劉 久

(哈爾濱工程大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001)

核電是一種不排放任何溫室氣體的高效電力能源，因此，發(fā)展核電對(duì)于緩解環(huán)境壓力，保護(hù)生態(tài)具有深遠(yuǎn)意義。世界核電發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展核電是降低能源對(duì)外依存度，保障國(guó)家能源安全的重要選擇。[1]我國(guó)民用核電事業(yè)起步于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，我國(guó)已經(jīng)成為全球少數(shù)幾個(gè)擁有自主三代核電技術(shù)和全產(chǎn)業(yè)鏈的國(guó)家之一。[2]核安全是國(guó)家安全的重要組成部分, 是核事業(yè)發(fā)展的生命線。[3]因此，在落實(shí)好國(guó)家核電發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，要緊緊抓住“安全”這個(gè)核電發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并開(kāi)始施行的《國(guó)家安全法》將核安全作為關(guān)乎國(guó)家安全的最重要的十一種安全之一。①(1)①《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第31條：國(guó)家堅(jiān)持和平利用核能和核技術(shù)，加強(qiáng)國(guó)際合作，防止核擴(kuò)散，完善防擴(kuò)散機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)核設(shè)施、核材料、核活動(dòng)和核廢料處置的安全管理、監(jiān)管和保護(hù)，加強(qiáng)核事故應(yīng)急體系和應(yīng)急能力建設(shè)，防止、控制和消除核事故對(duì)公民生命健康和生態(tài)環(huán)境的危害，不斷增強(qiáng)有效應(yīng)對(duì)和防范核威脅、核攻擊的能力。應(yīng)我國(guó)核電事業(yè)迅猛發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況與習(xí)近平主席“理性、協(xié)調(diào)并進(jìn)的核安全觀理念”的要求，《中華人民共和國(guó)核安全法》于2018年1月1日起正式施行。作為我國(guó)核領(lǐng)域最重要的立法,《核安全法》建立了全過(guò)程開(kāi)展核安全監(jiān)管的制度體系,以保障公眾權(quán)益為立法本位，保障公眾參與,加強(qiáng)信息公開(kāi),涉及核損害賠償,消除公眾對(duì)核能事業(yè)發(fā)展的疑慮和對(duì)核損害救濟(jì)的擔(dān)憂，增強(qiáng)公眾對(duì)發(fā)展核能的信心。[4]

1998年《在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息，公眾參與決策和訴諸司法的公約》確認(rèn)了公眾環(huán)境權(quán)的原權(quán)性質(zhì)與基本人權(quán)性質(zhì)，而且確認(rèn)了公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)與訴權(quán)三項(xiàng)權(quán)利。[5]以環(huán)境權(quán)的內(nèi)容為基礎(chǔ)，我國(guó)《核安全法》第11條第2款規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取核安全信息的權(quán)利，受到核損害的，有依法獲得賠償?shù)臋?quán)利。因此，此條款被視為我國(guó)的“核安全權(quán)利”條款。有學(xué)者曾言：“假如一項(xiàng)新興權(quán)利在當(dāng)下條件下沒(méi)有或幾乎沒(méi)有被實(shí)現(xiàn)的可能性，就不應(yīng)立刻承認(rèn)它作為權(quán)利的地位?！盵6]那么，我國(guó)《核安全法》明確規(guī)定的核安全權(quán)利包含哪些主要內(nèi)容？包括《核安全法》在內(nèi)，這些權(quán)利的法律淵源有哪些？在立法與實(shí)踐中是否存在影響這些權(quán)利實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題？這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何解決，才能保障核安全權(quán)利真正得以實(shí)現(xiàn)？本文以《核安全法》第11條第2款為基礎(chǔ)，研究與回答上述問(wèn)題。

一、 《核安全法》項(xiàng)下核安全權(quán)利的主要內(nèi)容

核設(shè)施周邊公眾必須受到保護(hù)，最大程度防止其受到核設(shè)施的影響與傷害。因此，核安全對(duì)于公眾而言，一直被認(rèn)為是要受到被動(dòng)保護(hù)的權(quán)益，而保障核安全，使公眾免遭核輻射之害則被認(rèn)為是核電設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位與國(guó)家的職責(zé)。《核安全法》第11條首次從公眾(即公民、法人和其他組織)為核安全權(quán)主體的角度出發(fā)，規(guī)定了公眾享有的兩方面核安全權(quán)利：一是公眾獲取核安全信息的權(quán)利，即作為程序性權(quán)利的知情權(quán)與參與權(quán)；二是公眾一旦遭受核損害時(shí)依法獲得賠償?shù)臋?quán)利，即作為實(shí)體性權(quán)利的求償權(quán)與獲賠權(quán)。因此，本文以《核安全法》所規(guī)定的兩方面權(quán)利為主要內(nèi)容，論述公眾這兩方面權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(一)公眾獲取核安全信息的權(quán)利

核能的早期發(fā)展起源于二戰(zhàn)期間的軍事計(jì)劃，在當(dāng)時(shí)以及后來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，有關(guān)核材料和核技術(shù)的信息被認(rèn)為是高度敏感的，各國(guó)政府都作為機(jī)密處理。[7]然而，隨著核能和平利用的發(fā)展，核安全涉及公眾健康與安全，離不開(kāi)公眾的信任與支持，為使公眾了解核技術(shù)和增加公眾對(duì)核技術(shù)的信心，需要向公眾、媒體、立法機(jī)關(guān)及其他利益團(tuán)體提供核相關(guān)技術(shù)對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和利益的相關(guān)信息。公正公開(kāi)的最好途徑，便是保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。[8]

公眾獲取核安全信息的權(quán)利，即公眾在核安全方面的知情權(quán)，公眾只有享有知情權(quán)，才能進(jìn)一步行使參與權(quán)，從而對(duì)現(xiàn)行制度和政府行為進(jìn)行監(jiān)督和提出意見(jiàn)，促進(jìn)政府民主制度和行為的改進(jìn)。公眾核安全方面的知情權(quán)和參與權(quán)是公眾參與原則的具體體現(xiàn)，它的貫徹和實(shí)施情況將直接影響著公眾基本權(quán)益的保障以及我國(guó)核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。[9]

2013年廣東江門(mén)鶴山核燃料項(xiàng)目被取消，2016年江蘇連云港乏燃料后處理再循環(huán)工廠項(xiàng)目被取消，從表面上看都是由于公眾“恐核心理”引起的鄰避現(xiàn)象。然而，追究此類(lèi)鄰避現(xiàn)象的根本原因，其實(shí)主要在于項(xiàng)目主辦單位以及當(dāng)?shù)卣⑽磳⑾嚓P(guān)項(xiàng)目充分公開(kāi)，也沒(méi)有及時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)毓娺M(jìn)行相關(guān)科普，這從很大程度上忽視了公眾知情權(quán)，也無(wú)視了公眾本應(yīng)享有的參與權(quán)。這就導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕姴⒉涣私忭?xiàng)目的確切風(fēng)險(xiǎn)，盲目抗拒涉核項(xiàng)目。上述事件突出反映了在我國(guó)核設(shè)施選址與建設(shè)實(shí)踐中，在給予公眾知情權(quán)和參與權(quán)方面存在諸多不足。

