張倩，陶志瓊

(寧波大學(xué)，浙江 寧波 315211)

學(xué)前教育政策制定的目的是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo),是貫徹落實(shí)學(xué)前教育發(fā)展基本方針的重要保障[1]1,是政府為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)學(xué)前教育內(nèi)、外部各種關(guān)系和利益，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展所制定的準(zhǔn)則和規(guī)定，對學(xué)前教育改革與發(fā)展的走向、進(jìn)程、效益與質(zhì)量具有導(dǎo)向、規(guī)范和保障的多重作用[2]。學(xué)前教育政策與學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展具有不可分割的聯(lián)系，而對政策文本本身進(jìn)行研究也能推動(dòng)政策朝向更科學(xué)、更完善的方向發(fā)展。

當(dāng)前我國尚無系統(tǒng)研究學(xué)前教育政策的專著出版，研究多以期刊論文形式為主，2019年9月30日在中國知網(wǎng)以“學(xué)前教育政策”“幼兒教育政策”作為主題詞檢索發(fā)現(xiàn)，有1 027篇文獻(xiàn)是直接或間接與學(xué)前教育政策有關(guān)的，從發(fā)文時(shí)間來看，知網(wǎng)關(guān)于學(xué)前教育政策的研究始于1984年；從發(fā)文量來看，2006年以前有關(guān)學(xué)前教育政策研究的發(fā)文量比較穩(wěn)定，基本維持在每年1～5篇。2010年以來，學(xué)前教育政策研究劇增，研究范圍也越來越大，甚至超出原有的政策文本本身。

一、學(xué)前教育政策的內(nèi)涵理解

對于學(xué)前教育政策的研究并未形成一個(gè)統(tǒng)一的范式，而是借鑒了教育政策的研究范式，即學(xué)前教育政策內(nèi)涵的研究是在教育政策內(nèi)涵研究的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。對于教育政策內(nèi)涵可以從以下四個(gè)方面理解：一是教育政策是為了解決教育政策問題而提出的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的解決方案；二是教育政策是多視角的或與多重利益相關(guān)的；三是教育政策制定和執(zhí)行是公共性的活動(dòng)；四是教育政策是價(jià)值負(fù)載的[3]。這里認(rèn)為教育政策是公共性的，是涉及多方利益的、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合而形成的政策規(guī)章。除此之外也可以這樣理解：“教育政策是一種有目的、有組織的動(dòng)態(tài)過程，是政黨政府等政治實(shí)體在一定時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)一定的教育目標(biāo)和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則?！盵4]11這里將教育政策理解為一種動(dòng)態(tài)生成的過程，是隨著時(shí)代變化而不斷調(diào)整的。也有學(xué)者這樣理解教育政策，即認(rèn)為教育政策是一個(gè)政黨或國家為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的教育任務(wù)而制定的相關(guān)利益方行為準(zhǔn)則[5]115。這里是將教育政策看作一個(gè)靜態(tài)的實(shí)體，這一概念是目前學(xué)術(shù)界使用較多也是最簡潔的一種。總而言之，教育政策包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是政治主體，即是誰頒布的；二是教育目的，即為了解決什么問題；三是教育法規(guī)，即解決問題的方法是什么。根據(jù)教育政策的內(nèi)涵，學(xué)前教育政策也需要處理這三個(gè)方面的問題：一是政策的頒布主體是誰；二是學(xué)前教育政策的頒布是需要解決學(xué)前教育領(lǐng)域什么樣的問題；三是解決該領(lǐng)域內(nèi)問題的方法是什么。據(jù)此可將學(xué)前教育政策內(nèi)涵理解為國家和政府專門為了保障0～6歲幼兒教育事業(yè)順利開展而制定的各種重要法規(guī)性文件。學(xué)前教育政策研究，則是對國家頒布的0～6歲的學(xué)前教育政策進(jìn)行政策的實(shí)然與應(yīng)然的分析。根據(jù)中國知網(wǎng)搜集的有關(guān)學(xué)前教育政策研究的論文的研究內(nèi)容，將綜述分為學(xué)前教育目標(biāo)政策研究、體制政策研究、條件政策研究以及對政策的評價(jià)反思等內(nèi)容。

