部門進(jìn)行追責(zé)，從而激勵(lì)各級(jí)政府職能部門積極推進(jìn)無(wú)差別全科受理模式的實(shí)現(xiàn)。

第三，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行扁平化管理。深入推進(jìn)窗口設(shè)置的整合分類，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化受理窗口建設(shè)，加快網(wǎng)上申報(bào)事項(xiàng)回應(yīng)速度，提高網(wǎng)上申報(bào)率。適度縮減行政中心辦事大廳規(guī)模，運(yùn)用網(wǎng)上協(xié)同服務(wù)平臺(tái)的虛擬化審批功能，回流審批人員到各自職能部門開(kāi)展業(yè)務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)中心的扁平化、虛擬化。加強(qiáng)橫向部門間分工協(xié)作制度，進(jìn)一步打破系統(tǒng)壁壘，形成審批與監(jiān)管部門的高效互動(dòng)銜接。加大對(duì)基層政府放權(quán)力度，開(kāi)展村、社區(qū)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端建設(shè)，強(qiáng)化基層政府審批效能與治理能力。

第四，建立健全技術(shù)手段運(yùn)用于政府管理的制度規(guī)則。推進(jìn)基層政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，推進(jìn)信息安全相關(guān)法律法規(guī)的形成和完善，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)安全高效“全省通辦”。依托民眾反饋、第三方評(píng)估等機(jī)制，使網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)設(shè)計(jì)更加貼近人民辦事需求和使用偏好，提高網(wǎng)上辦事用戶使用率和滿意度。