文/張?zhí)飕帲ㄖ心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)）

一、引言

自我國改革開放以來，各地方政府的城市建設(shè)以及投融資的需求也逐步上升，因此地方政府投融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。由于地方投融資平臺背靠政府，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對其特殊的政府屬性產(chǎn)生盲目信任，導(dǎo)致地方政府違規(guī)擔(dān)保的情況時(shí)有發(fā)生。由于各地方投融資平臺發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了償債能力低于實(shí)際債務(wù)的情況。而政府擔(dān)保本身并不具備法律效力，導(dǎo)致償債來源具有不確定性，這對于我國金融市場的穩(wěn)定造成不利影響。相關(guān)隱患引起了國家的重視，中央于2013年派遣審計(jì)署組織全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員對各級政府的資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行了全面審計(jì)，于2013年12月30日發(fā)布了《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。該審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月，我國共設(shè)立了7170家投融資平臺，累計(jì)債務(wù)余額共69704.42億元，占政府性債務(wù)余額的46.29%，各地投融資平臺中約有20%存在注冊資本不足或虛假出資的問題。由此可見，各地方政府投融資平臺運(yùn)營過程中是存在問題的。所以，對于地方政府投融資平臺而言，存在對其進(jìn)行審查以及監(jiān)督的角色是至關(guān)重要的。因此，研究如何發(fā)揮政府審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，更好扮演好公共資金的“守護(hù)者”角色更是重中之重。

二、理論與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于地方政府投融資平臺的背景研究

高志明、張德秀（2013）認(rèn)為，由于城投公司“背靠市長，面向市場”，“非政非企，非官非民”，因此存在許多隱憂聞綏衢（2016）表明政府投融資平臺誕生于1991年，自2009年我國央行和銀保監(jiān)會出臺各項(xiàng)激勵(lì)政策之后迅猛發(fā)展；而后于2010年以及2013年4月相繼出臺了相關(guān)管控的法律法規(guī)。

（二）關(guān)于地方政府投融資平臺面臨風(fēng)險(xiǎn)的研究

周亞榮（2014）表明加強(qiáng)監(jiān)管的意義在于維持國家財(cái)政可持續(xù)以及維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，進(jìn)而提出了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過程中的可參考建議。符文彬（2017）指出地方政府投融資平臺負(fù)債較多，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大，其風(fēng)險(xiǎn)很有可能會轉(zhuǎn)化為中央政府面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而加大地方政府以及其投融資平臺出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

（三）關(guān)于地方政府投融資平臺審計(jì)的研究

陳珊（2010）經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)：首先，地方政府投融資平臺審計(jì)的目標(biāo)是以全面清理為主，較少問責(zé)問效；其次，各個(gè)審計(jì)部門各司其職缺少合作與交流，不利于全局性。李玉蓉（2018）表明在較早時(shí)期，地方政府投融資平臺審計(jì)由審計(jì)部門進(jìn)行，而后政府職能逐漸出現(xiàn)外包，國資委、審計(jì)局等政府部門逐漸開始委托會計(jì)師事務(wù)所來分擔(dān)一部分的審計(jì)工作。

三、W市城投公司及其政府審計(jì)案例分析

W市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司是于2010年12月正式掛牌成立的W市屬國有獨(dú)資公司。W市城投是W市政府投資項(xiàng)目的主要融資、投資和營運(yùn)平臺，經(jīng)營范圍涉及城市道路、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營等行業(yè)。

（一）W城投公司審計(jì)的基本程序

2017年4月20日，W市審計(jì)局對W市城投公司發(fā)布了審計(jì)公示，表明從2017年4月21日起開始對李道驥同志任W市城投公司董事長期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。

1.審計(jì)計(jì)劃階段

審前調(diào)查是審計(jì)工作的基礎(chǔ)，因此在制定審計(jì)計(jì)劃之前，應(yīng)先與被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)分管負(fù)責(zé)人接洽，查閱往年的審計(jì)檔案以及企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營資料等，對于被審計(jì)平臺單位的基本情況以及所處環(huán)境有初步了解。其次，是對于具體審計(jì)計(jì)劃的制定，即為安排審計(jì)時(shí)間和安排合適的審計(jì)人員來實(shí)施審計(jì)，明確審計(jì)目標(biāo)與重點(diǎn)。最終可在審計(jì)實(shí)施時(shí)根據(jù)具體情況在經(jīng)審核同意后進(jìn)行微調(diào)。

2.審計(jì)實(shí)施階段

市審計(jì)局派出以張朝暉為組長的審計(jì)組自2017年4月21日至10月20日，對W市城投2014年至2016年財(cái)務(wù)收支等情況進(jìn)行了審計(jì)。市審計(jì)局根據(jù)前期的審前調(diào)查，按照被審計(jì)平臺單位的特征分別設(shè)立了國有資產(chǎn)盤查、風(fēng)險(xiǎn)防控以及對國有資產(chǎn)經(jīng)營的績效的三個(gè)專項(xiàng)審計(jì)方案。對于存在較高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，應(yīng)實(shí)施符合性測試和實(shí)質(zhì)性測試。對實(shí)物有形資產(chǎn)賬戶中存在記錄的部分進(jìn)行盤點(diǎn)，核實(shí)檢查相關(guān)的憑證與記錄。除此之外，還需要做好審計(jì)現(xiàn)場組織管理，隨時(shí)對發(fā)生的具體情況作出具體應(yīng)對方案的調(diào)整，經(jīng)過審核方可執(zhí)行，以此來保證審計(jì)實(shí)施過程高效有序開展。

