黃建水，馬蓉蓉

(河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

2018年，我國憲法修改，設(shè)立國家監(jiān)察委員會并賦予其國家監(jiān)察權(quán)，以此人大監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)察監(jiān)督和檢察院法律適用監(jiān)督組成了國家的監(jiān)督體系。監(jiān)察監(jiān)督的對象包括一切行使公權(quán)力的公職人員、履行公務(wù)的人員及從事公共事務(wù)的人員。監(jiān)察監(jiān)督的人員應(yīng)當(dāng)包括在人大機構(gòu)工作的人員，也包括具有人大代表身份的各種人員。監(jiān)察監(jiān)督對人大來說只是對其中的工作人員及人大代表的監(jiān)督，即所謂的“個體監(jiān)督”?？此迫舜蟊O(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督兩者相互監(jiān)督有著相向、矛盾的關(guān)系，即一方面人大對監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督，另一方面，監(jiān)察委對人大中的工作人員及人大代表進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。其實人大監(jiān)督是對其產(chǎn)生的機構(gòu)及其人員進(jìn)行組織監(jiān)督和工作監(jiān)督，而監(jiān)察監(jiān)督是對所有行使公權(quán)力人員的個體監(jiān)督，兩者在監(jiān)督的層次、內(nèi)容、方式方法等方面都是不同的。當(dāng)前，人們對這兩種監(jiān)督的相向性關(guān)系，認(rèn)識不一，甚至有學(xué)者擔(dān)心監(jiān)察監(jiān)督權(quán)擴(kuò)展會弱化或架空人大監(jiān)督，動搖人大監(jiān)督的權(quán)威性，破壞人民代表大會制度。因此，研究人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的相向關(guān)系，理清人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的不同性質(zhì)與地位，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

1 人大監(jiān)督權(quán)的人民性、至上性及對象的組織性

人大監(jiān)督是指各級人民代表大會常務(wù)委員會依據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《人大監(jiān)督法》)，對由各級人大產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)的其他國家機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督具有人民性、至上性及對象的組織性。

1.1 人大監(jiān)督權(quán)的人民性

我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民通過選舉自己的代表組成各級人民代表大會及其常務(wù)委員會，代替人民行使國家權(quán)力，各級人大常委會依據(jù)《人大監(jiān)督法》具體行使監(jiān)督權(quán)的過程，正是人民當(dāng)家作主管理國家的體現(xiàn)。人大監(jiān)督權(quán)的行使是按照人大監(jiān)督法規(guī)定的形式和程序，對其他國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，包括監(jiān)察機關(guān)在內(nèi)的工作和憲法、法律的實施情況進(jìn)行監(jiān)督的活動。我國人民代表大會制度的核心是人民主權(quán)，人民在國家生活中居于主體地位。各級人大行使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)以保障國家法律實施，體現(xiàn)著人民的意志，是人民當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)和保障。全國人民代表大會作為我國的最高國家權(quán)力機關(guān)，國家監(jiān)察機關(guān)由其產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)受其監(jiān)督，是對我國人民代表大會制度內(nèi)涵的詮釋和拓展，有利于作為國家權(quán)力機關(guān)的人大履行監(jiān)督職責(zé)。

1.2 人大監(jiān)督權(quán)的至上性

我國憲法中明確規(guī)定，各級國家機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)并受人大監(jiān)督。人大監(jiān)督權(quán)的直接法律依據(jù)是憲法，這就表明人大監(jiān)督具有其他監(jiān)督所不具備的至上性并且比其他國家機關(guān)的監(jiān)督更具有權(quán)威性[1]。依據(jù)憲法和人大監(jiān)督法規(guī)定，人大監(jiān)督權(quán)的行使主體只能是各級人民代表大會常務(wù)委員會。人大監(jiān)督權(quán)所指向的具體對象即人大監(jiān)督權(quán)的客體，是與人大同級的其他國家機關(guān)及其組成人員。人大監(jiān)督主要是組織性質(zhì)的監(jiān)督，也包括對人大任命的人員履行職責(zé)情況的監(jiān)督。2018年《憲法》修改，增設(shè)監(jiān)察委員會作為《憲法》第三章國家機構(gòu)中的第七節(jié)，因此監(jiān)察委員會也應(yīng)當(dāng)成為人大監(jiān)督的對象。但是，早在2006年頒布的人大監(jiān)督法中，規(guī)定的監(jiān)督對象，僅是“一府兩院”，隨著憲法的修改，人大監(jiān)督法也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的修改，把監(jiān)察委員會作為被監(jiān)督的對象寫入人大監(jiān)督法，“一府一委兩院”的體制，正是人民代表大會制度的自我完善和發(fā)展[2]。

