杜春曉，謝 方

(1.銅陵學院 馬克思主義學院，安徽 銅陵 244000；2.銅陵學院 農村經濟與文化研究所，安徽 銅陵 244000)

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，學者們將研究精力從單一聚焦精準扶貧，轉向重點關注鄉(xiāng)村振興與精準扶貧銜接。從精準扶貧與鄉(xiāng)村振興構成來看，精準扶貧是鄉(xiāng)村振興的重要前提與現實基礎。也有學者從“重點論”和“兩點論”探討精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的關系，指出前者是后者的“重點論”，后者是前者的“兩點論”，強調必須做到兩者有機統(tǒng)一，方能協(xié)同推進[1]。從鄉(xiāng)村發(fā)展階段來看，精準扶貧瞄準全面小康，促進鄉(xiāng)村發(fā)展換擋提速；鄉(xiāng)村振興則側重高質量發(fā)展，促進鄉(xiāng)村發(fā)展提質增效，兩者均是中國共產黨推進“三農”發(fā)展的系統(tǒng)工程。與此同時，鄉(xiāng)村振興既是鞏固精準脫貧質量的舉措，又是檢驗精準脫貧效益和效果的標尺，成為促進農村均衡、全面、充分發(fā)展的偉大舉措。因此，精準扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在時間上連續(xù)一致，在內容上遞進疊加，在效果上互相促進。由于我國將實現全面脫貧，如何準確把握精準扶貧與鄉(xiāng)村振興之間的內在邏輯，審視兩大戰(zhàn)略的銜接現狀，構建有效銜接機制，促成良性聯動、無縫銜接，這對實現我國“兩個一百年”的奮斗目標具有積極而重要的現實意義。

一、鄉(xiāng)村振興與精準扶貧的內在邏輯

(一)目標上高度契合

從總體目標來看，兩大戰(zhàn)略均致力于從根本上解決農村、農業(yè)和農民的一系列問題和困難，是推動和助力“兩個一百年”奮斗目標實現的重要戰(zhàn)略部署，目標高度契合。具體而言，精準扶貧的目標是徹底解決困擾中華民族的貧困歷史難題，確保2020年全面建成小康社會。鄉(xiāng)村振興的目標是實現“產業(yè)興旺、生活富裕、鄉(xiāng)村文明、生態(tài)宜居和治理有效”，促進城鄉(xiāng)社會均衡發(fā)展、鄉(xiāng)村充分高質量發(fā)展[2]。顯然，兩大戰(zhàn)略都實現了從“授之以魚”到“授之以漁”、從“輸血”到“造血”，達成了養(yǎng)民(如“耕者有其田、居者有其屋”)、富民(如產業(yè)興旺、生活富裕)和安民(如鄉(xiāng)風文明、治理有效)的現實目標。

(二)內容上一脈相承

從內容來看，鄉(xiāng)村振興的綱領性指導文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要從瞄準貧困人口精準幫扶、聚焦深度貧困地區(qū)集中發(fā)力、激發(fā)貧困人口內生動力、強化脫貧攻堅責任和監(jiān)督等方面，打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，增強貧困群眾獲得感。鄉(xiāng)村振興的階段性戰(zhàn)略部署文件《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》強調，打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，要深入實施精準扶貧、聚焦深度貧困重點攻克、搞好攻堅成果鞏固與提升。可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涵蓋了精準扶貧，兩者在內容上一脈相承。若將精準扶貧命名為“鄉(xiāng)村發(fā)展1.0”，那么鄉(xiāng)村振興可以理解為“鄉(xiāng)村發(fā)展2.0”甚至是更高版本，自然“產業(yè)興旺、生活富?！币簿涂梢岳斫鉃椤爱a業(yè)扶貧”“兩不愁三保障”的升級版。

(三)實踐上縱深遞進

2020年后，絕對貧困人口全面消除，取而代之的是更加隱蔽的相對貧困，貧困治理難度更大。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，配置型資源與權威型資源下沉鄉(xiāng)村的力度更大，必將有效提升貧困治理資源傳遞效率，促進扶貧提質增效。

1.精準扶貧期間，鄉(xiāng)村振興的任務以脫貧攻堅為主，共同解決絕對貧困。一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農村地區(qū)提供了諸多配置型資源與各種支持政策，既延長了精準扶貧的持續(xù)性，又有效鞏固了精準扶貧的成果，有利于預防返貧風險，阻斷返貧。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，精準扶貧擁有了新的、復雜內涵，扶貧方式日趨多樣，借助鄉(xiāng)村振興提供的更多權威資源，形成了以產業(yè)扶貧為基、生態(tài)扶貧為界、文化扶貧為核、黨建扶貧為本的扶貧新格局，極大提升扶貧效果。

