杜 威 李 陽

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在國家經(jīng)濟(jì)體制改革中具有“四梁八柱”的重要地位。黨的十八大以來，國家將農(nóng)村土地改革問題放在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的突出位置，國務(wù)院相繼推出一系列舉措，幫助農(nóng)村轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。2010年，國務(wù)院在頒布的《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中提出，加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵有條件的地方實(shí)施改革試點(diǎn)工作。在一系列改革成效的基礎(chǔ)上，2016年12月中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做出了更加細(xì)致的說明和安排，它既能保證社會主義公有制制度和農(nóng)村基本土地制度持續(xù)完善和發(fā)展，又以土地為根基著力增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。經(jīng)營性資產(chǎn)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的重要組成部分與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)。然而，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度是在新中國成立以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展過程中形成的，隨著新型城鄉(xiāng)規(guī)劃方案和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、管理制度和收益分配制度等立法和制度層面的問題層出不窮。本文試圖在分析農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度問題產(chǎn)生的理論成因的基礎(chǔ)上，列舉目前存在的制度問題，并嘗試從法律規(guī)制的視角提出相應(yīng)的解決思路。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度問題產(chǎn)生的理論原因

依據(jù)我國《憲法》第9、10條的規(guī)定，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)是我國公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是公有制經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的基石。目前農(nóng)村土地制度在經(jīng)濟(jì)體制改革中發(fā)生了諸多改變，但集體經(jīng)營性資產(chǎn)的管理模式依然沿襲傳統(tǒng)的集體所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式。從該制度靜態(tài)成效角度看，目前農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度可以在總體上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和收入?yún)f(xié)調(diào)分配的基本平衡，不會導(dǎo)致明顯的貧富差距或過度貧困；但從動態(tài)發(fā)展角度看，集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度、管理方式和分配手段都在經(jīng)濟(jì)效益和公平分配方面有所失衡，難以較好地適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。可見，雖然農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度是保證社會主義公有制制度存續(xù)的基礎(chǔ)，但形式上的公平與平均的做法忽視了市場規(guī)律，無法滿足農(nóng)村的人口需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。具體而言，一方面，農(nóng)村政策在習(xí)慣上重視農(nóng)村人口的溫飽和基本生存，忽視大量閑置經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃歸和有效利用；另一方面，部分地區(qū)缺乏專業(yè)的資產(chǎn)管理人才，而農(nóng)村干部在認(rèn)識上存在不足，即便對經(jīng)營性資產(chǎn)采取管理舉措，也存在管理亂象疊出、資產(chǎn)分配失調(diào)的情況，難以有效形成符合市場運(yùn)作規(guī)律的資產(chǎn)經(jīng)營模式。這就導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度雖完成了保證公有制經(jīng)濟(jì)存在的任務(wù)，卻沒有發(fā)揮該制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及確保分配公平的功能。因此，改變傳統(tǒng)的經(jīng)營理念和方式，順應(yīng)時(shí)代要求就成為必然選擇。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理體制中存在的制度問題

（一）產(chǎn)權(quán)制度名實(shí)分離

一般經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在保證集體所有制不變的前提下，將資產(chǎn)清收核驗(yàn)轉(zhuǎn)化為股權(quán)并按照特定比例量化分配給村民，才可以真正使其成為經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權(quán)人，享有對經(jīng)營性資產(chǎn)的股份采取占有、收益、抵押擔(dān)保、繼承以及處分等法定權(quán)利。在目前的資產(chǎn)管理體制下，村民缺乏權(quán)利主體意識及資產(chǎn)管理的資本和手段，導(dǎo)致村委會或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織以所有者的身份代替農(nóng)民行使權(quán)利。但集體經(jīng)濟(jì)組織在管理資產(chǎn)中的主體性質(zhì)和職權(quán)范圍模糊，難以為組織成員確立資格認(rèn)定的法律標(biāo)準(zhǔn)。該現(xiàn)狀的成因主要包括兩方面。其一，我國《土地管理法》和《民法典》的物權(quán)編雖然明確了分級管理、以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，農(nóng)村集體對集體性資產(chǎn)享有所有權(quán)，但法律沒有對“集體”做明確界定，在實(shí)際工作中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)力界限模糊的情況，致使農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體地位難以完全落實(shí)。其二，由于近幾年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的舉措與農(nóng)民的傳統(tǒng)認(rèn)知差距較大，部分村民在撤組轉(zhuǎn)戶后依舊要求以成員資格的身份分配利潤，也有部分村民不理解靜態(tài)管理辦法，要求按照家庭人口數(shù)量進(jìn)行分配。

