李寶林

河北省藥品醫(yī)療器械檢驗研究院，河北石家莊 050200

我國醫(yī)療器械注冊管理經(jīng)歷了一系列變革，在相關(guān)規(guī)章文件以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用實踐中，呈現(xiàn)出了一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。探討當(dāng)前醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)及“產(chǎn)品技術(shù)要求”的有關(guān)規(guī)定和運行狀況，尋求改進之處。

1 標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)——國標(biāo)、行標(biāo)

1.1 標(biāo)準(zhǔn)化管理

我國標(biāo)準(zhǔn)化體系包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及地方標(biāo)準(zhǔn)、團體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會統(tǒng)一管理。

我國標(biāo)準(zhǔn)化法（2017年修訂版[1]）將國家標(biāo)準(zhǔn)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，其修訂之一即原標(biāo)準(zhǔn)化法（1988年版[2]）將國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，而新版本則將行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)歸均屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)。目前全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺（http：//std.samr.gov.cn/）共收錄67種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如醫(yī)藥（YY）、中醫(yī)藥（ZY）、衛(wèi)生（WS）。

各類產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)通常由技術(shù)要求、檢驗方法、檢驗規(guī)則等技術(shù)要素及標(biāo)準(zhǔn)編號、標(biāo)準(zhǔn)名稱、適用范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、標(biāo)志、包裝、運輸與貯存、附錄等要素組成。

1.2 醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)

醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)沒有單獨的標(biāo)準(zhǔn)體系，早先按照國家標(biāo)準(zhǔn)化體系管理。2000年首次發(fā)布實施的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》[3]規(guī)定醫(yī)療器械應(yīng)當(dāng)執(zhí)行醫(yī)療器械國家標(biāo)準(zhǔn)，對于尚無醫(yī)療器械國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；同時指明，醫(yī)療器械國家標(biāo)準(zhǔn)由我國標(biāo)準(zhǔn)化主管部門會同藥品監(jiān)督管理部門制定，醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由藥品監(jiān)督管理部門制定。

《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》修訂版（國務(wù)院令650號[4]）明確了醫(yī)療器械產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)執(zhí)行強制性醫(yī)療器械國家標(biāo)準(zhǔn)，若沒有強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，則執(zhí)行醫(yī)療器械強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

修訂版條例不再強調(diào)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定部門，不言而喻，即按照我國已建立的國家標(biāo)準(zhǔn)化體系進行管理。我國標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)定需要在全國行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一、且尚無推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)可由有關(guān)行政主管部門制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并由標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門備案。

1.3 沿革

2001 年前，按照我國標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，醫(yī)療器械執(zhí)行國家、行業(yè)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2002～2014年，醫(yī)療器械執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有國家、醫(yī)藥行業(yè)、注冊產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。2015年后，以“醫(yī)療器械產(chǎn)品技術(shù)要求”為執(zhí)行依據(jù)。

2 醫(yī)療器械行政規(guī)章——執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的管理

2.1 部門規(guī)章

原國家食品藥品監(jiān)督管理總局修訂版《醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（令第33號[5]）定義醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)為“由國家食品藥品監(jiān)督管理總局依據(jù)職責(zé)組織制修訂，依法定程序發(fā)布，在醫(yī)療器械研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、監(jiān)督管理等活動中遵循的統(tǒng)一的技術(shù)要求”。此定義中的“技術(shù)要求”一詞系指標(biāo)準(zhǔn)要素中產(chǎn)品安全、功能等性能參數(shù)或管理要求。

該辦法將醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)劃分為強制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)。提出了制定強制性、推薦性標(biāo)準(zhǔn)的范圍，強調(diào)有關(guān)研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用醫(yī)療器械應(yīng)嚴格執(zhí)行強制性醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)。

醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作由原國家食品藥品監(jiān)督管理總局組織、發(fā)布、監(jiān)管，由醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理中心履行具體職責(zé)，并成立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會負責(zé)技術(shù)工作。

2.2 醫(yī)療器械產(chǎn)品技術(shù)要求

國務(wù)院650號令規(guī)定了醫(yī)療器械產(chǎn)品備案或產(chǎn)品注冊須提交“產(chǎn)品技術(shù)要求”。取消了此前執(zhí)行的“醫(yī)療器械注冊產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)”，即原國家食品藥品監(jiān)督管理局16號令[6]指出的經(jīng)由受理注冊的國家、省、市級藥監(jiān)部門復(fù)核的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。