法律法規(guī)僅僅要求政府嚴(yán)格監(jiān)管和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位嚴(yán)格守法從而保護(hù)公眾的權(quán)利是不夠的，同時(shí)還應(yīng)該規(guī)定公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。2013年，核能行業(yè)協(xié)會(huì)首次公開(kāi)了《內(nèi)陸核電廠環(huán)境影響的評(píng)估》的研究成果，其中一個(gè)結(jié)論就認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)公眾對(duì)內(nèi)陸核電廠的建設(shè)，有很多阻力，而阻力的來(lái)源便是公眾知曉情況和參與度不足，因此核能行業(yè)協(xié)會(huì)提出提高信息公開(kāi)的透明度和增強(qiáng)公眾參與的廣泛性的建議，并將該內(nèi)容最終寫(xiě)入《核安全法》中。[9]

(二)公眾遭受核損害后依法獲得賠償?shù)臋?quán)利

“發(fā)展任何能源都有風(fēng)險(xiǎn)。”[10]因此，發(fā)展核電也面臨著來(lái)自方方面面的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)問(wèn)題、制造缺陷、建造和安裝錯(cuò)誤、運(yùn)行和維護(hù)疏忽、設(shè)備故障、自然災(zāi)害等都可能會(huì)導(dǎo)致核損害事故的發(fā)生，從而造成巨大的損害后果。[11]核損害發(fā)生的概率極低，但即使在最高安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下，也無(wú)法完全排除發(fā)生核損害事故的可能性，一旦事故發(fā)生，則影響深遠(yuǎn)。核損害事故的影響具有所涉范圍大、人群廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)。公眾在遭受核損害后，依法求償并獲得賠償?shù)臋?quán)利，實(shí)質(zhì)上是在核電設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位和政府無(wú)力保障核安全時(shí)，使受害公眾能依法獲得賠償，從而補(bǔ)償其因?yàn)楹藫p害而滅失的物質(zhì)與精神權(quán)益。它是核安全中責(zé)任原則的最直接體現(xiàn)，也是安全原則的重要補(bǔ)充。[9]

核損害公眾求償權(quán)與獲賠權(quán)是守護(hù)核安全和核電產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的最后一道防線。核損害事故發(fā)生后，對(duì)公眾的求償權(quán)與獲賠權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)，不僅有利于保障公眾人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)與環(huán)境權(quán)，更有利于保證我國(guó)核電事業(yè)的健康、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

二、 公眾核安全權(quán)利的法律淵源

《核安全法》第11條在我國(guó)立法史上首次明確提出了“核安全權(quán)利”這個(gè)概念，并對(duì)我國(guó)公眾享有的核安全權(quán)利進(jìn)行了兩方面的概括，以提高公眾對(duì)核設(shè)施與核風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知度和可接受度。[4]《核安全法》其他條款對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)化。在此之前，盡管沒(méi)有明確提出“核安全權(quán)利”的概念，其他法律法規(guī)也有相關(guān)條款對(duì)這兩項(xiàng)核安全權(quán)利其中的內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)途徑與保障方式等進(jìn)行規(guī)制。

(一)有關(guān)公眾核安全知情權(quán)和參與權(quán)的相關(guān)立法

公眾在核安全方面的知情權(quán)與參與權(quán)作為程序性權(quán)利，需要政府相關(guān)部門(mén)和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位保障其實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，這并非說(shuō)明公眾在實(shí)現(xiàn)該權(quán)利時(shí)，僅僅是被保護(hù)的對(duì)象，按照相關(guān)法律法規(guī)，公眾可以主動(dòng)去實(shí)現(xiàn)此類(lèi)權(quán)利。

除《核安全法》第11條的原則性規(guī)定外，本法第五章具體規(guī)定了公眾實(shí)現(xiàn)核安全信息權(quán)利的保障措施與方式。首先，要求政府及其有關(guān)部門(mén)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法公開(kāi)核安全相關(guān)信息，這是保障公眾核安全知情權(quán)和參與權(quán)的外部基礎(chǔ)。其中，國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)核安全行政許可程序及結(jié)論等內(nèi)容，核設(shè)施所在地省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)就影響公眾利益的重大核安全問(wèn)題舉行論證會(huì)、座談會(huì)，或者采取其他形式征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)。其次，要求核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位按照有關(guān)規(guī)定公開(kāi)本單位核安全管理制度和相關(guān)文件、核設(shè)施安全狀況、流出物和周?chē)h(huán)境輻射監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等信息，并應(yīng)當(dāng)就涉及公眾利益的重大核安全問(wèn)題通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、論證會(huì)、座談會(huì)，或者采取其他形式征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，這就保障了公眾核安全知情權(quán)與參與權(quán)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)。再次，對(duì)依法公開(kāi)的核安全信息，要求其通過(guò)政府公告、 網(wǎng)站以及其他便于公眾知曉的方式，及時(shí)向社會(huì)披露，同時(shí)，公民、法人和其他組織，可以依法向國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)及核設(shè)施所在地省級(jí)人民政府申請(qǐng)獲取核安全相關(guān)信息，這些都是公眾實(shí)現(xiàn)其核安全知情權(quán)與參與權(quán)的內(nèi)在方式與路徑。

在我國(guó)《核安全法》正式實(shí)施之前，《環(huán)境保護(hù)法》第53條與第56條，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第21條和第23條，國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第11條與第15條，以及環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，都對(duì)公眾核安全知情權(quán)與參與權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了規(guī)定。按照上述立法，進(jìn)行核設(shè)施建設(shè)的單位應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)交由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批，在其報(bào)批此文件前，有義務(wù)以舉行聽(tīng)證會(huì)或其他形式為渠道，向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，實(shí)現(xiàn)公眾的核安全知情權(quán)，并征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和可能受此影響的公眾的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)公眾核安全參與權(quán)。同時(shí)，政府為使公眾能夠依法獲得環(huán)境信息，參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)環(huán)境權(quán)利與上述核安全權(quán)利，各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)要依法公開(kāi)環(huán)境信息，并建立健全公眾參與機(jī)制。此外，《放射性污染防治法》還規(guī)定，我國(guó)在核設(shè)施與輻射安全監(jiān)督與污染防治方面，相關(guān)單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)造成放射性污染的行為提出檢舉與控告。本文認(rèn)為此中“檢舉與控告”也是公眾核安全參與權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)方式之一。

根據(jù)上述立法，公眾核安全知情權(quán)和參與權(quán)需要政府和營(yíng)運(yùn)單位兩個(gè)方面全時(shí)間段加以保障和配合，才能切實(shí)得以落實(shí)與實(shí)現(xiàn)。

(二)有關(guān)公眾遭受核損害后求償權(quán)與獲賠權(quán)的法律法規(guī)

求償權(quán)與獲賠權(quán)作為實(shí)體權(quán)利，其主體是遭受核損害的公眾?！逗税踩ā返?0條規(guī)定：“因核事故造成他人人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境損害的，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家核損害責(zé)任制度承擔(dān)賠償責(zé)任……”因此，一旦核損害事故發(fā)生，遭受損害的公眾有權(quán)依法向核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位主張損害賠償。

