李永芳

（廣東科技學院思想政治理論部，廣東 東莞 523083）

自進入21世紀以后，服務型政府治理理念及其模式已成為國家行政管理和政治學理論研究探討的核心問題之一，同時也成為促使政府向更加民主、更為負責、更有能力、更有效率方向發(fā)展的重要推動力。美國著名行政學家羅伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）教授在其提出的新公共服務理論中，賦予政府治理以全新的理念，包括為公民而非為顧客服務；追求公共利益；重視公民權；思考要有戰(zhàn)略性而行動要有民主性；政府的職責是服務而非掌舵；重視人而非只重視生產(chǎn)率；等等[1]。公共文化服務即是為了保障公民的基本文化權益而向公眾提供公共文化產(chǎn)品和服務，其內(nèi)容涵蓋了為全社會提供非競爭性和非排他性的公共文化產(chǎn)品及服務的文化領域，諸如博物館、美術館、圖書館、文化館、廣播影視、報刊出版、文藝演出等。強化政府公共文化的服務職能，既是社會發(fā)展的一種文化訴求，也是實現(xiàn)人民基本文化權益的根本途徑，更是政府公共服務的重要內(nèi)容之一。目前學界關于政府職能的研究成果可謂汗牛充棟，但大多關注的是政府的經(jīng)濟職能和社會職能，而將目光投向文化職能尤其是政府文化服務職能的研究成果則是鳳毛麟角。本文力圖彌補這一缺憾，擬就政府公共文化服務職能的意蘊與特點、當前尚存問題以及創(chuàng)新路徑等進行探討。

一、政府公共文化服務的職能意蘊及其特點

在當今世界發(fā)達國家，服務型政府的基本內(nèi)涵是以公民為本位、以服務為宗旨、以法治為基礎、以責任為先導。而服務型政府的基本特征則體現(xiàn)在以下幾個方面：在行政理念上表現(xiàn)為服務而非管制；在組織結構上表現(xiàn)為自治、合作、精簡和便捷；在行為方式上要求公平、透明；在決策過程中主張參與、對話和協(xié)商；在行政角色上，公務員就是服務者，同時要把國民視為公民而非顧客；等等[2]（P52-53）。

公共服務業(yè)已成為我國政府的重要職能之一，其價值理念是公平正義，主要目標是實現(xiàn)基本公共服務均等化，而政府公共文化服務職能是公共服務職能的重要組成部分。所謂政府公共文化服務職能，簡言之就是政府在公共文化服務領域所履行的職責和發(fā)揮的功能，其意蘊包括職責與功能兩個方面：職責主要是保障政府公共文化服務功能得以實現(xiàn)，而功能則主要是政府實施公共文化服務職責的目的，兩者之間是相互作用、相輔相成的關系。

所謂政府公共文化服務職責，即是指政府在公共文化服務運作中究竟應該管什么以及怎樣管。政府在公共文化服務中的職責范圍較為廣泛，并且隨著社會和市場需求的變化而變化，概言之主要包括6 個方面：一是確定文化發(fā)展戰(zhàn)略。即對全國范圍內(nèi)的文化資源進行科學性、戰(zhàn)略性和整體性計劃，確定其發(fā)展宗旨、原則和目標等。二是制定文化發(fā)展政策。即在國家文化政策的指導下，研究部門合作、專家咨詢、公眾參與、社會評價、技術支持等有關問題，調(diào)整和制定科學配套的文化政策，諸如制定宣傳文化發(fā)展專項資金、文化事業(yè)建設基金、國家社會科學基金、國家出版基金、國家電影事業(yè)專項資金等方面的各項政策，以便政府能夠充分開發(fā)公共文化資源和協(xié)調(diào)社會公共文化利益分配。三是搭建文化發(fā)展平臺。即建立公共文化服務決策、實施、管理和監(jiān)督等有關方面的制度平臺，公共文化項目引導信息與網(wǎng)絡文化的交流平臺，公共文化理論問題與科學技術的研發(fā)平臺等。從實體角度來講，尤其是要建設好諸如博物館、文化館、圖書館、科技館、美術館等公共文化服務基礎設施。四是保證文化經(jīng)費投入。即加大對公共文化事業(yè)財政投入的力度，為其健康發(fā)展提供必要的財力支持。五是科學評估公共文化服務績效。即在加強政府評估主體建設的同時，實現(xiàn)評估主體的多元化，并且科學規(guī)范評估程序、強化評估結果的反饋與運用，以保證公共文化服務效益的最大化。六是維護國家文化安全。即加強和完善文化綜合執(zhí)法機制，強化對文化市場的監(jiān)管職能，切實維護國家的文化安全，包括維護語言文字安全、風俗習慣安全、價值觀念安全和生活方式安全等，以抵御西方敵對勢力“西化”“分化”的政治圖謀。

