張治國(guó)

(海南政法職業(yè)學(xué)院，海南 ?？?71100)

權(quán)力清單是指將政府工作部門(mén)的行政職權(quán)、實(shí)施依據(jù)、辦事流程、責(zé)任事項(xiàng)等以清單的形式公布, 接受社會(huì)監(jiān)督的一種制度, 具有“清權(quán)”“減權(quán)”“曬權(quán)”“確權(quán)”“制權(quán)”等功能[1]。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)，大多與行政權(quán)的運(yùn)行，尤其是行政機(jī)關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管措施息息相關(guān)[2]，只有完善權(quán)力清單制度，為行政權(quán)的行使，制定規(guī)則并劃定邊界，才能有效規(guī)制政府的“看得見(jiàn)的手”，為市場(chǎng)主體提供穩(wěn)定可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境，讓“看不見(jiàn)的手”得以規(guī)范發(fā)展、迸發(fā)活力。權(quán)力清單作為一項(xiàng)承載著政府簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)依法行政和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境目標(biāo)的重要制度，經(jīng)由實(shí)踐探索取得了積極成效，其必要性和意義已經(jīng)得到了實(shí)踐的印證。但從實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，亦存在著規(guī)范性不足、作用發(fā)揮不大、動(dòng)態(tài)調(diào)整不夠等偏差。有鑒于此，明確推行權(quán)力清單制度應(yīng)厘清的問(wèn)題，進(jìn)一步完善地方權(quán)力清單制度，無(wú)疑具有一定的法理和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、權(quán)力清單制度概述

(一)權(quán)力清單制度的形成過(guò)程

權(quán)力清單制度是一種經(jīng)由地方自主實(shí)踐探索而成為中央層面的頂層設(shè)計(jì)。2005年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》，明確提出規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)[3]。2007年，30個(gè)省份梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)果并向社會(huì)公布。2009年成都市政府法制辦公布了市級(jí)行政權(quán)力清單。江蘇、廣東、湖南、陜西、河北、貴州等多省通過(guò)繪制“權(quán)力運(yùn)行圖”，推動(dòng)行政權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明，每一次“曬”權(quán)力清單都能引來(lái)關(guān)注的目光。2013年，北京市西城區(qū)政府開(kāi)設(shè)“西城區(qū)政府行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行網(wǎng)”，公布了權(quán)力清單。“權(quán)力清單”一詞的明確化是在2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，該決定明確提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度”[4]。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)推行政府權(quán)力清單制度提出具體要求[5]。2015 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》[6]。2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》再次對(duì)權(quán)力清單制度做出要求，“全面推行政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定有機(jī)銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！盵7]2019年10月23日頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》[8]，雖沒(méi)有用權(quán)力清單的概念，但明確提出了類(lèi)似的要求。

(二)權(quán)力清單制度的意義

建立權(quán)力清單制度意義重大，具體而言，體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

其一，權(quán)力清單制度是依法行政的必要前提。權(quán)力清單制度是對(duì)“法無(wú)授權(quán)不可為”這句法律諺語(yǔ)的完美詮釋[9]。政府對(duì)自身行政權(quán)的梳理，是反思自己職能和角色的過(guò)程，也是提升政府公職人員法治素養(yǎng)的過(guò)程。建立權(quán)力清單制度，明確政府應(yīng)該干什么，這樣才能將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，更好發(fā)揮政府作用。但權(quán)力清單不是簡(jiǎn)單的權(quán)力羅列或從法條照搬到清單列表，而是需要對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、上下級(jí)政府之間在事權(quán)上的分配、同級(jí)政府不同部門(mén)之間行政管理職能的合理分工等問(wèn)題進(jìn)行深入思考，并據(jù)此進(jìn)行政府職能和角色的定位和再造。權(quán)力清單制度的實(shí)施過(guò)程，也是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)重疊職責(zé)交叉、政出多門(mén)等問(wèn)題不斷浮現(xiàn)并力爭(zhēng)解決的過(guò)程，是消除權(quán)力利益分配中的暗箱操作、權(quán)力尋租和灰色地帶的過(guò)程，通過(guò)明確每一項(xiàng)權(quán)力的行使條件、承辦部門(mén)、職權(quán)范圍、辦理時(shí)限、權(quán)利救濟(jì)等方面的內(nèi)容，確保權(quán)力的正確行使。