在《核安全法》通過(guò)之前，也有法律法規(guī)等規(guī)定了公眾如遭受核損害，有權(quán)依法求償，核電設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位和政府應(yīng)給予公眾相應(yīng)賠償。比如，《放射性污染防治法》第12條規(guī)定“核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位、核技術(shù)利用單位、鈾(釷)礦和伴生放射性礦開(kāi)發(fā)利用單位……依法對(duì)其造成的放射性污染承擔(dān)責(zé)任 ”，第59條規(guī)定“因放射性污染造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”?！肚謾?quán)責(zé)任法》第70條規(guī)定：“民用核設(shè)施發(fā)生核事故造成他人損害的，民用核設(shè)施的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭(zhēng)等情形或者受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任?！薄睹穹ㄍ▌t》第123條規(guī)定：“從事……放射性等對(duì)周?chē)h(huán)境有高度危險(xiǎn)的作業(yè)造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

2007年6月國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償問(wèn)題的批復(fù)》(國(guó)函〔2007〕64號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《批復(fù)》)是學(xué)界和實(shí)務(wù)界公認(rèn)的我國(guó)公眾遭遇核損害后主張求償權(quán)與獲賠權(quán)的最主要法律淵源。根據(jù)該《批復(fù)》，“自然人、法人以及其他組織”作為核事故受害人，由于“核事故造成的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失或者環(huán)境受到的損害”，享有請(qǐng)求損害賠償?shù)臋?quán)利，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家核損害責(zé)任制度承擔(dān)賠償責(zé)任；“核電站的營(yíng)運(yùn)者和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)者，對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣；其他營(yíng)運(yùn)者對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣”；至于應(yīng)賠總額超過(guò)此最高限額的，“核事故損害的應(yīng)賠總額超過(guò)規(guī)定的最高賠償額的，國(guó)家提供最高限額為8億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償。對(duì)非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國(guó)家增加財(cái)政補(bǔ)償金額的由國(guó)務(wù)院評(píng)估后決定”。同時(shí)，為了使公眾求償權(quán)與獲賠權(quán)能夠真正得以實(shí)現(xiàn)，不因核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位資金不足而無(wú)法獲賠，該《批復(fù)》要求“營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)保證安排，以確保發(fā)生核事故損害時(shí)能夠及時(shí)、有效的履行核事故損害賠償責(zé)任”，并在財(cái)務(wù)保證的幾種形式中，要求營(yíng)運(yùn)單位必須購(gòu)買(mǎi)相關(guān)保險(xiǎn)，即“核電站運(yùn)行之前或者乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理之前，營(yíng)運(yùn)者必須購(gòu)買(mǎi)足以履行其責(zé)任限額的保險(xiǎn)”。

但是，對(duì)于公眾通過(guò)何種渠道與程序求償，如何主張自己的權(quán)利等問(wèn)題，包括《批復(fù)》《核安全法》在內(nèi)的立法都沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。

三、 上述核安全權(quán)利在實(shí)現(xiàn)中存在的問(wèn)題

盡管現(xiàn)行《核安全法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《放射性污染防治法》，國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《批復(fù)》等法律法規(guī)都對(duì)我國(guó)公眾兩大方面的核安全權(quán)利以及權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑加以確認(rèn)和規(guī)定，但由于上述制度與制度實(shí)施還存在一定的問(wèn)題，有些忽略了某些時(shí)段，有些不夠具體難以落實(shí)，致使我國(guó)公眾核安全權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在某種程度上還是難以得到切實(shí)保證。因此，下文探究《核安全法》中規(guī)定的公眾核安全權(quán)利的實(shí)現(xiàn)存在的問(wèn)題，為保障此類(lèi)權(quán)利的更好實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

(一)公眾在核設(shè)施選址過(guò)程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)核安全信息知情權(quán)和參與權(quán)

公開(kāi)和透明是打消公眾恐慌情緒的重要途徑，當(dāng)政府和民眾之間實(shí)現(xiàn)了真正的溝通，才有可能平息爭(zhēng)議，重建信任。[11]我國(guó)的核電廠建設(shè)分為廠址普選、初步可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)、調(diào)試等多個(gè)階段。[12]我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)都規(guī)定選址確定，建設(shè)核設(shè)施之前要公開(kāi)信息，說(shuō)明情況以及向公眾征求意見(jiàn)。《放射性污染防治法》更是規(guī)定對(duì)于核設(shè)施營(yíng)運(yùn)中的問(wèn)題，公眾有權(quán)“提出檢舉與控告”。按照《核安全法》第五章，有關(guān)各級(jí)人民政府、政府部門(mén)與核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位要采取各種形式，依法公開(kāi)核安全信息，保證公眾知情權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其中第66條規(guī)定：“核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)就涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)，或者采取其他形式征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，并以適當(dāng)形式反饋。核設(shè)施所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)就影響公眾利益的重大核安全事項(xiàng)舉行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)，或者采取其他形式征求利益相關(guān)方的意見(jiàn)，并以適當(dāng)形式反饋?！币簿褪钦f(shuō)，與核設(shè)施的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)相關(guān)的核安全信息毋庸置疑地必須向公眾公開(kāi)，并征求公眾意見(jiàn)。然而，核設(shè)施建設(shè)前的廠址普選過(guò)程是否屬于第66條所指的“涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)”？選址結(jié)果沒(méi)有最終確定之前，備選 地區(qū)的公眾是否也享有知情權(quán)呢？選址信息是否需要向備選地區(qū)公眾公開(kāi)，并征求這些公眾意見(jiàn)呢？

按照我國(guó)現(xiàn)行制度，選址過(guò)程是不作為“涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)”予以向公眾公開(kāi)和征求意見(jiàn)的。以2016年連云港乏燃料后處理再循環(huán)工廠項(xiàng)目引起的鄰避事件為例，由于進(jìn)行的是核循環(huán)項(xiàng)目選址前期工作，連云港并非唯一待選地區(qū)，因此有關(guān)單位僅在其企業(yè)新聞中用較短篇幅，公開(kāi)說(shuō)明了可能會(huì)選擇連云港作為該廠廠址的信息，并未向連云港當(dāng)?shù)厥忻衽洞耸拢拗屏水?dāng)?shù)毓姷闹闄?quán)與參與權(quán)，同時(shí)當(dāng)?shù)卣h(huán)保部門(mén)也是由于當(dāng)時(shí)仍處于乏燃料廠選址階段，相關(guān)選址行為并未對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生切實(shí)影響而并未公開(kāi)該信息，從而忽略了當(dāng)?shù)毓姷闹闄?quán)。[13]再說(shuō)江門(mén)鶴山居民反對(duì)建設(shè)核燃料廠事件，在核燃料廠選址期間，沒(méi)有公開(kāi)任何前期信息，也沒(méi)有對(duì)當(dāng)?shù)毓娺M(jìn)行科普宣傳，僅僅在選址確定后，當(dāng)?shù)卣W(wǎng)站上才得以公布有關(guān)信息，且公示期只有10天，知情權(quán)并未充分實(shí)現(xiàn)的公眾，根本無(wú)法在短短十天實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)。因此，在沒(méi)有真實(shí)準(zhǔn)確的信息及時(shí)公布給上述公眾的情況下，公眾受到不實(shí)信息誤導(dǎo)，產(chǎn)生極大恐慌，自發(fā)抵制上述項(xiàng)目在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)，使得連云港與鶴山項(xiàng)目都被迫終止。