所謂政府公共文化服務功能，就是指政府在向社會和公民提供公共文化服務之后所發(fā)揮的功效及作用，具體而言包括以下方面。一是整合傳播功能。即集中和動員所有能夠利用的人力和物力等社會資源，將社會所追求的共同價值目標和大眾的相關文化利益緊密結合起來。傳播國家意識形態(tài)，以實現(xiàn)人民群眾追求的共同目標。二是導向服務功能。即依據(jù)本國的國情以及現(xiàn)代化目標，確定社會公共文化的發(fā)展戰(zhàn)略及其實施步驟，同時根據(jù)社會的長期、中期和短期發(fā)展規(guī)劃，在不同時期制定切實可行的方針政策，正確指導政府公共文化服務的發(fā)展方向，同時為廣大人民群眾提供多種良好的文化設施與服務。三是保障防御功能。即通過文化立法及執(zhí)法來規(guī)范各類文化市場主體，全面加強文化管理以及市場監(jiān)督，嚴厲打擊各種非法文化行為，切實維護文化市場競爭的公平、公正和有序。同時加強預防和抵御西方“文化霸權”顛覆我國文化主權的各種活動。四是調(diào)節(jié)監(jiān)督功能。即通過經(jīng)濟手段、法律手段以及必要的行政手段，加強對文化市場運行的調(diào)節(jié)和干預，確保其沿著有利于整個社會的文化發(fā)展需求和民族與國家的文化安全方向運行與發(fā)展，與此同時，加強對生產(chǎn)和經(jīng)營文化產(chǎn)品的文化部門與企業(yè)的監(jiān)督，并根據(jù)相關法律來制止違法亂紀活動。五是資源配置功能。即通過研究和制定文化發(fā)展政策，合理布局文化生產(chǎn)力以及優(yōu)化文化經(jīng)濟結構。尤其是在文化資源配置過程中，必須時刻注意保持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及文化產(chǎn)品市場供應的總量平衡[3]。

作為政府公共服務職能的一個重要組成部分，公共文化服務職能呈現(xiàn)出如下基本特點。

第一，政治性。早在1942年5月，毛澤東于《在延安文藝座談會上的講話》中就曾經(jīng)指出：“在現(xiàn)在世界上，一切文化或文學藝術都是屬于一定的階級，屬于一定的政治路線的。”[4]與政治、經(jīng)濟和社會職能一樣，文化職能作為政府的四大職能之一，亦體現(xiàn)著國家的意志，代表著統(tǒng)治階級的要求，反映著政府所代表的國家性質(zhì)。公共文化服務涉及廣泛而復雜的政府活動，其運作都是在政治環(huán)境中進行的。當前各級政府的建設目標及任務，就是要建設服務型政府，進一步強化社會管理以及公共服務職能。因此，構建公共文化服務體系就是要落實和維護公民的基本權利，滿足最廣大人民群眾日益增長的公共文化權益需求，其政治性是不言而喻的。