1.3 人大監(jiān)督對象的組織性

全國人民代表大會作為我國的最高權(quán)力機關(guān)，監(jiān)督由它產(chǎn)生的國家機關(guān)，監(jiān)督的對象主要是“一府一委兩院”。各級人民政府依據(jù)憲法及其各級人大及政府組織法的規(guī)定，向本級人大作工作報告。各級人民檢察院和各級人民法院依據(jù)相應(yīng)的檢察院組織法和法院組織法，向本級人大報告工作和作專項報告是人大對“一府兩院”監(jiān)督方式的體現(xiàn)，而憲法和監(jiān)察法中沒有規(guī)定各級監(jiān)察委員會要向人大報告工作，而只規(guī)定了專項報告。人大監(jiān)督法中規(guī)定的人大監(jiān)督實質(zhì)上是一種權(quán)力監(jiān)督，監(jiān)察委員會作為我國的監(jiān)察機關(guān)，也應(yīng)當(dāng)成為人大的監(jiān)督對象以保證國家權(quán)力的正常運行。可能基于監(jiān)察內(nèi)容保密性的考慮，目前憲法和監(jiān)察法并沒有規(guī)定監(jiān)察委員會每年向人大報告工作。但是，人大聽取和審議監(jiān)察委員會的專項工作報告、對監(jiān)察委員會組織執(zhí)法檢查等，都是對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督的體現(xiàn)。

2 監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的國家性、法定性及對象的個體性

為了完善國家監(jiān)察體制改革的成果，2018年3月全國人大依據(jù)剛修改過的憲法制定的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，對監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、權(quán)力來源等，做了較為詳細(xì)的規(guī)定。

2.1 監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的國家性

2018年憲法修改確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的憲法地位，對國家監(jiān)督權(quán)重新進(jìn)行配置，調(diào)整了機構(gòu)設(shè)立和監(jiān)督職能的分擔(dān)，形成人大下的“一府一委兩院”的“一元二階”權(quán)力結(jié)構(gòu)形式。

《監(jiān)察法》第三條明確規(guī)定了監(jiān)察委員會的職能，明確監(jiān)察委員會是作為我國的監(jiān)察機構(gòu)而存在，國家監(jiān)察是對公權(quán)力最直接、最有效的監(jiān)督[3]。監(jiān)察委員會與其他國家機關(guān)產(chǎn)生方式相同，這就決定了監(jiān)察委員會與其他國家機關(guān)處于相同的憲法地位，其權(quán)力也應(yīng)當(dāng)平行于行政權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)。監(jiān)察委作為國家的監(jiān)察機關(guān)而存在，是我國監(jiān)督體系的組成部分。設(shè)立監(jiān)察委員會行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)，與其他國家機關(guān)互相配合、互相制約，有利于實現(xiàn)全面依法治國。作為我國檢察機關(guān)的人民檢察院行使國家法律適用監(jiān)督權(quán)，與監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)有著本質(zhì)上的不同，檢察院是作為我國法律適用監(jiān)督機關(guān)而設(shè)置的，其主要職責(zé)是對監(jiān)察委、法院適用法律監(jiān)督，形成對監(jiān)察機關(guān)和審判機關(guān)的制約。