我國(guó)公眾核安全知情權(quán)與參與權(quán)可實(shí)現(xiàn)的時(shí)間段較短，在選址過(guò)程中上述權(quán)利缺乏實(shí)現(xiàn)途徑，無(wú)法切實(shí)實(shí)現(xiàn)。這樣并不利于我國(guó)公眾核安全權(quán)利的保障，也阻礙了公眾深入了解核項(xiàng)目與核設(shè)施，難以從根本上消除恐核心理。

(二)針對(duì)社會(huì)公眾的核安全科普宣傳教育不足

即便做到了信息公開(kāi)與透明，核電知識(shí)的匱乏也會(huì)阻礙公眾的知情權(quán)，這就使公眾的參與權(quán)變得十分有限，從而阻礙核安全權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公眾對(duì)核電設(shè)施的擔(dān)憂與恐懼很大程度上是源于缺乏相關(guān)科普教育和知識(shí)。[14]為此，我國(guó)《核安全法》第五章以專(zhuān)章形式對(duì)核安全信息公開(kāi)與宣傳教育進(jìn)行規(guī)定。但實(shí)踐中，通常只給公眾提供核安全信息，給予其參與核安全決策的權(quán)利和途徑，卻不重視對(duì)公眾進(jìn)行系統(tǒng)且完善的核安全相關(guān)的科普宣傳教育，在塑造公眾核安全理念和意識(shí)方面較為欠缺。當(dāng)公眾對(duì)于核安全認(rèn)知度較低時(shí)，會(huì)有兩種傾向：一方面是對(duì)于核電可能存在的危害視而不見(jiàn)，過(guò)分相信核電的安全性，鼓吹大力建設(shè)核電；與之對(duì)立的另一面就是過(guò)分夸大核電可能存在的危害，將核電建設(shè)視為洪水猛獸，避之唯恐不及，反對(duì)一切核電建設(shè)。[15]因此，公眾由于無(wú)知或一知半解很容易被錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)，虛構(gòu)和夸大核設(shè)施的危險(xiǎn)性，甚至造成恐核思想蔓延，進(jìn)行鄰避運(yùn)動(dòng)，徹底拒絕核設(shè)施在其附近進(jìn)行選址、建造和運(yùn)行。

以2013年江門(mén)鶴山民眾抗議建設(shè)核燃料加工廠事件與2016年連云港民眾抵制建設(shè)乏燃料后處理再循環(huán)工廠項(xiàng)目事件為例，在這兩起核設(shè)施引起的事件中政府和企業(yè)都忽略了對(duì)待選地公眾進(jìn)行核安全等方面的科普與教育，使得項(xiàng)目選址地的人民缺乏相關(guān)知識(shí)，加之網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的特征，不實(shí)信息輿論通過(guò)各種自媒體迅速傳播，使民眾產(chǎn)生對(duì)核設(shè)施(核燃料加工廠與乏燃料后處理廠)的恐懼。如果事先向公眾進(jìn)行諸如“核燃料加工廠”“乏燃料”與“乏燃料后處理”有關(guān)常識(shí)的科普，使公眾獲知“核燃料加工廠不是核電設(shè)施，并不存在類(lèi)似核電站的爆炸或泄露等安全隱患”[14]，公眾就不會(huì)被錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)，一味地認(rèn)為在其家園附近選址會(huì)產(chǎn)生放射性物質(zhì)，對(duì)其自身造成危害和風(fēng)險(xiǎn)，從而組織并參與鄰避運(yùn)動(dòng)，抵制上述設(shè)施建設(shè)了。而我國(guó)現(xiàn)在的問(wèn)題在于，不僅是低學(xué)歷人群對(duì)核安全認(rèn)知極為有限，即使是受過(guò)高等教育的獲得學(xué)士、碩士甚至博士學(xué)位的知識(shí)分子人群也對(duì)核安全常識(shí)缺乏了解。[14]

可見(jiàn)盡管我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)賦予了公眾核安全知情權(quán)和參與權(quán)，但由于實(shí)踐中并沒(méi)有對(duì)公眾進(jìn)行充分有效的核安全宣傳教育，公眾的上述權(quán)利依然很難真正得以實(shí)現(xiàn)。

(三) 缺乏向核設(shè)施周邊公眾的補(bǔ)償機(jī)制

在選址與在建過(guò)程中，核設(shè)施周邊公眾主張參與權(quán)的訴求主要指向兩大方面：一方面公眾 關(guān)注的是核設(shè)施選址的科學(xué)性與合理性，關(guān)注其知情權(quán)與參與權(quán)是否得到保障，這是《核安全法》中表述最完整的核安全權(quán)利；另一方面是由上述核安全權(quán)利延伸的權(quán)利主張，即公眾在行使核 安全權(quán)利中參與權(quán)時(shí)，會(huì)主張充分的利益補(bǔ)償， 作為對(duì)其自身經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)懷。[16]換句話說(shuō)，公眾十分關(guān)注其自身由于核設(shè)施的建設(shè)所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是否充足，能否符合其心理預(yù)期。在實(shí)現(xiàn)參與權(quán)時(shí)提出補(bǔ)償要求的主要原因在于核設(shè)施是具有負(fù)外部性的公共物品，它可能會(huì)影響周邊居民的生活質(zhì)量與環(huán)境，因此，公眾希望其由此獲得的利益補(bǔ)償可以彌補(bǔ)核設(shè)施負(fù)外部性引發(fā)的機(jī)會(huì)成本。[17]

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！被谶@樣的立法理念，如果能夠?yàn)榻ㄔO(shè)中的核設(shè)施周邊公眾提供充足的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用以彌補(bǔ)當(dāng)?shù)毓娨蚪⒑嗽O(shè)施而可能受到的諸如房屋等固定資產(chǎn)的增值大幅縮減以及遭遇潛在風(fēng)險(xiǎn)而損失的利益，就能夠降低民眾的敵對(duì)情緒，提高其對(duì)核設(shè)施的接受程度。[13]然而，我國(guó)并沒(méi)有主張補(bǔ)償?shù)闹贫惹?。在?shí)踐中，地方政府一般只對(duì)核設(shè)施用地的居民進(jìn)行相應(yīng)的用地補(bǔ)償，但不會(huì)對(duì)沒(méi)有被征用土地的受核設(shè)施影響的居民加以補(bǔ)償。[18]