（二）管理模式不盡合理

農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)所有權(quán)人和代管人的身份地位不清、運(yùn)營收益與村民實(shí)際收益不符，以及股權(quán)分配的具體比例不明等實(shí)踐中存在的問題表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度沒有起到幫助農(nóng)民脫貧致富的應(yīng)有作用。具體原因包括，其一，資產(chǎn)運(yùn)營核算制度的殘缺造成經(jīng)營性資產(chǎn)在定性和范圍上模糊。運(yùn)營核算制度是明確農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)，該制度存在漏洞會導(dǎo)致難以確定將哪些資產(chǎn)劃歸為農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，也就難以得知村民可以從哪些資產(chǎn)中獲取收益。其二，資產(chǎn)管理權(quán)缺乏自主性保障。根據(jù)《民法典》第96條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人屬于法定代表人，依法應(yīng)當(dāng)參與市場運(yùn)作，按照市場規(guī)律獲得權(quán)益和承擔(dān)責(zé)任。但實(shí)際上沒有專門的法律或政策規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的股權(quán)分配方法，量化到村民個人的資產(chǎn)份額也未明確。其三，由于村民較少從集體經(jīng)營性資產(chǎn)中獲得相應(yīng)收益，村民參與集體經(jīng)營性資產(chǎn)決策管理的制度也不盡完善，故多數(shù)村民感受不到自己與集體資產(chǎn)之間的關(guān)系，對該部分資產(chǎn)作壁上觀，不參與管理也不實(shí)施監(jiān)督，這給集體經(jīng)營性資產(chǎn)帶來極大的管理和流失風(fēng)險(xiǎn)。

（三）收益分配方式缺乏保障

集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收入分配方式主要在分配主體和分配程序兩方面存在問題。在分配程序方面，根據(jù)我國《村民委員會組織法》第24條的規(guī)定，從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的分配方式由村民大會集體討論并按照特定比例表決通過。但部分村干部通?？梢酝ㄟ^長期形成的地方權(quán)力對資產(chǎn)分配方案產(chǎn)生影響，導(dǎo)致基層公開的資產(chǎn)分配程序形同虛設(shè)。部分人能夠改變資產(chǎn)分配方式的原因有二：其一，集體經(jīng)營性資產(chǎn)一般在各村集體中運(yùn)作，沒有公開的國家機(jī)關(guān)介入和市場運(yùn)營，很容易在資產(chǎn)的使用、收益、抵押和處分等方面暗箱操作；其二，雖然村委會作為基層群眾自治組織是村民自我管理、自我教育和自我監(jiān)督的基層自治形式，但當(dāng)前村民的教育水平和整體素質(zhì)難以完全達(dá)到自我管理和自我監(jiān)督的水平，法制觀念也相對落后。所以個別人侵吞集體資產(chǎn)的行為得不到有效監(jiān)督。在分配主體方面，雖然黨的十八大在通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作形式，多渠道增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，進(jìn)一步落實(shí)股份制集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益分配權(quán)，但目前收益分配權(quán)并未落實(shí)到村民手中，收入分配制度的功能嚴(yán)重缺失。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度的法治改革路徑

（一）完善集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

根據(jù)我國《憲法》第17條和《農(nóng)業(yè)法》第11條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是法定的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)管理者，有權(quán)代表村民集體管理當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)營性資產(chǎn)，行使資產(chǎn)所有權(quán)。但目前諸多地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會權(quán)限劃分不明，資產(chǎn)確權(quán)和清產(chǎn)核資制度難以落實(shí)。本文認(rèn)為，可以從以下三個維度逐步完善我國集體經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度。首先，應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的制定以及《村民委員會組織法》的修訂完善，清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，區(qū)分其與村委會之間的關(guān)系和職權(quán)劃分，由此保證集體經(jīng)營性資產(chǎn)回歸經(jīng)濟(jì)組織管理，實(shí)現(xiàn)村民對資產(chǎn)的自我管理和自我監(jiān)督。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)范集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，以正式賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位和權(quán)利的形式，實(shí)現(xiàn)其自主經(jīng)營權(quán)和組織內(nèi)部成員的合法權(quán)益，讓集體經(jīng)濟(jì)組織在市場的充分競爭中增加集體經(jīng)營性資產(chǎn)的收益。其次，考慮到集體成員身份是獲得資產(chǎn)股份和股權(quán)分紅的基礎(chǔ)，故應(yīng)當(dāng)在《村民委員會組織法》中規(guī)范村集體成員的資格身份。可以建立農(nóng)村內(nèi)部數(shù)據(jù)平臺，將經(jīng)濟(jì)組織成員信息納入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)完善各地村集體成員資格審核、認(rèn)定和退出機(jī)制，在保證成員基本流動性的前提下，防止集體資產(chǎn)流失。最后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，確立集體經(jīng)營性資產(chǎn)在股權(quán)管理和股權(quán)流轉(zhuǎn)方面的制度設(shè)置。各村可以通過村民大會，以集體表決的形式確定本村持股比例及股份轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)。

