林琳

[摘 ? ?要] 公共租賃房是具有保障性質(zhì)的住房。目前，我國公共租賃房管理面臨的最重要的問題就是確保公共租賃房分配管理的公平、高效，因為這是有效的社會治理、良好的社會秩序的戰(zhàn)略需要。我國公共租賃房存在著分配效率低、分配不公平、分配管理機制不健全等問題，根本原因就是在于準(zhǔn)入、輪候、配租、退出、監(jiān)督這幾方面的機制設(shè)計不夠科學(xué)與嚴(yán)密。通過對新加坡和香港公共租賃房分配管理經(jīng)驗的分析與研究，得到了有益的啟示，對完善我國公共租賃房分配管理制度提出了路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] 公共租賃房;準(zhǔn)入;輪候;配租;退出;監(jiān)督

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 21. 076

[中圖分類號] D630;C913.6 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2020）21- 0173- 03

0 ? ? ?引 ? ?言

住房是人們最基本的生存需求之一，而住房保障亦是當(dāng)下中國最急需解決的一個民生問題。建立住房保障制度是政府職能的必然要求，經(jīng)過發(fā)展目前，在我國已基本建立了能夠覆蓋城鎮(zhèn)所有住房困難群體的住房保障制度。

公共租賃房是我國最晚推出的、具有保障性質(zhì)的住房，起初，它較好地滿足了外來打工者和城鎮(zhèn)戶籍人口中低收入群體的住房需求，但是應(yīng)該怎樣確保公共租賃房分配管理的公平、高效，徹底發(fā)揮公共租賃房的社會效益，是我國公共租賃房管理當(dāng)前所面臨的最重要的問題。所以，對我國公共租賃分配管理制度進(jìn)行研究，就有著十分必要的意義。因為該項研究符合了黨的十九大“不斷推進(jìn)社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序”的戰(zhàn)略需要，還可以促進(jìn)民生改善與社會的和諧穩(wěn)定。

1 ? ? ?公共租賃房的有關(guān)概念

公共租賃房是指政府或政府委托的機構(gòu)向社會中低收入的住房困難家庭提供的住房，是有限的公共物品，具有明顯的保障性和福利性。其產(chǎn)權(quán)歸政府所有，面積一般在40～60平方米，用低于市場價或者承租者能承受的價格向新就業(yè)職工出租。

2012年8月，李克強總理在北京視察保障房建設(shè)情況時指出，分配是保障房的生命線，假如分配不公平，就會造成更大的不公平，在分配工作上要加大研究力度;2013年5月，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上，提出要健全保障房分配制度，推進(jìn)廉租房、公共租賃房并軌;2013年12月，住建部、財政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公共租賃房和廉租房并軌運行的通知》，即從2014年起，各地公共租賃房和廉租房要并軌運行，并統(tǒng)稱為公共租賃房。這就說明，公共租賃房取代了其他各種類型的保障房，成為了我國保障房制度的唯一主體。

2 ? ? ?我國公共租賃房分配管理中存在的問題

由于我國公租房發(fā)展時間比較短，一直處在不斷的摸索階段，在分配管理中存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 ? 分配效率低

當(dāng)前，我國公共租賃房管理中存在著比較嚴(yán)重的分配效率低下的問題，主要的原因就是公共租賃房的房源比較少，滿足不了人們的需求;次要的原因是公共租賃房分配管理機制設(shè)計的不夠科學(xué)與合理，致使準(zhǔn)入、輪候、退出各環(huán)節(jié)工作效率低下。

2.2 ? 分配不公平

公共租賃房在分配過程中出現(xiàn)了不公平的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是尋租（權(quán)錢交易、特權(quán)收益等）行為頻發(fā)。尋租使符合公共租賃房申請標(biāo)準(zhǔn)的群體被排除在保障之外，而那些不符合標(biāo)準(zhǔn)的申請者卻獲得了公共租賃房的租住權(quán)力，形成了分配不公平。二是進(jìn)多出少，管理缺乏條理。在公共租賃房使用過程中，進(jìn)多出少成為公共租賃房管理最差的一環(huán)，許多違反規(guī)定居住公共租賃房的租戶長期占用公共租賃房，這樣就會導(dǎo)致進(jìn)入輪候步驟的群體陷入更加長期的等待中，這種現(xiàn)象的本質(zhì)就是分配不公平。