公眾的知情權(quán)和參與權(quán)屬于程序性權(quán)利，保障這些程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不僅能夠使公眾了解并接納相關(guān)核設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，還有利于我國(guó)核電事業(yè)的平穩(wěn)快速發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定。而獲得利益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利是實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)的結(jié)果與意義所在。如果只賦予公眾知情權(quán)與參與權(quán)，但對(duì)公眾在實(shí)現(xiàn)參與權(quán)時(shí)提出的主張不聞不問(wèn)，那么參與權(quán)也就失去了價(jià)值與意義。長(zhǎng)此以往，即使利用各種機(jī)制保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，公眾也會(huì)對(duì)此失去興趣，并因此降低對(duì)核設(shè)施的接納程度。然而，缺乏主張補(bǔ)償?shù)闹贫惹琅c相關(guān)實(shí)踐也是我國(guó)公眾核安全權(quán)利實(shí)現(xiàn)所面臨的主要問(wèn)題，這也是公眾核安全權(quán)利中參與權(quán)無(wú)法充分落實(shí)的原因之一。

(四)我國(guó)現(xiàn)行核損害賠償制度效力層級(jí)低且不具可操作性

我國(guó)現(xiàn)行核損害賠償制度除《核安全法》第11條與第90條兩條規(guī)定，以及散見(jiàn)在《放射性污染防治法》等法律的相關(guān)條款之外，主要都體現(xiàn)在2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償問(wèn)題的批復(fù)》中。2007年《批復(fù)》作為國(guó)務(wù)院函是國(guó)務(wù)院對(duì)于核事故損害賠償問(wèn)題的批復(fù)，屬于國(guó)務(wù)院文件，是依據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》制定的，其法律效力相當(dāng)于行政法規(guī)，但因?yàn)槭菄?guó)務(wù)院制定的，要高于部委與地方規(guī)章。[19]隨著核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以批復(fù)這種不具有很高法律效力的形式，規(guī)制核損害賠償責(zé)任如此關(guān)乎民生和核電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，存在諸多的不協(xié)調(diào)和不對(duì)稱(chēng)。

此外，我國(guó)現(xiàn)行核損害賠償制度均為原則性規(guī)定，基本不具有可操作性。以《核安全法》為例，《核安全法》第11條與第90條規(guī)定了核事故受害人(包括公民、法人和其他組織)具有求償權(quán)與獲賠權(quán)，卻并未規(guī)定一旦核損害事故發(fā)生，受害人如何求償，向誰(shuí)求償；規(guī)定了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位承擔(dān)核損害賠償責(zé)任，但沒(méi)有規(guī)定營(yíng)運(yùn)人如何賠償，用何種方式將賠償金分發(fā)給受害人，而是要求營(yíng)運(yùn)單位按照“國(guó)家核損害責(zé)任制度”來(lái)承擔(dān)責(zé)任；原則性地規(guī)定了營(yíng)運(yùn)人的財(cái)務(wù)保證義務(wù)，至于如何具體實(shí)施和金額多少，也并未涉及。再看我國(guó)現(xiàn)行最具體的核損害賠償制度，即效力層級(jí)過(guò)低的2007年《批復(fù)》，一共十條內(nèi)容，大多是原則性規(guī)定，忽略了核損害賠償?shù)膹?fù)雜性和可操作性。因此，在這種制度背景下，一旦核損害事故發(fā)生，根本無(wú)法完全按照現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行賠付，必然會(huì)影響公眾核損害求償權(quán)與獲賠權(quán)的實(shí)現(xiàn)，甚至損害受害公眾的切身利益。

(五)核損害事故受害公眾可求償與獲賠的限額過(guò)低

縱觀世界其他發(fā)展核電國(guó)家的核損害賠償限額，2015年加拿大的《新能源與安保法案》將核電營(yíng)運(yùn)人的民事核責(zé)任賠償上限由7 500萬(wàn)美元提高到10億美元。[20]瑞士2015年新版法令將最低民事責(zé)任保障額提升至13億美元。[21]同時(shí)，由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)制定，作為覆蓋全球的核損害責(zé)任法律機(jī)制的《核損害補(bǔ)充賠償公約》附件要求公約成員國(guó)核電站每起事故最低賠償限額為10億特別提款權(quán)；非核電站設(shè)施為3億特別提款權(quán)。①(2)①Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage: ANNEX: Article 2 Conformity of Legislation: The national law of a Contracting Party is deemed to be in conformity with the provisions of Articles 3, 4, 5 and 7 if it contained on 1 January 1995 and continues to contain provisions that:(ⅲ)ensure the availability of at least 1000 million SDRs in respect of a civil nuclear power plant and at least 300 million SDRs in respect of other civil nuclear installations for such indemnification.而依照我國(guó)2007年《批復(fù)》，連同財(cái)政補(bǔ)償在內(nèi)，我國(guó)核電站事故最高賠償數(shù)額僅相當(dāng)于《核損害補(bǔ)充賠償公約》附件要求的核電站事故最低賠償限額10億特別提款權(quán)的2.6%；非電站核設(shè)施事故的最高賠償數(shù)額相當(dāng)于該公約附件所定最低限額3億特別提款權(quán)的7%。②(3)②按照2007年《批復(fù)》，“核電站的營(yíng)運(yùn)者和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)者，對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣；其他營(yíng)運(yùn)者對(duì)一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。核事故損害的應(yīng)賠總額超過(guò)規(guī)定的最高賠償額的，國(guó)家提供最高限額為8億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償。對(duì)非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國(guó)家增加財(cái)政補(bǔ)償金額的由國(guó)務(wù)院評(píng)估后決定?！笨梢?jiàn)，我國(guó)對(duì)于核事故的賠償限額同國(guó)際相比差距巨大，這與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，發(fā)展核電的力度，核電企業(yè)應(yīng)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，我國(guó)作為核大國(guó)的國(guó)際地位都很不相稱(chēng)。一旦核損害事故發(fā)生，如果受害公眾的總求償獲賠金額只有區(qū)區(qū)這些，那么生命、財(cái)產(chǎn)都無(wú)法得到有效保障，相關(guān)核安全權(quán)利也就更無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)，極易影響核電事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，甚至危害社會(huì)穩(wěn)定。

四、 保障公眾核安全權(quán)利實(shí)現(xiàn)的相關(guān)建議

針對(duì)公眾在核設(shè)施選址過(guò)程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)其核安全知情權(quán)和參與權(quán)；政府和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位對(duì)公眾進(jìn)行的核安全科普類(lèi)宣傳教育不夠；缺乏核設(shè)施周邊公眾補(bǔ)償機(jī)制；我國(guó)現(xiàn)行核損害賠償制度效力層級(jí)低，可操作性差；一旦核事故發(fā)生影響公眾求償權(quán)和獲賠權(quán)的實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，提出如下幾點(diǎn)建議，以保障我國(guó)公眾核安全權(quán)利能夠更好落實(shí)。

(一)核安全知情權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)貫穿核設(shè)施選址、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)與退役等全階段

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)建議，“參與核能開(kāi)發(fā)、利用和監(jiān)管的所有團(tuán)體、機(jī)構(gòu)向公眾提供核能正在如何利用的所有相關(guān)信息，尤其是可能產(chǎn)生公眾健康、安全和環(huán)境影響的信息”[7]。參考國(guó)外先進(jìn)制度與實(shí)踐，以法國(guó)為例，核電項(xiàng)目在選址開(kāi)始，就與待選地民眾充分溝通，因此核電占法國(guó)的能源比重超過(guò)70%，其核電站都靠近生活密集區(qū)，卻鮮有反對(duì)聲音，其經(jīng)驗(yàn)就在于透明再透明；在芬蘭，核電站從選址起就舉辦很多公眾和企業(yè)參加的交流會(huì)，會(huì)上公眾能夠接受到項(xiàng)目的最新信息，了解核電站可能帶來(lái)的環(huán)境影響，同時(shí)也可以隨意表達(dá)他們的意見(jiàn)和看法。[11]

