孫全勝

（中國政法大學(xué) 馬克思主義與法治中國研究中心， 北京 102249）

中國城市化問題的成因是多方面的，既有市場和政府干預(yù)的原因，又有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的原因，還有深層次指導(dǎo)思想的原因。其一，存在城鄉(xiāng)、工農(nóng)隔離的狀況，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元格局、虛假城市化等。城鄉(xiāng)二元分離的思維模式導(dǎo)致忽視農(nóng)村，沒有推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化，讓農(nóng)村長期得不到發(fā)展，城市掠奪了農(nóng)村資源，城市吸納農(nóng)村勞動力的動力不足。其二，放任資本、市場在城市化中發(fā)揮主導(dǎo)作用導(dǎo)致城市畸形擴(kuò)張、空間結(jié)構(gòu)失控。資本在城市化中追求剩余價值，引起房地產(chǎn)等的壟斷，將空間作為價值擴(kuò)張方式，要求獲得壟斷利潤。20世紀(jì)90年代以來，市場經(jīng)濟(jì)在城市化中的作用越來越大，不完善的市場機(jī)制讓資本盲目征地，盲目城市建設(shè)破壞了歷史文化特色，不斷占有空間。資本掌握城市化讓城市建設(shè)失去合理規(guī)劃，導(dǎo)致城市化非人本化、非理性化、生態(tài)破壞等不良結(jié)果。其三，政績工程驅(qū)使政府興起大規(guī)模的造城運(yùn)動。經(jīng)濟(jì)粗放增長方式和宏觀政策影響，導(dǎo)致過度城市化，地方政府依靠土地獲得主要財(cái)政收入。1994年以來的分稅制改革讓地方政府有了從土地獲取財(cái)政收入的沖動，通過土地出讓增值收益和建筑業(yè)營業(yè)稅獲得地方稅收。市場化改革并沒有縮小城鄉(xiāng)收入差距，消費(fèi)品及內(nèi)需仍然嚴(yán)重不足，經(jīng)濟(jì)積累越依賴出口。經(jīng)濟(jì)粗放方式讓低端制造業(yè)生產(chǎn)了大量廉價商品，換得了短期貿(mào)易的高增長，卻付出了技術(shù)低級、產(chǎn)業(yè)難以升級、環(huán)境破壞的代價。

一、城市化發(fā)展模式的缺陷

（一） 城市化發(fā)展模式不充分不平衡

城市化需要在市場主導(dǎo)下打破城鄉(xiāng)隔離格局，推動區(qū)域平衡發(fā)展。城市化是巨大的人口移動，要求城市功能完善和基礎(chǔ)設(shè)施配套。農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到工業(yè)和服務(wù)業(yè)是城市化的必然趨勢。城市化和產(chǎn)業(yè)革命是能夠相互促進(jìn)的。大城市化能夠產(chǎn)生更高的聚集效應(yīng)，讓生產(chǎn)效率更高。中國也應(yīng)該發(fā)展大都市群，突破行政區(qū)劃壁壘。中國一直努力實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，但政策一直竭力維持農(nóng)業(yè)固有生產(chǎn)格局，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元格局長期存在。政府長期忽視城市化和工業(yè)化的緊密關(guān)系，長期奉行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策，導(dǎo)致利潤低下，不斷用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)利潤，不斷將人口下放到農(nóng)村，以減輕城市負(fù)擔(dān)，實(shí)行農(nóng)村工業(yè)化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)粗放式增長。行政區(qū)劃的分割導(dǎo)致各個城市聯(lián)系不緊密，行政配置資源阻礙了城市群發(fā)展，不利于物流、人流的流通。政府要強(qiáng)化城市群的聯(lián)系，加快交通體系的完善，利用便利的交通完善衛(wèi)星城的建設(shè)。城市化需要市民社會的支撐，創(chuàng)立合理的適應(yīng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和信息時代的社會機(jī)制。國家一直要求嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，但學(xué)界對城市化道路的觀點(diǎn)卻不統(tǒng)一，主要有大城市論、中等城市論、小城鎮(zhèn)論、大中小城市多元論。小城鎮(zhèn)的確推動了中國城市化。但中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量和居民生活水平與發(fā)達(dá)國家有很大差距。東部沿海地區(qū)大城市用地規(guī)模擴(kuò)大，顯示控制大城市政策并沒有有效實(shí)施。城市化是憑借追求聚集效應(yīng)來變革社會結(jié)構(gòu)，城市化模式應(yīng)該追求效益，應(yīng)該多元化發(fā)展，大城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更完善、市場更發(fā)達(dá)、技術(shù)資金人才更具有規(guī)模優(yōu)勢。世界城市化的一個規(guī)律就是大城市超前發(fā)展，大城市人口比重占全國人口比重大，大都市區(qū)聚集了較多就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)全球化時代，大城市在國際競爭中有重要地位。我們不能一味走小城鎮(zhèn)的發(fā)展道路。

中國已經(jīng)有一些特大城市，也形成了一定規(guī)模的城市群，讓城市化成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。中國城市化經(jīng)歷了各種曲折、沉浮，有的城市因?yàn)榻煌ㄑ杆賶汛?，有的城市卻因?yàn)橘Y源枯竭而衰落，但大部分城市都實(shí)現(xiàn)了跨越發(fā)展?！爸袊鞘谢L期實(shí)行嚴(yán)格控制大城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市的政策?！盵1]2000 年后，大城市和城市群發(fā)展起來，提高了城市群的競爭力。城市化水平與經(jīng)濟(jì)水平也不匹配，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市化卻滯后，大城市又出現(xiàn)了過度城市化，導(dǎo)致人口膨脹，人口失業(yè)率較高，外來人口難以融入城市。中國城市化應(yīng)該提高大城市的輻射能力，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，推動城鄉(xiāng)一體化?！俺鞘谢钱a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的主要動力,城市化的健康發(fā)展可以為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和調(diào)整提供有力的支撐并創(chuàng)造良好的環(huán)境?！盵2]中國特色城市化強(qiáng)調(diào)市場的重要性，但也需要政府引導(dǎo)和規(guī)劃，發(fā)揮要素流動的最大利益。

中國城市化水平已經(jīng)快速提升，城市之間的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，形成較大的城市群?！爸挥薪⒑桶l(fā)展合理的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能使城市聚集經(jīng)濟(jì)效益得以實(shí)現(xiàn)?！盵3]中國城市化的公共設(shè)施和服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，吸引外資能力增強(qiáng)，但城市化存在虛假，過度依賴土地財(cái)政，危害經(jīng)濟(jì)實(shí)體，發(fā)展不平衡等。城市化不斷聚集和擴(kuò)散，發(fā)揮吸引生產(chǎn)要素功能，優(yōu)化資源空間配置。城市化要發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和遞減規(guī)律，達(dá)到最低成本和最大效益，不是每個城市都需要發(fā)展為大城市，要達(dá)到最佳規(guī)模效應(yīng)。政府要增加教育、綠地、交通、大學(xué)生比重、收入水平等，提高能源利用效率，提高非農(nóng)就業(yè)人口比重，引導(dǎo)城市人口增加，發(fā)揮城市化對經(jīng)濟(jì)的拉動作用。城市化是生產(chǎn)力進(jìn)步引起的生產(chǎn)、生活、居住方式的變革，是城市人口增長，是機(jī)械增長和人口增長的綜合，是城市用地規(guī)模擴(kuò)大，是工業(yè)化程度提高、居民收入提高，是城市基礎(chǔ)服務(wù)水平提升，居民生活層次提高，城市生活方式滲透。城市化不只是人口、地區(qū)的轉(zhuǎn)變，也是生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象組合，農(nóng)業(yè)人口聚集為城市，城市價值文化擴(kuò)散推廣，城市居民生活提高，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡，促進(jìn)城市人口平衡分布，實(shí)行城市化道路戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。城市化需要建立大都市群，推動城市化模式整合。

