胡 伶

一、社會滿意度調(diào)查：政府履行教育職責(zé)評價的重要信息渠道

2017 年，國務(wù)院出臺《對省級人民政府履行教育職責(zé)的評價辦法》（以下簡稱《辦法》），要求評價工作每年開展一次，并明確提出將“面向社會和學(xué)生開展?jié)M意度調(diào)查”作為評價實施的一項重要內(nèi)容。同時，《辦法》第十五條規(guī)定“省級人民政府應(yīng)依據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H制定具體實施方案，開展對本行政區(qū)域內(nèi)各級政府履行教育職責(zé)的評價工作”。[1]從2018 年開始，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室按照《辦法》的要求，每年定期組織對省級人民政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評價工作。各省也先后啟動了對省域內(nèi)各級人民政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評價，開展了滿意度調(diào)查。

滿意度調(diào)查最早發(fā)端于市場營銷領(lǐng)域。隨著新公共管理浪潮的掀起，世界上越來越多的國家開始重塑政府與公眾的關(guān)系，突出以人為本的執(zhí)政理念和政府對公眾需求的回應(yīng)。在這一背景下，了解公民對政府部門提供公共服務(wù)的滿意度被視為評估其實際服務(wù)質(zhì)量的一種相對簡單有效的方法。[2]教育被認(rèn)定為一項主要的公共服務(wù)產(chǎn)品，學(xué)界也紛紛開展了教育領(lǐng)域的滿意度研究。目前，我國教育滿意度調(diào)查的研究較多集中在公眾對區(qū)域教育整體發(fā)展的滿意度和學(xué)生對學(xué)校的滿意度領(lǐng)域。如中國教育科學(xué)研究院從2013 年開始從事教育滿意度測評的研究，并先后在全國開展了基礎(chǔ)教育滿意度、中等職業(yè)教育滿意度、高等教育滿意度、社會公眾滿意度調(diào)查。[3]在學(xué)校滿意度調(diào)查研究領(lǐng)域，有學(xué)者從學(xué)生期望、質(zhì)量感知、價值感知、學(xué)校形象、學(xué)生滿意度、忠誠度、抱怨等維度建構(gòu)學(xué)生滿意度指數(shù)模型。[4][5]也有學(xué)者在借鑒美國經(jīng)典顧客滿意度指數(shù)模型的基礎(chǔ)上，對地方政府教育管理的公眾滿意度測評展開研究，提出公眾期望、質(zhì)量感知、價值感知、滿意度、教育行政部門形象以及公眾信任等關(guān)鍵變量。[6]但總體來看，對政府履行教育職責(zé)的滿意度調(diào)查研究還較為薄弱，與當(dāng)前我國全面鋪開的政府履行教育職責(zé)社會滿意度調(diào)查的實踐需求不相匹配。本研究圍繞近年來各級各地對政府履行教育職責(zé)滿意度調(diào)查的實施情況，從調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查對象、調(diào)查結(jié)果的公開與使用方面進(jìn)行回顧與反思，并提出優(yōu)化的對策建議。

二、政府履行教育職責(zé)社會滿意度調(diào)查的實踐及反思

自2018 年以來，各級各地政府普遍通過委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，采用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的方式，將滿意度調(diào)查的二維碼置于各級人民政府、教育職能部門、學(xué)校等機(jī)構(gòu)的官方網(wǎng)站，積極動員社會人士、教師和學(xué)生參與問卷在線填答，從教育公平、教育質(zhì)量、政府治理、教育工作開展情況等方面廣泛采集教育利益相關(guān)者對政府履行教育職責(zé)過程及其結(jié)果的感受。這三年的調(diào)查實踐大致呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn)。

1.調(diào)查內(nèi)容能反映政府履行教育職責(zé)的過程及其結(jié)果，但對公眾期望的吸納不夠

從當(dāng)前的實踐來看，對政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查主要包括兩個層面：一是國務(wù)院對省級人民政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查，二是各省對省域內(nèi)省級以下各級人民政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查。