其二，權(quán)力清單制度是打造公開(kāi)、透明政府的必經(jīng)之路。公開(kāi)不是目的，更不是為了固化現(xiàn)狀，而僅僅是開(kāi)端。權(quán)力清單制度讓權(quán)力告別了“神秘”，將政府的權(quán)力內(nèi)容及其運(yùn)行流程全部公之于眾，使之公開(kāi)透明運(yùn)行，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，極大地推動(dòng)了我國(guó)的民主決策、民主參與和民主監(jiān)督。下一步還需要將清單中所列出的權(quán)力，逐項(xiàng)合法合理地行使，讓公開(kāi)真正發(fā)揮效用。很多地方，在公開(kāi)的基礎(chǔ)上實(shí)行行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行和實(shí)時(shí)監(jiān)督，做到了讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

其三，權(quán)力清單制度是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的必要舉措。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它不僅需要政府簡(jiǎn)政放權(quán)、合理行政，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，更需要將責(zé)任清單與權(quán)力清單一并推進(jìn)，制約行政權(quán)力?！吨泄埠邶埥∥⒑邶埥∪嗣裾P(guān)于重塑營(yíng)商新環(huán)境的意見(jiàn)》要求“實(shí)行行政權(quán)力清單式管理”[10]以此打造公平透明的營(yíng)商環(huán)境；同時(shí)，《北京市進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃(2018年—2020年)》中明確，按照權(quán)責(zé)匹配、有權(quán)必有責(zé)、失責(zé)必追究的要求，推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單“兩單融合”，做到“一表兩單”[11]。

其四，權(quán)力清單制度是我國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，政府機(jī)關(guān)的服務(wù)意識(shí)與服務(wù)能力不斷提升，引領(lǐng)國(guó)家改革的全面深化。然而，衡量一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的首要標(biāo)志——國(guó)家公權(quán)力運(yùn)作的公開(kāi)透明和清晰規(guī)范卻成為我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要障礙之一。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確地將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”當(dāng)作是提高國(guó)家治理水平和治理能力的路徑[12]。權(quán)力清單制度將權(quán)力的構(gòu)成狀況、運(yùn)行流程、責(zé)任承擔(dān)放于“陽(yáng)光”下，使人民能夠透過(guò)陽(yáng)光了解、監(jiān)督公權(quán)力，推動(dòng)權(quán)力的合理配置與權(quán)力的合理運(yùn)行，不斷推進(jìn)國(guó)家治理能力的加強(qiáng)。與此同時(shí)，它也能夠明確上下級(jí)權(quán)力范圍，厘定同級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)邊界，在“定責(zé)”與“明責(zé)”中克服職責(zé)交叉、相互推諉、部門(mén)本位主義等問(wèn)題，在完善我國(guó)國(guó)家治理體系方面具有重要作用。整體上，法治政府清單制度有助于更好地劃分政府與社會(huì)的界限，對(duì)于提高國(guó)家治理的制度化水平、規(guī)范化水平、民主化水平和科學(xué)化水平具有重要意義[13]。

(三)權(quán)力清單制度的改革目標(biāo)

根據(jù)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)權(quán)力清單制度“工作目標(biāo)”的表述，其目標(biāo)要求主要在以下三個(gè)方面：其一，權(quán)責(zé)明晰化。建立各級(jí)政府的權(quán)力清單制度，找出設(shè)定行政權(quán)力的法律法規(guī)等依據(jù)，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和防控措施，全面取消其他規(guī)范性文件設(shè)立的行政權(quán)力。通過(guò)確權(quán)明確每個(gè)單位每個(gè)職位的權(quán)責(zé)，分解到位，劃定權(quán)力邊界，減少交叉重疊，實(shí)現(xiàn)政府職能和職責(zé)法定。以《廣東省公安廳權(quán)責(zé)清單》為例，其中“外國(guó)人旅行證簽發(fā)”既公布了實(shí)施依據(jù)是“《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》2012年第四十四條”，又對(duì)審核責(zé)任、事后監(jiān)管責(zé)任和其他法律法規(guī)規(guī)章等規(guī)定應(yīng)履行的責(zé)任進(jìn)行了確定，同時(shí)明確了涉及《行政許可法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等問(wèn)責(zé)依據(jù)及監(jiān)督方式。