第二，公共性。公共文化即指具有群體性、共享性等外在公共性特征的文化[5]。從本質(zhì)上來講，政府公共文化服務職能的行使過程，就是將一個組織系統(tǒng)通過合理的職能劃分、制度創(chuàng)新等途徑，使其職能行使更趨于科學化和現(xiàn)代化的運作過程，其目標在于更好地提升全社會公共文化的服務水平。換言之，以公共文化利益為目標追求的即是全體公民共建共享文化成果的社會效益。

第三，服務性。以發(fā)展的眼光來看，公共文化服務的生命力與活力主要取決于兩個因素：一個是內(nèi)容至上，另一個是服務制勝。相比較而言，優(yōu)質(zhì)的服務可能更加重要。隨著文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，文化產(chǎn)品的供給將更加豐富，文化消費的可選擇性將日益增強。政府公共文化服務的基本職能主要是由公共部門以及準公共部門共同履行的，因此，公共文化服務體系構建的宗旨就是為了滿足廣大人民群眾對公共文化權益日益增長的需要和追求。

第四，系統(tǒng)性。公共文化服務體系的構成要素既包括公共文化產(chǎn)品和服務的提供者、具體的生產(chǎn)者以及接受者等，也包括文化政策、法規(guī)制度以及文化資源配置等[6]，其本身就是一個嚴密的組織系統(tǒng)。具體到政府公共文化服務職能的履行主體，不僅包括職責權利分工明確的組織機構，而且還包括其所屬工作人員，政府行使職能的過程無疑也是組織體系自身有機運轉(zhuǎn)的過程。

第五，創(chuàng)新性。在我國，由于受人口眾多、區(qū)域發(fā)展不平衡等諸多因素的制約和影響，廣大公民對于公共文化的需求呈現(xiàn)出多樣性和多層次性，由此決定了政府公共文化服務職能亦是一個與時俱進、變化創(chuàng)新的系統(tǒng)，即注重來自各方面?zhèn)鬟f的信息、需求及意見，通過自身運作及成果反饋等環(huán)節(jié)，維持和加強自身存在與發(fā)展的生機和活力。

二、當前政府公共文化服務存在的主要問題及其成因

毋庸置疑，我國政府近年來在履行公共文化服務職能方面取得了顯著成就。一是經(jīng)費投入逐年增長。新中國成立以來，國家財政對文化建設的支持不斷加強，1953～1957年5年文化事業(yè)費總投入為4.97 億元，1978年增加到 4.44 億元，到 2018年達928.33 億元。1979～2018年，文化事業(yè)費年均增長14.3%，2018年比 2012年增長 93.4%[7]。二是基礎設施網(wǎng)絡化基本全覆蓋。新中國成立初期，公共文化服務設施十分短缺。1949年，全國公共圖書館僅有55 個，文化館站 896 個，博物館 21 個。到 2018年底，全國已有公共圖書館3176 個，文化館站44464個，博物館 4918 個。國家、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級公共文化設施網(wǎng)絡已經(jīng)基本建立[8]。三是文化民生品牌深入人心。近年來，全國各地創(chuàng)建和培育了許多具有地方特色的文化民生品牌。譬如河北省霸州市的公共文化服務體系建設、邯鄲市的“歡樂鄉(xiāng)村”農(nóng)村文化工程等，成為全國的先進典型。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有936 個縣（市區(qū)）及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得“中國民間文化之鄉(xiāng)”稱號。四是“數(shù)字文化村村有”基本實現(xiàn)。截止2018年底，全國廣播、電視節(jié)目綜合人口覆蓋率達到98.94%和99.25%。全國文化信息資源共享工程涉及縣級支中心2840 個，覆蓋率為99%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務點28595 個，覆蓋率為83%；行政村基層服務點60.2 萬個，覆蓋率為99%；部分省（區(qū)、市）的村級覆蓋范圍已延伸到自然村，29 個?。▍^(qū)、市）實現(xiàn)縣級支中心全覆蓋和“村村通”目標[2](P14-15)。五是公共文化服務組織系統(tǒng)進一步完善。我國公共文化服務組織系統(tǒng)主要由各級政府部門、宣傳文化事業(yè)單位、各類文化企業(yè)、社會組織以及文化志愿者等組成。而在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，民間文化社團、民辦非營利組織、基金會等第三方社會組織無論是在公共文化體系建設中，還是在公共文化服務和產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給管理中，發(fā)揮的作用均進一步凸顯，大大提高了公共文化服務的專業(yè)化水平。目前我國已經(jīng)初步形成了由政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)區(qū)域、社會大眾廣泛參與、服務項目與內(nèi)容基本均等的公共文化服務體系。