在國家層面，近年對省級人民政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查內(nèi)容主要包括“教育公平”“教育質(zhì)量”“政府治理”“整體感受”4 個一級指標(biāo)（詳見表1），“教育公平”指標(biāo)涵蓋機(jī)會公平、過程公平和結(jié)果公平，“教育質(zhì)量”指標(biāo)包括教師發(fā)展和學(xué)生發(fā)展?fàn)顩r，“政府治理”指標(biāo)既包括治理體系也包括政府在教育規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)投入、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)、督導(dǎo)評價、標(biāo)準(zhǔn)制定等方面在內(nèi)的治理能力，“整體感受”指標(biāo)則考慮到了相關(guān)利益群體的態(tài)度。其中，“政府治理”是過程性指標(biāo)，“教育公平”“教育質(zhì)量”和“整體感受”是結(jié)果性指標(biāo)。2020 年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《深化新時代教育評價改革總體方案》，對“完善政府履行教育職責(zé)評價”提出了改革方向，即“對省級政府主要考核全面貫徹黨的教育方針和黨中央關(guān)于教育工作的決策部署、落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、解決人民群眾普遍關(guān)心的教育突出問題等情況，既評估最終結(jié)果，也考核努力程度及進(jìn)步發(fā)展”[7]。可以看出，該評估指標(biāo)的設(shè)計及時呼應(yīng)了我國新時代社會主要矛盾，旨在改變教育發(fā)展不平等不充分的狀況，促進(jìn)教育更公平、更高質(zhì)量，努力辦好人民滿意的教育，滿足人民日益增長的美好生活需要；它既能反映省級人民政府履行教育職責(zé)的結(jié)果，也能通過年度調(diào)查考核政府的努力程度和進(jìn)步發(fā)展空間。

在地方層面，對政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查主要有以下兩種方式：一是沿襲國家對省級人民政府的做法，從表1 中的4 個維度來展開調(diào)查，絕大多數(shù)省份如貴州、四川、河南、遼寧等均采用此種方式；二是根據(jù)本省對下級政府履行教育職責(zé)的督導(dǎo)評估內(nèi)容展開相應(yīng)的滿意度調(diào)查，如福建省對市級人民政府及有關(guān)職能部門履行教育職責(zé)情況的調(diào)查[8]，廣東省對市縣級人民政府在優(yōu)化教育資源配置、提高教育教學(xué)質(zhì)量、解決群眾關(guān)心的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題等方面的努力程度及公眾滿意程度的調(diào)查。[9]

表1 社會滿意度調(diào)查內(nèi)容結(jié)構(gòu)表

然而，滿意度是一種主觀感受，是調(diào)查對象對教育期望得到滿足的程度的一種情緒感知。需求滿足理論認(rèn)為，滿足不僅與已經(jīng)獲得的成果有關(guān)，同樣與那些期望獲得或可能達(dá)到的成果有關(guān)。莫爾斯等人進(jìn)一步提出了滿足感的差異模式，即滿足感就是“差異的水平”，期望得到的與實際得到的相差越大，滿足感越弱，反之，則滿足感越強(qiáng)。滿意度調(diào)查實質(zhì)上是為了探尋公眾“期望”與他所感知的“現(xiàn)實”的差距。目前各地開展的滿意度調(diào)查基本只限于讓公眾對給定事項的滿意情況做出評價，而沒有去了解公眾的期望到底是什么，以及實際上滿足了多少這一更為重要的問題。這將限制滿意度調(diào)查在回應(yīng)公眾需求方面的功能發(fā)揮，未能充分體現(xiàn)以人為本的政府治理理念。

