□陳菲菲 馬承鵬

[內(nèi)容提要]績效考核、官員行為與環(huán)境問題，三者息息相關(guān)。傳統(tǒng)的GDP考核標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)增長方式在諸多質(zhì)疑與批判中不斷改進(jìn)，效果仍不理想，很大程度上是受現(xiàn)有考核方法導(dǎo)向性的影響，為了實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)的晉升與發(fā)展，官員們會(huì)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取短期效益?！敖?jīng)驗(yàn)推定”方法以過往經(jīng)驗(yàn)為參考，通過努力達(dá)到擬實(shí)施政策與政策經(jīng)驗(yàn)的無縫隙匹配，將擬實(shí)施政策的未來效益納入官員績效考核評(píng)價(jià)之內(nèi)，力求讓官員愿意長遠(yuǎn)打算、敢于制定長期規(guī)劃，促進(jìn)官員自覺選擇長期效益，主動(dòng)保護(hù)環(huán)境。

一直以來，GDP都是考察宏觀經(jīng)濟(jì)的重要指標(biāo)，是對國家和地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況做出的概括性衡量[1]，也是評(píng)價(jià)一個(gè)官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)。但是這種單一的以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對資源和環(huán)境的破壞問題，又沒有將環(huán)境效益納入考核范圍[2]，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其核算方法存在一定的局限性，對于官員行為也存在很大的誤導(dǎo)，理性的官員們在這種導(dǎo)向下為了實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展與職位晉升，往往選擇以犧牲環(huán)境與高能耗為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對資源與環(huán)境形成了長期性破壞。隨著社會(huì)的發(fā)展、政治文明的進(jìn)步，公民的問責(zé)意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、環(huán)保意識(shí)不斷增強(qiáng)，對生存環(huán)境與政府官員公共服務(wù)質(zhì)量的要求大大提高。傳統(tǒng)的官員績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與考核方法并不具備科學(xué)性與合理性，需要尋求一種科學(xué)的績效考核方法，正確引導(dǎo)官員行為，使官員主動(dòng)將社會(huì)的和諧有序發(fā)展與公民的切身利益作為長期奮斗的目標(biāo)。

一、績效考核、官員行為與環(huán)境問題的關(guān)系分析

現(xiàn)階段，績效考核是對官員功績進(jìn)行評(píng)估的主要手段，相應(yīng)的績效考核體系和考核目標(biāo)成為對官員功績進(jìn)行評(píng)估的主要手段，是影響政府官員行為的一個(gè)重要指揮棒，對官員行為起著導(dǎo)向作用。傳統(tǒng)的以單一GDP作為

指標(biāo)的績效考核方法，促使官員在有限的任期內(nèi)極力作出一番功績，以實(shí)現(xiàn)職位的晉升。在這種情況下，政府官員往往追求短期效益，以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)，努力促進(jìn)所在地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