2.3 ? 分配管理機制不健全

首先，分配管理機制缺乏人性化和靈活性，缺乏為人民服務(wù)的理念。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，公共租賃房的申請部門規(guī)定，申請人只允許可以在戶籍或者工作所在地區(qū)的公共租賃房管理機構(gòu)提出申請，沒考慮到行動困難等申請者的特殊情況，如遇到行動困難者，公租房管理人員應(yīng)提供人性化服務(wù)——比如，要主動上門，為申請者辦理相關(guān)手續(xù);申請程序繁瑣，造成了申請者花費大量時間準(zhǔn)備申請資料;在配租的過程中，申請者要用抽簽或搖號的方式去獲取自己的配租房源，得到了所屬號碼后，便不可以更改，這種做法缺乏靈活性。其次，監(jiān)督機制不健全。我國“開著寶馬住公共租賃房”的現(xiàn)象屢見不鮮，這使社會大眾對公共租賃房的印象一直欠佳。假如監(jiān)督機制完備，絕對不會出現(xiàn)上述這種怪象。

3 ? ? ?我國公共租賃房分配管理的機制設(shè)計分析

從現(xiàn)實來看，我國公共租賃房分配管理的結(jié)果同“公平、高效”的目標(biāo)還有很大差距。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 ? 準(zhǔn)入機制不嚴(yán)密

主要表現(xiàn)是：①申請人標(biāo)準(zhǔn)有欠科學(xué)與合理，受益人發(fā)生偏差。目前，我國對公共租賃房準(zhǔn)入條件的設(shè)計都以“戶籍、收入、住房”為主要依據(jù)，本地戶籍與非本地戶籍沒有平等對待，這就造成了公共租賃房分配的不公平，不利于城市人才的更新，更不符合公平正義的社會價值標(biāo)準(zhǔn)。②審核制度不健全，審核效果低下。我國大多數(shù)地區(qū)采取三級審核模式：申請者先到辦事處或居委會進(jìn)行初步審核;然后再由縣區(qū)級公共租賃房管理機構(gòu)進(jìn)行二審;最后由市公共租賃房管理機構(gòu)進(jìn)行終審并批準(zhǔn)。這種模式浪費了行政資源，更與政府體制改革的精神相違背。此外，為了獲取公共租賃房的居住權(quán)，申請者通常會想方設(shè)法地隱瞞自己的收入和動產(chǎn)、不動產(chǎn)等財務(wù)信息，審核機構(gòu)在對申請者的收入進(jìn)行審核時很難得出與事實相符合的調(diào)查結(jié)果，給工作帶來偏差，影響審核效果。③申請程序單一。公共租賃房申請方式通常是書面申請這一種方法，目前，只有重慶市采取了書面與網(wǎng)絡(luò)這兩種申請方式，網(wǎng)絡(luò)申請的優(yōu)點在于，申請人在提交申請后不僅可以隨時查詢自己的位置，還可以對公共租賃房的分配狀況和房源信息了如指掌，這種做法在提高了工作效率、節(jié)約了時間的同時，還做到了申請過程的公開化與透明化，是“陽光申請”，不僅便于公眾監(jiān)督，還有利于政府樹立良好的社會形象。

3.2 ? 輪候和配租機制不科學(xué)

通過對公共租賃房輪候和配租的機制設(shè)計和實施結(jié)果進(jìn)行分析， 得出以下結(jié)論。①輪候方式不科學(xué)。我國的公共租賃房輪候方式主要有按評分高低和抽簽這兩種形式。在實踐中，這兩種方式顯現(xiàn)出了缺點：按打分高低，會出現(xiàn)分?jǐn)?shù)較高的家庭比先申請、但打分很低的家庭優(yōu)先得到公租房;由于抽簽具有隨機性，這會讓某些先申請并且又符合申請資格的家庭或人員數(shù)次出現(xiàn)輪空的現(xiàn)象。②配租方法不靈活，缺乏人性化。配租時，申請人員在獲得了抽取的房號后便沒有更改的權(quán)利，假如對申請的房屋不滿意，只能放棄房號或重新申請。此外，沒有保證老年人、殘障人士、疾病患者這類弱勢群體的優(yōu)先權(quán)，對他們的特殊情況沒有進(jìn)行細(xì)致的分類。