（二） 城鎮(zhèn)建設(shè)和規(guī)劃粗放、低效

地方政府為了政績盲目擴(kuò)張，盲目上大項(xiàng)目，浪費(fèi)了資源和人力，城市建設(shè)效率低下。政府重視發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理功能，而忽視社會服務(wù)功能，對流動人口缺少服務(wù)、引導(dǎo)，對貧富差距關(guān)注不夠，生態(tài)污染沒有解決。城市空間布局不合理，吸納能力不夠。城市化發(fā)展粗放，土地利用效率不高，沒有集約規(guī)模化，資源利用效率低導(dǎo)致環(huán)境惡化，片面追求經(jīng)濟(jì)增長，影響了社會持續(xù)發(fā)展。中國城市化忽視軟件建設(shè)和人口質(zhì)量，出現(xiàn)很多城市病。城市建設(shè)質(zhì)量會影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市病是結(jié)構(gòu)性的體制問題，是戶籍、就業(yè)制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等造成的，不是短期能解決的。政府對大規(guī)模人口流動有恐懼，不斷用政策限制人口遷徙，不把外來人口納入服務(wù)范圍。為了解決交通擁堵，很多城市發(fā)展地下空間，修建了地鐵。全球化沖擊了中國城市建設(shè)，讓城市雷同，老城區(qū)不斷改造，破壞了古建筑，需要建構(gòu)城市的獨(dú)特地方特色。城市規(guī)劃應(yīng)該加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，解決城市病，建立持續(xù)發(fā)展的和諧城市，使用清潔能源，發(fā)展公共交通，提高能源技術(shù)，加強(qiáng)綠化建設(shè)，建設(shè)都市化田園小城鎮(zhèn)。中國工業(yè)化水平較低，居民環(huán)境惡化，存在低水平建設(shè)，安全度低，吸納能力低，人口分布不合理，生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，城市心理疾病突出。

政府在城市化中有制定城市化戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市功能完善等工作，各級城市都熱衷于城市建設(shè)，但需要從計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向市場思維。國有企業(yè)效率低下，缺少激勵和監(jiān)督機(jī)制，各級政府的城市建設(shè)缺少市場競爭機(jī)制，用城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代替了城市化。政府有強(qiáng)烈干預(yù)經(jīng)濟(jì)的欲望，要減少行政干預(yù)，城市化不能只有政府一個角色，要改革投資機(jī)制，提高政府市場化意識，避免單純的政績工程。從人口的構(gòu)成情況看，城市人口質(zhì)量不高，有大量農(nóng)民工生活在城市，卻不能享受市民待遇，生活很不穩(wěn)定；從要素投入上看，中國城市化過分依賴土地財(cái)政，城市盲目建設(shè)導(dǎo)致土地粗放利用，土地城市化快于人口城市化。城市規(guī)劃要主張科學(xué)性和長遠(yuǎn)性，避免領(lǐng)導(dǎo)人意志的隨意性。城市化出現(xiàn)了泡沫，表現(xiàn)在房地產(chǎn)中。城市不斷重復(fù)改造，城市道路大拆大建，房地產(chǎn)投資過熱，房價過高。政府提出一些不切實(shí)際的建設(shè)目標(biāo)，出現(xiàn)急功近利的規(guī)劃目標(biāo)，城市化泡沫產(chǎn)生的原因是體制、投資機(jī)制和決策機(jī)制造成的，呈現(xiàn)為政府人為地制定城市規(guī)劃，政府、企業(yè)和開發(fā)商形成利益聯(lián)盟機(jī)制。

（三） 戶籍和土地制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展二元的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

1.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展不對稱

中國城市化率較低，受戶籍、土地制度制約，規(guī)劃冒進(jìn)，成本高昂，行政化嚴(yán)重，城鄉(xiāng)充滿鴻溝，城市吸納人口能力低。戶籍制度導(dǎo)致了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分離，限制了人口流動，控制了城市規(guī)模。戶籍制度分為農(nóng)村和城市戶口，城鄉(xiāng)居民差距越來越大，制約了現(xiàn)代化進(jìn)程。城市化中人口流動加快，但二元格局導(dǎo)致利益固化，戶籍、土地、行政管理、社會福利等都需要改革。城鄉(xiāng)關(guān)系仍沒有改變，仍限制農(nóng)村人口進(jìn)城，利用剪刀差為工業(yè)積累剩余，工農(nóng)產(chǎn)值差距擴(kuò)大。重工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有吸納多少勞動力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，尤其是糧食問題制約著城市化。政府控制城市建設(shè)，城鄉(xiāng)不斷隔絕，差距越來越大。中國城市化的主要特征就是城鄉(xiāng)、工農(nóng)二元結(jié)構(gòu)。實(shí)行工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先、區(qū)域不平衡政策，促進(jìn)了工業(yè)產(chǎn)值上升，但仍不能消除二元體制?，F(xiàn)行戶籍制度發(fā)揮了社會管理功能，維護(hù)了社會秩序，為工業(yè)建設(shè)提供了統(tǒng)計(jì)資料；具有限制功能，阻止了人口流動，加強(qiáng)了社會治安，實(shí)行了嚴(yán)格的戶籍遷移登記制度，不斷限制人口遷移到城市，嚴(yán)格控制農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，強(qiáng)化了居民對地區(qū)的依附關(guān)系；固化了分配功能，區(qū)別了農(nóng)村人和城市人，形成了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，導(dǎo)致了差別的待遇和福利制度。中國城市化發(fā)展模式仍存在很多矛盾，發(fā)展戰(zhàn)略存在問題。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)加大了城鄉(xiāng)差距，市場機(jī)制不健全加劇了城鄉(xiāng)分化，讓農(nóng)民更加貧困，阻礙了勞動力轉(zhuǎn)移。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成有演變過程：中國城市化與政治、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，受高度集權(quán)的計(jì)劃體制約束，導(dǎo)致大起大落。城市人口更多向城市遷移，大城市獲得更多發(fā)展，城市規(guī)模更加合理。新中國成立之后，中國城市化經(jīng)過了波折，奠定了工業(yè)化基礎(chǔ)，設(shè)立了嚴(yán)格的戶籍管理制度，將社會分為兩種階層。政府的城市化政策沒有協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域關(guān)系。政府一直鼓勵農(nóng)村城鎮(zhèn)化，而不是大城市發(fā)展，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級難，農(nóng)民收入難以提高。中國城市化需要理性發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，創(chuàng)新城市體制。計(jì)劃體制導(dǎo)致優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)服務(wù)，讓城市只有生產(chǎn)功能。城市建設(shè)更多是為了工業(yè)，政治中心獲得了更多資源。改革開放后，政府重新制定城市政策，戶籍放松，人員更容易流動，東部沿海優(yōu)先發(fā)展起來，推動了農(nóng)村現(xiàn)代化，提高了教育水平、居民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)增長。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)構(gòu)成新的二元結(jié)構(gòu)，存在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工業(yè)、城市部門三元經(jīng)濟(jì)，城市部門有工業(yè)和服務(wù)業(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻礙城市化速度。