2.調(diào)查對象覆蓋利益相關(guān)者，但調(diào)查樣本的代表性難以保證

在調(diào)查對象的選擇上，對政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查均體現(xiàn)了利益相關(guān)者原則，即充分吸納與教育密切相關(guān)的人員意見，如各級各類學(xué)生、家長、教師、校長及社會各界人士。但是，從當(dāng)前的實踐來看，除了廣東在對市縣級人民政府履行教育職責(zé)評價中制定了具體抽樣方法[9]、福建明確提出了樣本量的比率[8]，其他地方的調(diào)查方案中均未提及抽樣方法與數(shù)量要求。大部分省份在開展政府履行教育職責(zé)社會滿意度調(diào)查的過程中，只下發(fā)了相應(yīng)的文件，文件中對滿意度調(diào)查樣本的提法均采用一致口徑，即“加大宣傳力度。要通過多種途徑加大宣傳，讓社會知曉對省級人民政府履行教育職責(zé)情況滿意度調(diào)查，讓更多人關(guān)心教育發(fā)展”[1]。

“一個規(guī)模較小的隨機(jī)抽樣樣本所提供的調(diào)查結(jié)果要比一個規(guī)模較大的非隨機(jī)性樣本得出的調(diào)查結(jié)果更具普遍代表性?！盵10]現(xiàn)有的“宣傳+動員”方式一方面難以保證樣本的代表性，另一方面還會造成“宣傳動員得好的地方樣本量就高、宣傳動員不夠的地方樣本量就低”的情況。比如在2019 年國務(wù)院對省級人民政府履行教育職責(zé)的滿意度調(diào)查過程中，就出現(xiàn)了有的省份樣本總量高達(dá)近百萬份，有的省份樣本總量不足千份的情況。還有的省份在義務(wù)教育階段學(xué)生的樣本回收量達(dá)數(shù)十萬份，但高等院校學(xué)生的樣本量不足百人。在這種情況下，省際之間很難進(jìn)行科學(xué)比較，也很難對單個省份進(jìn)行縱向比較，這直接影響調(diào)查結(jié)果的科學(xué)性。

3.調(diào)查結(jié)果的公開與反饋存在較大的自由裁量空間，易削弱公眾參與的政治效能感

滿意度調(diào)查是上級人民政府對下級人民政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評估的一部分?！掇k法》提出，評價結(jié)果作為對省級人民政府及其有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核、獎懲的重要依據(jù)。對履行教育職責(zé)不到位、整改不力、出現(xiàn)重特大教育安全事故、有弄虛作假行為的省級人民政府，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會將按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，采取適當(dāng)形式對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行通報批評，并提出給予處分的建議。[1]絕大多數(shù)省份均按照國家精神，相應(yīng)提出上述要求，部分地區(qū)對結(jié)果使用進(jìn)行了更加具體的規(guī)定，如成都市除了將評價結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核、獎懲和干部選拔使用的重要依據(jù)，還將其作為市級獎勵性教育資源配置的重要參考。[11]

當(dāng)前對政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評價結(jié)果的公開主要有三種方式。一是沒有面向社會公開，僅內(nèi)部采用會議、約談等方式進(jìn)行集中或個別反饋。二是面向社會公開，但只公開優(yōu)秀名單，如云南省人民政府辦公廳下發(fā)了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于2019 年縣級政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評估結(jié)果的通報》，認(rèn)定了6 個省級教育工作先進(jìn)縣。[12]三是面向社會公開評價結(jié)果，如舟山市人民政府教育督導(dǎo)委員會通過網(wǎng)絡(luò)公布了對涉教部門履行教育職責(zé)督查情況的反饋意見[13]，廣東省面向社會公開了國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室對其2017 年履行教育職責(zé)的評價意見[14]。但是，在各地政府門戶網(wǎng)站或其他相關(guān)網(wǎng)站上，均未查詢到該地滿意度調(diào)查結(jié)果面向社會公開與反饋的相關(guān)信息。比如，廣東省雖然對滿意度調(diào)查進(jìn)行了精心設(shè)計與認(rèn)真組織，但是在結(jié)果公開上還有待提高，比如在韶關(guān)市湞江區(qū)人民政府官網(wǎng)的“互動”-“征集調(diào)查”中，湞江區(qū)教育局對咨詢滿意度調(diào)查結(jié)果的社會人士給予的答復(fù)是“截至2019 年12 月31 日，未收到省政府有關(guān)該項征集活動的反饋情況”。[15]