原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布了第4號令[7]，指出醫(yī)療器械應(yīng)滿足經(jīng)產(chǎn)品注冊核準(zhǔn)或產(chǎn)品備案的“產(chǎn)品技術(shù)要求”。此處的“產(chǎn)品技術(shù)要求”一詞屬于專用名詞，首次成為醫(yī)療器械產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，實施行政許可。

第4號令提出“產(chǎn)品技術(shù)要求”不得低于適用的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！爱a(chǎn)品技術(shù)要求”由醫(yī)療器械注冊人編制，經(jīng)受理注冊的國家、省級藥監(jiān)部門于批準(zhǔn)注冊時對第三類、第二類醫(yī)療器械“產(chǎn)品技術(shù)要求”予以核準(zhǔn)；對第一類醫(yī)療器械實施備案，未提出核準(zhǔn)要求。

2.3 產(chǎn)品技術(shù)要求的要素

申報注冊的“產(chǎn)品技術(shù)要求”文件名稱采用申請注冊/備案的產(chǎn)品名稱，編號采用相應(yīng)的產(chǎn)品注冊證號/備案號，其內(nèi)容由四部分組成，即產(chǎn)品規(guī)格型號及劃分說明、性能指標(biāo)、檢驗方法、術(shù)語。性能指標(biāo)系指醫(yī)療器械的功能性、安全性等質(zhì)量控制要求，須首先選擇國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的方法。要求（第三類）體外診斷試劑在其技術(shù)要求中以附錄的形式標(biāo)明主原料、中間成品、生產(chǎn)加工工藝的技術(shù)要求。其編制、評價、核準(zhǔn)、應(yīng)用、修訂/變更等要求，見表1。

3 實施要求討論——標(biāo)準(zhǔn)體系與作用

3.1 醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)屬性

第33號令明確了醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)代號的要求：“由大寫漢語拼音字母構(gòu)成”“強制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的代號為‘YY’，推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的代號為‘YY/T’”。此辦法中的“YY”與“醫(yī)療器械”或“醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的漢語拼音不甚相關(guān)。而此“YY”代號與標(biāo)準(zhǔn)化管理體系已有的醫(yī)藥行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的代號“YY”（“醫(yī)藥”二字的漢語拼音字頭）相重，無法區(qū)別，致使標(biāo)準(zhǔn)代號失去了唯一性；或者說該辦法中定義的“醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”是個虛擬的標(biāo)準(zhǔn)體系，而屬于“醫(yī)藥行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”范疇。若是，則與標(biāo)準(zhǔn)化工作重疊，但該辦法由原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布，而非國家標(biāo)準(zhǔn)化管理部門發(fā)布，屬于管理不當(dāng)所致。

有關(guān)醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)實例，例一，《一次性使用無菌牙科注射針》[8]標(biāo)準(zhǔn)封面信息：分類號ICS 11.040.20，C31；編號 YY/T 0587-2018，中華人民共和國醫(yī)藥行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，2018-04-11發(fā)布，2019-05-01實施，國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布；由中國標(biāo)準(zhǔn)出版社發(fā)行，2018年6月第一版。前言：由國家藥品監(jiān)督管理局提出，由全國醫(yī)用注射器（針）標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC95）歸口。例二，國家2019年第5號（總第233號）標(biāo)準(zhǔn)備案公告[9]顯示，《醫(yī)療器械唯一標(biāo)識基本要求》YY/T 1630-2018，狀態(tài)為現(xiàn)行推薦性醫(yī)藥行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，中國標(biāo)準(zhǔn)分類號C30，國際標(biāo)準(zhǔn)分類號11.040.01；35.040，技術(shù)歸口國家藥品監(jiān)督管理局醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)管理中心，批準(zhǔn)發(fā)布部門為國家藥品監(jiān)督管理局。

表1 編制、評價、核準(zhǔn)、應(yīng)用匯總表

這兩個標(biāo)準(zhǔn)，一個是具體的產(chǎn)品類醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)，一個是醫(yī)療器械通用要求的管理標(biāo)準(zhǔn)。確然可見，在實際實施過程中該法所稱的醫(yī)療器械行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)即屬于我國標(biāo)準(zhǔn)管理體系中的醫(yī)藥行業(yè)系列標(biāo)準(zhǔn)（YY、YY/T）。