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)是發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化過程中必然經(jīng)歷的過程，出現(xiàn)工業(yè)化生產(chǎn)為標(biāo)志的現(xiàn)代資本工業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門為代表的非資本部門共同存在的現(xiàn)象。發(fā)展中國家既存在資本主義現(xiàn)代部門，以現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)為代表；又存在傳統(tǒng)非資本部門，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為代表。兩個部門的生產(chǎn)模式、生產(chǎn)效率、消費(fèi)機(jī)制等存在差異。二元經(jīng)濟(jì)是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的必經(jīng)階段。二元經(jīng)濟(jì)階段分為兩個：勞動力無限投入和資本與勞動力共同投入的均衡。勞動力無限投入是工業(yè)生產(chǎn)的收入和效率都比農(nóng)業(yè)部門高，工業(yè)資本較少，無法吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力，導(dǎo)致勞動力不斷供給，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠資本積累。隨著資本投資的持續(xù)，資本總量大量增加，利潤提高，資本擴(kuò)張也需要更多勞動力，工業(yè)部門能夠吸納農(nóng)村剩余勞動力的全部，農(nóng)業(yè)部門不再存在無限勞動力供給，兩部門的生產(chǎn)效率車距縮小，達(dá)到平衡狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)就會進(jìn)入第二階段。中國作為發(fā)展中國家，城市化處于飛速發(fā)展之中，也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城市化促進(jìn)了階層分化和階層關(guān)系多元化，出現(xiàn)了新的階層矛盾。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了工業(yè)化、城市化、信息化等的發(fā)展。城市化需要消除二元結(jié)構(gòu)，提高居民生活水平。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是20世紀(jì)50年代一系列制度形成的，是當(dāng)時國內(nèi)外形勢的產(chǎn)物。中國城市化進(jìn)程歷經(jīng)曲折，二元結(jié)構(gòu)制約了資源有序流動，阻礙了資源優(yōu)化配置，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的流出，制約了農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式向現(xiàn)代文明轉(zhuǎn)變，制約了農(nóng)村土地規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，制約了社會進(jìn)步。二元結(jié)構(gòu)體現(xiàn)著社會資源的分配不公，需要大力推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，深化農(nóng)村土地制度改革，改革戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度，大力發(fā)展教育，推動城鄉(xiāng)一體化。傳統(tǒng)戶籍制度適應(yīng)了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，是國家用一系列條例保障的，保證了城市居民就業(yè)和穩(wěn)定。改革開放后，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求改革戶籍的呼聲越來越多，因?yàn)槭袌鲂枰Y源的自由流動和配置。中國二元經(jīng)濟(jì)始于洋務(wù)運(yùn)動，加大資金投入發(fā)展軍工產(chǎn)業(yè)。外國租界推動了中國制造業(yè)發(fā)展，大多是官辦產(chǎn)業(yè)，外國也在中國投資設(shè)廠。民國之后，民間資本也逐步發(fā)展，促進(jìn)了本國民族資本主義發(fā)展。此后，民族資本在內(nèi)戰(zhàn)夾縫中發(fā)展。鴉片戰(zhàn)爭后，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)衰落，呈現(xiàn)為二元經(jīng)濟(jì)，土地兼并更加嚴(yán)重，荒地增多，天災(zāi)人禍導(dǎo)致流民增多，農(nóng)產(chǎn)品價格低，農(nóng)民消費(fèi)能力縮減，農(nóng)村金融枯萎，缺少必要的生產(chǎn)工具，農(nóng)民生活更加貧苦。

2. 城鄉(xiāng)二元政治制度發(fā)展不平衡

中國是農(nóng)業(yè)大國，要推動農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。工業(yè)革命促進(jìn)了農(nóng)村人口向城市大規(guī)模遷移。新中國成立初期，農(nóng)村人口劇增，土地不足，工業(yè)化召喚了大批人口進(jìn)入城市，推動了城市人口增加。工業(yè)化大規(guī)模開展，城市工業(yè)需要勞動力，農(nóng)村人口遷移到城市，政府允許城鄉(xiāng)人口自由流動。社會主義計(jì)劃體制確立后，割斷了城鄉(xiāng)商品流通，城鄉(xiāng)社區(qū)被隔離了。城市缺少就業(yè)崗位和生活用品，難以容納大量農(nóng)村人口，政府用戶籍制度等嚴(yán)格限制人口遷移，發(fā)布了一系列人口管理?xiàng)l例，把戶口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口兩部分。農(nóng)業(yè)人口只有通過考大學(xué)、征兵、當(dāng)干部等才能轉(zhuǎn)為城市戶口，城鄉(xiāng)身份固化，造成市民社會和農(nóng)民社會的二元結(jié)構(gòu)，人口是計(jì)劃型的遷移。西方的人口自由遷移也導(dǎo)致農(nóng)民破產(chǎn)、城市膨脹。中國限制人口遷移避免了這些問題，維持了高積累、高投資的工業(yè)化模式。人口遷移過慢阻礙了農(nóng)村現(xiàn)代化，不利于資金、人才、技術(shù)、信息的有效流動，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力外出，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高，不利于農(nóng)民改變傳統(tǒng)觀念。

改革開放以前，政策直接決定城市化的規(guī)模，不斷制定政策控制城市發(fā)展，限制人口流動，造成城市發(fā)展波動很大?！稗r(nóng)村家庭、中央政府、地方政府等構(gòu)成家庭農(nóng)場制度變遷主體，農(nóng)村家庭追求外部利潤是家庭農(nóng)場制度變遷的外在動因?！盵4]國家推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代化，推動市場機(jī)制，鼓勵私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快住房建設(shè)，努力為城市化提供良好的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境，促進(jìn)人口流動自由，形成民工潮。這一時期，國家控制大城市，扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，推動了小城鎮(zhèn)發(fā)展，一些農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)移了農(nóng)村勞動力。國家開辟經(jīng)濟(jì)特區(qū)帶動了沿海地區(qū)發(fā)展，很多科技人才、商業(yè)精英等下海經(jīng)商，孔雀東南飛。