滿意度調(diào)查面向?qū)W生、家長、教師、校長、社會公眾等利益相關(guān)者廣泛采集信息，一方面可以從各個視角獲取政府履行教育職責(zé)過程與結(jié)果的立體樣態(tài)，另一方面也是促進(jìn)公民參與和促進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。要真正踐行以人為本的治理理念，提高公眾參與廣度和深度，離不開公眾自身所具有的政治效能感，即個人認(rèn)為其自身的政治行為能對政治過程產(chǎn)生影響力的一種感受。公眾只有認(rèn)為自己的參與是有意義的、對改進(jìn)政府工作是有價值的，才會愿意參與和付出。然而，和其他大多數(shù)領(lǐng)域的社會滿意度調(diào)查一樣，當(dāng)前政府履行教育職責(zé)評價中的社會滿意度調(diào)查僅僅是將群眾作為“消息提供者”，最多只處在利益相關(guān)者影響階段。在這一過程中，公眾無從知道自己的參與能帶來什么影響，更無從知道自己的參與是否有價值或意義，或者有什么樣的價值或意義。隨后，所產(chǎn)生的后果將是公眾政治效能感的消解或稀釋，即使“被參與”，也多半是一種“應(yīng)付式”的參與。

三、對優(yōu)化政府履行教育職責(zé)滿意度調(diào)查的對策建議

1.將公眾對政府履行教育職責(zé)的期望嵌入調(diào)查內(nèi)容，提高滿意度調(diào)查在改進(jìn)政府工作中的效能

圖1 對政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查模型

教育評價事關(guān)教育發(fā)展方向，有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向。[6]在對地方政府績效評價日益升溫的當(dāng)下，評價的內(nèi)容已經(jīng)從初期對效率和節(jié)約的強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)向同時關(guān)注公平、對公民愿望和要求的反應(yīng)與回應(yīng)程度。Michael H.Walker 認(rèn)為，更好地了解顧客所需是提高政府績效的關(guān)鍵，只有當(dāng)政府官員對公民期望和滿意度有更多了解時，他們才有可能從實質(zhì)上提高政府管理。[16]其參與的一項包括350個地方政府在內(nèi)的調(diào)查結(jié)果表明，98%的政府認(rèn)為使用公眾需求調(diào)查有助于選擇政府優(yōu)先項目、分配資源和改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。[16]Michael Scriven強(qiáng)調(diào)評估中的消費(fèi)者導(dǎo)向，主張評估人員從消費(fèi)者需求的角度來評估項目、產(chǎn)品或服務(wù)的價值，并將重要性加入到評估標(biāo)準(zhǔn)之中。[17]我國也一再強(qiáng)調(diào)要“堅持以人民為中心”，可以說，傾聽民意、了解民生需求、解決人民關(guān)注的問題，進(jìn)而滿足人民群眾對包括更好的教育在內(nèi)的美好生活的向往，日益成為我國各級政府的努力目標(biāo)。因此，建議在對各級各地政府履行教育職責(zé)的社會滿意度調(diào)查中，將公眾期望吸收為關(guān)鍵變量，增加公眾對教育公平、教育質(zhì)量、政府治理的期望內(nèi)容（見圖1）。通過在此基礎(chǔ)上采集到的信息，評價者可以更深層次地提煉出哪些是公眾非常期望并得到較好滿足的、哪些是公眾非常期望卻沒有得到較好滿足的、哪些是雖然得到較好滿足但并不是公眾特別期望的，等等。由此，各級政府可以更好地調(diào)節(jié)教育政策、優(yōu)化資源配置。比如，在低重要性且低滿足的需求領(lǐng)域，動態(tài)關(guān)注重要性變化的同時思考如何在不增加額外成本的情況下提高滿意度；在高重要性卻低滿足的領(lǐng)域，則需要付出更多努力和資源以提高公眾的滿意程度；在低重要性卻高滿足的領(lǐng)域，反思資源投入是否恰當(dāng)；在高重要性且高滿足的領(lǐng)域，繼續(xù)保持良好水平的同時思考如果可能的話，是否可以適當(dāng)降低成本等。