3.3 ? 退出機制不健全

為避免公共租賃房這種稀缺資源的浪費，此類房屋一定要有進(jìn)有出，要使有限的公共資源科學(xué)、合理地滿足中低收入家庭的基本住房需求。但是在實踐的過程中，出現(xiàn)了難以退出的局面。具體表現(xiàn)為：①缺乏動態(tài)監(jiān)管機制，違規(guī)行為難以被發(fā)現(xiàn)，目前，由于我國還未有效建立公共租賃房的監(jiān)督機制，管理部門獲取公共租賃房租住者的收入和使用情況等方面的信息較為困難，公共租賃房的退出主要依靠租住者的自愿，受 “自己的利益最大化”心理的驅(qū)使，租戶幾乎沒有人自愿退出公共租賃房，造成了退出難。②缺乏退出激勵機制，退出沒有動力，這就需要制定退出激勵機制，正向的退出激勵機制是，對那些經(jīng)濟條件提高了的公共租賃房租住者可以提供購買商品房貸款上的優(yōu)惠政策，幫助他們流向社會更高的階層;負(fù)向的退出激勵機制是，要制定嚴(yán)厲的懲罰措施，對那些違規(guī)使用公共租賃房的行為一定要起到威懾作用，目的就是要達(dá)到公共租賃房租住者自愿退出的目的。

3.4 ? 監(jiān)督機制不完善

目前，我國的公共租賃房監(jiān)督機制尚未有效建立，存在著以下問題。①缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制，尋租行為頻發(fā)。設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機制的目的，就是要監(jiān)督公共租賃房管理人員的行為，要在內(nèi)部設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)的同時，還要配備高素質(zhì)的監(jiān)督人員，賦予其相應(yīng)的監(jiān)督職能，建立起對公共租賃房管理人員的工作過程監(jiān)督機制，盡最大可能避免尋租行為的發(fā)生。②缺乏社會監(jiān)督機制，社會監(jiān)督能力不足。公共租賃房管理機構(gòu)普遍存在著編制有限、管理人員缺少的問題，這就需要大力拓展社會資源，建立有效的社會監(jiān)督機制，以此增強對公共租賃房的監(jiān)督能力。社會監(jiān)督有兩個目標(biāo)：其一是公共租賃房的管理機構(gòu)，其二是公共租賃房的申請者與租住者。但目前的社會監(jiān)督辦法只有“公示”這一種，公示期間出現(xiàn)的問題，也只是由公共租賃房管理機構(gòu)的電話來完成監(jiān)督的反饋。

4 ? ? ?境外公共租賃房分配管理的經(jīng)驗借鑒

4.1 ? 新加坡和香港公共租賃房分配管理制度概覽

4.1.1 ? 新加坡

新加坡是一個“居者有其屋”的國家，其政府依靠。完善的法律制度（關(guān)于“組屋”的法律就有《住宅發(fā)展法》、《建屋法》、《土地征用法》）、公積金制度、以及自身對房地產(chǎn)市場、土地供應(yīng)的掌控力度，構(gòu)建了優(yōu)良的住房保障體系。①人性化的準(zhǔn)入機制。首先，申請資格很難靈活，公屋的申請資格由公民權(quán)、無私有房產(chǎn)、收入水平、家庭這四個因素決定;其次，申請資格標(biāo)準(zhǔn)的人性化。設(shè)置了老年人和孤兒計劃，目的就是要給需要住房的老年人和孤兒提供幫助，免得他們無房住而讓自身陷入困境。②人性化的配租機制。首先，分配程序人性化，在配租環(huán)節(jié)，當(dāng)采用抽簽的方式時，如果申請者對抽中的房號不滿意，他有重新抽簽或者與其他人交換房號的權(quán)利;其次，靈活的分配程序，新加坡建屋局設(shè)計了按住宅區(qū)位劃分申請者的系統(tǒng)，統(tǒng)一編制申請編號，這種做法不僅方便了政府管理，還允許申請人擁有申請改變住宅地址的權(quán)利。

4.1.2 ? 香港地區(qū)