2.2 監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的法定性

我國監(jiān)察法中確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的法律地位，它主要是對所有公職人員是否依法履行職務(wù)、是否秉公行使權(quán)力、是否廉潔從政等情況進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督。其中，對公職人員的腐敗行為和瀆職行為的監(jiān)督，是監(jiān)察監(jiān)督的重心。

2018年憲法修改，為制定《監(jiān)察法》提供了憲法依據(jù)，也是對前期監(jiān)察制度試點工作成果的確認(rèn)[4]。憲法修改后，我國政權(quán)機構(gòu)的組織形式由原來的“人大之下的一府兩院制”演變?yōu)楝F(xiàn)行的“人大之下的一府一委兩院制”。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的法定性是指各級監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架下行使職權(quán)。監(jiān)察監(jiān)督權(quán)法定包括監(jiān)察職權(quán)法定、監(jiān)察程序法定以及采取監(jiān)察措施法定等。監(jiān)察職權(quán)法定是指監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)必須由國家最高權(quán)力機關(guān)通過國家立法賦予；監(jiān)察程序法定是指監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的適用和運行必須遵循法定的程序，避免因程序不公導(dǎo)致監(jiān)察不實；監(jiān)察措施法定是指監(jiān)察權(quán)在運行中監(jiān)察委所采取的各種措施必須以法律規(guī)定為前提，法律沒有規(guī)定的或賦予的不能適用。

2.3 監(jiān)察監(jiān)督對象的個體性

監(jiān)察委員會依法行使監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察監(jiān)督的對象是一切行使公權(quán)力的人員，這里的人員只能是作為個體而存在的自然人而非組織。監(jiān)察機關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，從意志上給予公職人員以威懾并對其行為產(chǎn)生影響，規(guī)范其履職行為，保證了監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和有效性。

我國監(jiān)察法條文中，明確規(guī)定了監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員，這就表明監(jiān)察委員只能對個體人員監(jiān)督而不包括組織機構(gòu)?！侗O(jiān)察法》第十五條進(jìn)一步明確規(guī)定了監(jiān)察對象的具體范圍，前五項規(guī)定了行使國家公權(quán)力的公職人員，還加上了“其他依法履行公職的人員”的第六項兜底條款的規(guī)定。公職人員手中的權(quán)力是人民賦予的，必須在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作，公職人員要運用手中權(quán)力為人民服務(wù)，扮演好行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)的角色。人大代表代表公民行使國家權(quán)力的制度設(shè)計，決定了人大代表在工作中的行為是行使人民委托的國家權(quán)力的表現(xiàn)，其所涉及的與職務(wù)有關(guān)的一切行為屬于國家公權(quán)力的范圍[5]。因此，人大代表以人大代表的身份行使公權(quán)力的行為屬于監(jiān)察委的監(jiān)察范圍。但是，人大代表在開會期間執(zhí)行職務(wù)時，依法享有豁免權(quán)，不受監(jiān)察委的監(jiān)察監(jiān)督。譬如，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《人大代表法》)第三十一條規(guī)定：“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！?/p>

3 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

人大的監(jiān)督是全面的監(jiān)督，是自上而下的組織監(jiān)督，人大不僅可以對國家機構(gòu)監(jiān)督還包含對由其產(chǎn)生的人員的履職監(jiān)督。而憲法僅賦予監(jiān)察委員會對個體人員的監(jiān)督并未賦予其對組織的監(jiān)督，因此人大可以對行使國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督，但是監(jiān)察委員會并沒有反向監(jiān)督人大作為一級權(quán)力機關(guān)的權(quán)力，以此保障人民代表大會制度的根本性。