二、學(xué)前教育目標(biāo)政策研究

教育目標(biāo)是教育的根本和歸宿，任何教育活動(dòng)都需要圍繞教育目標(biāo)進(jìn)行，學(xué)前教育也不例外。學(xué)前教育政策的制定歸根結(jié)底是為了提高學(xué)前教育的質(zhì)量，根據(jù)學(xué)前教育目標(biāo)政策的研究內(nèi)容，可將其分為以下兩個(gè)方面。

(一)幼兒視角：維護(hù)幼兒正當(dāng)權(quán)益是政策的根本目標(biāo)

“學(xué)前教育的質(zhì)量最終指向每個(gè)兒童的生存和發(fā)展，進(jìn)而影響著每個(gè)家庭的福祉和國家的和諧以及未來的人力資源儲備?！盵6]即任何學(xué)前教育政策都應(yīng)該把保障兒童的正當(dāng)權(quán)益作為自己的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。蔣雅俊認(rèn)為兒童教育政策就應(yīng)該為兒童身心健康成長服務(wù)，“童年的存在并不只是要為遙不可及的未來做準(zhǔn)備，而是有著它本來的獨(dú)立存在的價(jià)值和意義的”[7]。學(xué)前教育的目的應(yīng)該追求使幼兒獲得身心健康、養(yǎng)成良好習(xí)慣、心智得到啟蒙、成就一生的成長與發(fā)展，這才是幼兒教育區(qū)別于其他教育階段的自身特點(diǎn)[8]。學(xué)者們一致認(rèn)為學(xué)前教育政策的目的首先應(yīng)該是保障幼兒的身心健康發(fā)展。

(二)公平視角：保障教育公平是政策應(yīng)有之義

公平是教育應(yīng)有之義，但是往往由于種種原因教育的自發(fā)公平難以順利實(shí)現(xiàn)，因此需要國家通過政策規(guī)章保障教育的公平。教育公平包括教育起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平[9]，而當(dāng)前我國學(xué)前教育存在嚴(yán)重的不公平，其突出表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。嚴(yán)仲連、何靜認(rèn)為由于歷史原因，特別是由于國家戰(zhàn)略發(fā)展的需要，“犧牲農(nóng)村保城市”成為特定歷史時(shí)期的特定政策產(chǎn)物[10]，因此造成了城鄉(xiāng)學(xué)前教育較難彌補(bǔ)的差距。劉占蘭認(rèn)為農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育是我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，入園率低，辦園條件和保教質(zhì)量差，中西部農(nóng)村地區(qū)發(fā)展更加落后，普及學(xué)前教育的重點(diǎn)、難點(diǎn)和突破口都在農(nóng)村[11]?；诖爽F(xiàn)象，發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育尤其是中西部貧困地區(qū)的學(xué)前教育成為《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020年)》的工作重點(diǎn)，對農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼邇A斜，通過城鄉(xiāng)差異對待的方式實(shí)現(xiàn)教育公平與社會(huì)正義，從而提高我國學(xué)前教育的整體質(zhì)量。

三、學(xué)前教育體制政策研究

體制政策是發(fā)展學(xué)前教育的途徑，不僅包括幼兒園的類型，即與公辦園和民辦園相關(guān)的政策；還有各級學(xué)前教育的發(fā)展，包括農(nóng)村學(xué)前教育和城市學(xué)前教育[12]56-57。根據(jù)所搜集的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)研究者更偏向于民辦園和農(nóng)村幼兒園的政策研究，同時(shí)對于普惠性學(xué)前教育政策的研究也成為一大熱點(diǎn)問題。