2.精準脫貧后，鄉(xiāng)村振興將開啟新任務、新篇章，扶貧規(guī)則以保護(如：低保政策)為主轉向保護與開發(fā)并重，在解決相對貧困的同時促進鄉(xiāng)村全面振興。扶貧規(guī)則發(fā)生變遷后，扶貧必將成為城鄉(xiāng)一體化的主要任務之一，貧困治理也就步入城鄉(xiāng)一體化車道。因此，精準扶貧奠定鄉(xiāng)村振興發(fā)展基礎，鄉(xiāng)村振興促進精準扶貧提質增效，成為精準扶貧在實踐上的縱深遞進。

二、鄉(xiāng)村振興與精準扶貧銜接現狀審視

(一)參與主體差異，導致銜接難度較大

1.從受益主體來看，農村居民是鄉(xiāng)村振興關注的主要對象，目的在于縮小農村城鄉(xiāng)差距，而農村貧困人口是精準扶貧對象，目的在于消除貧困?？梢?，受益主體既相互交叉，但差別也較明顯[3]。事實上，鄉(xiāng)村振興與精準扶貧戰(zhàn)略實施中，兩者關注的目標群體與指向各異，可能會出現較多偏差，如：戰(zhàn)略目標與導向、戰(zhàn)略功能與作用、戰(zhàn)略執(zhí)行與運行方式等。這種偏差與相互嵌入而不暢的制度聯動，致使鄉(xiāng)村振興與精準扶貧匹配錯位，適應性差，沖突自然不可避免，導致兩大戰(zhàn)略銜接困難。

2.從責任主體來看，國家和各級地方政府是精準扶貧的責任主體，而鄉(xiāng)村振興的責任主體則以鄉(xiāng)村本土人士與專業(yè)隊伍(如：企業(yè)家、知識分子等)為主?？梢?，精準扶貧戰(zhàn)略的實施以政府主導、相關人員參與為主，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施以政府引導、社會力量廣泛參與并直接擔當鄉(xiāng)村振興任務為主。同樣，責任主體的差異，導致兩大戰(zhàn)略實施過程中會出現較多偏差，如：權利與義務、管理機制與行事風格、利益共享與風險分擔等。這種偏差以及戰(zhàn)略所處時期與階段不同，致使鄉(xiāng)村振興與精準扶貧互動不暢，戰(zhàn)略銜接顯得較為困難。

(二)保障機制缺失，導致銜接運行不暢

1.從法律和制度保障來看，我國目前在推進兩大戰(zhàn)略銜接問題方面，依然沒有專門的法律與制度規(guī)范，即便是國家相關政策文件對此有所觸及，也多為宏觀性指導意見，針對性和實際可操作性缺乏，可能導致兩大戰(zhàn)略在實施中公正性評判缺少、合法性監(jiān)督與管理缺失，如戰(zhàn)略實施過程中開發(fā)項目存在短期效應，導致管理不規(guī)范，或是專項資金使用效率不高、效果欠佳，甚至出現違規(guī)違法使用等問題；再如由于監(jiān)管受限，致使戰(zhàn)略實施過程中的參與主體與責任主體權責失衡，尤其是參與主體的合法權益無法保障。

2.從組織保障來看，與精準扶貧工作領導小組一樣，地方基本都成立了鄉(xiāng)村振興領導小組(或辦公室)[4]，但多屬臨時增設機構，領導小組組長(或辦公室主任)均由市委或政府部門主要領導兼任，其他工作人員也多從相關部門抽調或借用；在職能上，多扮演綜合協(xié)調、政策解讀與指導、振興工作效果監(jiān)督與考核、信息宣傳等角色。有些地方甚至出現精準扶貧與鄉(xiāng)村振興是一套人馬的現象，表面看來似乎有利于戰(zhàn)略銜接，實則屬于分工不明，職責不清，屬于典型的組織銜接有效，戰(zhàn)略任務銜接亂套，最終導致銜接不暢。

(三)扶貧急功近利，導致銜接動力不足

1.經濟因素考慮多，鄉(xiāng)村環(huán)境兼顧少。貧困標準線是衡量脫貧與否的依據，這根指揮棒致使精準扶貧考慮更多的是經濟因素，而沒有或很少兼顧鄉(xiāng)村環(huán)境與自然生態(tài)因素，很可能忽略了鄉(xiāng)村振興，也就不能滿足鄉(xiāng)風文明、生態(tài)優(yōu)良與宜居的基本要求，那么，同精準扶貧成效與鄉(xiāng)村振興的內在邏輯和要求相比，尚存在較大偏差，致使兩者銜接動力明顯不足。