（二）創(chuàng)新集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度

就法律適用而言，我國集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理方式在立法上漏洞較多，且隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的變化，傳統(tǒng)上對集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度日漸滯后，對此應(yīng)當(dāng)從立法層面創(chuàng)新集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度。一方面應(yīng)完善集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理組織治理結(jié)構(gòu)，保障內(nèi)部成員的合法權(quán)益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織若要擺脫村委會的越權(quán)管制，以獨(dú)立法人身份充分參與市場競爭，就需要按照我國《公司法》及相關(guān)司法解釋的要求，建立成熟的股東（代表）大會、董事會和監(jiān)事會等組織，以形成具有基本經(jīng)營能力和責(zé)任承擔(dān)能力的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織可以按照本組織的需求，制定相關(guān)的企業(yè)章程、治理規(guī)則以及成員參與企業(yè)決策的議事規(guī)則，從而在外部結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理上建立起現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營基本制度，保證股民的資本投入可以依法獲得回報(bào)。另一方面需倡導(dǎo)相關(guān)地方性立法，推動集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理規(guī)范化與合法化。地方立法與國家層面立法相比，具有前瞻性和更靈活的變通性。故可以在我國東南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份試點(diǎn)。在學(xué)習(xí)調(diào)研和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，率先實(shí)現(xiàn)地方層面的集體經(jīng)濟(jì)組織立法。從集體經(jīng)濟(jì)組織主體資格、管理模式、組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督等多個角度，建立完整的集體經(jīng)營性資產(chǎn)管理制度，為集體經(jīng)營性資產(chǎn)制度改革提供立法支持和法制保障。

（三）重構(gòu)集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配制度

對于集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配程序，可以通過實(shí)質(zhì)賦予村民股權(quán)及參與決策權(quán)方式，激勵村民主動行使對資產(chǎn)使用情況的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)完善并落實(shí)集體經(jīng)營性資產(chǎn)登記、運(yùn)作和收益公開公示制度，讓所有涉及資產(chǎn)的行為都在陽光下運(yùn)行。對于收益分配權(quán)，本文認(rèn)為，只有推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營性資產(chǎn)管理的立法工作和法律實(shí)施，才能保障收益分配權(quán)實(shí)現(xiàn)。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格雖然在《民法典》中被予以承認(rèn)，但沒有對該組織成員資格和內(nèi)部結(jié)構(gòu)做詳盡規(guī)定。2017年修訂頒布的《農(nóng)村專業(yè)合作社法》對農(nóng)村現(xiàn)有的合作社有所規(guī)定，但沒有針對管理集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作社的規(guī)制手段。因此，首先應(yīng)加快制定我國《股份合作社法》或相關(guān)實(shí)施條例，對成員準(zhǔn)入和退出機(jī)制、企業(yè)組織架構(gòu)和議事決策規(guī)則等方面做出完整制度安排，以充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，根據(jù)財(cái)政部在其發(fā)布的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計(jì)制度》中的規(guī)定，在區(qū)分集體內(nèi)福利分紅等支出費(fèi)用的基礎(chǔ)上，建立完善按照股權(quán)分配紅利的收入分配制度。故可以將集體經(jīng)營性資產(chǎn)中的水電費(fèi)等基礎(chǔ)設(shè)施支出和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出，納入現(xiàn)金分配范疇，提高村民的財(cái)產(chǎn)性收益比例。最后，應(yīng)當(dāng)分級設(shè)立村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上將政務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動徹底分離。