(一)民辦學(xué)前教育政策研究

民辦學(xué)前教育在我國學(xué)前教育發(fā)展過程中起著舉足輕重的作用，朱家雄認(rèn)為民辦園的存在不僅能夠增加學(xué)前教育的容量，而且還能使整個(gè)學(xué)前教育體系充滿活力[13]。闕明坤等人通過分析改革開放40年以來的各類民辦教育政策發(fā)現(xiàn)，民辦幼兒園有效緩解了入園難問題，民辦幼兒園已經(jīng)成為我國學(xué)前教育的重要力量,“但是民辦園發(fā)展旺盛的同時(shí)也面臨著諸多問題，需要政府通過完善相關(guān)政策支持并規(guī)范著民辦園的發(fā)展”[14]。而相對應(yīng)的民辦學(xué)前教育體制政策又存在著內(nèi)容不健全、操作性不強(qiáng)、缺乏針對性等問題，最終導(dǎo)致民辦學(xué)前教育表面蓬勃發(fā)展，實(shí)則混亂無序[15]24-27。

(二)農(nóng)村學(xué)前教育政策研究

眾所周知，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前適齡兒童占據(jù)全國學(xué)前適齡兒童的大多數(shù)，發(fā)展我國的學(xué)前教育必須要解決農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展問題。改革開放以來,國家認(rèn)識到農(nóng)村幼兒教育對促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要作用[16]。但是由于農(nóng)村地區(qū)對政策的理解不夠深入，導(dǎo)致農(nóng)村幼兒園、學(xué)前班成了“小學(xué)化”重災(zāi)區(qū)，師資良莠不齊、教育質(zhì)量低下、幼兒安全事故等問題頻發(fā)。為此需要政府勇?lián)?zé)任，出面解決農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展中出現(xiàn)的問題，給予農(nóng)村更多的政策關(guān)懷[17]。夏婧認(rèn)為第四次全國教育工作會(huì)議之前關(guān)于農(nóng)村學(xué)前教育的政策雖然日益完善和明確，但是仍然存在政策數(shù)量少且城市化取向嚴(yán)重、政策目標(biāo)不明確、更新速度太慢等問題。而政府財(cái)政傾斜政策的出臺、政府責(zé)任的明確、普惠公辦園的建設(shè)以及優(yōu)質(zhì)教師隊(duì)伍培訓(xùn)等都給農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展帶來新的機(jī)遇[18]。由此可見，關(guān)于農(nóng)村學(xué)前教育政策的研究主要集中在對政策的成效分析、特點(diǎn)研究以及呼吁國家對農(nóng)村施行更多的政策照扶等方面。

(三)普惠性學(xué)前教育政策研究

《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確指出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”，公益性和普惠性逐漸成為國家發(fā)展學(xué)前教育的基本指導(dǎo)思想，“建成普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系已成為當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的頭等大事”[19]。自此關(guān)于學(xué)前教育普惠政策研究如雨后春筍，秦旭芳、王默從教育普惠政策的價(jià)值選擇、合法性和有效性三個(gè)價(jià)值向度對學(xué)前教育普惠政策進(jìn)行價(jià)值分析,最后認(rèn)為解決“入園難”普惠弱勢群體促進(jìn)教育公平是學(xué)前教育普惠政策的價(jià)值體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)對弱勢群體的扶助是合法性的體現(xiàn)，政策實(shí)施對學(xué)前教育狀況的改善是有效性的體現(xiàn)[20]。王東認(rèn)為我國推進(jìn)普惠性學(xué)前教育必須解決三個(gè)核心問題，即政策的合法性、穩(wěn)定可靠的財(cái)政支持體系、國家供給的中國特色[21]。趙番、孫浩然認(rèn)為我國普惠性學(xué)前教育已經(jīng)由性質(zhì)探究發(fā)展為體制建構(gòu)，發(fā)展普惠性學(xué)前教育，政府應(yīng)盡快完善學(xué)前教育法律體系、明確相關(guān)部門職責(zé)、合理對待公辦園與民辦園[22]。