城市化能夠消除城鄉(xiāng)二元分割，需要選擇正確的路徑。其一，城市化速度問題。有些城市居民認(rèn)為，民工大量涌入城市導(dǎo)致交通擁擠、教育、醫(yī)療緊張，導(dǎo)致治安問題。一些保守學(xué)者也認(rèn)為，城市人口過多會導(dǎo)致糧食供應(yīng)緊張，導(dǎo)致城市的貧民窟，影響城市運(yùn)行。一些人則認(rèn)為中國城市化過慢，一些官員也依靠土地財(cái)政獲得政績，用行政手段驅(qū)動農(nóng)民城市化。消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)民生活水平、擴(kuò)大消費(fèi)需求都要加快城市化。只有加快城市化才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、提高農(nóng)民收入。其二，城市化應(yīng)該是一元還是多元主要涉及土地產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等是否加快改革。一些利益集團(tuán)反對改革戶籍，認(rèn)為戶口放開會導(dǎo)致城市人口過多，危害社會穩(wěn)定，降低城市市民生活水平，影響糧食供應(yīng)。更多的人則強(qiáng)烈渴望改革戶籍，打破城鄉(xiāng)二元格局，統(tǒng)一國民待遇，實(shí)行小產(chǎn)權(quán)房合法化，打破既得利益集團(tuán)的利益，打破政府的土地壟斷，保障居民基本權(quán)利。其三，城市化應(yīng)該是政府主導(dǎo)還是民間自發(fā)。城市化需要自由市場的引導(dǎo)，尊重居民的理性選擇，政府不能過多干預(yù)，政府干預(yù)應(yīng)該合理有效。中國城市化仍受政府很大的干預(yù)，政治權(quán)力滲透進(jìn)城市，讓城市充滿等級意識，破壞了城市公平，違背了客觀規(guī)律，浪費(fèi)了很多資源?！坝捎陂L期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，致使我國農(nóng)村基本公共服務(wù)存在嚴(yán)重缺失的問題?！盵5]政府壟斷土地買賣，導(dǎo)致低價征收、高價出讓，導(dǎo)致房價不斷上漲，阻礙了農(nóng)村人進(jìn)城，導(dǎo)致大量房奴、蟻?zhàn)?。很多人被戶籍制度阻攔在城市之外，難以享受城市居民待遇，新生代農(nóng)民由于受教育水平提高強(qiáng)烈渴望成為城市居民。中國城市化遺留問題很多，阻礙了城鄉(xiāng)一體化。

城鄉(xiāng)隔離導(dǎo)致城市化與工業(yè)化不能協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，生產(chǎn)要素?zé)o法自由流通，三農(nóng)問題嚴(yán)重，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期滯后。第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)制約了城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的水平提升，阻礙了聚集效應(yīng)，阻礙了產(chǎn)業(yè)市場化。資源對城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的制約力加強(qiáng)，很多城市出現(xiàn)了資源危機(jī)，出現(xiàn)缺水、土地資源緊張等問題。企業(yè)作為城市化和工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的微觀經(jīng)濟(jì)主體，缺少競爭力。技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制不完善，降低了企業(yè)創(chuàng)新能力，降低了企業(yè)生產(chǎn)效率。政府要正確認(rèn)識城市化和工業(yè)化的關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，消除扭曲的資源配置機(jī)制。建立規(guī)范的社會競爭體系，消除城鄉(xiāng)分離的保障制度，促進(jìn)勞動力自由流動，實(shí)現(xiàn)管理現(xiàn)代化、信息化。政府要加大土地制度改革，促進(jìn)土地市場化流轉(zhuǎn)，推動土地規(guī)模經(jīng)營，健全土地流轉(zhuǎn)市場，運(yùn)用土地績效效應(yīng)，使用市場機(jī)制配置土地資源，健全土地稅制?，F(xiàn)代城市成為商業(yè)中心，培育了消費(fèi)和市場，加強(qiáng)了城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系?，F(xiàn)代商業(yè)促進(jìn)了市場完善。金融業(yè)促進(jìn)了城市加快發(fā)展，加速了資本流通，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級。房地產(chǎn)是城市化的龍頭企業(yè)，對城市建設(shè)有很大促進(jìn)作用，房地產(chǎn)提供了居住條件，帶動了建筑、鋼鐵、電器等很多行業(yè)，促進(jìn)了公共設(shè)施建設(shè)，需要加強(qiáng)園林綠化建設(shè)。金融、房地產(chǎn)在城市化中日益重要。制度障礙阻礙了城市化，需要制度創(chuàng)新釋放城市化空間，改革戶籍、土地、社會保障制度，放松戶口管制、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、保障外來人口基本權(quán)益。

中國很久以來都是農(nóng)業(yè)大國，工商業(yè)不發(fā)達(dá)，市場機(jī)制不完善。新中國成立時，工業(yè)基礎(chǔ)很薄弱，遠(yuǎn)落后于歐美國家。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是個體的家庭經(jīng)營，工業(yè)主要集中于東部沿海地區(qū)，農(nóng)村貿(mào)易額較少，市場發(fā)育程度低，而且很不均衡，存在外資企業(yè)、民營企業(yè)、官辦企業(yè)等多元化的經(jīng)濟(jì)制度?！叭找嫱怀龅某青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一大障礙?！盵6]新中國成立后，工業(yè)部門大多集中于東部沿海，農(nóng)村仍處于自然經(jīng)濟(jì)。資本主義發(fā)展不充分，國家推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)順心順意，導(dǎo)致對計(jì)劃體制的弊端認(rèn)識不足。國家確立了工業(yè)趕超戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)低、帝國主義封鎖、蘇聯(lián)模式影響下優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，試圖通過優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，但面臨資本積累不足的困難。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高導(dǎo)致資本積累不足，既不能對外掠奪資本，又不能引進(jìn)外資，只能不斷掠奪農(nóng)業(yè)剩余?！案母镩_放以后，二元體制的影響在轉(zhuǎn)軌時期并沒有完全消除，公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)失衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重。”[7]重工業(yè)主要靠資本投資，需要政府調(diào)配資源，造成城鄉(xiāng)隔離體制，國家統(tǒng)一制定商品價格，人為制定低利率，不斷剝奪農(nóng)業(yè)剩余；國家統(tǒng)一分配居民收入，導(dǎo)致低消費(fèi)高積累；國家控制資源配置，用指令性計(jì)劃保證優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)；國家用就業(yè)、戶籍制度等限制城鄉(xiāng)人員流動，強(qiáng)化二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，犧牲了農(nóng)業(yè)利益，讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累，采用剪刀差維護(hù)工業(yè)體系，從農(nóng)業(yè)抽取了很多資金，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)自身發(fā)展不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不能提高，農(nóng)業(yè)剩余勞動力不斷累積，造成了農(nóng)業(yè)的長期落后。

（四） 城市化面臨資源環(huán)境問題

1. 城鄉(xiāng)資源利用不合理

中國城市化快速發(fā)展，讓房地產(chǎn)日益膨脹，造成生態(tài)破壞，需要立足國情，不能片面追求經(jīng)濟(jì)效益，也要重視環(huán)境平衡、資源循環(huán)利用。“城市在能源消耗和溫室氣體排放中占有舉足輕重的地位，節(jié)能減排的重心應(yīng)放在城市?！盵8]政府需要根據(jù)城市發(fā)展現(xiàn)狀提出城市建設(shè)可行性措施。制度革新促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了效率，解放了農(nóng)村剩余勞動力，提高了城市化水平。