然而，由于受到市場經(jīng)濟負面作用、文化體制制度性缺陷、文化法律法規(guī)和政策滯后等多種因素的影響，目前我國政府公共文化服務還存在著諸多問題亟待解決，其主要表現(xiàn)如下：

第一，政府公共文化服務觀念存在誤區(qū)。在公共文化服務發(fā)展過程中，政府不可避免地形成了一些認識誤區(qū)和理解偏差。一是將文化宣傳等同于公共文化服務，熱衷于大型節(jié)慶的宣傳活動，淡化甚至忽視了日?；奈幕?，致使公共文化服務處于自發(fā)狀態(tài)。二是將文化工程等同于公共文化服務體系建設，過分強調(diào)將技術投入于內(nèi)容建設、制度建設，導致“重技術輕內(nèi)容”“有網(wǎng)絡無平臺”的體系失衡狀況的發(fā)生。三是將文化娛樂等同于公共文化服務，把有限的文化資源投入到文化娛樂活動的生產(chǎn)之中，對經(jīng)濟利益與規(guī)模效應的追求替代了傳播文化、普及科學、教化民眾、培育文明的價值取向。

第二，政府公共文化服務職能范圍模糊不清。目前不少地方政府對于公共文化事業(yè)與公共文化產(chǎn)業(yè)二者之間的關系還尚未完全理順，雙軌制的混合經(jīng)營模式以及多種功能的疊加與重合，委實使公共文化服務與非公共性質(zhì)文化產(chǎn)品難以明確劃分，導致實施主體的經(jīng)營性活動和公益性活動重疊，引發(fā)不同程度的職能越位和缺位問題。一方面是職能“越位”，即責任主體與實施主體關系混淆，往往實行“包辦一切”的發(fā)展模式，政府直接包攬了應該由市場、企業(yè)、非政府組織處理的事務；另一方面是職能“缺位”，即在一些應該加強管理的領域，譬如文化市場秩序維護、公共文化設施建設等方面，往往重視不夠，投入過少，服務不到位，致使公共文化產(chǎn)品與服務供給數(shù)量不足、質(zhì)量低下。

第三，政府公共文化服務能力不強。首先是民本意識不強。不少地方政府將公共物品供給當成追求政績的工具，所謂“形象工程”“獻禮工程”屢見不鮮，造成社會資源浪費和地方財政緊張。與經(jīng)營性機構的精細化管理相比，政府對公共文化服務機構的粗放式管理難以及時滿足民眾的基本需求。其次是責任意識不強。一些地方政府依然抱著居高臨下教化民眾的陳觀舊念，將公共文化服務視為一種從上及下的文化宣傳與文化救濟，對于廣大民眾的需求缺乏充分了解和足夠尊重。還有一些地方政府沒有意識到為民眾提供公共物品是其應盡義務，而在很大程度上只對上級負責，忽略了民眾這一真正的責任對象。其三是服務能力不強。目前公眾對公共文化機構普遍詬病的問題之一就是服務水平低下，服務方式單調(diào)。其四是服務標準缺乏統(tǒng)一。當前我國還尚未對文化服務標準進行量化統(tǒng)一，諸如服務內(nèi)容、服務方式以及服務時間等關系到公共文化服務滿意度的各項指標缺乏相對統(tǒng)一的標準，導致對人均享有、優(yōu)質(zhì)享有的服務質(zhì)量及其效果難以做出科學的評估。其五是服務機制缺失。雖然近年來我國各地公共文化服務機制開始建立，但總體來看基本上仍處于缺失狀態(tài)。而公共文化服務的參與機制、需求反饋機制等諸種機制的缺失，不僅“制約了公眾主動享有公共文化的參與性”，而且也“不利于公眾的公共文化創(chuàng)造與表達”，“從而影響了文化權益的有效實現(xiàn)和文化創(chuàng)造的主體培育”[2]（P19）。