2.更加科學(xué)地設(shè)計調(diào)查方法與程序，提高調(diào)查結(jié)果的公信力

要提高公眾參與的有效性，必須確保公眾的多樣化參與，具體方法是：運(yùn)用更加人性化有目的的方式吸引公眾參與；設(shè)計具體的統(tǒng)計目標(biāo)，考慮一些重要的統(tǒng)計指標(biāo)，如年齡、種族或民族、性別、收入、地理位置等。[18]如美國著名的“蓋洛普調(diào)查報告”就清楚交代了研究程序、樣本設(shè)計、樣本誤差、樣本構(gòu)成等，以證明調(diào)查的科學(xué)性。[19]結(jié)合我國國情，根據(jù)對政府履行教育職責(zé)評價的需要，建議可以從以下兩個方面來設(shè)計調(diào)查方法與程序。一是樣本選擇可以采取分層配額的方式。教師、學(xué)生、家長抽樣的條件可以包括學(xué)校所處方位（城市、縣鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村）和學(xué)段（幼兒園、小學(xué)、初中、高中或中等職業(yè)學(xué)校、高等職業(yè)學(xué)?；蚱胀ǜ叩仍盒＃┑龋诖丝蚣軆?nèi)，再結(jié)合學(xué)生的家庭狀況、專業(yè)、年級及教師的職稱、學(xué)歷、年齡等進(jìn)行再次分層。要制作明晰、詳細(xì)的抽樣與調(diào)查程序指南，規(guī)范實施調(diào)查。二是在調(diào)查啟動前，制定清晰、嚴(yán)謹(jǐn)和可操作的數(shù)據(jù)采集計劃，明確抽樣、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)報告撰寫等每個環(huán)節(jié)的重點(diǎn)和負(fù)責(zé)人，確保層層數(shù)據(jù)采集過程中始終遵循規(guī)范的調(diào)查方法和程序。

3.面向社會正式公開調(diào)查結(jié)果，促進(jìn)政府與公眾之間建立信任與支持關(guān)系

從國際政府機(jī)構(gòu)滿意度調(diào)查的發(fā)展來看，調(diào)查的重點(diǎn)已經(jīng)不僅僅被看作是為政府履行教育職責(zé)的過程或結(jié)果提供信息或證據(jù)，而是更加突出通過調(diào)查及其結(jié)果反饋這一行為，提高公眾與政府之間的對話質(zhì)量，以此獲得更多的相互理解、信任與支持。同時，如同Joan Tronto 在研究中所建議的那樣，“還應(yīng)該通過專業(yè)人士與受關(guān)懷者（公共服務(wù)獲得者）的互動溝通過程來評估需求是如何得到滿足的”[20]。在越來越多的國家，這些信息被及時地提供給合適的使用者，使調(diào)查結(jié)果更好地為各機(jī)構(gòu)和政府部門的科學(xué)決策與有效執(zhí)行服務(wù)。比如美國卡潘承諾各地教育民意調(diào)查機(jī)構(gòu)和學(xué)校管理者可以免費(fèi)使用蓋洛普教育調(diào)查中所提出的問題，公眾也可以在注明出處與確保引用的完整性和準(zhǔn)確性前提下使用這些報告中的數(shù)據(jù)和信息。[18]因此，建議評價部門以恰當(dāng)?shù)姆绞矫嫦蚬姽_調(diào)查結(jié)果，讓公眾借此了解自己的意見被認(rèn)真對待的程度，了解其他人的態(tài)度，了解其他人與自己態(tài)度的差異，以及自己的態(tài)度傾向在樣本量中所占的比重等。這種做法一方面可以提高我國各級政府對公眾需求的敏感度，完善政府與公眾之間的對話制度；另一方面，還能使公眾全面了解其他人、其他群體的態(tài)度，協(xié)調(diào)社會成員之間的觀念，縮小人們在某些教育問題上的思想距離，提高公眾理性表達(dá)與參與的能力。