2.政府主導幫扶多，內生動力挖掘少。精準扶貧多以政府主導幫扶為主。簡單地說，就是完成國家及地方的規(guī)定工作，甚至出現唯“數字脫貧”的現象和案例[5]，對脫貧人口自身動力挖掘不夠，致使其生存本領不強甚至缺失。從精準扶貧戰(zhàn)略到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，責任主體發(fā)生了較大變化，精準扶貧對象有可能要加入鄉(xiāng)村振興的工作隊伍，一旦他們自身能力不夠，必然會影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)績，導致戰(zhàn)略銜接失序。

3.輸血扶貧支援多，造血功能謀劃少。綜觀精準扶貧歷程，多以國家資源投入推動為主，表現為典型的“輸血式”扶貧，而非“造血式”扶貧，與“智志雙扶”尚存較大差距，也就自然忽視了鄉(xiāng)村人力資源的開發(fā)、培訓等造血功能的謀劃，難以滿足鄉(xiāng)村振興隊伍的需要。

(四)返貧風險常在，導致銜接鏈條脆弱

我國返貧人口主要有兩類：一類脫貧后再返貧，另一類是非貧困人口因病、因傷或其他原因致貧。2015年，上述兩類返貧人口占新增貧困人口總數的比重分別為41%和59%；2016年和2017年返貧人口分別超過60萬和20萬[6]；2018年，返貧人口雖然大幅度減少，但仍然接近6萬人；2019年返貧人口降至幾千人。盡管返貧人口急劇下降，但由于貧困與脫貧人口更易受到主客觀環(huán)境的影響，致使返貧具有多發(fā)性、重復性。由此可見，我國脫貧或非貧困人口返貧風險常在。2020年是決勝脫貧攻堅的收官之年和實現全面小康的關鍵之年，但受年初新冠肺炎疫情的影響，很可能會出現一部分因“疫”返貧的貧困人口，加之疫情對經濟社會各方面的綜合影響，極大地增加了精準扶貧的攻堅難度，影響脫貧效果，自然削弱了鄉(xiāng)村振興與精準扶貧的銜接鏈條。

三、鄉(xiāng)村振興與精準扶貧有效銜接機制

(一)強化觀念銜接機制

與精準扶貧戰(zhàn)略相比，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略立足更高層次、更遠視角，為鄉(xiāng)村當前及今后一段時間的發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署，并從產業(yè)發(fā)展、生活水平、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村風氣與文明以及鄉(xiāng)村治理等方面細化戰(zhàn)略發(fā)展目標，最終實現農業(yè)大而強、農村美而亮、農民富而樂。從生命周期理論來看，精準扶貧主要幫助鄉(xiāng)村從投入期步入成長期，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要幫助鄉(xiāng)村從成長期步入成熟期。顯然，為了確保兩者銜接順暢，首先必須強化鄉(xiāng)村振興與精準扶貧的觀念銜接，根據農村地區(qū)經濟社會發(fā)展差異與貧困類型不同，選擇典型農村地區(qū)分類試點、循序推進、不斷總結，分門別類形成可復制、可推廣的典型試點經驗，促進鄉(xiāng)村振興與精準扶貧在觀念上順暢過渡。

(二)重視主體銜接機制

1.從受益主體來看，實現鄉(xiāng)村振興與精準脫貧受益主體銜接，應借助行政力量，動員鄉(xiāng)村居民廣泛參與，實現政府與居民、非貧困居民(村)與貧困居民(村)全面對接，通過政府支持和居民(村)“傳幫帶”，鞏固精準扶貧成果，助力農村居民追求更高質量的生活水平，形成鄉(xiāng)村共同致富新局面。

2.從責任主體來看，利用鄉(xiāng)村情節(jié)廣泛動員“鄉(xiāng)賢”、家鄉(xiāng)企業(yè)家與仁人志士以及各級各類社會組織與團體，加盟鄉(xiāng)村振興與精準扶貧隊伍，獻智、獻財、獻計，形成由政府主導，企業(yè)和公眾、學者與專家，以及第三方機構共同參與，有效銜接精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的多元主體協(xié)作新模式。

(三)構建保障銜接機制

1.出臺精準扶貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接的法律法規(guī)。抓緊建立健全和完善鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)，保障制度供給。一是出臺地方性法律法規(guī)，充分發(fā)揮法律法規(guī)在精準扶貧與鄉(xiāng)村振興中的權威作用，保證農村市場規(guī)范運行、農村產業(yè)發(fā)展健康、生態(tài)環(huán)境得到保護、鄉(xiāng)村治理成效明顯。二是出臺化解兩大戰(zhàn)略現實矛盾的法律法規(guī)，如：土地確權、土地承包、土地流轉等相關的法律法規(guī)，從法律上保障它們有效銜接。