城市共同體消解，城市文化消散，單位人成為社會人讓社會更加松散，人們退回私人空間，對城市缺乏認(rèn)同感和歸屬感，城市生活陌生化、原子化，走向個人主義。消費(fèi)主義文化盛行，傳統(tǒng)價值失落，人們更多追求享樂，高消費(fèi)操縱著人們的欲望，個人更加自由，掠奪了自然資源?，F(xiàn)代文明不斷普及，西方價值觀念深入人心，城市成為文化沙漠。經(jīng)濟(jì)發(fā)展消耗了很多能源，有交通擁堵、生態(tài)惡化等問題。在經(jīng)濟(jì)起飛階段，環(huán)境污染必然惡化，濫用資源，破壞了環(huán)境，不能持續(xù)發(fā)展，碳排放量很多。改革開放后，國民生產(chǎn)總值不斷增加，三大產(chǎn)業(yè)不斷調(diào)整，大城市數(shù)目不斷增多，提高了經(jīng)濟(jì)活力。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)面臨困境：中國工業(yè)化仍要大力發(fā)展，仍要消耗大量資源，城市化也要索取資源環(huán)境，人均碳排放量不斷增加，低碳環(huán)保技術(shù)發(fā)展不足。市民低碳環(huán)保意識不強(qiáng)，存在很多不良習(xí)慣，需要加大引導(dǎo)。中國農(nóng)村環(huán)境問題的根源：法律法規(guī)缺失，環(huán)境監(jiān)管體系不健全，農(nóng)村環(huán)境污染防治責(zé)任主體不明確，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不完善，農(nóng)民環(huán)保意識薄弱。

2.城市化引起生態(tài)破壞

城市化導(dǎo)致社會轉(zhuǎn)型，對社會發(fā)生多元影響，促進(jìn)了外來文明傳入，帶來人的孤獨(dú)寂寞，節(jié)奏加快、競爭激烈讓人身心疲憊，不得不重新尋找信仰。城市化導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)變化，提升了人的素質(zhì)，職業(yè)變得多樣，思想更自由，生活豐富化，有了更多精神需求。中國城市化是急劇發(fā)展的，城市人口不斷增加，各地政府把房地產(chǎn)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。中國城市化總體上仍是粗放建設(shè)，產(chǎn)業(yè)化低，科技應(yīng)用少，成本高，規(guī)劃不合理，生態(tài)破壞大，不適應(yīng)社會進(jìn)步。城市化吸納大量外來人口，需要住房、企業(yè)等解決生活和就業(yè)問題，城市化也占用了耕地，污染環(huán)境，加劇社會矛盾?！拔覈鞘谢M(jìn)程已進(jìn)入高速發(fā)展時期，城市化使城市人口增長迅速，人們生活水平提高，出行需求總量快速增長，而道路設(shè)施增長速度遠(yuǎn)低于機(jī)動車的增長速度，造成交通擁擠、污染嚴(yán)重。”[9]改革開放前后兩個階段的城市化不同，改革開放前受政府主導(dǎo)、非經(jīng)濟(jì)因素，改革開放后，市場發(fā)揮作用，區(qū)域交流加強(qiáng)。城市化不斷發(fā)展，但生態(tài)保護(hù)力度不夠，導(dǎo)致城市生態(tài)問題累加。城市空氣污染、大量污水排放、城市供水不足，大量開采地下水，破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)，自然景觀消失，只有水泥路面。中國城市化采用粗放方式，破壞了生態(tài)環(huán)境。

中國人口流動人數(shù)大，粗放型模式占用很多耕地，土地價格、房價過高?！爸袊幱诠I(yè)化中期，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地使自然環(huán)境遭到破壞，環(huán)保部門對城市化過程中所造成的環(huán)境破壞也采取了為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的默認(rèn)政策?！盵10]中國城市化需要可持續(xù)發(fā)展，提高居民生活質(zhì)量。可持續(xù)發(fā)展有發(fā)展、協(xié)同、公平三大原則。中國粗放型增長破壞了生態(tài)，需要走可持續(xù)道路。中國城市建設(shè)消耗了大量資源，但很多居民居住條件仍很差，需要加快城市化，但要走可持續(xù)的生態(tài)道路。城市化不能只為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要為社會公平、環(huán)境生態(tài)和后代生存。城市化依附于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)而存在，與社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等互相影響，需要促進(jìn)整個社會系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。城市化周期長，需要長遠(yuǎn)規(guī)劃，為居民提供服務(wù)，提高技術(shù)含量，做好節(jié)能減排，需要落實(shí)到詳細(xì)發(fā)展指標(biāo)。

（五） 城市化發(fā)展的市場主導(dǎo)作用仍需要加強(qiáng)

1.政府自上而下主導(dǎo)城市化發(fā)展，導(dǎo)致城市化和工業(yè)化相對滯后

改革開放前，中國城市化受高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，發(fā)展緩慢，政府包辦城市資源分配，是自上而下的城市化，讓農(nóng)民固定在土地上，游離于工業(yè)化，不能進(jìn)入城市。中國城市化模式是政府主導(dǎo)的，與西方道路有所不同。政府危機(jī)管理中存在政府對城市化認(rèn)識不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理、城市規(guī)劃沒有預(yù)見性等問題。城市行政體制存在問題，市管縣體制已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，設(shè)市模式面臨新形勢的挑戰(zhàn)，大中城市行政體制內(nèi)部存在矛盾，城市建設(shè)與行政區(qū)劃脫節(jié)，行政區(qū)劃層次過多，區(qū)、街道設(shè)置規(guī)模沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，縣與市轄區(qū)界限不清，行政結(jié)構(gòu)臃腫阻礙了城市化建設(shè)，小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃內(nèi)部不合理，需要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

改革開放依賴政府政策讓城市化進(jìn)入新的發(fā)展時期，讓城市規(guī)模結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，城市體系更加完善，讓城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市功能得到加強(qiáng)，讓城市發(fā)展更加聚集，出現(xiàn)大的城市群，讓城市化動力主體更加多元化，推動了農(nóng)村人口的就地城鎮(zhèn)化。“改革不僅從體制的薄弱環(huán)節(jié)、也是原有體制束縛最大、生活最困難的農(nóng)業(yè)和農(nóng)民開始的?！盵11]政府和市場發(fā)揮了聯(lián)合作用，過度小城鎮(zhèn)化會產(chǎn)生農(nóng)村病。中國城市化政策仍有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，仍存在很多體制障礙，要消除二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動，要尋找城市化的新動力，促進(jìn)城市化轉(zhuǎn)型?！?0 年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就和優(yōu)勢來自政府的主導(dǎo)，一些重大失誤也來自政府主導(dǎo)。”[12]政府舉措復(fù)雜多變，讓城市化缺乏民眾支持。城市化是有利于社會發(fā)展和提高居民生活的，普通居民也希望城市化發(fā)展，從中得到物質(zhì)和精神好處。但在中國有很多學(xué)者、民眾對城市化有憂慮，擔(dān)心城市化不會發(fā)揮更多作用。農(nóng)民擔(dān)心城市化損害自己利益，失去土地，沒有生活保障，害怕自己的宅基地被政府征收，抵觸政府的征地、拆遷。中國城市用地規(guī)模和城市人口增長也不符合。