考核對官員行為具有引導(dǎo)作用，一方面，考核建立了一種激勵(lì)機(jī)制，并由此成為政治溝通的特殊渠道；另一方面，考核也激發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)官員的社會(huì)反應(yīng)[3]。地方政府官員的晉升選拔一般由上級(jí)政府決定，因此，上級(jí)政府對于某些官員的態(tài)度與評(píng)價(jià)尤為重要，但是由于政府各層級(jí)之間，尤其是中央與地方政府之間存在地區(qū)、級(jí)別等差異，因此除工作需要的流程以外，在日常工作中溝通交流較少或者存在信息不對稱的問題，因此，需要借助績效考核來實(shí)現(xiàn)官員的選拔與晉升。官員政績的好壞通過績效考核結(jié)果的形式反映出來，績效評(píng)估結(jié)果幾乎直接決定了該官員的職位升降、獎(jiǎng)懲待遇和政治前途。傳統(tǒng)的考評(píng)指標(biāo)體系依靠的是單一的GDP增長，對地方政府的政績考核方法以考績?yōu)橹攸c(diǎn)，主要以GDP的增長程度與GDP的增長速度為考核指標(biāo)，在考核過程中刻板地依賴冰冷的GDP數(shù)字，高者升、低者降，實(shí)行“末位淘汰”，而極少把環(huán)保因素納入考核范圍之內(nèi)，甚至有的考核標(biāo)準(zhǔn)對環(huán)境問題只字不提，這就意味著，政府官員的政績就等于GDP，GDP是官員政績的最直觀反映，這種考核標(biāo)準(zhǔn)與考核方法，一方面會(huì)激勵(lì)官員選擇有利于自身政績的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，另一方面，被淘汰的恐懼也變態(tài)地逼迫官員成為環(huán)境問題的破壞者，公民利益的剝奪者。在我國科技水平尚不發(fā)達(dá)，制度法律不夠健全的背景下，各地政府在這種考核的刺激與壓力下，為了達(dá)成GDP目標(biāo)，往往會(huì)增加資源消耗和投入，不計(jì)環(huán)境代價(jià)，淡漠社會(huì)與公民的切身利益，利用粗放的方式增加經(jīng)濟(jì)總量，千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高。更有甚者，為了贏得各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的賽跑，大搞政績秀，盲目建設(shè)一些對環(huán)境和公民生活有極大負(fù)面影響的大項(xiàng)目，對環(huán)境與公民利益造成巨大的潛在威脅。然而，事實(shí)上GDP的增加僅僅是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)財(cái)富增加的一個(gè)比較重要的指標(biāo)[4]，如果過分夸大其重要性，將GDP奉為絕對準(zhǔn)則的話，必然忽略社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的其他重要內(nèi)容，最終犧牲的是人們賴以生存的生活環(huán)境和人們的切身利益。

績效考核是一種重要的政府治理工具，政府績效標(biāo)準(zhǔn)管理具有凸現(xiàn)工具理性內(nèi)蘊(yùn)、實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性追求和明確管理結(jié)果導(dǎo)向的特征，其本質(zhì)上不存在錯(cuò)誤，是一種好的東西，關(guān)鍵在于如何去科學(xué)運(yùn)用它，發(fā)揮它的良好效能。因此，選擇正確的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)合理的績效考核方法，建立起系統(tǒng)的政府績效評(píng)價(jià)理論和完善的政府績效評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)的全面進(jìn)步，才是績效考核的初心和最終目標(biāo)。

二、“經(jīng)驗(yàn)推定”的提出——關(guān)于官員績效考核方法的設(shè)想

以傳統(tǒng)GDP為導(dǎo)向的績效考核方式長期以來一直被廣泛應(yīng)用，但是卻備受詬病，人們對這種以追求GDP為目的的發(fā)展?fàn)顟B(tài)非常不滿，而且，隨著GDP的不斷增長，人們的生活水平與生活質(zhì)量以及幸福指數(shù)并沒有因此提高，反而造成了環(huán)境的破壞、資源的浪費(fèi)、房價(jià)的提高等各種負(fù)面效果，一定程度上侵害了公民的個(gè)人權(quán)利。20世紀(jì)70年代以來，環(huán)境問題在全球范圍內(nèi)引起高度重視，傳統(tǒng)的GDP核算方式弊端日益凸顯，社會(huì)各界開始反思[5]，績效評(píng)估已經(jīng)成為全世界各國政府改革議程中的重要組成部分。1993年聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)局和世界銀行聯(lián)合開發(fā)了綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算賬戶(簡稱SEEA)，并提出了綠色GDP的概念，綠色GDP績效考核鄙棄了傳統(tǒng)單一GDP考核的不足，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約相協(xié)調(diào)，將環(huán)境保護(hù)納入績效考核范圍，并大大提高其考核權(quán)重，是一種更加科學(xué)的發(fā)展理念，是一種“和諧”導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)置，是對發(fā)展目的的本位回歸[6]。隨后，國際上諸多國家建立起了新的核算體系，例如菲律賓的《環(huán)境與自然資源核算體系》(簡稱 ENRAP)[7]、歐盟統(tǒng)計(jì)局建立的《歐洲環(huán)境的經(jīng)濟(jì)信息收集體系》(簡稱SERIEE)[8]以及荷蘭統(tǒng)計(jì)局建立的《包括環(huán)境賬戶的國民經(jīng)濟(jì)核算矩陣體系》(簡稱NAMEA)[9]等等 。