其二，重構(gòu)放與管相結(jié)合的權(quán)力模式。建立權(quán)力清單與負(fù)面清單相結(jié)合的政府管理權(quán)責(zé)體系，激發(fā)社會(huì)和市場(chǎng)的活力，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”、政府“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治秩序。2018年6月28日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》[14]，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理。

其三，群眾對(duì)政府權(quán)力的行使“看得見(jiàn)、看得懂、能參與、能監(jiān)督”。允許公眾對(duì)政府權(quán)力來(lái)源、行使依據(jù)和方式進(jìn)行評(píng)價(jià)、質(zhì)疑、批評(píng)和建議，目前各級(jí)各地政府部門(mén)權(quán)力清單的編制對(duì)較為專(zhuān)業(yè)的法律語(yǔ)言通過(guò)相對(duì)比較通俗化的語(yǔ)言表達(dá)，普遍通過(guò)政府網(wǎng)站和窗口公開(kāi)了權(quán)力清單，并且不少部門(mén)通過(guò)編制覆蓋各項(xiàng)行政權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的流程圖，明確工作標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，真正讓老百姓能夠看得懂，便于老百姓監(jiān)督。

二、推行權(quán)力清單制度需厘清的問(wèn)題

(一)制定和公布主體

權(quán)力清單的制定與公布主體之確定是編制政府權(quán)力清單須首先明晰之問(wèn)題，也是政府權(quán)力精細(xì)化的必要步驟。權(quán)力分為公權(quán)、私權(quán)與共權(quán)，故而，權(quán)力的分配與協(xié)調(diào)需要理清政府、人民與社會(huì)三者之間的關(guān)系。從本源上講，人民才是權(quán)力的唯一合法源泉和原始權(quán)威。政府手中的權(quán)力，來(lái)自人民的讓渡和授權(quán)。實(shí)際上，人民與政府之間建立了一種典型的契約或稱(chēng)委托-代理關(guān)系，政府作為人民的代理者來(lái)行使這些權(quán)力。

在政府與人民的二者關(guān)系中，由誰(shuí)來(lái)制定和公開(kāi)權(quán)力清單？如果由政府部門(mén)來(lái)制定和公開(kāi)，這就在法理上陷入了自我認(rèn)定、自我裁量的怪圈。而權(quán)力的法理主體——人民，只是一個(gè)政治概念、一個(gè)集體名詞，不可能在社會(huì)生活中作為某一具體事件的實(shí)施者。法律授權(quán)政府制定并公開(kāi)權(quán)力清單是較為科學(xué)的解決辦法。法律是全體國(guó)民意志的體現(xiàn)，對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍約束力。法律授權(quán)是現(xiàn)代政府必須遵循的原則，是依法治國(guó)的本質(zhì)體現(xiàn)。通過(guò)法律明確予以授權(quán)，由法定級(jí)別的政府經(jīng)過(guò)相應(yīng)的法律程序，制定和公開(kāi)權(quán)力清單，既體現(xiàn)人民的意志，又使得制度切實(shí)可行。

(二)實(shí)施依據(jù)