政府強(qiáng)制干預(yù)，讓土地與住房問題很嚴(yán)重。政府有強(qiáng)大的社會管理權(quán)力，官員也有政績沖動，政府通過無形之手在城市化中發(fā)揮了很大作用，反而導(dǎo)致了城市化很多問題，引起耕地浪費(fèi)。城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，亂占用了很多耕地，國家也把房地產(chǎn)業(yè)當(dāng)成經(jīng)濟(jì)支柱，但由于實(shí)行土地國有制，讓政府壟斷土地供應(yīng)，政府依靠賣地獲得地方財(cái)政收入，讓房地產(chǎn)的土地成本很高，讓房價持續(xù)增長，破壞了社會穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展推動了城市化發(fā)展。城市化也被當(dāng)成了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決城市就業(yè)的途徑，國家不斷出臺政策推動城市化。城市化是受多重因素影響的，一些因素制約了城市化發(fā)展。新中國成立之后，城市化就出現(xiàn)了很多曲折，“大躍進(jìn)”和自然災(zāi)害讓大批城市人口下放。如今，農(nóng)民工進(jìn)城仍有很多限制，只能從事勞動加工業(yè)，是外向型經(jīng)濟(jì)，依賴國外市場。國外發(fā)生金融危機(jī)必然影響國內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，需要拉動內(nèi)需，提高抵御風(fēng)險的能力。

中國城市化起步于重點(diǎn)發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，沒有吸納很多勞動力就業(yè)，對第三產(chǎn)業(yè)重視不夠，城市容納人口的能力不足。改革開放后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，工業(yè)化和服務(wù)業(yè)得到發(fā)展，重工業(yè)有所較少，讓城市化和非農(nóng)化、工業(yè)化差距縮小。中國城市化隨著經(jīng)濟(jì)波動一直波動。國民生產(chǎn)總值下降時，城市化也會停滯。政府主導(dǎo)著城市化，經(jīng)濟(jì)一直是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)管理，為領(lǐng)導(dǎo)人意志所左右，不斷讓資源流向發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，是自上而下的發(fā)展模式。城市的設(shè)立、建立都受制于政府，受制于國家的計(jì)劃調(diào)配，政府的管理范圍越來越大，在城市化各方面都加強(qiáng)了控制。

2. 市場機(jī)制的作用需要加強(qiáng)

中國城市化是政府充當(dāng)主力的。政府利用所在城市的行政中心職能，聚集了大量資源，形成政治、經(jīng)濟(jì)二位一體的城市網(wǎng)絡(luò)?！爸醒胝攸c(diǎn)發(fā)展直轄市，省政府發(fā)展省會城市，市政府主要發(fā)展所在政府駐地?！盵13]政府都把資源集中于自己周邊，集中有限的要素發(fā)展所在地區(qū)，利用行政力量干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。政府制定了很多政策引導(dǎo)城市發(fā)展，用運(yùn)動和政策推動城市高速建設(shè)，直接用規(guī)定讓人口遷出城市，引起城市化的波動和失衡。經(jīng)濟(jì)全球化推動政府發(fā)展城市化，大力發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)。西方國家的主要動力是市場而不是政府，讓城市化自然完善，政府只是輔助。中國城市化中，政府掌握一切，制定細(xì)節(jié)，行政體制讓市場很難介入。中國城市化排斥市場和民間力量，導(dǎo)致城市化滯后，不斷用政策限制城市化，讓城市化不能自然發(fā)展，城市數(shù)量不能增多，產(chǎn)生不了規(guī)模效應(yīng)，讓城市文明擴(kuò)散不了，政府政策經(jīng)常誤解城市化，沒有發(fā)揮市場、民間資本作用。中國城市化整體上仍受政府壓制，受行政體制和計(jì)劃體制影響，行政級別越高的城市得到的資源越多。

改革開放以前，中國城市化主要是自上而下的，深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，政府包辦導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施不完善，造成城市發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)之間隔離。改革開放以后，民營資本推動的自下而上的城市化發(fā)展模式也在進(jìn)行，著力以小城鎮(zhèn)為中心發(fā)展城市化，需要發(fā)揮市場機(jī)制對農(nóng)村現(xiàn)代化的推動，需要推動自上而下向自下而上轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場和政府的聯(lián)合作用。中國城市化進(jìn)程波動大，隨著政策的多變、政治的動蕩而形成不同時期。城市市場功能發(fā)揮不充分，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺存嚴(yán)重。在發(fā)達(dá)國家城市化中，市場起主導(dǎo)作用，政府只是輔助作用，中國城市化卻是政府主導(dǎo)的，政策對城市建設(shè)影響很大，讓市場難以發(fā)揮作用，政府經(jīng)常從自己角度出發(fā)，而不是從城市化本身規(guī)律出發(fā)，導(dǎo)致政策滯后，損害市場主體利益。

市場經(jīng)濟(jì)推動歐美國家實(shí)現(xiàn)了高度的城市化。“市場經(jīng)濟(jì)是城市化快速推進(jìn)的制度前提，市場機(jī)制是促進(jìn)要素資源向城市集中的基礎(chǔ)性機(jī)制?！盵14]市場經(jīng)濟(jì)能夠促進(jìn)人口和生產(chǎn)資料的自由流動，充分發(fā)揮人的自由選擇意志，不必依附于一定的集團(tuán)勢力。市場經(jīng)濟(jì)讓資本運(yùn)作活動達(dá)到極致，讓經(jīng)濟(jì)活動井井有條，而再完善的政府也不可能把經(jīng)濟(jì)活動安排得如此有序。市場經(jīng)濟(jì)在讓人們追求貨幣的過程中，不僅維護(hù)了社會的相對公平，而且激發(fā)了人們的積極性，讓社會經(jīng)濟(jì)變得繁榮。政府職能轉(zhuǎn)變和市場體制的建立，促進(jìn)了中國城市化發(fā)展。政府的推動作用還將在我國城市化中起作用。“我國城市化異于西方城市化的一個重要特征，就是政府推進(jìn)的因素大于自然演變的因素，即政府行為在城市化水平中起著關(guān)鍵性的，不可替代的作用?！盵15]中國的一些城市直接是政府政策的產(chǎn)物，尤其是，改革開放前的三線建設(shè)，人為主動地建立了一些城市。我國長期排斥市場機(jī)制作用，只發(fā)展生產(chǎn)性活動，認(rèn)為城市化是非生產(chǎn)性的浪費(fèi)活動，追求好的生活品質(zhì)就是資產(chǎn)階級習(xí)氣，一再地把城市居民驅(qū)趕到鄉(xiāng)下。政府造成了我國城市化的現(xiàn)狀，既限制了城市化發(fā)展，又促進(jìn)了城市化發(fā)展。