20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)學(xué)者也陸續(xù)展開對綠色GDP的探索與研究，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，中國環(huán)境保護(hù)部也高度重視 GDP核算方法的改革[10]，績效考核標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)不斷改進(jìn)。在綠色GDP之后，游士兵教授根據(jù)諾德豪斯—托賓國民福利核算模式提出了3G-GDP的核算模型。3G-GDP指一個(gè)國家或者地區(qū)考慮自然環(huán)境影響、居民幸福感、政府服務(wù)價(jià)值之后經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最終成果，3G-GDP的核算方法是在GDP核算基礎(chǔ)上加上在GDP核算之外對經(jīng)濟(jì)福利產(chǎn)生的正負(fù)影響[11]，蘊(yùn)含了綠色GDP、幸福GDP和政府GDP的價(jià)值理念。

不得不承認(rèn)，綠色GDP以及3G-GDP等考核標(biāo)準(zhǔn)是化解地方政府單一追求GDP 偏好，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障機(jī)制[12]，是比較科學(xué)合理的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。然而，包括綠色GDP在內(nèi)的國內(nèi)外多種考核標(biāo)準(zhǔn)都沒有得到很好的運(yùn)用，其中很重要的原因是它們見效的長期性不能調(diào)動(dòng)起政府領(lǐng)導(dǎo)官員們的積極性。好的標(biāo)準(zhǔn)要依靠有效的考核方法來支撐和加以運(yùn)用，才能最終發(fā)揮良好的效果。實(shí)現(xiàn)良好的生態(tài)環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合工程，初期投入的沉沒成本大，短期內(nèi)需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，雖說放長遠(yuǎn)來看，巨大的沉沒成本帶來的是未來長期穩(wěn)定的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，可以讓子孫后代因此而受益無窮，但是見效十分緩慢，在領(lǐng)導(dǎo)官員任期有限的情況下，在官員們想要極力做出一番功績，從而在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)職位晉升的情況下，極少人會(huì)選擇長期利益。

基于以上對于傳統(tǒng)績效考核的論述，以及對政府領(lǐng)導(dǎo)官員的行為與考核標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)關(guān)系的分析，我們可以知道，選擇一種科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并通過一種有效的績效考核方法使之發(fā)揮科學(xué)評(píng)估官員的作用，是異常重要的。問題的關(guān)鍵在于，應(yīng)該運(yùn)用一種怎樣的考核方法，使官員能夠自愿放棄單一的GDP發(fā)展方式，選擇一種對社會(huì)各個(gè)方面全面有益的考核標(biāo)準(zhǔn)？