第四，政府公共文化服務的總量供給不足。在發(fā)達國家，政府對公共文化的財政投入大約占到公共總支出的1%。而在我國，盡管近年來政府對文化事業(yè)的經(jīng)費投入逐年增長，但全國文化事業(yè)經(jīng)費投入占國家財政總支出的比例則呈逐年下降趨勢，據(jù)統(tǒng)計，2018年底用于文化事業(yè)的投入僅占財政公共支出的0.42%[9]。正是經(jīng)費投入的不足，直接制約了基礎性文化設施建設的發(fā)展，導致基層公共文化服務能力的弱化。據(jù)有關資料顯示，目前在我國基層2860 個縣中，有 21.4%的縣沒有文化館或有文化館但沒有館所場地；有12.1%的縣沒有圖書館或有圖書館但沒有館所場地；在全國38240 個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，3965 個沒有文化站，其比例占全部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的10.3%。同時，“由政府主導的公共文化服務體系在一定程度上仍存在管理模式相對固化、設施配置落后、文化服務內(nèi)容單一等問題，與居民的文化生活需求不能有效銜接，造成一定的資源閑置和機構空轉(zhuǎn)”[10]。而且有不少地方“鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作隊伍老化、虛化、弱化，文化建設發(fā)展整體動力不強,鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站管理運行體制機制固化、僵化，文化建設發(fā)展活力不足”[11]。

第五，政府公共文化產(chǎn)品及服務層次低下?，F(xiàn)代發(fā)達國家對于公共文化服務的投入一般實行“資源培育性投入”，即主要資助文化遺產(chǎn)保護、文學藝術創(chuàng)作等，旨在維護公民的文化權益，擴大公民的精神享受。而在我國，政府對公共文化服務的投入往往偏向于基礎設施建設，如圖書館、博物館、活動館等場館建設；而且文化服務總量偏少、內(nèi)容陳舊、品質(zhì)欠佳，如基層圖書館的藏書數(shù)量與圖書品種、文化場館的活動與演出劇目、博物館的常設展覽、廣播電視節(jié)目內(nèi)容、電影片目等，普遍存在著同質(zhì)化嚴重、類型單一的問題，不少地區(qū)的公共文化服務資源、內(nèi)容品質(zhì)堪憂，甚至是粗制濫造，其公共文化服務層次之低由此可見一斑。

第六，政府公共文化服務職能發(fā)展失衡。目前我國文化資源配置主要采取的是按行政區(qū)劃分方式，而不是按照人均享有的方式進行配置，難以保證城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人均享有文化資源質(zhì)與量的均衡。由于資源配置的不盡合理，在總體格局分布方面，省、市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）的五級網(wǎng)絡呈現(xiàn)岀“倒金字塔”型的失衡格局，即中心城市的文化設施與資源高度集中，而城鄉(xiāng)接合部、城中村、農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務基礎薄弱，資源嚴重不足，需要人們付出較高的時間成本和交通成本[2]（P18）。另據(jù)中國人民大學發(fā)布的“中國省市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)（2018）”數(shù)據(jù)，東部地區(qū)的公共文化服務基礎以及民眾消費意愿、消費能力、消費水平等方面的指數(shù)，“明顯高于中西部地區(qū)，而且在2017年差距縮小的基礎上，2018年又有所擴大，這體現(xiàn)出區(qū)域不平衡的問題比較嚴重。”在綜合指數(shù)排名前10 的省份當中，前8 名都分布在東部地區(qū)[12]。