3.審計(jì)完成階段

首先，根據(jù)在執(zhí)行現(xiàn)場的情況編制審計(jì)工作底稿。在現(xiàn)場審計(jì)結(jié)束之前，審計(jì)組根據(jù)審計(jì)情況撰寫審計(jì)報(bào)告，向被審計(jì)平臺單位通報(bào)本次審計(jì)的情況，并且對被審計(jì)單位有關(guān)征求意見的回復(fù)意見表明異議的情況，再一次針對性研究核驗(yàn)，根據(jù)審核結(jié)果調(diào)整審計(jì)報(bào)告，并且經(jīng)過審理程序，經(jīng)上會研究通過之后簽發(fā)審計(jì)報(bào)告。最終公布審計(jì)結(jié)果，向被審計(jì)平臺單位提出審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題以及針對問題需要進(jìn)行的整改通知。

（二）審計(jì)結(jié)果與結(jié)論

審計(jì)局于2018年11月15日發(fā)布2018年第16號公告。審計(jì)結(jié)果表明，該公司能夠發(fā)揮融資平臺優(yōu)勢積極籌集資金，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理、招商引資和土地出讓等工作。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)市城投集團(tuán)在目標(biāo)任務(wù)、籌資融資、工程建設(shè)等方面還存在問題，應(yīng)引起整改完善。

四、審計(jì)不足之處與建議

（一）審計(jì)不足之處

首先，審計(jì)獨(dú)立性受限。地方政府投融資平臺與政府密切相關(guān)，而進(jìn)行審計(jì)的市審計(jì)局也是政府下屬機(jī)構(gòu)，因此地方政府有足夠的理由和動機(jī)在市審計(jì)局進(jìn)行審計(jì)時(shí)施加影響。其次，審計(jì)人員能力范圍不夠廣泛。地方政府投融資平臺的融資方式與渠道日趨多樣化發(fā)展，因此審計(jì)工作者進(jìn)行全面的審計(jì)時(shí)對于特定領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)知識需求較高。但目前很少有人在各個(gè)領(lǐng)域均具備專業(yè)能力。

最后，審計(jì)后整改力度弱。目前地方政府投融資平臺的投融資范圍以及規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)變化，而政府審計(jì)大多都是數(shù)年一次，并不能滿足對其監(jiān)督的需要。對地方政府投融資平臺進(jìn)行審計(jì)或者專項(xiàng)調(diào)查，是為了最終解決問題。但是目前地方政府僅限于提出問題，對于審計(jì)后續(xù)整改情況沒有掌控力度，無法落到實(shí)處。

（二）改進(jìn)建議

1.加強(qiáng)審計(jì)人員整合

首先可以加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的整合，定期組織培訓(xùn)等活動。其次可以結(jié)合社會資源，進(jìn)行審計(jì)工作量的分擔(dān)。地方政府的審計(jì)工作量十分繁重，因此可以將部分審計(jì)項(xiàng)目外包給社會審計(jì)。同時(shí)政府審計(jì)機(jī)構(gòu)自身則承擔(dān)國家大型審計(jì)項(xiàng)目以保障方向正確和安全性。而在審計(jì)方式方法以及評判標(biāo)準(zhǔn)上，要提前做好統(tǒng)一，才能保證公平公正客觀。

2.加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對違規(guī)行為進(jìn)行合理問責(zé)的機(jī)制。實(shí)行內(nèi)部問責(zé)制度是為了避免政府官員為了GDP政績而進(jìn)行超過需求規(guī)模的投融資活動。當(dāng)進(jìn)行專項(xiàng)績效審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)全方位地對資金來源、資金投放、資金投資收益進(jìn)行問責(zé)，并且明確責(zé)任主體，以此來控制地方政府官員操控的盲目投融資行為。并且應(yīng)當(dāng)從官員政績考核的指標(biāo)上進(jìn)行一些改進(jìn)與完善，即從源頭去除盲目投融資行為的動機(jī)。

五、結(jié)束語

隨著時(shí)代與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府投融資平臺順應(yīng)城市建設(shè)日益增長的需求快速擴(kuò)張。但是由于地方政府投融資平臺背靠政府的特殊屬性以及早年國家政策的支持等綜合因素，導(dǎo)致其運(yùn)營過程中債務(wù)累積并出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此本文以W市城投公司作為案例對象，從政府審計(jì)視角分析了目前地方政府投融資平臺公司的審計(jì)過程，并針對其中的問題進(jìn)行了分析，提出改進(jìn)建議。以此為提升針對地方政府投融資平臺的政府審計(jì)質(zhì)量提出了新的思路，希望促進(jìn)我國地方政府投融資平臺的平穩(wěn)良好發(fā)展。