劉 弘

大連銀行股份有限公司，遼寧 大連 116000

關于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權的抵押貸款問題，早在2015年8月，國務院就出臺了相關政策，即《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》。2015年12月，經(jīng)全國人大常委會授權，我國有232個縣（市、區(qū)）成為農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款的試點地區(qū)，有59個縣（市、區(qū)）成為農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款的試點地區(qū)。

一、甘肅省農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點的現(xiàn)狀分析

2016年4月，甘肅轄內(nèi)6個縣區(qū)，開始正式啟動農(nóng)村土地經(jīng)營權和農(nóng)村住房財產(chǎn)權的抵押貸款試點工作。到2018年底，這些試點地區(qū)所發(fā)放的抵押貸款接近10億元，而全國所有試點地區(qū)的兩權抵押貸款總額則接近500億元。試點地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權交易要相比之前更為規(guī)范，這也意味著國家從農(nóng)村土地抵押兩權貸款入手，在金融信貸管理機制方面所采取的創(chuàng)新做法取得一定成效。

構建農(nóng)村土地兩權抵押貸款業(yè)務平臺，建立規(guī)范的農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務運作平臺，加深了對農(nóng)村土地承包經(jīng)營用益物權和擔保物權的理解，深化了對土地經(jīng)營權作為貸款抵押物重要意義的認識。

初步建立土地價值評估機制，負責提供承包土地參考價格、農(nóng)作物收益價值等信息的責任主體是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，上述信息是抵押價值評估的最重要的參考依據(jù)。涼州區(qū)在具體操作時，提供一個指導性的價格，貸款額度以30萬元為界線，由交易雙方也就是借款人和貸款銀行，根據(jù)指導價格協(xié)商確定，或者由貸款銀行自主確定，完善了農(nóng)地承包經(jīng)營權評估、抵押登記的制度體系和操作經(jīng)驗。

積極創(chuàng)新貸款模式。如以土地經(jīng)營權直接作為抵押進行貸款，即抵押物中承包土地經(jīng)營權占比超過50%。還有一種就是土地經(jīng)營權輔助抵押貸款，即抵押物中經(jīng)營權抵押的價值占比低于50%。目前我國試點的大部分地區(qū)都是采用第二種貸款模式，諸如以政策性擔保、互助資金池擔保、企業(yè)擔保為主，經(jīng)營權抵押作為補充，反映了金融機構對農(nóng)地經(jīng)營權的抵押價值認可度低，風控落實難的問題。

二、農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點推進中存在的問題

（一）農(nóng)地經(jīng)營權抵押融資基礎性工作不完備

農(nóng)地確權頒證等尚不完善，主要是對于農(nóng)村土地經(jīng)營權價值的評估，并沒有規(guī)范、穩(wěn)定的制度作為保障，抵押物處置方面也依然存在問題，因此如何在信貸業(yè)務中真正發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權的抵押價值，仍然是一個有待解決的問題。

（二）農(nóng)地經(jīng)營權抵押產(chǎn)權很難達到完整性要求

在試點工作中，存在的主要問題是抵押物的擔保物權達不到完整性要求，借款人對土地經(jīng)營權并不擁有完整性產(chǎn)權，在這種情況下，如果其出現(xiàn)了違約行為，那么向其發(fā)放貸款的銀行就可能無法對其抵押物進行處置。

農(nóng)地經(jīng)營權通常以兩種方式獲得，一種是承包土地，另一種是合作社或是其他規(guī)?；慕?jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)的方式獲得，例如農(nóng)民將自己的土地作為股份參股合作社；另一種是以租賃方式流轉(zhuǎn)，即支付租金獲得土地經(jīng)營權。下面對上述不同方式獲取的農(nóng)地經(jīng)營權進行探討：

1. 承包土地的農(nóng)戶，是土地經(jīng)營權的所有主體，用益物權和擔保物權，都屬于承包土地的農(nóng)民。但問題在于，農(nóng)戶有可能因抵押貸款而導致口糧田的所有權不屬于自己，從而失去個人生活基本保障；還有就是因為土地并不集中，很難通過市場化的方式對其進行處置，或者說要付出比較高的代價才能對其進行處置。

2. 如果是將土地作為股份，取得了土地經(jīng)營權，那么也存在問題，例如是否要給農(nóng)民留下部分土地作為口糧田，以避免其失去最低的生活保障；農(nóng)民是否會認同合作社的債務；抵押物是否能夠順利找到受讓人；股權債權很可能會混合到一起，盡管名義上社員擁有合作社的部分股份，但是其所擁有的股份與其承擔的合作社的民事責任并不對等，因此合作社并不能真正擁有農(nóng)戶土地的經(jīng)營權，或者說所擁有的經(jīng)營權并不完整。

3. 如果是通過流轉(zhuǎn)租賃的方式取得土地的經(jīng)營權，那么可能會由于租金給付方式以及債權屬性問題，使得對于抵押物的處置存在困難。抵押人以租賃方式取得土地經(jīng)營權不宜作為貸款抵押物。如土地承租人將租賃期限內(nèi)的租金一次性進行支付，這樣其所擁有的土地經(jīng)營權就等同于債權，被處置時會比較順利。如承租人用來抵押的土地經(jīng)營權沒有一次性結清租金，那么金融機構要對土地抵押物進行處置時，農(nóng)民不會接受；即便農(nóng)民同意二次流轉(zhuǎn)，但仍需落實租金問題。在此種情況下，抵押物對于借款人并沒有約束性作用，而銀行也不能順利處置土地抵押物償債。