二、中國特色城市化道路的提升路徑

（一） 大力發(fā)展城市群

城市化能促進(jìn)人口和生產(chǎn)資料的空間集中，對經(jīng)濟(jì)、社會、文化產(chǎn)生聚集效應(yīng)。城市聚集效應(yīng)會吸引人口、資源，促進(jìn)工業(yè)和城市發(fā)展。城市聚集會有雙重效應(yīng)，不經(jīng)濟(jì)的聚集會讓城市交通擁堵，產(chǎn)生額外的成本，產(chǎn)生城市病。制約城市聚集效應(yīng)的因素有人口的構(gòu)成、自然資源、區(qū)位條件、資本、制度條件、公共設(shè)施和公共服務(wù)等。各項(xiàng)因素組合起來的優(yōu)越條件，會促進(jìn)城市聚集。企業(yè)的聚集與資本家的行為選擇有很大關(guān)系，資本家總是追求利益最大化，總是仔細(xì)考量各項(xiàng)生產(chǎn)要素的最佳組合，他們更傾向于選擇那些市場完善、交通便利、勞動力成本低的地方設(shè)廠。城市聚集能為居民提供更便利的生活條件，促進(jìn)更合理的分工，提供更多的服務(wù)。城市化集中過程與擴(kuò)散過程是互動關(guān)系，只注重經(jīng)濟(jì)要素向城市聚集而忽略現(xiàn)代文明向鄉(xiāng)村擴(kuò)散只會影響城市化發(fā)展速度。城市經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)受到資源、生產(chǎn)效率、市場規(guī)模和消費(fèi)需求等的制約。擴(kuò)展市場是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。我國農(nóng)村居民的消費(fèi)仍落后于城市居民。產(chǎn)業(yè)聚集和發(fā)展為城市化提供了直接動力。產(chǎn)業(yè)聚集和發(fā)展主要是通過工業(yè)的聚集、規(guī)模效益、速度、結(jié)構(gòu)演變等方面推動城市化的。市場經(jīng)濟(jì)為城市化提供制度前提，第三產(chǎn)業(yè)為城市化提供重要動力，農(nóng)業(yè)發(fā)展為城市化提供基本條件。

中國城市化組團(tuán)發(fā)展趨勢越來越明顯，城市體系不斷完善，促進(jìn)了各類型城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，讓大城市更加發(fā)揮中心聚集作用，繁榮了區(qū)域的金融、貿(mào)易、信息、科技文化等產(chǎn)業(yè)。城市群成為近年來中國城市化的重要形態(tài)，城市群主要集中于區(qū)位優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，主要有長三角、珠三角、京津冀、遼中南、山東半島、閩東南、中原、江漢平原、成渝、湘中、關(guān)中等。這些城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)作能力強(qiáng)，聚集效應(yīng)明顯，集中了大量人口，對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)很大。市場因素日益在城市化中顯示更重要的作用。改革開放前，行政力量絕對支配著城市化發(fā)展；改革開放后，市場體制不健全，行政力量仍起主導(dǎo)作用，但隨著體制改革，市場逐漸起一定的作用。城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，必定會突破行政界線，引起區(qū)劃調(diào)整，推動區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化。行政區(qū)劃調(diào)整可以緩解城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度束縛，近幾年的合并行政區(qū)劃，有利于城市化向郊區(qū)擴(kuò)展。城市化仍受制度限制，需要改革戶籍制度和社會保障制度，推動農(nóng)民在城市的生活、就業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、住房等的相同待遇。城市群在城市化中的主體作用日益顯現(xiàn)。長江中游城市群以武漢為中心推動了長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展，推動了中國城市化空間格局的合理分布。國家也發(fā)布了一系列規(guī)劃，推動城市空間開發(fā)的高效、合理。政府將城市區(qū)分為不同級別：國家級中心、區(qū)域中心等，試圖用行政力量推動城市群發(fā)展。政府放寬了外貿(mào)限制，給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)以對外貿(mào)易寬松政策，并允許外資進(jìn)入投資設(shè)廠。對個別城市的計(jì)劃體制、價格體制、就業(yè)體制、企業(yè)行政機(jī)制做了一些改革，開放了一批沿海港口城市。21世紀(jì)，中國城市化由單體城市向大都市和城市群發(fā)展，建立城市新區(qū)，崛起了一批城市群。經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、城市群對經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒。

（二） 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

城市經(jīng)濟(jì)取得了很大發(fā)展，但戶籍制度仍很難改革，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了龐大的農(nóng)業(yè)人口和有限的城市發(fā)展，城市用戶籍限制外來的移民大軍，只能用吸引人才的方式安置一些移民，吸引優(yōu)秀的人力資源以支撐城市發(fā)展。發(fā)展中國家的城市經(jīng)濟(jì)對應(yīng)資本主義，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對應(yīng)非資本主義，形成二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的低工資和城市經(jīng)濟(jì)的高工資，是勞動力從農(nóng)村流向城市的驅(qū)動力量。城市化能夠促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化。城市化的主導(dǎo)者可以是市場或政府。政府需要制定科學(xué)的城市規(guī)劃，加強(qiáng)勞動力培訓(xùn)。城鄉(xiāng)服務(wù)失衡突出表現(xiàn)在農(nóng)民工問題上。農(nóng)民工進(jìn)城主要是為了獲得收入，城市的生活、收入吸引農(nóng)民進(jìn)城，但農(nóng)民工生活沒有保障，情感沒有歸屬，工資待遇低。農(nóng)民工找工作耗時多，經(jīng)常被拖欠工資。城市基礎(chǔ)設(shè)施有限，難以承載更多農(nóng)民工。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理限制了農(nóng)民工就業(yè)，城市發(fā)展水平影響農(nóng)民工市民化。政府要提高農(nóng)村勞動力的教育水平，推動勞動力的有效轉(zhuǎn)移。農(nóng)村人口越多，越限制農(nóng)民進(jìn)城，形成惡性循環(huán)。計(jì)劃生育讓城市人口自然增長率下降，但農(nóng)村人口自然增長率仍較高。政府要取消城鄉(xiāng)分治。城市化能夠降低人口出生率，改變生育觀念，良好的城市社會保障可以改變養(yǎng)兒防老觀念，城市管理、服務(wù)水平高，能杜絕非計(jì)劃生育，農(nóng)村執(zhí)行粗暴，計(jì)生工作不到位。城市用工傾向于青年人，只有青年人才有能力走出農(nóng)村，農(nóng)民工40歲后難找到工作，出現(xiàn)農(nóng)民工40歲現(xiàn)象，但一些地方也出現(xiàn)了民工荒。政府要推動勞務(wù)國際輸出，順應(yīng)全球勞務(wù)輸出趨勢，推動勞動力市場化，培育具有全球視野的民工。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇了貧困，需要向一元經(jīng)濟(jì)過渡，消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，走中國特色城市化道路。發(fā)展中國家大多存在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)兩個部門，這兩個部門在生產(chǎn)、生活、收入、規(guī)模、效率、性質(zhì)、方式等都存在差異。中國二元經(jīng)濟(jì)突出，城鄉(xiāng)差距明顯，反映了國家發(fā)展的不足，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的，引起了學(xué)者注意。發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分導(dǎo)致不同生產(chǎn)部門一起存在，導(dǎo)致新型產(chǎn)業(yè)被大量舊產(chǎn)業(yè)包圍，工業(yè)處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)包圍中。工業(yè)需要無限的勞動力供給才能擴(kuò)大，需要吸取農(nóng)業(yè)的剩余價值。資本家一直盡力不提高工資以維護(hù)利潤。農(nóng)業(yè)剩余對工業(yè)擴(kuò)張和勞動力轉(zhuǎn)移有重要意義。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高才能促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)足夠發(fā)達(dá)才能支撐農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)工資差距吸引農(nóng)民進(jìn)城。消除二元經(jīng)濟(jì)需要城市化，加快勞動力轉(zhuǎn)移，防止過度或滯后城市化，發(fā)揮資本和勞動的作用，吸納更多勞動力。