國(guó)家核安全局、國(guó)家能源局與國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局在2015年年初聯(lián)合發(fā)布的《核安全文化政策聲明》提出：“通過(guò)信息公開(kāi)、公眾參與、科普宣傳等公眾溝通形式，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；決策層和管理層應(yīng)以開(kāi)放的心態(tài)多渠道傾聽(tīng)各種不同意見(jiàn)，并妥善對(duì)待和處理利益相關(guān)者的各項(xiàng)訴求。”[22]因此，制度所賦予公眾的核安全知情權(quán)和參與權(quán)貫穿核設(shè)施選址、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)與退役等各階段，這是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)《核法律手冊(cè)》的建議以及我國(guó)《核安全文化政策聲明》的應(yīng)有之義。公眾知情與參與的時(shí)間越早，越能打破信息不對(duì)稱(chēng)的格局，越能提高公眾對(duì)核電設(shè)施的接受度。因此，我國(guó)公眾在核設(shè)施選址時(shí)，也應(yīng)該有權(quán)獲取相關(guān)信息并參與到選址過(guò)程中來(lái)。

對(duì)此，建議在之后立法和《核安全法》實(shí)施過(guò)程中，將核設(shè)施選址也作為本法第66條所指的“涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)”，從核設(shè)施選址開(kāi)始就啟動(dòng)公眾知情與參與、溝通機(jī)制，向相關(guān)公眾依法進(jìn)行信息披露，并征求這些公眾的意見(jiàn)，增強(qiáng)信息的公開(kāi)性與決策的民主性。核電企業(yè)信息公開(kāi)應(yīng)該奉行“強(qiáng)制公開(kāi)為主，自愿公開(kāi)為輔”的原則，及時(shí)在政府網(wǎng)站、企業(yè)網(wǎng)站以及當(dāng)?shù)貓?bào)刊上公布選址信息，集中發(fā)布選址環(huán)境評(píng)價(jià)，穩(wěn)定評(píng)價(jià)與征地等各項(xiàng)公告，在此基礎(chǔ)上開(kāi)展可行性論證工作。[23]

(二)依法落實(shí)核安全科普類(lèi)宣傳教育活動(dòng)

公眾恐核問(wèn)題是核電的巨大阻力，在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，核能是安全清潔的能源已經(jīng)得到公認(rèn)，但公眾對(duì)此尚缺乏明確的認(rèn)識(shí)，良好的科普教育是戰(zhàn)勝核恐懼的最有力的法寶。[11]落實(shí)核安全科普類(lèi)宣傳教育，是普及核安全文化，培養(yǎng)公眾正確的核安全觀最為重要的環(huán)節(jié)。核安全文化對(duì)核安全立法的實(shí)踐具有極大的推動(dòng)作用，在核安全文化建設(shè)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視有關(guān)核的科普宣傳與教育：在芬蘭，大多核電站建有全天候開(kāi)放的科普博物館，市民無(wú)須任何申請(qǐng)都可以入內(nèi)參觀學(xué)習(xí)。美國(guó)組織和培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)人員幫助核設(shè)施周邊居民理解設(shè)施相關(guān)的各種專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)，用以提升公眾的理性判斷能力，消除恐慌情緒。法國(guó)由地方政府負(fù)責(zé)對(duì)核電廠附近的民眾進(jìn)行核安全和輻射防護(hù)基本知識(shí)的普及和教育以及應(yīng)急防護(hù)知識(shí)的宣傳與指導(dǎo)；核電廠營(yíng)運(yùn)單位通過(guò)加強(qiáng)與地方政府和公眾的聯(lián)系，進(jìn)行宣傳教育，利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科技手段增加工程決策設(shè)計(jì)施工管理及技術(shù)等方面的透明度，使公眾對(duì)涉核活動(dòng)增加了解。[11]我國(guó)《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》也指出：“要在基礎(chǔ)教育中增加核與輻射安全科普知識(shí)，建立長(zhǎng)效的核安全教育宣傳機(jī)制，滿足公眾對(duì)核安全相關(guān)信息的需求，增強(qiáng)公眾對(duì)核能與核技術(shù)利用安全的了解和信心?！币虼?，對(duì)公眾進(jìn)行核安全教育科普宣傳與向其公開(kāi)信息，提高其參與程度同樣重要。

《核安全法》第67條規(guī)定：“核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位應(yīng)當(dāng)采取下列措施，開(kāi)展核安全宣傳活動(dòng)：(1)在保證核設(shè)施安全的前提下，對(duì)公眾有序開(kāi)放核設(shè)施；(2)與學(xué)校合作，開(kāi)展對(duì)學(xué)生的核安全知識(shí)教育活動(dòng)；(3)建設(shè)核安全宣傳場(chǎng)所，印制和發(fā)放核安全宣傳材料；(4)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施?！薄斗派湫晕廴痉乐畏ā芬惨?guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展有針對(duì)性的相關(guān)宣傳教育，使公眾了解有關(guān)情況和科學(xué)知識(shí)?！比欢?，具體怎么做才能落實(shí)核安全宣傳教育活動(dòng)，切實(shí)執(zhí)行上述條款的規(guī)定呢？

建立關(guān)于核安全科普的長(zhǎng)效宣傳教育機(jī)制，細(xì)化宣傳教育的時(shí)機(jī)、內(nèi)容和方式。在時(shí)機(jī)上，應(yīng)當(dāng)越早越好，要貫徹決策的整個(gè)過(guò)程，始終耐心解答公眾疑問(wèn)和疑義。在內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)客觀、全面，包含核電的基礎(chǔ)知識(shí)、行業(yè)屬性、環(huán)保屬性、安全屬性，以及核安全管理等。[24]在方式上，核安全科普知識(shí)普及主要可以采用“單向式”和“互動(dòng)式” 兩種方式，其中“單向式”包括向公眾提供科普畫(huà)冊(cè)、 圖書(shū)、動(dòng)畫(huà)片、漫畫(huà)書(shū)以及宣傳科普網(wǎng)頁(yè)等，充分利用上述通俗載體并借助諸如微信公眾號(hào)等自媒體進(jìn)行簡(jiǎn)單易懂的科普教育；“互動(dòng)式”相比“單項(xiàng)式”能使公眾感受較強(qiáng)體驗(yàn)感、參與感,如在社區(qū)、學(xué)校、工作單位等進(jìn)行面對(duì)面科普講座、視頻對(duì)話,在不影響正常運(yùn)行的情況下邀請(qǐng)公眾參觀核電設(shè)施，參與核安全知識(shí)有獎(jiǎng)競(jìng)賽等。[25]同時(shí)媒體作為《核安全法》與《放射性污染防治法》所規(guī)定的核安全宣傳教育的主體，建議重視媒體的作用，充分利用主流媒體與自媒體對(duì)公眾進(jìn)行核安全科普類(lèi)宣傳教育，增強(qiáng)媒體宣傳教育的中立性，提高媒體權(quán)威與信賴(lài)感，從而通過(guò)媒體消除社會(huì)民眾的疑慮。