關(guān)于上面的疑問，筆者認(rèn)為，我們可以通過對未來績效進(jìn)行測算的方式，來核算某一項(xiàng)政策在實(shí)施若干年后將會(huì)產(chǎn)生的社會(huì)效益，并將測算出來的效益，在對負(fù)責(zé)該政策的官員的政績考核中加以體現(xiàn)，這樣一來，雖然初期投入成本大，而且見效周期長，且在官員任期之內(nèi)可能無法見到效果，但是仍然可以將未來的效益加總到該官員的政績之內(nèi)，避免了官員努力為社會(huì)造福卻得不到應(yīng)有回報(bào)的尷尬境地。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是一種比較合理的解決問題的思路，而且這條思路的方向是正確的，但是完全依靠此方法卻不可行。眾所周知，科學(xué)的測算需要集合大量的數(shù)據(jù)和全面的信息，需要考慮到一切已知和潛在的、固定的或者變化的因素的影響，需要綜合各種指標(biāo)，需要有精準(zhǔn)的模型和計(jì)算方法，一個(gè)小小的誤差，經(jīng)過漫長的測算，便可能導(dǎo)致結(jié)果具有很大的差異。這種測算太過于復(fù)雜，工程量浩大，根本難以較好地實(shí)施和實(shí)現(xiàn)，且經(jīng)過這種測算得出來的結(jié)果未必真的能夠經(jīng)受住現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。基于此番考量，我們現(xiàn)在需要考慮的便是，如何找到一種較為有效、可行的方法，使得我們既能夠避免測算的巨大工程量和巨大成本，也可以收到預(yù)測未來績效的效果。筆者認(rèn)為，我們可以利用經(jīng)驗(yàn)來模仿和推定，暫且將這種方法命名為“經(jīng)驗(yàn)推定”。這種方法是指利用已有的政策經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)在擬實(shí)施的政策進(jìn)行類比分析，由經(jīng)驗(yàn)和擬實(shí)施政策的類比結(jié)果，決定擬實(shí)施政策在未來將會(huì)產(chǎn)生的效益。這種方法的關(guān)鍵在于找到與擬實(shí)施政策相似的政策經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然，一項(xiàng)擬實(shí)施政策，可能涉及多個(gè)相似經(jīng)驗(yàn)，一項(xiàng)擬實(shí)施政策也可能需要多個(gè)政策經(jīng)驗(yàn)共同配合，與擬實(shí)施政策各個(gè)部分相互匹配，才能完成政策經(jīng)驗(yàn)和擬實(shí)施政策的無縫隙匹配。這樣一來，依靠經(jīng)驗(yàn)推定的方法，雖然仍然免不了部分測算的需要，但是通過尋找類似案例經(jīng)驗(yàn)的方法，著實(shí)能夠減少許多工作量，而且由于過去的政策經(jīng)過長期實(shí)施，已經(jīng)顯現(xiàn)出了其整體社會(huì)效益，這種效益是真實(shí)的，是客觀存在的，便可以盡量避免測算所得結(jié)果的誤差。因此，該方法的關(guān)鍵在于將政策經(jīng)驗(yàn)與擬實(shí)施政策完美匹配和類比，推定出科學(xué)合理的預(yù)測結(jié)果，并將此結(jié)果納入官員政績考核范圍之內(nèi)，這就意味著將未來功績以及長期效益加入到該官員現(xiàn)階段的績效考核中，使其愿意投入，敢于投入，放心投入，自覺選擇長期利益，放棄那些只能產(chǎn)生短期效益而對環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來長期負(fù)面影響的項(xiàng)目。

三、關(guān)于“經(jīng)驗(yàn)推定”可行性的理論支持

關(guān)于將經(jīng)驗(yàn)推定運(yùn)用于績效考核標(biāo)準(zhǔn)的考慮，并不是憑空設(shè)想，它的提出存在先驗(yàn)的支持，具備一定的可行性。西方英美法系的判例法以及經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性預(yù)期理論，印證了經(jīng)驗(yàn)對于現(xiàn)有事務(wù)的重要參考作用。

(一)判例法

判例法(Case Law)泛指可作為先例據(jù)以決案的法院判決，是英美法系法律的一個(gè)重要淵源。根據(jù)判例法制度，某一判決中的法律規(guī)則不僅適用于該案，而且往往作為一種先例而適用于以后該法院或下級(jí)法院所管轄的案件[13]。判例法的基本原則是“遵循先例”，對于本院和上級(jí)法院已經(jīng)生效的判決，如果再遇到與其相同或相似的案件，只要案件的基本事實(shí)相同或相似，就必須以判例的規(guī)則處理。關(guān)于為什么要遵循先例的原因，理論界有許多種說法。美國現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家卡爾盧埃林這樣闡釋：“那種充滿好奇的幾乎存在于全人類的正義感提出這樣一種強(qiáng)烈的要求：在同等條件下，所有人必須恰當(dāng)?shù)厥艿酵葘Υ！盵14]這種同等條件下同等對待的思想以最原始最單純的方式體現(xiàn)了法律的公平公正，避免了各種偏見，并使得當(dāng)事人自愿認(rèn)同這種判決的處理方式，信賴法律的客觀公正。除此之外，遵循先例也是極富高效的。

根據(jù)判例法的使用規(guī)則來看，它所運(yùn)用的核心方法是類比方法，這恰恰是判例法體系的基礎(chǔ)和精髓。判例法通常采用兩種基本的推理方法：演繹推理和類比推理[15]。演繹推理方法，更加類似于制定法，都以特定的法律規(guī)則為依據(jù)，但是，相對于制定法來說，判例法需要這樣一個(gè)條件，即必須首先從已有的判例中找到適用的“法庭裁決”。類比推理涉及兩個(gè)步驟：首先，比較待審案件與先例案件中事實(shí)的異同；其次，決定待審案件與先例在涉及與裁決事項(xiàng)密切相關(guān)的重要方面的相似性或差異性。如果相似，先例將被遵循；如果相異，先例將被區(qū)分開來。英美判例法在西方國家占有重要地位，事實(shí)證明，判例法的合理引用，對于處理相似案件具有重要作用，作為法律的特殊組成部分，判例法也是成文法的有益補(bǔ)充。英美法系的判例法，與筆者所提出的“經(jīng)驗(yàn)推定”的方法存在極大的相通性，都是根據(jù)已存的有效經(jīng)驗(yàn)，對后來事務(wù)的類比和推定。希望“經(jīng)驗(yàn)推定”的方法，在得到有效運(yùn)用的情況下，能夠?yàn)榭冃Э己税l(fā)揮作用。