《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》未對(duì)權(quán)力的“實(shí)施依據(jù)”如何在權(quán)力清單當(dāng)中體現(xiàn)作明確的規(guī)定，經(jīng)查閱國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府及部門(mén)公布的“權(quán)力清單”，發(fā)現(xiàn)其在表述“實(shí)施依據(jù)”時(shí)皆明確列舉與某項(xiàng)職權(quán)相對(duì)應(yīng)的規(guī)范性文件(包括法律、行政法規(guī)、規(guī)則等等)條款，甚至將該條款的內(nèi)容呈現(xiàn)于“實(shí)施依據(jù)”當(dāng)中。但也存在不少權(quán)力的“實(shí)施依據(jù)”僅指出相應(yīng)的法律，而未指明具體條文的情況。筆者認(rèn)為，政府的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是“法無(wú)授權(quán)不可為”的，授予政府權(quán)力的只能是法律(包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，除此之外的規(guī)范性文件不能授予政府權(quán)力。

(三)權(quán)力清單的職權(quán)事項(xiàng)

行政權(quán)力可以分為具體行政行為的行政權(quán)力、抽象行政行為的行政權(quán)力。具體行政行為行政權(quán)力大致可分為行政執(zhí)法類(lèi)、行政管理類(lèi)、指導(dǎo)服務(wù)類(lèi)和其他四類(lèi)。抽象行政行為行政權(quán)力主要是指制定發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章；針對(duì)廣泛的、不特定的對(duì)象規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令等。

如何界定權(quán)力清單的職權(quán)事項(xiàng)，要回歸到推行權(quán)力清單制度的出發(fā)點(diǎn)上來(lái)。推行權(quán)力清單制度的工作目標(biāo)是進(jìn)一步明確政府部門(mén)職責(zé)權(quán)限，權(quán)力清單中的權(quán)力就應(yīng)該是政府現(xiàn)有的全部行政權(quán)力。但就當(dāng)前情況來(lái)看，從便于推進(jìn)權(quán)力清單工作的角度出發(fā)，權(quán)力清單可以從對(duì)公民、法人或者其他社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的具體行政權(quán)力開(kāi)始，成熟一批公開(kāi)一批，逐步擴(kuò)大范圍，最終實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)全部納入清單。

(四)權(quán)力的行使主體

地方政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)是行政權(quán)力的行使主體，可以從縱向和橫向兩個(gè)方向進(jìn)行分類(lèi)。

首先，從縱向上，就是從權(quán)力行政層級(jí)上進(jìn)行劃分，可分為省級(jí)行使和省市縣共同行使兩類(lèi)。按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，在清單中可以規(guī)范為省屬權(quán)力和屬地管理權(quán)力。省屬權(quán)力主要有:法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定由省級(jí)部門(mén)行使的權(quán)力；涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)與利用等領(lǐng)域的重大事項(xiàng)；涉及跨區(qū)域、跨流域連接執(zhí)法事項(xiàng)。屬地管理權(quán)力，凡法律法規(guī)明確規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府實(shí)施的權(quán)力事項(xiàng)，原則上下放市縣政府行使。對(duì)列入屬地管理的權(quán)力事項(xiàng)，省級(jí)部門(mén)需要時(shí)可以使用，但需向有關(guān)部門(mén)備案。

其次，從橫向上，可以分為三類(lèi):政府工作部門(mén)及部門(mén)管理機(jī)構(gòu)、列入黨委工作機(jī)構(gòu)序列但依法承擔(dān)行政職能的部門(mén)或單位、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。第一類(lèi)的部門(mén)無(wú)須贅述；第二類(lèi)部門(mén)如公務(wù)員局、新聞出版局、電影局等，2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》[15]，基于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，不少黨政機(jī)關(guān)合署辦公、合并設(shè)立，公務(wù)員局、新聞出版局、電影局等部門(mén)調(diào)整為黨委部門(mén)管理或者相關(guān)職責(zé)劃入黨委部門(mén)，對(duì)外保留或者加掛相關(guān)牌子；第三類(lèi)部門(mén)主要包括如檔案局、氣象局等。此外，中央垂直管理單位，在駐地省、市、縣行使其行政權(quán)力，其權(quán)力清單不必列入地方各級(jí)政府權(quán)力清單，應(yīng)納入主管的中央部委，但也要及時(shí)公布。