3.1 我國國家監(jiān)督體系的組織構(gòu)成

監(jiān)督制度是現(xiàn)代國家制度建構(gòu)所不可或缺的部分，也是國家穩(wěn)定發(fā)展的保障。我國國家監(jiān)督組織體系分為三個部分：人大的監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)察和檢察院監(jiān)督。人大的監(jiān)督是運用國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，其實質(zhì)是自上而下的縱向性的用權(quán)力制約權(quán)力，通過聽取和審議工作報告、執(zhí)法檢查和行使質(zhì)詢權(quán)等方式，來保障人民當(dāng)家做主的民主權(quán)利。人大作為整體是權(quán)力機關(guān)，是國家主權(quán)和人民主權(quán)的表征。我國的人大監(jiān)督體現(xiàn)在對國家機構(gòu)的監(jiān)督和制約之上，側(cè)重于對國家機構(gòu)的監(jiān)管以保證國家機器按照人民的意志和需要運轉(zhuǎn)[6]。各級人大依據(jù)人大監(jiān)督法對“一府一委兩院”行使監(jiān)督權(quán)，是人民當(dāng)家作主和國家實現(xiàn)法治的具體表現(xiàn)。

監(jiān)察委員會作為新生的國家機構(gòu)，肩負(fù)著憲法賦予的監(jiān)察監(jiān)督的重?fù)?dān)，行使與人大監(jiān)督截然不同的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察權(quán)源自人民監(jiān)督權(quán)和人大監(jiān)督權(quán)，也是一項獨立的整體性權(quán)力，監(jiān)察委員會有獨立行使監(jiān)察權(quán)的能力[7]。國家的正常運行離不開每一個公職人員，行使公權(quán)力的公職人員代表公權(quán)力的“一分子”。監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督與人大監(jiān)督剛好相輔相成，一個監(jiān)督由個體構(gòu)成的組織，一個監(jiān)督形成組織中的個體，兩者相互配合組成錯落有致的監(jiān)督整體。監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)是對行使公權(quán)力的人員的個人監(jiān)督，對公職人員在履行職責(zé)過程中的行為進(jìn)行監(jiān)督。人大代表以人大代表身份行使公權(quán)力時接受人大的監(jiān)督，只有人大代表在以非人大代表的身份從事活動時才會成為監(jiān)察監(jiān)督的對象。只有把人大對其他國家機構(gòu)的組織監(jiān)督和監(jiān)察委員會對公職人員的監(jiān)督相結(jié)合，才能使人大的組織監(jiān)督和監(jiān)察委員會的個體監(jiān)督相互彌補，形成完備的國家監(jiān)督體系。

檢察院作為我國的司法機關(guān)，行使國家法律適用監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國憲法和有關(guān)法律規(guī)定以及目前的檢察實踐，檢察機關(guān)的監(jiān)督是一種專門監(jiān)督，即對有關(guān)國家機關(guān)執(zhí)法、司法活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院行使法律適用監(jiān)督權(quán)，往往與訴訟活動有著密切的聯(lián)系。因此，檢察院的監(jiān)督主要是刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，其中刑事訴訟監(jiān)督是檢察院工作的重點。在刑事訴訟中，檢察院不僅依法行使公訴權(quán)，還可以針對法院的判決結(jié)果提出抗訴。檢察院對民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督的實現(xiàn)途徑與刑事訴訟不同，它主要是通過審判監(jiān)督程序來實現(xiàn)的。

3.2 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的對象不同

監(jiān)察委員會僅對行使公權(quán)力的公職人員、履行公務(wù)的人員以及從事公共事務(wù)的人員行使監(jiān)督權(quán)，對人大會議和組織沒有監(jiān)察監(jiān)督的權(quán)力。我國人大代表由于具有兼職的特殊性而與普通的公職人員而有所不同。我國《人大代表法》第三十一條規(guī)定：“代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！比舜蟠矸墙?jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會許可，不受逮捕或刑事審判，當(dāng)需要采取與逮捕、拘留性質(zhì)相同的限制人身自由的留置措施時，必須要經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序。人大代表要接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督，如果人大代表在履行職責(zé)的過程中發(fā)生失誤或產(chǎn)生不當(dāng)行為，人大常委會可以罷免人大代表或者原選舉單位可以對人大代表提出罷免，而監(jiān)察委員會無權(quán)對人大代表行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)[8]。當(dāng)人大代表不再以人大代表的身份從事活動時，人大代表與其他公職人員就沒有不同之處。此時，不論人大代表是省長還是校長，監(jiān)察委都可以對其行為進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。