(二)理性預(yù)期理論

筆者在設(shè)想了“經(jīng)驗(yàn)推定”這一概念后，查閱資料的過程中，驚喜地發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性預(yù)期學(xué)派及其理性預(yù)期理論，其基礎(chǔ)理念與基本方法恰恰與“經(jīng)驗(yàn)推定”在很大程度上相契合，能夠?yàn)椤敖?jīng)驗(yàn)推定”提供有力的理論支持。

理性預(yù)期是指人們對未來事件進(jìn)行的有根據(jù)的預(yù)測，而所謂有根據(jù)，除了心理直覺和經(jīng)驗(yàn)，更重要的是經(jīng)濟(jì)理論的支持。換言之，理性預(yù)期概念暗含基于經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)模型對未來進(jìn)行預(yù)測的認(rèn)知，將預(yù)期引入經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型，并使之可測度、可計(jì)算。它是在有效地利用一切信息的前提下，對經(jīng)濟(jì)變量作出的在長期中平均說來最為準(zhǔn)確的，而又與所使用的經(jīng)濟(jì)理論、模型相一致的預(yù)期，因在經(jīng)濟(jì)分析中假定經(jīng)濟(jì)行為的主體對未來事件的“預(yù)期”是合乎理性的而得名，又稱為合理預(yù)期。理性預(yù)期的思想最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家J·F·穆思在《合理預(yù)期和價(jià)格變動(dòng)理論》這篇文章中提出，70年代后，盧卡斯、薩金特、華萊士等人對這一理論作了豐富和發(fā)展，逐漸成體系，最終形成了理性預(yù)期學(xué)派。

理性預(yù)期學(xué)派的基本命題是：人們可以充分利用所有可獲得的信息來做決策[16]。也就是說，人們在對某個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象(例如市場價(jià)格)進(jìn)行預(yù)期的時(shí)候，如果是理性的，那么人們會(huì)最大限度地充分利用所得到的信息來決定作出怎樣的行動(dòng)而避免出現(xiàn)系統(tǒng)性錯(cuò)誤，這樣一來，從平均概率來講，人們的預(yù)測誤差幾乎為零，是當(dāng)人們的預(yù)期符合實(shí)際上發(fā)生的事實(shí)時(shí)的情形[17]。理性預(yù)期想要發(fā)揮最佳效果，盡量準(zhǔn)確地預(yù)測未知現(xiàn)象，需要經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。這種經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)就是大量的數(shù)據(jù)信息，包括大量的相關(guān)歷史統(tǒng)計(jì)資料、豐富的知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，也包含對有關(guān)經(jīng)濟(jì)變量因果關(guān)系的判斷等知識(shí)。理性預(yù)期學(xué)派將預(yù)期看成是利用最好的經(jīng)濟(jì)模型和所有現(xiàn)已掌握的信息所推斷出的關(guān)于某個(gè)經(jīng)濟(jì)變量的水平或變化率的明確、合理的預(yù)測。其獨(dú)特之處在于把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事者采取的對策作為研究的對象，向經(jīng)濟(jì)學(xué)家們展示了一個(gè)在自己的模型中處理預(yù)期的新方法。理性預(yù)期理論，與在此所提出的“經(jīng)驗(yàn)推定”的方法所包含的思路的方向是一致的，并且測算方法上存在相通之處，在具備較為完備的信息的基礎(chǔ)上，經(jīng)驗(yàn)的預(yù)期測算能夠使得“經(jīng)驗(yàn)推定”更加完善和可信。