2.建立精準扶貧和鄉(xiāng)村振興協(xié)調領導小組。為了兩大戰(zhàn)略有效銜接，建議各地抽調原有小組人員，綜合構成鄉(xiāng)村振興與精準扶貧銜接或協(xié)調推進領導小組，方便兩大戰(zhàn)略基礎信息共享，協(xié)同推進；2020年后，原精準扶貧領導小組(辦公室)，并入鄉(xiāng)村振興組織機構，具體工作也隨之融入，提供精準扶貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接的組織保障。

3.完善惠及全體鄉(xiāng)村居民的政策體系。在鄉(xiāng)村振興與精準扶貧銜接階段，惠農政策體系的設計應由特惠轉向普惠，無論是產業(yè)振興還是項目規(guī)劃，都要以惠及全體鄉(xiāng)村居民為目標，在提高貧困人口(村)滿意度的同時，增強非貧困人口(村)的獲得感，從政策體系上保障鄉(xiāng)村振興與精準扶貧有效銜接。

(四)優(yōu)化目標銜接機制

1.優(yōu)化總體目標，促進戰(zhàn)略銜接。從精準脫貧與鄉(xiāng)村振興的總體目標鎖定與瞄準來看，前者致力為2020年全面建成小康社會作貢獻，針對第一個百年目標；后者致力于為2050年全面建成社會主義現代化強國作貢獻，針對第二個百年目標。自然，實現精準扶貧到鄉(xiāng)村振興的有效銜接，應優(yōu)化戰(zhàn)略目標，將側重點從單一的“民生短板”轉向綜合的“‘三農’短板”，有序推進“三農”相關項目和重點工作。

2.細化具體目標，促進階段銜接。從鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略走向來看，共有三大步驟，第一大步驟對應于精準扶貧之消除絕對貧困，第二、三大步驟則對應于緩解2020年后的相對貧困。2020年后，貧困由絕對形式變?yōu)橄鄬π问?，兩者更替接續(xù)之際，應進一步細化階段目標，把解決相對貧困融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施全過程，促進城鄉(xiāng)和農村內部均衡發(fā)展、充分發(fā)展。

(五)完善考核銜接機制

1.健全考核評價指標體系，實現單維評價向多維評價轉變，促進量化標準無縫銜接。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標為依據，綜合考慮鄉(xiāng)村經濟、社會發(fā)展、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理等因素，建立健全鄉(xiāng)村振興工作考核評價指標體系，從而實現評價標準由單一的經濟維度向多元的經濟社會、生態(tài)文明等維度轉變，促進精準扶貧與鄉(xiāng)村振興量化標準無縫銜接。

2.引入第三方評價機構，實現政府評價向市場評價轉變，優(yōu)化考核評價方式精準銜接。引入第三方評價機構，由扶貧工作人員、專家學者、鄉(xiāng)村居民等，組建專業(yè)的精準扶貧考核團隊，倡導交叉考核、跨省異地考核，實現政府評價向市場評價轉變，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興與精準扶貧考核評價方式精準銜接。

3.豐富激勵手段，實現一元激勵向多元激勵轉變，助力工作隊伍平穩(wěn)銜接。兩大戰(zhàn)略銜接中，要豐富激勵手段，有機結合正、負激勵手段，實現一元激勵向多元激勵轉變，充分調動精準扶貧與鄉(xiāng)村振興工作隊伍的積極性，助力工作有效銜接、工作隊伍平穩(wěn)過渡。

(六)建立預警銜接機制

1.健全貧困評價指標體系，多維測度貧困并預警風險。銜接過程中，應綜合考慮經濟貧困、社會貧困、教育貧困和能力貧困等因素，建立健全貧困評價指標體系，多維測度貧困，并按照貧困指數大小，從輕警至重警劃分貧困警度，針對貧困風險實施有效預警。

2.有效防范返貧風險，持續(xù)提升銜接質量。精準扶貧要做到“摘帽不摘政策”“扶貧更要扶志和扶智”，以此防范返貧風險。當前，脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興與返貧風險同在，返貧風險直接影響兩大戰(zhàn)略銜接效果。因此，必須建立返貧風險預警長效機制，有效防范并阻斷返貧，持續(xù)提升鄉(xiāng)村振興與精準扶貧的銜接質量。