（三）金融機構開展土地抵押貸款業(yè)務積極性不高，貸款額度較低，更注重其他擔保條件

由于土地經(jīng)營權評估、流轉(zhuǎn)機制還不完備，金融機構難以高效處置抵押物。金融機構參與土地經(jīng)營權抵押貸款積極性不高，因此這項工作推進緩慢。一是貸款期限短、額度低，因為金融機構會考慮到土地經(jīng)營權難以流轉(zhuǎn)的問題，不可能發(fā)放期限長、額度高的貸款；二是金融機構會要求落實多重擔保條件，除了土地經(jīng)營權作為抵押物外，還要求提供其他擔保，而且與土地經(jīng)營權相比，金融機構往往更看重其他抵押條件，導致土地經(jīng)營權抵押變成一種擺設。從本質(zhì)上來說，正是因為銀行不愿意將農(nóng)地經(jīng)營權作為直接抵押物，所有才會出現(xiàn)以土地經(jīng)營權作為反擔保措施，實際上融資成本是增加的，更降低農(nóng)村信貸可獲得性。

三、對策及建議

（一）制定完善的農(nóng)地經(jīng)營權價值評估、流轉(zhuǎn)、登記、處置制度

1. 要有完整的制度體系作為保障，包括對于土地價值的評估方式和辦法，還要在土地評估中考慮時間價值；同時參考第三方中介機構以及專業(yè)人士在土地經(jīng)營權評估中的意見。

2. 制定規(guī)范的交易鑒證制度。交易鑒證應當是由第三方完成的，這樣土地流轉(zhuǎn)合同就具備司法合同的性質(zhì)，既可以作為公證的依據(jù)之一，同時也可提供土地流轉(zhuǎn)相關的各類信息。

3. 進一步規(guī)范土地產(chǎn)權交易市場。比較規(guī)范的土地產(chǎn)權交易機制，應當可以為農(nóng)戶、經(jīng)營者、銀行等提供良好合作的平臺，如果出現(xiàn)違約償貸問題，也可以比較順利的對農(nóng)地經(jīng)營權進行處置。因此所建立的交易平臺必須能夠提供真實信息，能夠?qū)ν恋亟?jīng)營權的價值進行準確評估，并按照合法程序完成對產(chǎn)權的登記。

（二）健全土地流轉(zhuǎn)機制，充分體現(xiàn)土地經(jīng)營權作為抵押物的價值

1. 規(guī)范農(nóng)戶以土地入股合作社的行為，尤其是風險的責任承擔必須明確。合作社必須有良好的管理制度，各方主體共同分享利益，也共同承擔風險，這樣在處置土地經(jīng)營權時，就會減少許多矛盾和糾紛。一定期限內(nèi)的保底收益，必須一次性結清；參與合作社的農(nóng)民，必須將完整的經(jīng)營權讓渡給合作社，這樣就可減少農(nóng)戶的違約和隨意收回土地經(jīng)營權的問題。

2. 土地出租流轉(zhuǎn)合同中，要對期限、租金支付等問題作出明確規(guī)定，如果是采用租賃方式獲得的土地經(jīng)營權，那么期限設定要比較長，最好五年以上，即五年內(nèi)的土地經(jīng)營權都被讓渡出去，屬于買斷行為，穩(wěn)定性要強一些；在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，要明確流轉(zhuǎn)土地可用于抵押貸款的授權條款的規(guī)定；金融機構在將土地經(jīng)營權作為抵押物開展信貸業(yè)務時，要關注承包土地經(jīng)營權的剩余期限。

（三）制定扶持和激勵政策

1. 成立專業(yè)的土地經(jīng)營權管理資產(chǎn)公司負責對土地進行處置，如果不具備成立專業(yè)公司的條件，那么可對一些具有較強經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)進行培養(yǎng)，由其作為土地經(jīng)營權處置的托管機構，當作為抵押物的農(nóng)地進行流轉(zhuǎn)時出現(xiàn)問題，就由托管機構負責處理，按照專業(yè)方式操作，這樣銀行就不會因為擔心農(nóng)地抵押物難以流轉(zhuǎn)而拒絕信貸申請。對于這類托管機構，政府可為其發(fā)放一些補助，或是設立專項基金等。

2. 提高風險防控力，因為農(nóng)地經(jīng)營權并不是絕對穩(wěn)定的，自然風險、市場風險等都會影響農(nóng)地經(jīng)營權的價值，因此應當為其提供相應的保障。例如可以由保險公司開發(fā)相應的保險產(chǎn)品，要求那些以土地經(jīng)營權作為抵押物的貸款申請人，必須參加農(nóng)業(yè)保險；或建立風險補償基金，對于承辦農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務并出現(xiàn)違約問題的銀行，可將其納入補償基金的保障范圍。

3. 建立良好的信用體系。對于參與農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的農(nóng)戶和相關主體，要建立信用檔案體系，提高其履約意識；對于新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要確保其內(nèi)部治理的規(guī)范性，培育合格的承貸主體。