四、“經(jīng)驗(yàn)推定”的運(yùn)用思路及其在績效考核中的應(yīng)用

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，是地方政府官員績效評(píng)估的最終目標(biāo)[18]。選擇科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并通過一種有效的績效考核方法使之發(fā)揮科學(xué)評(píng)估官員績效的作用，是異常重要的。關(guān)于如何運(yùn)用“經(jīng)驗(yàn)推定”的方法，筆者認(rèn)為，應(yīng)該依據(jù)以下基本思路。

不同的政策，性質(zhì)不同，復(fù)雜程度也不同。因此，我們需要類比的政策經(jīng)驗(yàn)也需要與之匹配?！敖?jīng)驗(yàn)推定”的方法涉及政策經(jīng)驗(yàn)的類比與推定，也需要依靠大量數(shù)據(jù)和信息的經(jīng)驗(yàn)測算作為必要時(shí)的補(bǔ)充。在此，筆者根據(jù)政策的復(fù)雜程度，以及擬實(shí)施政策與政策經(jīng)驗(yàn)的匹配程度，將擬實(shí)施政策分為兩種情形：單一政策和復(fù)雜多元的政策。

單一政策需要滿足以下條件：第一，這一政策比較簡單；第二，能夠找到一項(xiàng)已經(jīng)較長時(shí)間實(shí)施并產(chǎn)生社會(huì)效果的政策；第三，擬實(shí)施政策與政策經(jīng)驗(yàn)高度相似。第四，在經(jīng)驗(yàn)測算的補(bǔ)充與輔助下，僅需要一項(xiàng)政策經(jīng)驗(yàn)便可以推定擬實(shí)施政策的效益結(jié)果，即政策經(jīng)驗(yàn)與擬實(shí)施政策高度匹配。官員擬推行一項(xiàng)政策，如果符合單一政策的條件，那么我們可以幸運(yùn)地將之與擬實(shí)施政策相匹配，然后運(yùn)用“經(jīng)驗(yàn)推定”的方法，比較順利地初步推定擬實(shí)施政策將產(chǎn)生的結(jié)果和整體社會(huì)效益。當(dāng)然，由于政策經(jīng)驗(yàn)與擬實(shí)施政策即使高度相似，仍然會(huì)存在一些差別，因此，針對這些有差別之處，我們需要通過經(jīng)驗(yàn)測算的方法，在運(yùn)用大量數(shù)據(jù)、信息，考慮各種因素、指標(biāo)，核算出差別之處的績效結(jié)果，并將該結(jié)果與之前得到的初步結(jié)果相加減，最終推定擬實(shí)施政策將產(chǎn)生的結(jié)果和整體社會(huì)效益。

復(fù)雜多元的政策，需要滿足以下條件：第一，政策是復(fù)合的多元的；第二，無法直接找到與擬實(shí)施政策高度相似的單一政策經(jīng)驗(yàn)；第三，需要通過多項(xiàng)政策經(jīng)驗(yàn)的共同匹配以及必要的經(jīng)驗(yàn)測算工作的輔助，才可以達(dá)到與擬實(shí)施政策無縫隙類比與匹配的效果。倘若政府官員推行的是這樣的復(fù)雜多元的政策，則我們需要投入相比較更多的工作量。首先，需要將擬實(shí)施政策進(jìn)行拆分，目的是為了通過拆分，將復(fù)雜多元的政策變?yōu)槎鄠€(gè)單一政策，從而找到與各個(gè)單一部分高度相似的政策經(jīng)驗(yàn)。然后，根據(jù)單一政策的績效推定方法進(jìn)行結(jié)果推定。最后，便是將各個(gè)不同單一政策部分的結(jié)果進(jìn)行整合，推定出最終的政策效果。當(dāng)然，各個(gè)單一政策效果的整合，并不是單純的結(jié)果的加減。