上述各種問題，是在我國文化事業(yè)發(fā)展及公共文化服務體系建設實踐的歷史進程中累積形成的，有著復雜的深層次原因，其中最根本的原因在于制度轉(zhuǎn)型與變革過程中“政府與市場”的邊界劃分問題?？偨Y我國文化體制改革的發(fā)展軌跡不難看出，第一階段 （即從1978年中共十一屆三中全會實行改革開放至1992年10月中共十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標）的基本特征是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，對文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)進行局部上的分離。即文化事業(yè)主要承擔公益性的文化生產(chǎn)，文化產(chǎn)業(yè)主要承擔市場化的文化生產(chǎn)。該階段改革的主要成果是部分釋放了文化生產(chǎn)力，初步解決了企事不分的問題，但并未完全形成真正的市場主體與公共文化主體，文化事業(yè)內(nèi)部依然保留著計劃經(jīng)濟時代的格局，公益性事業(yè)單位同時也是文化生產(chǎn)的主體，導致政事不分。第二階段（即從1992年10月中共十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標至今）的基本特征是在公共文化事業(yè)的概念中衍生出公共文化的新概念，政府的職責與定位逐步明確，文化結構的功能剝離與轉(zhuǎn)企改制推動了真正意義上的文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，企事分離、政事分離的局面逐步形成。實踐表明，政府與公益性事業(yè)單位真正需要承擔的責任是監(jiān)管、引導與組織公共服務的實施，是提供主體，而非生產(chǎn)主體。因此，“政府的公共財政不是自行消化到文化生產(chǎn)中的，而應通過采購、獎勵、補貼等方式轉(zhuǎn)移支付給市場化的文化生產(chǎn)主體，形成公共文化服務的內(nèi)容產(chǎn)業(yè)鏈”[2]（P21）。然而，政府對文化生產(chǎn)功能的剝離還不夠徹底，文化生產(chǎn)尚未充分歸入市場。市場在配置文化資源方面的基礎性作用還未充分發(fā)揮，一定程度上影響了公共文化服務效果。

三、政府公共文化服務職能創(chuàng)新的路徑選擇

2017年10月習近平總書記在黨的十九大報告中談到“推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”問題時著重指出：“滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧”。尤其強調(diào)要“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動?！盵13]那么，當前應當如何完善公共文化服務體系、實現(xiàn)政府公共文化服務的職能創(chuàng)新呢？筆者認為可以采取以下創(chuàng)新路徑。

第一，強化政府公共文化服務職能意識。一方面要強化以人為本的意識，即堅持以公民文化權利的價值理念為導向，實現(xiàn)政府行政公開化和透明化，賦予公民更多的知情權、選擇權、表達權和監(jiān)督權，建立健全公共文化利益實現(xiàn)機制和公平的文化資源分配機制等。另一方面要強化以文化為本的意識，提高政府文化執(zhí)政能力。各級政府要以行政手段為主導、以重大惠民工程為抓手、以先進技術為支撐，推動中國特色公共文化服務體系的不斷發(fā)展。

第二，規(guī)范政府公共文化服務職能范圍。黨的十七屆六中全會強調(diào)“要完善覆蓋城鄉(xiāng)、結構合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系?！盵14]據(jù)此，規(guī)范政府公共文化服務職能范圍的基本要求是：首先，鑒于政府利益并不完全等同于公共利益，因此政府公共文化服務職能必須限定在保障人們公共文化利益的范圍之內(nèi)。其次，鑒于政府在文化市場形成過程中主要承擔的職能是組織與建立文化市場秩序，諸如保障文化自由和知識產(chǎn)權、建立和維持文化市場交易規(guī)則的社會秩序基礎等，因此政府公共文化服務職能的范圍必須限定在市場需要范圍之內(nèi)。再次，鑒于政府在宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務等方面一旦能力不足或者短缺，必然會導致其自身的弱化與衰落，因此政府公共文化服務職能的范圍必須限定在政府能力的范圍之內(nèi)。