3.3 人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容不同

人大監(jiān)督的內(nèi)容，可分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。法律監(jiān)督的對象是行使國家權(quán)力的國家機關(guān)的規(guī)范性行為或?qū)嵤┬袨?，而工作監(jiān)督是對“一府一委兩院”的工作及其組成人員是否盡職盡責(zé)等進(jìn)行監(jiān)督。不論是法律監(jiān)督或者工作監(jiān)督，人大監(jiān)督的核心都是保證國家機關(guān)及其工作人員能夠于法有據(jù)地行使國家權(quán)力。

監(jiān)察機關(guān)通過對公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，對失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員問責(zé)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員是否公正廉潔的全方位制約監(jiān)督[9]。我國《監(jiān)察法》中明確規(guī)定，監(jiān)察委員會在調(diào)查過程中可以采取的監(jiān)察措施，包括談話、訊問、詢問、查詢、鑒定、留置等12種。留置作為一項限制公民人身自由的強制措施，它的使用是慎之又慎的。為了保障被留置人員的權(quán)益，監(jiān)察法中規(guī)定了一系列保障人權(quán)的人性化措施以保障被調(diào)查人員的人權(quán)[10]。留置作為限制人身自由的措施，監(jiān)察委在對具有人大代表身份的人員采取時要遵守程序正當(dāng)原則，應(yīng)當(dāng)按照《人大代表法》第三十二條的規(guī)定做出相應(yīng)的程序性報告和許可行為。在監(jiān)察委員會對人大代表涉嫌職務(wù)違法犯罪進(jìn)行立案之前，應(yīng)當(dāng)先履行向人大代表所在的人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主席報告的程序，暫時停止人大代表執(zhí)行職務(wù)或者終止人大代表的資格。

人大的監(jiān)督與監(jiān)察委的監(jiān)督看似具有相向性，但人大監(jiān)督的對象是對組織和對工作，而監(jiān)察監(jiān)督的對象則是對個體和對具體的人。監(jiān)察委員會不能對人大組織及其工作進(jìn)行監(jiān)督，只能對在人大的工作人員和人大代表以非人大代表身份進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督。

4 明確人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)關(guān)系的立法建議

為了進(jìn)一步完善我國的監(jiān)督制度，建立健全國家監(jiān)督體系，明確人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)盡快修改人大監(jiān)督法、制定監(jiān)察委員會組織法和修正人大代表法。

4.1 修正完善人大監(jiān)督法的內(nèi)容

“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律”，這是習(xí)近平總書記對權(quán)力監(jiān)督規(guī)律的總結(jié)。監(jiān)察委員會的監(jiān)督是對公職人員的監(jiān)督，而監(jiān)察委員會的公職人員不僅是作為監(jiān)督者，同時又兼具公職人員的角色又該如何接受監(jiān)督？監(jiān)察委員會在監(jiān)督人大工作人員及人大代表時不僅要輔以必要的制約措施，同時監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)又要受人大及其常務(wù)委員會監(jiān)督權(quán)的制約。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會也納入人大監(jiān)督法的監(jiān)督對象，對“一府一委兩院”進(jìn)行監(jiān)督，因此應(yīng)盡快修改《人大監(jiān)督法》。

第一，對人大監(jiān)督法的修改，第三章和第七章的內(nèi)容不需要大的改動，要把監(jiān)察委員會納入人大監(jiān)督的對象，需要改動的條文大多數(shù)都是簡單的加上監(jiān)察委員會即可。

第二，監(jiān)察委員會接受人大監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)向人大作專項報告，并派負(fù)責(zé)人到場接受人大的詢問和質(zhì)詢。因此，在第二章中要界定清晰監(jiān)察委員會的主體地位和權(quán)力。具體是在目錄部分的第二章聽取和審議專項工作報告的機構(gòu)應(yīng)增加監(jiān)察委員會，在法律條文部分的第五條、第八條、第九條、第十一至十四條、第二十七條需要在專項報告的主體中加上監(jiān)察委員會。