四、學(xué)前教育條件政策研究

發(fā)展學(xué)前教育的條件既包括物質(zhì)條件，即學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)如何籌集、如何分配以及如何使用；也包括師資條件，即幼兒教師的聘用資格、專業(yè)發(fā)展以及相關(guān)待遇等。另外也有學(xué)者從學(xué)前教育立法方面給出學(xué)前教育的發(fā)展方向的建議，越來越多的學(xué)者將學(xué)前教育法作為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不可或缺的條件。遵循著該思路研究者們對發(fā)展學(xué)前教育的條件政策進(jìn)行了各方面的研究。

(一)財(cái)政政策研究：經(jīng)費(fèi)的籌集、分配和使用

“入園貴”問題一直困擾著學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。近些年，尤其是《國十條》提出要辦普惠性幼兒園，關(guān)于政府財(cái)政支持政策的研究也隨之迎來高潮。侯石安等人認(rèn)為政府在財(cái)政投入對象選擇上，學(xué)前教育的財(cái)政預(yù)算本應(yīng)向農(nóng)村傾斜，但在公辦園和民辦園之間，財(cái)政的學(xué)前教育支出也大多用于公辦幼兒園，民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)來源不足只能靠提高學(xué)費(fèi)來滿足本園發(fā)展，就導(dǎo)致“入園貴”的惡性循環(huán)，因此要想加快學(xué)前教育發(fā)展，提高學(xué)前教育發(fā)展的質(zhì)量，政府的財(cái)政投入才是關(guān)鍵，建議政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)學(xué)前教育成本的大部分[23]。而當(dāng)前政府對學(xué)前教育領(lǐng)域的投入情況并不容樂觀，唐文秀認(rèn)為當(dāng)前政府財(cái)政投入存在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入所占比例不明確、投入對象范圍狹窄、經(jīng)費(fèi)使用情況不明晰等問題，我國學(xué)前教育財(cái)政投入和政策改革應(yīng)追尋的價(jià)值取向是教育公平，使我國的學(xué)前教育朝著內(nèi)涵式、結(jié)構(gòu)性方向發(fā)展[24]。柏檀、王水娟等人則從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)下學(xué)前教育政策選擇應(yīng)該從公共外部性、社會(huì)外部性、空間外部性、代際外部性和消費(fèi)外部性等五個(gè)方面進(jìn)行[25]?？傊?，在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的籌集與使用方面，學(xué)者們一致認(rèn)為要充分運(yùn)用政府這只“看得見的手”積極支持學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。此外，優(yōu)化生均公用政策中的問題是當(dāng)前學(xué)前教育面臨的急迫任務(wù)[26]。也有學(xué)者以某個(gè)地區(qū)為例分析政策中學(xué)前教育的屬性，學(xué)前教育財(cái)政投入及其支出結(jié)構(gòu)如何制定才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置達(dá)到效率與公平等[27]13-52?？傊畬W(xué)前教育財(cái)政政策存在的問題主要是經(jīng)費(fèi)來源單一、政府該承擔(dān)的未承擔(dān)、財(cái)政資金分配不公平及地區(qū)間投入差異顯著[28]18-21。