第三，改進政府公共文化服務職能的實現(xiàn)方式。首先，要徹底改變傳統(tǒng)的政府公共文化管理方式。在長期的計劃經(jīng)濟體制下，整個國家的文化事業(yè)體系被按部門管理的形式分割成若干行業(yè)，加之自上而下的運行方式，致使我國文化事業(yè)對相應的政府行業(yè)管理部門具有較大依賴性，從而形成了行業(yè)壁壘森嚴的文化事業(yè)發(fā)展模式，許多管理部門“既是運動員，又是裁判員”，導致職能混淆和角色錯位。改進政府公共文化服務職能的實現(xiàn)方式，就是要在國家的統(tǒng)一政策下，讓文化事業(yè)組織不再隸屬于某個政府部門，而是成為獨立的法人組織，也就是要強化事業(yè)概念，淡化行業(yè)概念[15]。其次，要正確處理政府干預與市場調(diào)節(jié)的關系。正如澳大利亞著名學者歐文·休斯所指出的：政府在公共文化服務提供上的主要職責應定位為“掌舵”——決策、指揮、控制和監(jiān)督，而不是“劃槳”——直接生產(chǎn)[16]。即在市場經(jīng)濟中，政府需要做的主要是通過政府部門的服務以及預算、政策或合約安排等方式，來引導非營利部門參與公共服務的提供。再次，要創(chuàng)新公共文化管理的領導工作方式。近年來，在文化管理的實踐探索中，不少地方適應新時代文化融合發(fā)展的要求，逐漸打破條條管理、資源分割的局面，使文化局、出版局、廣播局甚至體育局、旅游局合署辦公，組成一個“大文化”部門，從而有效解決了長期存在的多頭管又都不管、互不溝通、各自為政的弊端，這不失為一種行之有效、值得推廣的管理方法。

第四，完善政府公共文化服務的體系建設。一是要大力培育文化市場主體。其基本途徑就是要加快國有公共文化事業(yè)單位體制的改革步伐，逐步培育一批競爭力較強的大型文化企業(yè)集團，使其成為文化市場競爭中的骨干力量。二是注重發(fā)展提供公共文化服務的非政府組織。中外公共文化服務的實踐證明，非政府組織對于政府和市場之間的關系具有重要的平衡與補充作用，已成為政府、市場之外的社會中堅力量，因此，政府應將其納入公共文化服務發(fā)展的總體規(guī)劃，給予大力培育和扶持，為其營造良好、健康的發(fā)展環(huán)境，在宏觀上建立制度保障、加大資金支持等；微觀上加強監(jiān)督管理、定期進行績效評估等。三是引導和鼓勵企業(yè)參與公共文化建設，政府應積極主動地為企業(yè)參與公共文化建設提供便捷的途徑。當前尤其是要注重培養(yǎng)和造就一批重點民營文化企業(yè)，從而推進社會文化領域所有制結構的調(diào)整步伐，在全國范圍內(nèi)逐步形成以公有制為主體、多種所有制形式共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局?？傊?，政府公共文化服務體系建設的最終目的，就是要營造一個政府、非政府組織、市場與公眾四位一體的公共文化服務主體體系[17]。

第五，加大政府公共文化服務經(jīng)費投入。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，政府對公共文化服務體系建設的經(jīng)費投入也將穩(wěn)步增加。當前對公共文化領域的投資應該重點向3 個領域傾斜。一是能夠向全社會提供公共產(chǎn)品和服務的公益性文化事業(yè)單位，諸如博物館、圖書館、文化館以及重點文物保護單位等；二是一些涉及到國家文化與信息安全的文化事業(yè)組織以及基礎設施建設，諸如黨報黨刊、廣播電視以及通訊網(wǎng)絡設施等；三是能夠代表國家水準以及富有民族特色的文藝團體等[18]?？偠灾?，就是要建立健全政府公共文化服務經(jīng)費投入的長效機制，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，鼓勵和引導民間資本參與公共文化服務體系建設，逐步形成以政府投入為主體、社會力量共同參與的多元化公共文化服務經(jīng)費投入機制。