3.2 “產(chǎn)品技術(shù)要求”的作用以及監(jiān)管

對產(chǎn)品注冊和生產(chǎn)的要求，修改版條例（國務(wù)院令680號[10]）規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)有效地運行質(zhì)量管理體系，應(yīng)按照經(jīng)產(chǎn)品注冊或經(jīng)產(chǎn)品備案的醫(yī)療器械“產(chǎn)品技術(shù)要求”實施生產(chǎn)，并確保其符合“強制性標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)注冊或者備案的產(chǎn)品技術(shù)要求”。按照注冊管理辦法的要求，在實際工作中均強調(diào)以“產(chǎn)品技術(shù)要求”的形式提交申報產(chǎn)品注冊或者產(chǎn)品備案資料。

原國家食品藥品監(jiān)督管理總局文件（食藥監(jiān)辦械管〔2017〕187號[11]）要求檢驗機構(gòu)在注冊檢驗時，“嚴格按照”食藥監(jiān)械管〔2014〕192號[12]文件的要求對醫(yī)療器械產(chǎn)品技術(shù)要求開展預(yù)評價工作，并要求“充分考慮國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的完整性和適宜性”。強調(diào)依據(jù)“產(chǎn)品技術(shù)要求”進行產(chǎn)品注冊申請。而在實踐中將中華人民共和國藥典、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要用于針對“產(chǎn)品技術(shù)要求”實施預(yù)評價活動，而未將已發(fā)布的適用醫(yī)療器械產(chǎn)品的“強制性”國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作為控制醫(yī)療器械產(chǎn)品質(zhì)量的技術(shù)依據(jù)?？梢?，在應(yīng)用中強調(diào)“產(chǎn)品技術(shù)要求”，而消弱或未能使國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮其在一定范圍內(nèi)共同遵守和統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范的作用，也失去了標(biāo)準(zhǔn)化的意義。

對日常生產(chǎn)監(jiān)督的要求，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布第7號令[13]指出生產(chǎn)商應(yīng)依據(jù)“經(jīng)注冊或者備案的產(chǎn)品技術(shù)要求組織生產(chǎn)，保證出廠的醫(yī)療器械符合強制性標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)注冊或者備案的產(chǎn)品技術(shù)要求”。此后，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布工作文件（食藥監(jiān)辦械管〔2016〕22號[14]）進一步強調(diào)“嚴格按照……”；4號令第二十五條也提出同樣要求，而且第二十八條指示食品藥品監(jiān)督管理部門對制造商執(zhí)行“醫(yī)療器械強制性標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)注冊或者備案的產(chǎn)品技術(shù)要求”的情況進行監(jiān)督檢查。要求按“產(chǎn)品技術(shù)要求”組織生產(chǎn)，在監(jiān)督中強調(diào)“符合強制性標(biāo)準(zhǔn)”，令人茫然。

3.3 應(yīng)用實況與管理不協(xié)調(diào)

在產(chǎn)品的研制階段要求管理體系滿足醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范并有效運行，經(jīng)過注冊申請人驗證、確認其有效性和符合性，進而形成“產(chǎn)品技術(shù)要求”提交產(chǎn)品注冊，這是設(shè)計開發(fā)的輸出結(jié)果之一。在申請注冊過程中，經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門組織相關(guān)人員對該管理體系的執(zhí)行情況及研制的真實性實施了注冊核查，并出具核查報告。在注冊檢驗階段，由承擔(dān)注冊檢驗的機構(gòu)按照預(yù)評價工作要求，針對性能指標(biāo)的完整性、適用性；檢驗方法可操作性、重復(fù)性、適應(yīng)性；所引用強制性國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的完整性、與申報產(chǎn)品的適宜性、所引條款的適用性；引用中華人民共和國藥典的完整性、適宜性、適用性等方面實施評價和檢驗活動，并要求同時出具注冊檢驗報告書、預(yù)評價意見。在技術(shù)審評階段，由技術(shù)審評機構(gòu)組織評審人員或邀請相關(guān)專家對注冊申請資料給予全面審核，得出結(jié)論性審核意見，并提交技術(shù)評審報告。據(jù)此而論，經(jīng)過上述3個階段形成的“產(chǎn)品技術(shù)要求”可謂對是否“符合強制性標(biāo)準(zhǔn)”作出了較為完整的技術(shù)審核。而仍然要附加“符合醫(yī)療器械強制性標(biāo)準(zhǔn)”并監(jiān)督“醫(yī)療器械強制性標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)行情況，監(jiān)督對象不甚明了、監(jiān)管人員技術(shù)能力難以滿足，也似乎是對上述一系列驗證、試驗、評價、審評工作的作用和必要性的否定。