(二)教師政策研究：聘用資格、專業(yè)發(fā)展與相關(guān)待遇

幼兒園教師歷來都是研究的熱點(diǎn)，尤其是與教師相關(guān)的政策的頒布，對于幼兒教師的研究熱情也是逐年增高。首先是關(guān)于幼兒教師的資格準(zhǔn)入研究。洪秀敏認(rèn)為幼兒教師資格制度雖然已經(jīng)頒布近十年，但是幼兒教師準(zhǔn)入資格依然存在問題，如資質(zhì)要求偏低、認(rèn)定辦法缺乏科學(xué)性、資格證書單一、資格證終身化[29]。于濤對我國幼兒園教師資格政策進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，我國幼兒教師的準(zhǔn)入政策存在許多問題，如政策目標(biāo)過于籠統(tǒng)、實(shí)施主體權(quán)力過度集中、實(shí)施對象規(guī)范不全面、政策措施規(guī)范不合理等[30]35-46。因此完善教師準(zhǔn)入政策對于提高幼兒教師的專業(yè)水平具有不可替代的意義。其次是關(guān)于幼兒教師專業(yè)發(fā)展的研究。蔣平對學(xué)前教育系列政策變革進(jìn)行逐一解讀,預(yù)測幼兒教師專業(yè)化發(fā)展迎來新的曙光,應(yīng)從法律規(guī)章制度、培養(yǎng)目標(biāo)與課程、教師資格認(rèn)證及專業(yè)綜合素質(zhì)等方面,探尋促進(jìn)幼兒教師專業(yè)化發(fā)展的路徑[31]。王凌玉對我國1978―2016年的學(xué)前教師培訓(xùn)政策進(jìn)行了研究，在對歷史反思的基礎(chǔ)上進(jìn)行對策分析[32]9-55。再次是關(guān)于幼兒教師待遇政策的相關(guān)研究。張蕊基于教育政策理論構(gòu)架，分析目前教師待遇政策中存在的不足，并從健全幼兒教師待遇政策法律“三要素”，即確定政策目標(biāo)、明確政策對象、完善政策保障措施等方面進(jìn)行提升和完善[33]55-60。也有學(xué)者專注于民辦幼兒園教師的待遇問題[34]和農(nóng)村幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)的政策選擇[35]。最后是對幼兒教師政策的梳理。魏軍從幼兒教師培養(yǎng)與培訓(xùn)、權(quán)利與義務(wù)、資格與任用等方面審視政策文本，以此揭示幼兒教師政策的規(guī)律和本質(zhì)[36]。曲鐵華等人梳理了中華人民共和國成立70周年以來幼兒教師的發(fā)展歷程，將幼兒教師政策發(fā)展分為三個(gè)時(shí)期，這三個(gè)時(shí)期政策呈現(xiàn)出政策價(jià)值追求由效率轉(zhuǎn)向公平、政府管理職能由計(jì)劃轉(zhuǎn)向調(diào)控、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向由知識變?yōu)槟芰?、學(xué)前教師教育體系由封閉走向開放的演進(jìn)邏輯[37]。

(三)學(xué)前教育立法研究

隨著學(xué)前教育相關(guān)政策的出臺，對學(xué)前教育立法的呼聲就沒有停止過，“我國目前學(xué)前教育立法層次偏低，現(xiàn)有相關(guān)的最高立法層次僅處于我國法律中的第四層次(部門規(guī)章),比較而言,義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等則有全國性的專門性法律”[38]。規(guī)章、條例等政策由于沒有法律的強(qiáng)制性，在真正實(shí)施過程中難免就會(huì)出現(xiàn)“偷工減料”的現(xiàn)象，當(dāng)前我國關(guān)于學(xué)前教育的立法研究逐漸形成以龐麗娟為中心的研究者群。龐麗娟認(rèn)為學(xué)前教育立法是一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的課題，是當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的迫切需要[39]。當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的不充分、不平衡問題突出,大多與我國尚未有學(xué)前教育法密切相關(guān)[40]。通過立法保障和促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展是現(xiàn)代政府職能的重要內(nèi)容，而學(xué)前教育專門法的缺失嚴(yán)重制約著我國學(xué)前教育事業(yè)的健康有序發(fā)展，對學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)抓住影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的根本性、深層次的核心問題,特別是明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)地位、政府職責(zé)、管理體制、投入體制、辦園體制、教師隊(duì)伍建設(shè)及建立督導(dǎo)評估與問責(zé)制度等[41]。

五、學(xué)前教育政策評價(jià)反思研究

在查閱文獻(xiàn)過程中發(fā)現(xiàn)對學(xué)前教育政策的梳理回顧以及對其做價(jià)值分析等研究也是一大熱點(diǎn)，而對已有的政策進(jìn)行梳理回顧以及價(jià)值分析，歸根結(jié)底依然是對已有政策的評價(jià)，從歷史變革與現(xiàn)實(shí)關(guān)照角度審視已有學(xué)前教育政策。