(五)職權(quán)交叉問(wèn)題

職責(zé)交叉、多頭管理、多層執(zhí)法等現(xiàn)象，也是推行權(quán)力清單制度中要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。權(quán)責(zé)交叉、重疊大致可以概括為：上下重疊、左右交叉。上下重疊是指省市縣不同層級(jí)行政主體共同行使，左右交叉是指同級(jí)部門(mén)之間共同行使。針對(duì)省市縣共同行使的情況，前文已提到，按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，凡法律法規(guī)明確規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府實(shí)施的權(quán)力事項(xiàng)，下放市縣政府行使。針對(duì)同級(jí)部門(mén)之間共同行使的情況，根據(jù)其行使依據(jù)的效力來(lái)確定。在具體工作中需把握三個(gè)原則:法定原則、層級(jí)原則、新舊原則。法定原則，看權(quán)力行使部門(mén)的法律法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的具體規(guī)定。層級(jí)原則，其權(quán)力行使都有法定依據(jù)的，看依據(jù)的層級(jí)而定。新舊原則，權(quán)力行使依據(jù)層級(jí)相同的，以最新發(fā)布的為準(zhǔn)。同時(shí)，要按照文件服從法律法規(guī)、下位法服從上位法的原則，積極做好有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的廢改立工作，解決好依據(jù)沖突的問(wèn)題。

(六)責(zé)任清單

并非有了權(quán)力清單就能管住權(quán)力，權(quán)力清單和責(zé)任清單，是政府依法全面正確履職的“一幣兩面”，《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，要“積極推進(jìn)責(zé)任清單工作”[6]。責(zé)任清單重點(diǎn)是解決部門(mén)“不作為”的問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)政府按單履職，社會(huì)照單監(jiān)督。責(zé)任清單是權(quán)力清單的有效補(bǔ)充，兩者共同構(gòu)成了政府的職責(zé)體系。權(quán)力清單把權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子，但是如果沒(méi)有責(zé)任清單，就等于籠子沒(méi)有上鎖，權(quán)力可以隨時(shí)打開(kāi)走出來(lái)。從這個(gè)意義上講，責(zé)任清單與權(quán)力清單同樣重要。

責(zé)任清單至少要包括三部分內(nèi)容：梳理主要責(zé)任、厘清職責(zé)邊界、明確監(jiān)管制度。梳理主要責(zé)任是前提，它需要對(duì)照法律法規(guī)規(guī)章等，把各部門(mén)職權(quán)對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)逐一梳理，準(zhǔn)確直觀地列明追責(zé)事項(xiàng)和追責(zé)情形。厘清職責(zé)邊界是目的，是對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)管理或者需要多部門(mén)密切配合的事項(xiàng)進(jìn)行梳理并明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界。明確監(jiān)管制度和問(wèn)責(zé)機(jī)制是保障，其主要是指事中事后的監(jiān)管，在嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有制度的同時(shí)，進(jìn)一步創(chuàng)新健全管理方式，適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

三、完善權(quán)力清單制度的建議

(一)科學(xué)設(shè)定頂層設(shè)計(jì)

從各省市在建立權(quán)力清單制度中的推進(jìn)模式來(lái)看，可以分為三種模式。第一種是自下而上，先以部門(mén)或者是下級(jí)機(jī)關(guān)為試點(diǎn)，再逐步推向全省或者全市。第二種是自上而下，先對(duì)省級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行清理，再推向市縣區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)。第三種是全面鋪開(kāi)分期清理模式，在所屬部門(mén)和單位全面鋪開(kāi)，按照“成熟一批、公布一批”的原則對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行分期清理。從總體上看，目前各省市主要由行政機(jī)關(guān)自行組織，遼寧、安徽、浙江、湖北等地人民政府目前都采取這種模式。采取委托獨(dú)立第三方參與權(quán)力清單編制工作之方式的有重慶市人民政府，由重慶市法制辦牽頭行動(dòng)，西南政法大學(xué)作為第三方參與此項(xiàng)工作。