①科學(xué)的準(zhǔn)入機制。首先，香港的公屋分配主要以家庭為目標(biāo)，對申請者的收入、私有財產(chǎn)和年齡都進(jìn)行了限制，對申請者的收入每年都進(jìn)行重審，并對公屋的居住人數(shù)進(jìn)行了既嚴(yán)密又細(xì)致的規(guī)定;其次，申請方式嚴(yán)格具體。申請者需要提交4張表格和17種個別申請情況;對于申請者的資格，一共要審核三次：第一次，符合條件的人才能拿到輪候的電腦號碼;在“上樓”的前一年，再進(jìn)行二審;最后，在正式上樓前，還要再申報一次。②完善的退出機制。首先，建立了動態(tài)的監(jiān)督機制，香港房屋署實施了“兩年一度家訪調(diào)查”制度，對獲取公屋租住權(quán)的人進(jìn)行每兩年一次的家訪調(diào)查，核查住戶的公屋使用情況，住戶必須在檢查前對自己的收入、家庭財產(chǎn)等信息進(jìn)行與事實相一致的申報，對于超出申報期限的，命令其在規(guī)定時間內(nèi)遷出公屋，最后，房屋署對租住者是否適合繼續(xù)租住公屋作出判斷。其次，實行了嚴(yán)厲的懲罰措施。有關(guān)法律規(guī)定，公屋申請者和租住者如在申報收入時造假，即定性為違法，一旦罪名成立，可判處6個月監(jiān)禁及最高5萬元罰款。最后，制定了有效的激勵機制。香港房委會制訂了置業(yè)資助貸款計劃，大致內(nèi)容是：向符合申請資格的人員提供39萬-50萬元無息貸款或者向申請人員提供八個月的高達(dá)3 800元的按揭還款補助金，以此來鼓勵經(jīng)濟條件得到改善的租戶自愿退出公屋。該項計劃，不但激發(fā)了部分租戶的自愿退出的意愿，還有效地解決了公屋的退出問題，節(jié)約了行政資源，是一個雙贏的措施。

4.2 ? 啟示

科學(xué)辯證地分析先進(jìn)國家和地區(qū)公共租賃房管理的成功經(jīng)驗，我們可以得到以下幾個方面的啟示：①科學(xué)完善的法制體系是公共租賃房分配管理順利運行的前提和保證，只有在嚴(yán)密的法律體系的約束之下，公共租賃房的管理工作及人員的行為才能有依據(jù);②科學(xué)有效的機構(gòu)設(shè)置是開展公共租賃房分配管理工作的先決條件，在新加坡和香港地區(qū)，在科學(xué)地設(shè)置了管理機構(gòu)的同時，還賦予了其相應(yīng)的職責(zé)，主要特點就是執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)機構(gòu)的分離和職責(zé)的不斷完善;③多元化的激勵手段是公共租賃房退出機制順利開展的潤滑劑，國外的正向激勵手段主要是采取政府管理和市場機制相結(jié)合，從而促使經(jīng)濟條件改善的家庭自愿退出公共租賃房;在負(fù)向激勵上，主要是采取嚴(yán)厲的處罰措施，對虛假申請行為保持高壓態(tài)勢，這樣就會迫使不符合租住條件的家庭和人員自覺自愿退出公共租住房。

5 ? ? ?完善我國公共租賃房分配管理機制的路徑選擇

我國公共租賃房管理工作是由政府主導(dǎo)的，因此要以“民主化決策、集中化管理、專業(yè)化運營”為指導(dǎo)思想，去建立層級清晰、分工明確的管理機構(gòu)，加強管理隊伍建設(shè)。

5.1 ? 要建立嚴(yán)格的公共租賃房準(zhǔn)入機制

公共租賃房是一種稀缺資源，為保障公共租賃房能公平、有效地分配到所需的人或家庭手中，對當(dāng)前的公共租賃房準(zhǔn)入制度就必須進(jìn)行完善。①申請標(biāo)準(zhǔn)人性化，因為公共租賃房的申請者既可以是個人，也可以是家庭，兩者相比較，家庭的住房需求更為迫切，所以在申請資格上應(yīng)該 “家庭”優(yōu)先，因為一個家庭最少涉及兩個以上人員的住房需求;②申請程序公眾化，要在目前審核的基礎(chǔ)上，加大公眾的監(jiān)督作用，不僅在網(wǎng)絡(luò)上公示，還要在其工作單位、居住地點進(jìn)行公示，以便更好地發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用;③審核制度完善化，要簡化審核程序，完善審核配套措施，還要完善個人收入申報制度和公民信用體系。