第三，修改《人大監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，人大有權(quán)對其組成人員做出撤職的決定，縣級以上的監(jiān)察委員會也可以主動向本級人大提出撤職案，第四十四、四十五條也要相應(yīng)地增加對監(jiān)察委員會的撤職案的審議和決定以保證監(jiān)察人員的廉潔性。

總之，《人大監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)隨憲法的修改而修改，與《憲法》的規(guī)定相統(tǒng)一，為早日實現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會提供制度保障。

4.2 制定《監(jiān)察委員會組織法》

作為我國審判機關(guān)的法院和檢察機關(guān)的檢察院，法院組織法和檢察院組織法對其內(nèi)部的組織進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。依據(jù)《憲法》第一百二十四條的規(guī)定，作為監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察委員會也應(yīng)當(dāng)有相對應(yīng)的組織法，所以關(guān)于規(guī)定監(jiān)察委員會組織的法律也應(yīng)盡早盡快地出臺。

我國的審判機關(guān)和檢察機關(guān)都有其對應(yīng)規(guī)定運行組織機制的組織法，為完善我國的法律規(guī)定并對監(jiān)察權(quán)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)采取制定《監(jiān)察委員會組織法》的形式來確定憲法上監(jiān)察權(quán)的定位，明確其機構(gòu)設(shè)置、功能、人員資格等問題。監(jiān)察委員會專職反腐敗機構(gòu)的屬性，決定了其機構(gòu)設(shè)置的特殊性，監(jiān)察法只是對監(jiān)察權(quán)的重要事項進(jìn)行規(guī)定，不可能像法院組織法和檢察院組織法那樣對所有相關(guān)的事項都予以規(guī)定。不論是在完善國家機構(gòu)法律組織體系層面，還是法律制定層面，都應(yīng)該在監(jiān)察法之外，制定《監(jiān)察委員會組織法》，以填補關(guān)于監(jiān)察委員會組織方面的法律空白，專門對具體的監(jiān)察組織人事體系作出較為詳細(xì)的規(guī)定。

第一，《監(jiān)察委員會組織法》應(yīng)在憲法規(guī)定下擬定和出臺。《監(jiān)察委員會組織法》是憲法相關(guān)法的重要內(nèi)容，受法律保留原則規(guī)制，應(yīng)當(dāng)由我國最高權(quán)力機關(guān)制定。

第二，《監(jiān)察委員會組織法》頒布的程序要經(jīng)過法律草案的提出、法律草案的審議、法律草案的表決與通過、法律的公布等程序。我們可以比照《檢察院組織法》《法院組織法》中的規(guī)定，對監(jiān)察委員會提出相似的要求。各級檢察院和人民法院向人大負(fù)責(zé)并報告工作，接受人大的監(jiān)督，這對于監(jiān)察委員會組織法中對于人大和監(jiān)察委員會之間的關(guān)系以及與人大的監(jiān)督提供了借鑒。監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)對人大負(fù)責(zé)并報告工作接受其監(jiān)督，監(jiān)察委員會組織法應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定與人大的各個方面關(guān)系。

第三，國家監(jiān)察委員會是否有適用法律的解釋權(quán)是人大監(jiān)督法修改的關(guān)鍵，而現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法中并沒有規(guī)定。最高人民法院和最高人民檢察院擁有適用法律的解釋權(quán)，則國家監(jiān)察委員會也應(yīng)當(dāng)有此權(quán)限。最高人民法院和最高人民檢察院的適用法律解釋權(quán)是由其相對應(yīng)的組織法規(guī)定的，因此，應(yīng)當(dāng)制定《監(jiān)察委員會組織法》對其做出相關(guān)的規(guī)定。一旦國家監(jiān)察委員會有適用法律的解釋權(quán)，全國人大就要對國家監(jiān)察委員會適用法律的有關(guān)解釋進(jìn)行備案審查。