(二)權(quán)力清單報(bào)告的匯總、統(tǒng)計(jì)與分析

各項(xiàng)行政職權(quán)的清理結(jié)果需要進(jìn)行匯總和分析，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，有針對(duì)性地提出進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)的具體措施和意見(jiàn)。權(quán)力清單應(yīng)該是全覆蓋的，從中央到基層的各級(jí)黨和政府都應(yīng)全面推行權(quán)力清單制度，不存在不受監(jiān)督的特殊層級(jí)，除非涉及國(guó)家機(jī)密。在實(shí)踐中必然會(huì)出現(xiàn)黨政之間、下級(jí)與上級(jí)之間、部門(mén)之間的權(quán)力清單的沖突。這些沖突的解決，有的可以在權(quán)力清單公布之前完成；有的需要提交有關(guān)部門(mén)或機(jī)關(guān)研究解決，比如有的需要國(guó)家或省級(jí)層面取消、轉(zhuǎn)移、下放行政管理權(quán)限；有的需要修改法律、法規(guī)、規(guī)章其他行政決定，有的需要通過(guò)立法予以解決等等，這些情況經(jīng)過(guò)梳理、匯總，最終需要形成一個(gè)“問(wèn)題清單”。從目前情況看，先公布的清單是比較容易梳理和清理的，后公布的是較為難解決，這是問(wèn)題發(fā)現(xiàn)及解決的正常步驟。權(quán)力清單制度之目的就在于深究錯(cuò)處、漏處，觸及的矛盾越深、解決問(wèn)題的難度越大，制度之重要性便越突出。政府及時(shí)匯總、統(tǒng)計(jì)、分析權(quán)力清單，勇于解決“問(wèn)題清單”，形成權(quán)力清單打頭陣，“問(wèn)題清單”做保障的工作流程，有助于提升政府工作的科學(xué)性，解決真正的問(wèn)題。

(三)對(duì)權(quán)力清單工作的動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督

在權(quán)力清單的處理流程中，“清理”以及“修改與廢止”程序處于重要地位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革不斷深化，政府部門(mén)職責(zé)不斷調(diào)整和優(yōu)化，法律法規(guī)也在不斷修改完善，這都要求權(quán)力清單相應(yīng)地及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。具體而言，要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的變化以及政府職能轉(zhuǎn)變的要求，建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保行政權(quán)力合法、合理，提升政府治理能力。

權(quán)力清單制度推行中總會(huì)遇到內(nèi)容不全面、不準(zhǔn)確的情況，但“除了依法需要保密的，如果哪項(xiàng)權(quán)力不上報(bào)、沒(méi)經(jīng)清理，就視為放棄，不得再予以行使”等此類(lèi)規(guī)定的合法性是值得探究的。權(quán)力是職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一體，法律設(shè)定一項(xiàng)權(quán)力，總是與增進(jìn)公共利益與維護(hù)公共秩序的目標(biāo)相關(guān)，如果僅因?yàn)闆](méi)經(jīng)清理，就視為放棄，之后不得再行使，雖然限制了行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的可能性，但是法律設(shè)定該權(quán)力所預(yù)期實(shí)現(xiàn)的公共行政目標(biāo)也相應(yīng)地?zé)o法實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，更為合理的做法應(yīng)該是對(duì)于清單梳理不全面的機(jī)關(guān)視情節(jié)追究紀(jì)律責(zé)任，從而督促每個(gè)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待。

權(quán)力清單制度需要在實(shí)際運(yùn)行后廣泛聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，充分集中各界各方的智慧，對(duì)各部門(mén)權(quán)力進(jìn)一步減少和優(yōu)化，使權(quán)力清單得到不斷完善。順應(yīng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革、法治政府建設(shè)、全面推進(jìn)依法行政的實(shí)際需要，針對(duì)權(quán)力清單制度的理論以及實(shí)踐問(wèn)題展開(kāi)研究，有著重要的研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。但正如簡(jiǎn)政放權(quán)的阻力和困難重重一樣，權(quán)力清單在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)遇到許多問(wèn)題，學(xué)術(shù)研究在面對(duì)這些生動(dòng)復(fù)雜的具體問(wèn)題時(shí)常常顯得捉襟見(jiàn)肘、應(yīng)接不暇，這是今后的工作和研究中必須注意的。