5.2 ? 建立有效的輪候和配租機制

在我國公共租賃房分配過程中，輪候時間比較長、配租方法比較單一，因此，必須對現(xiàn)有的輪候和配租機制進(jìn)行優(yōu)化。①要優(yōu)化輪候方式。在輪候時要按照“最困難者優(yōu)先”的原則，將公共租賃房優(yōu)先分配給住房條件最困難的人員或家庭。此外，還由于我國的公租房輪候沒有規(guī)定具體的時間，導(dǎo)致很多申請者陷入無限期的等待，使申請者對公租房印象不好。這就需要政府要對公租房的輪候機制進(jìn)行改革，要對完工的和在建的公租房位置、數(shù)量進(jìn)行及時的公布，使信息透明化，讓申請者能及時了解自己申請的公租房的進(jìn)展情況，做到心中有數(shù)。②完善配租方法。公租房分房時的主要方法是進(jìn)行搖號或抽簽，這種方法隨機性很強，抽中某套房后，便不許變更，這不利于老年人和行動不便的申請者。配租公共租賃房時，要優(yōu)先滿足符合條件的老、弱、病、殘等租戶的住房需求，安排他們居住在低樓層，方便他們的生活，增加政策的人性化。

5.3 ? 構(gòu)建靈活的退出機制

退出機制是公租房分配管理重要的一環(huán)，目的是促使公租房房源的循環(huán)流動。應(yīng)該采取以下措施：①要建立動態(tài)的監(jiān)管機制。要建立公民的收入申報制度，將公租房租住者的收入和資產(chǎn)信息納入實時的監(jiān)管之中，對收入水平提高的租住者要及時發(fā)現(xiàn)與處理。要學(xué)習(xí)香港地區(qū)的監(jiān)管模式，成立專門的抽查機構(gòu)，進(jìn)行定期、不定期的抽查，或按比例進(jìn)行抽查。②健全退出激勵機制。要以獎懲兼?zhèn)錇榛A(chǔ)，引導(dǎo)租住者的自愿退出。公租房的正向激勵措施是指通過對經(jīng)濟狀況有所改善的公租房租住人員給予購買商品房的貸款優(yōu)惠政策，目的就是要讓公租房租住者自愿退出公租房;負(fù)向激勵制度是指對于那些瞞報申請信息、擅自變更公租房使用途徑等非法獲利行為，要制定極其嚴(yán)格的處罰措施，可以學(xué)習(xí)香港地區(qū)的經(jīng)驗，讓申請者自覺自愿遵守使用規(guī)定，保障退出環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行。

5.4 ? 設(shè)計多層次的監(jiān)督機制

為預(yù)防公租房分配管理過程中的腐敗問題，還必須要建立貫穿公租房分配管理全過程的監(jiān)督機制。①要完善管理機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機制。首先，要完善管理人員的操作規(guī)章制度，建立績效和分配管理問責(zé)制，對于違規(guī)行為要制定嚴(yán)格的處罰規(guī)定，去嚴(yán)格約束、規(guī)范工作人員在公租房分配管理中的行為;其次，還要加大分配管理工作的透明度，及時在政府網(wǎng)站等平臺公布管理工作方案，廣泛地接受社會監(jiān)督，紀(jì)檢和審計部門要定期對公租房的管理機構(gòu)進(jìn)行核查，促進(jìn)其工作的自律性。②建立良性的、互動的社會監(jiān)督機制。有效的社會監(jiān)督機制可以節(jié)省行政資源，增加管理機構(gòu)自身的監(jiān)督力量。要鼓勵市民積極參與監(jiān)督，建立暢通有效的違規(guī)舉報渠道，對公眾舉報的違規(guī)獲取公租房的事件要進(jìn)行及時的處理，與此同時，還要建立監(jiān)督保密制度，保護監(jiān)督信息提供者的自身權(quán)益不受侵害。

主要參考文獻(xiàn)

[1]李永清.香港公屋資源公平善用的制度與策略[J].上海城市管理，2012（1）：58.