4.3 修正完善《人大代表法》的內(nèi)容

《人大代表法》是明確規(guī)定人大代表的權(quán)利、義務(wù)和作用的法律，是各級人大代表切實履行代表義務(wù)、發(fā)揮代表作用的準(zhǔn)則。憲法的修改和監(jiān)察法的出臺給人大代表行使代表職權(quán)和履行代表義務(wù)提出了更高的要求，《人大代表法》的內(nèi)容要依此進(jìn)行相應(yīng)的改動。

第一，對于《人大代表法》的修改，第一章總則、第三章關(guān)于代表在本級人代會閉會期間的活動和第五章中對于代表監(jiān)督的內(nèi)容符合現(xiàn)行法律不需要改動。第二章中關(guān)于代表在本級人民代表大會會議期間的工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)變得更加豐富。其中，第十一條是人大代表參加本級人民代表大會的各項選舉和對國家機構(gòu)的組成人員的人選提出意見的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)把作為國家監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察委員會也列入人大代表提出意見的對象中。

第二，第十四條、十五條分別規(guī)定的是人大代表提出質(zhì)詢案和罷免案的職權(quán)，作為國家監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察委員會，應(yīng)當(dāng)接受人大代表提出的質(zhì)詢案，并且人大代表有對其人員提出罷免案的權(quán)利，法條中羅列的對象應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)察委員會。

第三，第四章代表執(zhí)行職務(wù)的保障中的第三十二條關(guān)于限制人大代表人身自由的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)有新的內(nèi)涵。依據(jù)我國《監(jiān)察法》，限制人身自由的措施中增加了留置這一措施，這就決定如果對人大代表采取限制人身自由的留置措施時，需要此條的規(guī)定。對縣級以上的各級人大代表采取限制人身自由的措施，在開會期間要經(jīng)過人大主席團(tuán)的許可，在閉會期間要經(jīng)過常務(wù)委員會的許可；對于縣級以下的人大代表采取留置措施，執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報告本級對應(yīng)的人民代表大會。

第四，第三十八條需要把通報工作情況、提供信息資料的主體加上監(jiān)察委員會，以保障代表的知情權(quán)。

總之，只有對上述法律進(jìn)行相應(yīng)的修改，才能保證憲法的有效實施和相關(guān)人大監(jiān)督法、國家監(jiān)察法以及人民代表法等的統(tǒng)一性。

5 結(jié)語

我國的根本政治制度是人民代表大會制度，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)必須在人民代表大會制度下運行，以強化人大的監(jiān)督，實現(xiàn)人大對監(jiān)察權(quán)的制約。人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察監(jiān)督權(quán)不在一個層次，在監(jiān)督內(nèi)容以及方式方法上都不同，兩者之間看似是相向性的關(guān)系，實際上人大監(jiān)督權(quán)總是居于至上地位，監(jiān)察委員會不可能對人大進(jìn)行組織監(jiān)督。在國家監(jiān)督體系中，人大負(fù)責(zé)對國家機構(gòu)的監(jiān)督，監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)對行使公權(quán)力的人員監(jiān)督，兩者相互配合才能達(dá)到監(jiān)督對象全覆蓋的目的。為了明晰兩者的關(guān)系，在制度上，一方面要修改人大監(jiān)督法把監(jiān)察委員會作為監(jiān)督對象，這既符合憲法精神的要求，又能夠把監(jiān)察委員會納入法治軌道，規(guī)范監(jiān)察權(quán)的運行。另一方面，制定《監(jiān)察委員會組織法》規(guī)定監(jiān)察委員會詳細(xì)的人事體制，對監(jiān)察委員會具體適用法律解釋的權(quán)限、程序、備案等問題做出規(guī)定，《人大代表法》也要隨相關(guān)法律的修改進(jìn)行相應(yīng)的修訂。只有法律體系清晰，法律制度完善，行使國家權(quán)力才能有法可依，全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨才有制度保障。