第六，保持政府公共文化服務職能均衡發(fā)展。隨著城市空間從城市核心功能區(qū)向城市功能拓展區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、城市新區(qū)擴展，傳統(tǒng)的農(nóng)村包圍城市的空間格局被打破，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展變得至關重要。針對目前我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在的公共文化服務經(jīng)費投入以及公共文化基礎設施分布嚴重失衡等狀況，需要各級政府在基礎性的公共文化制度安排上加以重新審視和調(diào)整，公平合理地分配公共文化資源，消除地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的公共文化服務壁壘，加大對西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)公共文化服務的經(jīng)費投入及基礎設施建設，以保持全國各地區(qū)、各領域公共文化服務的均衡發(fā)展。同時健全公共文化服務的援助機制等配套措施，切實維護低收入和特殊群體的基本文化權益[19]。

第七，加強公共文化服務職能監(jiān)督機制。目前，由于文化市場監(jiān)管不力和優(yōu)質(zhì)文化資源供給不足等原因，劣質(zhì)文化產(chǎn)品充斥于社會的各個方面。一些網(wǎng)站、報紙、期刊、廣播、電影等文化傳播載體，為了獲取經(jīng)濟利益不惜迎合不良的消費趨向，使得暴力、色情等尋求感官刺激和享受的庸俗文化、低級文化有了生存和發(fā)展空間；一些地方封建迷信死灰復燃，甚至邪教也乘虛而入。因此，各地政府必須堅持“一手抓繁榮，一手抓管理”的文化方針，建立健全公共文化服務職能的監(jiān)督機制。首先要加強對公共文化服務決策機制的監(jiān)督，明確監(jiān)督的主體、對象、程序及具體方式等；其次要進一步完善政府公共文化服務的職責體系，強化其公共服務責任和擔當，形成科學有序的公共服務系統(tǒng)；再次要嚴加規(guī)范政府公共文化服務的監(jiān)督過程。凡重大公共文化基礎設施建設，應對其立項審查、跟蹤督辦直至項目驗收等各個環(huán)節(jié)予以全程監(jiān)督，對那些達不到考評體系要求的人員，要毫不姑息，嚴肅追究其行政責任甚至法律責任[17]。

最后，健全公共文化服務績效評估體系。當前我國公共文化服務績效評估存在的不足主要表現(xiàn)為制度化和規(guī)范化保障方面的缺失。在評估主體建設上，以官方評估為主，實行絕對的上級對下級評估；在評估指標設置上，片面追求經(jīng)濟效益，忽視社會效益；在評估行為上，不少地方政府將評估視為短期的應景作秀行為，在程序上走過場。對此，應采取以下改進措施：（1）合理確定評估主體。即要在繼續(xù)保持政府評估主體地位的同時，注重吸納“利益相關者”參與評估、促進第三方評估機構的發(fā)展、擴大公眾的評估參與度等。（2）科學規(guī)范評估程序?？茖W規(guī)范評估程序是有效開展評估的重要保證，在這方面中國臺灣地區(qū)的成功經(jīng)驗值得我們借鑒，即首先要根據(jù)評估目的以及動機合理界定評估對象，同時運用層次分析法約定公共文化項目的評估準則，繼之搭建起層級評估架構，隨后進行專家群體問卷調(diào)查及分析，從而得出結果并對該項目評估指標加以完善，然后付諸實際案例操作過程，進而根據(jù)實際操作結果再對評估指標加以修正，最后在得出結論的同時進一步給予具體建議[2]（P156）。（3）注重評估結果的反饋與運用。評估結果分為階段性評估結果和總體性評估結果兩種。其中，前者通過對工作項目進展以及行政資源運用等進行干預和調(diào)整，能夠促使各種文化服務改革效果立竿見影，保證評估工作良性循環(huán)；而后者重在各類文化主體的經(jīng)驗反饋及其實際運用，旨在助益下一階段政府公共文化服務職能的充分發(fā)揮以及公共文化服務水平的進一步提升。