在給公眾提供核安全信息，允許并倡導(dǎo)其參與核安全決策的同時(shí)，更要重視對(duì)公眾進(jìn)行充分且易于接受的核安全科普宣傳教育，讓公眾了解核能，了解核設(shè)施的運(yùn)行原理及安全防護(hù)，這樣公眾才能真正接受核能與核設(shè)施，才能在實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)時(shí)，更好地理解核項(xiàng)目，更為充分地實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)。

(三)建立并實(shí)施核設(shè)施周邊公眾補(bǔ)償分享機(jī)制

公眾的接受性是核能發(fā)展和核安全監(jiān)管的瓶頸，作為制度回應(yīng)，法律應(yīng)保障公眾尤其是承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)的核設(shè)施周邊公眾能夠獲得核能發(fā)展帶來(lái)的切實(shí)福利。[26]這種切實(shí)福利就是要響應(yīng)公眾主張其參與權(quán)時(shí)的訴求，給予其充足的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)當(dāng)?shù)毓娊o予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以切實(shí)實(shí)現(xiàn)其核安全權(quán)利，并且緩解其對(duì)核設(shè)施的抵觸情緒。臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行的所謂“低放射性廢棄物最終處置設(shè)施場(chǎng)址設(shè)置條例”就列出了直接發(fā)放回饋金給地方居民的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，用以提升居民對(duì)最終處置場(chǎng)的接受度。[27]

之所以給核設(shè)施周邊公眾經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是因?yàn)楹嗽O(shè)施不僅可能對(duì)周邊公眾身體健康產(chǎn)生不利影響，從成本與收益角度出發(fā)，還可能使設(shè)施周邊的房產(chǎn)貶值，房屋承租率下降，租金下調(diào)，因此使核設(shè)施周邊的公眾經(jīng)濟(jì)利益受損。[13]在2016年寧津核電站事件中，當(dāng)?shù)卮迕駛兙兔鞔_表達(dá)了從事件中獲取利益補(bǔ)償?shù)囊螅涸谠摵穗娬窘ㄔO(shè)初期，地方政府與核電企業(yè)承諾村民，會(huì)落實(shí)好每家每戶的拆遷問(wèn)題，并給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，隨著核電站的建設(shè)，村民們對(duì)核電站了解深入以后，當(dāng)?shù)卮迕裆罡凶陨慝@得的經(jīng)濟(jì)利益，難以彌補(bǔ)其付出的機(jī)會(huì)成本，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)慕痤~沒(méi)有達(dá)到自身的期望價(jià)值，因此村民們以村為代表，直接向核電企業(yè)索求更高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最終核電企業(yè)妥協(xié)，支付滿足村民期待的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而結(jié)束了這場(chǎng)群體行動(dòng)。[28]因此，如果不提供補(bǔ)償或者補(bǔ)償與周邊公眾心理預(yù)期差距很大，公眾就會(huì)自發(fā)抵制核設(shè)施的選址建設(shè)，從而產(chǎn)生上述群體性事件。

因此，我國(guó)相關(guān)部門(mén)應(yīng)該建立并實(shí)施核設(shè)施周邊公眾補(bǔ)償分享機(jī)制，制定標(biāo)準(zhǔn)、程序，設(shè)置相應(yīng)渠道，給予核設(shè)施一定范圍之內(nèi)的公眾相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，響應(yīng)其參與權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)其核安全權(quán)利。其中需要注意的是，要將公眾在補(bǔ)償政策上的知情權(quán)和參與權(quán)也作為核安全權(quán)利的一部分，在選址初期就向公眾公布有關(guān)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估數(shù)值，在廣泛征求公眾意見(jiàn)后實(shí)現(xiàn)協(xié)商一致。這樣能夠自然緩解公眾的抵制情緒，有效保障核設(shè)施周邊公眾的切身經(jīng)濟(jì)利益與核安全權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(四)盡早制定并施行涵蓋可操作的具體制度的“核損害賠償法”

侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)是因權(quán)利人受到侵害而享有的要求加害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任的權(quán)利，體現(xiàn)在核安全權(quán)利中，就是對(duì)核損害已經(jīng)發(fā)生的事后賠償請(qǐng)求權(quán)。為防范未然，一旦核事故發(fā)生，使公眾可以不費(fèi)周折盡快實(shí)現(xiàn)其核損害求償權(quán)與獲賠權(quán)，建議我國(guó)盡早制定并實(shí)施作為國(guó)家重要法律制度的核損害賠償法，建立健全本國(guó)核損害賠償法律制度體系。我國(guó)未來(lái)“核損害賠償法”應(yīng)涵蓋具體的核損害賠償范圍，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者唯一責(zé)任與嚴(yán)格責(zé)任，明確較高的核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者賠償限額與國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償限額，謹(jǐn)慎規(guī)定營(yíng)運(yùn)者免責(zé)事由，明確營(yíng)運(yùn)者財(cái)務(wù)保障條款，寫(xiě)明公眾易懂且便于操作的求償與及時(shí)足額獲賠的程序，以及相關(guān)訴訟管轄、訴訟時(shí)效等內(nèi)容。

從法律角度來(lái)講，鄰避沖突的核心，其實(shí)是公眾的損害預(yù)期問(wèn)題，這就需要在制度上回應(yīng)公眾的損害預(yù)期，一方面降低發(fā)生損害的可能，另一方面構(gòu)建切實(shí)可行的核損害救濟(jì)途徑。[29]“能否構(gòu)建有效的司法救濟(jì)途徑，是平復(fù)公眾基于核損害預(yù)期而形成焦慮的基本保障，因此建立健全對(duì)核損害有效的司法救濟(jì)途徑是維護(hù)公眾核安全權(quán)利完整實(shí)現(xiàn)，穩(wěn)定公眾心理預(yù)期的重要法律保障。”[30]核損害司法救濟(jì)途徑的便捷通暢不僅有助于提升公眾對(duì)抗核損害的信心，也有助于形成公眾對(duì)于合理項(xiàng)目規(guī)劃的理性立場(chǎng)，從而在一定程度上降低鄰避運(yùn)動(dòng)發(fā)生的可能。與一般侵權(quán)相比，核損害的司法救濟(jì)途徑具有一定的特殊性，因此必須在核損害賠償法律制度設(shè)計(jì)中有所響應(yīng)。因此，我國(guó)未來(lái)核損害賠償制度必須細(xì)化求償與獲賠途徑與程序。我國(guó)未來(lái)的立法可以適當(dāng)學(xué)習(xí)鄰國(guó)印度的立法與日本的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2010年印度《核損害民事責(zé)任法》在司法救濟(jì)之外，還設(shè)立了一套準(zhǔn)司法意義上的行政裁決程序，按照其一般處理流程：一旦核事故發(fā)生，印度原子能監(jiān)管委員會(huì)要在事故發(fā)生之日起的15日內(nèi)公告該核事故，之后中央政府任命的理賠專(zhuān)員要采用其認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行宣傳，并收集對(duì)核損害提出的索賠申請(qǐng)，使得受害人在知曉遭受核損害之日起三年內(nèi)提出索賠申請(qǐng)，受到索賠申請(qǐng)后理賠專(zhuān)員通知營(yíng)運(yùn)并在收到申請(qǐng)三個(gè)月內(nèi)作出裁決。[31]日本為了便于公眾索賠與獲賠，在核損害賠償體系中設(shè)計(jì)的相關(guān)主體，其中主要包括原子能損害賠償糾紛審查會(huì)及其下屬的核損害賠償爭(zhēng)端調(diào)解中心。2011年，為了順利實(shí)施福島核損害賠償，又專(zhuān)門(mén)設(shè)立了原子能損害賠償支援機(jī)構(gòu)。在福島核損害賠償過(guò)程中，東京電力公司(發(fā)生事故核設(shè)施的營(yíng)運(yùn)人)成立了專(zhuān)門(mén)的賠償處理團(tuán)隊(duì)，采用總分結(jié)合、電話中心和現(xiàn)場(chǎng)辦公結(jié)合的組織方式，來(lái)應(yīng)對(duì)數(shù)量巨大的賠償申請(qǐng)，該賠償處理團(tuán)隊(duì)分為總部、電話中心、賠償運(yùn)作中心、現(xiàn)場(chǎng)賠償中心，其中，現(xiàn)場(chǎng)賠償中心主要負(fù)責(zé)向受害公眾提供賠償申請(qǐng)表格，并進(jìn)行索賠申請(qǐng)的解釋和理算工作。[32]