以上是關(guān)于擬實(shí)施政策結(jié)果推定的過程。當(dāng)我們將這一績效考核方法應(yīng)用到績效考核標(biāo)準(zhǔn)中時(shí)，官員們需要做的工作便是給予考核者充分的依據(jù)，論證擬實(shí)施的政策可以使用“經(jīng)驗(yàn)推定”的方法來較好地預(yù)測政策效果。第一，需要給出已經(jīng)找到的相似的政策經(jīng)驗(yàn)；第二，證明該項(xiàng)或者幾項(xiàng)政策經(jīng)驗(yàn)可以與擬實(shí)施政策達(dá)到高度匹配。例如，需要證明政策背景、目標(biāo)、受眾群體、地域特性、項(xiàng)目規(guī)模、資金支持、實(shí)施人員能力和素質(zhì)等等相關(guān)因素和指標(biāo)是高度相似的，是可以借鑒為經(jīng)驗(yàn)的；第三，給出科學(xué)合理的經(jīng)驗(yàn)測算方法，以充分保證推定結(jié)果的有效性。如果官員能夠提供以上充分的依據(jù)，證明使用“經(jīng)驗(yàn)推定”方法的適用性與準(zhǔn)確性，那么考核者便可以在驗(yàn)證這些依據(jù)充分可信的前提下，依照政策經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的社會(huì)效益，推定擬實(shí)施政策將會(huì)產(chǎn)生的社會(huì)效益，將未來的政策績效納入該官員的績效考核之內(nèi)。“顯績”與“潛績”雖一字之差，但折射出兩種不同的事業(yè)觀和政績觀。在績效考核與個(gè)人發(fā)展的考量下，理性經(jīng)濟(jì)人導(dǎo)向下的官員重視短期效益，犧牲生態(tài)環(huán)境和整體社會(huì)效益的行為在所難免。在不斷探索和修正的官員績效考核標(biāo)準(zhǔn)中，引入有效的績效考核方法，使得官員自愿、主動(dòng)地推行有利于整體社會(huì)福利的政策，能夠使得績效考核標(biāo)準(zhǔn)真正發(fā)揮應(yīng)有的評(píng)價(jià)作用，有利于實(shí)現(xiàn)將生態(tài)文明建設(shè)作為考核的參考依據(jù),變生態(tài)財(cái)富為物質(zhì)財(cái)富,真正促進(jìn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，與社會(huì)、生態(tài)發(fā)展相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面發(fā)展，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下地方政府官員績效評(píng)估的根本價(jià)值取向，是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)環(huán)境的有益思路[19]。

正如文中所述，“經(jīng)驗(yàn)推定”方法雖然思路和方向基本正確，但是存在一些復(fù)雜的問題。一是，關(guān)于“經(jīng)驗(yàn)推定”的方法的設(shè)想，還處于比較基礎(chǔ)的階段，需要不斷批評(píng)、豐富與完善，才能發(fā)展成為一種成體系的、科學(xué)可行的方法；二是，該方法的關(guān)鍵在于將政策經(jīng)驗(yàn)與擬實(shí)施政策完美匹配和類比，輔之以科學(xué)合理的經(jīng)驗(yàn)測算方法，那么從這個(gè)角度來看，能否找到這樣一個(gè)或多個(gè)高度相似、無縫隙完美匹配的過往經(jīng)驗(yàn)就關(guān)乎著整個(gè)過程的成敗，而能否保證經(jīng)驗(yàn)測算的科學(xué)準(zhǔn)確也關(guān)乎著推定過程的完美程度，事實(shí)上，這些關(guān)鍵條件是不容易實(shí)現(xiàn)的；三是，“經(jīng)驗(yàn)推定”方法的激勵(lì)與保障，使得官員們看到了一條能夠大展身手、長遠(yuǎn)規(guī)劃的新方向新路徑，但是可能產(chǎn)生一些繼發(fā)性問題，例如，某些官員為了追求較好的推定結(jié)果，刻意選擇過往績效較高、較好的發(fā)展項(xiàng)目，或者刻意隱瞞未來可能產(chǎn)生的負(fù)面影響或者刻意做大政策效果，等等。一項(xiàng)政策的產(chǎn)生、推動(dòng)與執(zhí)行，必然經(jīng)過大量的論證與艱難的推進(jìn)，“經(jīng)驗(yàn)推定”方法更是如此，可能阻力重重，但是仍然需要去大膽設(shè)想，大膽創(chuàng)新，需要各種思維的激烈碰撞，需要多種專業(yè)人才的豐富與發(fā)展，才能保證在質(zhì)疑與發(fā)展中落實(shí)想法，夯實(shí)根基，成為真正可以運(yùn)用的工具。