(一)對以往政策的整體綜述和回顧

對已頒布的政策法規(guī)進(jìn)行分析借鑒基本上已經(jīng)成了學(xué)者們的研究共識。姚國輝以中國社會(huì)發(fā)展和已有的學(xué)前教育政策文本為依據(jù),運(yùn)用系統(tǒng)分析的方法對我國不同時(shí)期和階段的學(xué)前教育政策的歷史背景、主要內(nèi)容及特點(diǎn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上展望我國學(xué)前教育政策發(fā)展的未來[42]1-64。程曉明在對中央政府頒布的有關(guān)幼兒教育政策文件進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)：我國幼教事業(yè)發(fā)展與文件頒布的數(shù)量高度相關(guān)，幼兒教育文件的法律位階不高、發(fā)文單位較多，說明幼兒教育的社會(huì)屬性大，需多部門協(xié)調(diào)管理，最后建議加快幼兒教育立法進(jìn)程[43]。也有學(xué)者站在國家政策角度審視地方政策，如鄧家英是以1949―2015年重慶市發(fā)布的學(xué)前教育政策文本為依據(jù)，運(yùn)用話語分析的方法，采用費(fèi)爾克拉夫的三個(gè)向度分析模式，對重慶市五個(gè)階段的學(xué)前教育政策進(jìn)行話語分析[44]1-81。此外，還有學(xué)者對改革開放以來的政策進(jìn)行研究，如陳郁雯以1978―2017年我國中央行政部門頒布的有關(guān)學(xué)前教育發(fā)展的政策文本為研究對象,采用內(nèi)容分析法從文本總量、文本內(nèi)容和政策工具三個(gè)方面對政策文本進(jìn)行分析，總結(jié)了我國學(xué)前教育政策存在的六大特征，并提出增強(qiáng)政策主體間合作的深度和廣度等建議[45]1-46。王群等人對改革開放以來的學(xué)前教育政策進(jìn)行回顧，發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育政策變遷的特征表現(xiàn)為發(fā)展目標(biāo)的普惠性、內(nèi)容的系統(tǒng)化、形式的多樣化、立法的空白性四個(gè)方面[46]。蔣雅俊用歷史制度主義的方法和分析范式研究和闡釋了改革開放以來的學(xué)前教育政策，可以更好地理解學(xué)前教育政策的歷史變遷[47]，這些問題是未來學(xué)前教育發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從以上研究可以看出，對改革開放以來的政策進(jìn)行研究是學(xué)者們更偏愛的方向。