除求償與獲賠程序之外，“營(yíng)運(yùn)者嚴(yán)格責(zé)任原則”與“營(yíng)運(yùn)者唯一責(zé)任原則”作為核損害賠償制度的核心原則，應(yīng)翔實(shí)且明確地表達(dá)在我國(guó)未來(lái)“核損害賠償法”中，使公眾在遭受核損害后能夠明確知曉找誰(shuí)求償，是否需要舉證等問(wèn)題；同時(shí)，為高效切實(shí)地實(shí)現(xiàn)公眾求償權(quán)，保護(hù)公眾利益，降低其損失，我國(guó)未來(lái)核損害賠償法律制度還應(yīng)具體規(guī)定國(guó)家的補(bǔ)充賠償責(zé)任、法院的唯一管轄權(quán)原則以及給予受害公眾較長(zhǎng)的訴訟時(shí)效。

(五)增加受害公眾可求償與獲賠的金額

從世界歷史上為數(shù)不多的幾次賠償實(shí)踐來(lái)看，1979年美國(guó)三哩島核事故，理賠金約7 100萬(wàn)美元；1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核電事故，損失(包括周邊公眾轉(zhuǎn)移與人道賠償)按照當(dāng)時(shí)物價(jià)高達(dá)30多億美元；1999年日本東海村核電事故，共賠付1.3億美元；2011年日本福島核事故，截至2018年11月，已賠償8兆5 812億日元,約780億美元。[33]我國(guó)2007年《批復(fù)》中規(guī)定的最高賠償限額不論是與國(guó)外立法例還是賠償實(shí)踐相比都過(guò)低。因此，為了公眾的獲賠權(quán)能夠切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)，我國(guó)必須大力提高核損害賠償最高限額與國(guó)家補(bǔ)充賠償限額，也就是增加受害公眾能夠求償與獲賠的最高數(shù)額。因此，不論是營(yíng)運(yùn)者還是國(guó)家，都應(yīng)大幅提高相關(guān)財(cái)政成本。這意味著作為核電設(shè)施營(yíng)運(yùn)者都必須大幅提高核損害責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)額，以大亞灣核電站為例，單機(jī)百萬(wàn)千瓦機(jī)組核損害保費(fèi)將大幅提高，同時(shí)我國(guó)國(guó)家相關(guān)財(cái)政成本也會(huì)相應(yīng)提高。[34]只有這樣，一旦核事故發(fā)生，每個(gè)受害公眾才能拿到較為合理的賠償其切身?yè)p失的賠償金，核損害求償與獲賠的核安全權(quán)利才能真正得以落實(shí)。

五、結(jié)論

作為新興核電大國(guó)，我國(guó)在大力發(fā)展核電事業(yè)的同時(shí)，同樣重視公眾核安全權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障?！逗税踩ā访魑囊?guī)定了我國(guó)公眾的基本核安全權(quán)利，即作為程序性權(quán)利的知情權(quán)與參與權(quán)，以及一旦核損害事故發(fā)生后作為實(shí)體性權(quán)利的求償權(quán)與獲賠權(quán)。除了《核安全法》以外，其他相關(guān)法律法規(guī)也有關(guān)于這兩方面核安全權(quán)利的規(guī)定。盡管如此，我國(guó)公眾在核設(shè)施選址過(guò)程中仍然無(wú)法實(shí)現(xiàn)公眾的核安全知情權(quán)和參與權(quán)，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位與政府缺乏核安全科普類(lèi)宣傳教育，并且缺乏具體的核設(shè)施周邊公眾補(bǔ)償機(jī)制，這都會(huì)影響核安全知情權(quán)和參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行核損害賠償制度效力層級(jí)低且不具可操作性，一旦事故發(fā)生，受害公眾可求償與獲賠的限額過(guò)低，這都會(huì)導(dǎo)致公眾核安全的最后防線——核損害求償權(quán)與獲賠權(quán)的實(shí)現(xiàn)難以得到切實(shí)保證。

針對(duì)上述問(wèn)題，本文建議：首先，現(xiàn)行制度所賦予公眾的核安全知情權(quán)和參與權(quán)應(yīng)貫穿核設(shè)施選址、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)與退役等全階段，因此公眾在核設(shè)施選址時(shí)，也應(yīng)有權(quán)獲取相關(guān)信息并參與到選址過(guò)程中來(lái)。其次，核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位與政府必須有效落實(shí)核安全常識(shí)科普類(lèi)宣傳教育活動(dòng)，讓公眾了解核能與核設(shè)施的運(yùn)行原理及安全防護(hù)，從而消除恐核心理，更為主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)其核安全知情權(quán)與參與權(quán)。第三，要建立并實(shí)施核設(shè)施周邊公眾補(bǔ)償分享機(jī)制，響應(yīng)公眾主張其參與權(quán)時(shí)的訴求，給予其充足的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。第四，建議盡早制定并實(shí)施內(nèi)容具體，可操作性強(qiáng)的“核損害賠償法”，健全本國(guó)核損害賠償法律制度，這樣一旦核事故發(fā)生，公眾可以不大費(fèi)周章就能依法依程序?qū)崿F(xiàn)其核損害求償權(quán)與獲賠權(quán)。最后，為增加受害公眾可求償與獲賠的數(shù)額，使其求償權(quán)與獲賠權(quán)的實(shí)現(xiàn)得到切實(shí)保障，建議通過(guò)立法提高核損害賠償最高限額與國(guó)家補(bǔ)充賠償限額。