（三） 發(fā)展經(jīng)濟(jì)要低碳高效

中國城市化是粗放型的，消耗了大量資源、材料，依靠上項(xiàng)目、鋪攤子進(jìn)行城市開發(fā)，企業(yè)缺少技術(shù)升級，不斷進(jìn)行低水平的粗放建設(shè)，過分重視數(shù)量，忽視質(zhì)量和產(chǎn)品需求，造成競爭力低的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。中國經(jīng)濟(jì)依靠能源消耗，讓有限的資源、環(huán)境難以承載經(jīng)濟(jì)的巨大消耗，需要改變經(jīng)濟(jì)的粗放增長方式?！翱茖W(xué)發(fā)展觀繼承了馬克思主義發(fā)展觀的價值取向，將發(fā)展的目的確立為滿足最廣大人民群眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展?！盵16]中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為第二大經(jīng)濟(jì)體，但高消耗、低產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)增長方式已經(jīng)無以為繼。中國城市化消耗大量能源，導(dǎo)致資源短缺、污染加重等城市病。有限的資源支撐著城市的無限擴(kuò)張，很少得土地創(chuàng)造了巨大的財(cái)政收入，付出了很大代價。改革開放前，中國城市化是政治型的，影響了國民經(jīng)濟(jì)和居民生活。改革開放后，中國城市化是經(jīng)濟(jì)型的，對環(huán)境、資源造成了很大壓力，需要改變片面、粗放的經(jīng)濟(jì)型城市化模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，建設(shè)城市精神文化。文化型城市以文化藝術(shù)為核心功能，對經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變起示范作用，讓文化資源作為新的生產(chǎn)要素和城市持續(xù)發(fā)展的資源，發(fā)揮文化生產(chǎn)力的功能，補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源儲備。城市化應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持一致，應(yīng)該具有階段性，循序漸進(jìn)推進(jìn)城市化，促進(jìn)大城市超前發(fā)展，推動城市帶的崛起，消除地區(qū)發(fā)展差異，治理城市病和環(huán)境污染，順應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)?！案魃虡I(yè)銀行應(yīng)該積極參與到減排活動中，制定出符合低碳城市建設(shè)的制度，積極創(chuàng)新貸款管理機(jī)制，將企業(yè)的二氧化碳排放量作為衡量貸款金額的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。”[17]

（四） 發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用

中國城市化仍是政府主導(dǎo)的，需要全社會全方位地參與，更新規(guī)劃中的話語結(jié)構(gòu)、話語權(quán)力，暢通話語參與渠道。在經(jīng)濟(jì)全球化下，政府要加強(qiáng)城市危機(jī)管理，促進(jìn)各種要素更快流通?！爸袊鞘谢M(jìn)入快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深刻地影響到城市化機(jī)制?！盵18]農(nóng)村人口進(jìn)入城市，導(dǎo)致城市管理危機(jī)，政府需要處理好重大危機(jī)事件，解決好非傳統(tǒng)安全，解決突發(fā)性的災(zāi)害事件。中國城市危機(jī)是因?yàn)槌鞘幸?guī)模擴(kuò)大、出現(xiàn)了大城市病、政府應(yīng)對危機(jī)能力不夠、政府危機(jī)決策能力不強(qiáng)、應(yīng)對危機(jī)效率低下，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展失衡、全球化帶來的潛在風(fēng)險等問題。西方國家城市危機(jī)管理都是分權(quán)的，有明確的機(jī)制。中國城市危機(jī)管理應(yīng)該向戰(zhàn)略性、靈活性、合作性、準(zhǔn)確性、全面性的方向發(fā)展。

城市規(guī)劃需要依托法律，限制政府權(quán)力意志，要居民參與，避免行政過分滲透，避免計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式，需要尊重《城市規(guī)劃法》，需要技術(shù)和理性，需要平衡各種社會利益，提高法治化水平，由一元向多元發(fā)展，因地制宜，共同參與，發(fā)揮民間力量，采用市場行為，實(shí)行立體化規(guī)劃，達(dá)到目的、價值、手段的統(tǒng)一。城市規(guī)劃權(quán)力話語要換位思考，主動型和被動型結(jié)合，宏觀和微觀結(jié)合。中國城市化要立足國情：國土面積大、人口多、區(qū)域發(fā)展失衡、農(nóng)業(yè)人口多、農(nóng)村大量剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移、城市失業(yè)問題嚴(yán)重、戶籍制度、土地制度嚴(yán)格、環(huán)境污染嚴(yán)重、土地資源緊張等。

在市場體制下，政府要為城市化創(chuàng)造公平的環(huán)境，維護(hù)市場機(jī)制的正常運(yùn)行，避免市場的盲目性。“政府職能是國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，在行使權(quán)力過程中所承擔(dān)的職責(zé)和功能，政府職能強(qiáng)調(diào)的是政府必須承擔(dān)的社會責(zé)任，以及應(yīng)該發(fā)揮的作用和功能?！盵19]政府的根本倫理就是為居民服務(wù)，要不斷提高服務(wù)質(zhì)量，扮演好自己的服務(wù)角色，要做好組織者、傾聽者、闡釋者、仲裁者、行動者等。政府要用行政、法律、財(cái)政等手段調(diào)節(jié)市場，保障正常供給。“政府能頒布法規(guī)，用法律法規(guī)來規(guī)范市場主體的經(jīng)營活動?！盵20]戶籍制度等一系列限制政策阻礙了農(nóng)村居民流向大城市。政府主導(dǎo)的城市化改革的核心是市場化，最終讓市場來配置城市空間資源。中國城市化一直處于政府控制之下，運(yùn)用嚴(yán)格戶籍管理制度限制城市規(guī)模，并制定建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)人為限制城市化水平。政府和市場的聯(lián)合作用能降低交易成本，減少市場風(fēng)險。市場應(yīng)該是城市化的主導(dǎo)機(jī)制。城市化是資源的優(yōu)化配置，而市場能更好配置資源，能直接推動城市化發(fā)展。市場機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)城市資源的流動和整合，促進(jìn)勞動力的自由流動，讓城市化所需的要素聚集。市場機(jī)制促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，讓城市產(chǎn)業(yè)自主選擇，為城市化提供了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，自主調(diào)節(jié)生產(chǎn)和交換活動。市場機(jī)制能夠選擇適合城市發(fā)展的良好區(qū)位，競爭機(jī)制可以發(fā)揮不同城市的潛能，讓區(qū)位互補(bǔ)，形成城市群內(nèi)部的良性循環(huán)。

總之，中國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了分合的曲折過程。在城市化過程中，伴隨著人口由農(nóng)村向城市的遷移是資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的聚集。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式和長期的城鄉(xiāng)二元戶籍政策，導(dǎo)致人口流動停滯、城市化發(fā)展受阻。城市的帶動作用需要充分發(fā)揮城市的聚集效應(yīng)和比較優(yōu)勢。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)入城市化晚期，發(fā)展中國家的城市化也出現(xiàn)了新情況。中國等發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域出現(xiàn)了大都市和城市群，這些城市周邊出現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合帶，由于交通的完善，這些擴(kuò)展的都市區(qū)帶動了工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，能夠推動農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢@種中心城市擴(kuò)散帶動的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化不同于西方工業(yè)化帶動的城市化。