在技術(shù)審評報告和注冊核查報告的基礎(chǔ)上，再經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)、審批，完成行政許可決定，將“經(jīng)過核準(zhǔn)的產(chǎn)品技術(shù)要求”作為附件隨醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊證一同核發(fā)給申請人。即使對于第一類實施備案管理的醫(yī)療器械“產(chǎn)品技術(shù)要求”也是經(jīng)藥品監(jiān)督管理部門備案后生效的，均是行政許可的最終結(jié)果。無可否認，這一行政許可結(jié)果——“產(chǎn)品技術(shù)要求”即是組織醫(yī)療器械生產(chǎn)和控制產(chǎn)品質(zhì)量唯一的、合法的技術(shù)依據(jù)。然則，反復(fù)謹慎地提出是否“符合醫(yī)療器械強制性標(biāo)準(zhǔn)以及…”，恰似對上述行政許可的質(zhì)疑。要求按“經(jīng)注冊或者備案的產(chǎn)品技術(shù)要求組織生產(chǎn)，保證出廠的醫(yī)療器械符合強制性標(biāo)準(zhǔn)以及……”混淆了“產(chǎn)品技術(shù)要求”與“醫(yī)療器械強制性標(biāo)準(zhǔn)”，模糊了制定“產(chǎn)品技術(shù)要求”的意義，也是對上述行政許可結(jié)論的否定。

核發(fā)的醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊證書附件——“產(chǎn)品技術(shù)要求”存在無已核準(zhǔn)標(biāo)識的現(xiàn)象，或者有的僅加蓋“此文件由申請人或注冊人提供”條章的實例，注冊證書附件與其證明作用不協(xié)調(diào)。不利于在行政執(zhí)法中有效應(yīng)用，也突顯了將“產(chǎn)品技術(shù)要求”的管理責(zé)任浮于表面的現(xiàn)狀。假若欲將行政監(jiān)管責(zé)任由企業(yè)管理、檢驗評價、技術(shù)審評、行政審批環(huán)節(jié)再分解到督查環(huán)節(jié)，則無責(zé)任可言，實為不可。

對于“產(chǎn)品技術(shù)要求”中引用的國家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)修訂情況的監(jiān)督，則屬于注冊變更，4號令、5號令[15]均劃歸于許可事項變更，卻提出由注冊人“根據(jù)變更內(nèi)容自行修改產(chǎn)品技術(shù)要求”，行政許可事項與實際執(zhí)行不協(xié)調(diào)。將產(chǎn)品注冊證附件——行政許可結(jié)果，委之于注冊人“自行修改……”的做法，即缺乏嚴肅性，又失之于行政許可的規(guī)范化。

“產(chǎn)品技術(shù)要求”在我國檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認定以及國家實驗室認可申請中也不能得到受理。

4 結(jié)論與建議

有關(guān)醫(yī)療器械的標(biāo)準(zhǔn)采用翻譯法等同采用國際標(biāo)準(zhǔn)而轉(zhuǎn)化為醫(yī)藥行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)者眾多。眾所周知，國際/國外標(biāo)準(zhǔn)與我國標(biāo)準(zhǔn)在格式、表述模式、要求等方面有些許的差異，表現(xiàn)在多數(shù)轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)為通用性基本要求，在我國可操作性差。提升已有醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會的能力，制定出適合于我國醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，尤其是結(jié)構(gòu)、用途明確，工藝成熟的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)的實用性，使之能有效應(yīng)用于產(chǎn)品注冊和日常監(jiān)管。

醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)未能列入我國藥品標(biāo)準(zhǔn)的管理系統(tǒng)，也未按照我國標(biāo)準(zhǔn)化體系管理。醫(yī)療器械產(chǎn)品的組成結(jié)構(gòu)賦予了其具有安全性和有效性的性能特點，在強調(diào)特殊性的同時，不宜偏離已建立的國家標(biāo)準(zhǔn)化管理體系。鑒于醫(yī)療器械的特性和部門規(guī)章中標(biāo)準(zhǔn)管理要求的諸多不協(xié)調(diào)，建議控制創(chuàng)新探索步伐，堅持我國標(biāo)準(zhǔn)化法統(tǒng)一的管理體系，加強標(biāo)準(zhǔn)化工作的協(xié)同性，規(guī)范醫(yī)療器械標(biāo)準(zhǔn)的制定、應(yīng)用與管理。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)管的技術(shù)依據(jù)，不可不慎。

在歷次機構(gòu)改革中，藥監(jiān)部門變動較大，也保持了專業(yè)領(lǐng)域的獨立性，建議保持管理規(guī)章的連貫性，促進醫(yī)療器械行業(yè)健康發(fā)展。