(二)對已有的學(xué)前教育政策進(jìn)行價(jià)值和成效分析

“每個(gè)政策文本都是一個(gè)價(jià)值綜合體,政策文本中每一個(gè)政策問題都含有價(jià)值矛盾,而對這些政策問題的處理自然成為權(quán)威在復(fù)雜政策過程中的價(jià)值選擇?！盵48]這就意味著每一項(xiàng)政策本身都包含著某種價(jià)值觀念，比如中華人民共和國成立初期的政策更偏向于為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的工具主義價(jià)值取向，而現(xiàn)在則更關(guān)注人的發(fā)展的人本主義取向。邢利婭、白星瑞對中華人民共和國成立后不同歷史時(shí)期學(xué)前教育政策價(jià)值取向的發(fā)展演變的分析,發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育政策經(jīng)歷了從偏重社會(huì)需要到注重兒童全面發(fā)展,從強(qiáng)調(diào)整齊劃一到推行個(gè)性化教育、關(guān)注兒童特殊需要的價(jià)值取向轉(zhuǎn)變[49]。印義炯認(rèn)為公益性和普惠性是學(xué)前教育政策最根本的價(jià)值取向，是學(xué)前教育發(fā)展的基石和歸宿[50]。除了價(jià)值分析，也有學(xué)者對學(xué)前教育政策使用的工具效果進(jìn)行分析。呂武通過采用麥克唐納爾和艾莫爾政策工具框架對《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020年)》頒布以來的政策進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國學(xué)前教育政策工具選擇缺乏系統(tǒng)組合配置、過度使用命令性工具、政策工具選擇的依據(jù)偏向短期目標(biāo)與政策成本等[51]。無獨(dú)有偶，周婭、張振改同樣是采用了麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具分析框架，對1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布以來的學(xué)前教育政策進(jìn)行文本梳理和分析[52]，研究結(jié)果與呂武的研究結(jié)果基本吻合。隨著我國學(xué)前教育政策的日益增多，對于政策成效研究也相繼出現(xiàn)，如鄭名是從學(xué)前教育資源、教師隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)投入、體制機(jī)制建立等四個(gè)方面，對第一期“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施成效進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)雖然入園難問題得到一定程度的緩解，但是在發(fā)展的規(guī)模與質(zhì)量、體制與機(jī)制、城市與農(nóng)村之間的矛盾依然未得到有效解決[53]。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010―2020年)》和《國十條》的頒布初步形成了較為完整的學(xué)前教育政策體系,初步勾勒出了我國學(xué)前教育發(fā)展的藍(lán)圖，尤其是促進(jìn)了普惠性幼兒園的建設(shè)[54]。普惠的初衷是要緩解“入園難”“入園貴”等問題，但是收到的成效極為有限，表現(xiàn)為財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持不足、公辦民辦投入差距懸殊、民辦園監(jiān)管屢出問題、師資不斷流失、保教質(zhì)量參差不齊等[22]。常晶認(rèn)為政府在制定相關(guān)政策時(shí)需要調(diào)整本身的政策議題，需要站在長遠(yuǎn)的立場上對政策進(jìn)行根本性的變革，需從學(xué)前教育內(nèi)部的各個(gè)部分性議題轉(zhuǎn)向?qū)W前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)這一核心議題，要將政策議題與當(dāng)前的政策資源和政策體系相匹配[55]。

(三)國際學(xué)前教育政策引介研究

除此之外，通過對國際學(xué)前教育政策的分析和借鑒來促進(jìn)本國學(xué)前教育的發(fā)展也是一大熱點(diǎn)。據(jù)知網(wǎng)顯示最早研究國際學(xué)前教育政策的是方彤，二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國家逐漸意識到學(xué)前教育的重要性，紛紛針對學(xué)前教育頒布相關(guān)的政策方針[56]。這也對本國重視學(xué)前教育發(fā)展起到了推動(dòng)作用。劉焱認(rèn)為處于社會(huì)重要轉(zhuǎn)型期的學(xué)前教育需要向國外發(fā)達(dá)國家的學(xué)前教育政策取經(jīng)，比如英國以政府為主導(dǎo)的學(xué)前教育改革模式就能給我們很大啟示，這種政策模式能夠啟發(fā)我們思考當(dāng)下政府在學(xué)前教育改革中的作用和職能定位[57]。而美國作為發(fā)達(dá)國家的代表，其政策自然也吸引了大量學(xué)者的研究，其三種學(xué)前教育決策與執(zhí)行模式，即聯(lián)邦政府層面的決策、以聯(lián)邦政府決策為主與州政府分享一定權(quán)力的決策、州政府層面的決策，同樣能夠給我們啟示，即使我們與美國的國情、體制不同，但是可以對其去粗取精，借鑒美國的政策決策模式，協(xié)調(diào)好中央與地方的權(quán)力分配[58]。此外還有對歐盟、挪威、加拿大、印度[59-62]等國家的學(xué)前教育政策進(jìn)行介紹和引鑒的，這些國家的政策對我國學(xué)前教育政策的制定具有一定的啟示作用。

六、展望未來：學(xué)前教育政策研究的可能取向

據(jù)以上回顧中華人民共和國成立以來對學(xué)前教育政策的研究發(fā)現(xiàn)：總的來說，目前我國學(xué)前教育政策研究尚未形成規(guī)模，也未形成固定的研究范式。對于政策的研究我國本來就比西方晚，此外，中華人民共和國成立初期對學(xué)前這一領(lǐng)域相對來說不夠重視，導(dǎo)致對于學(xué)前教育政策的研究更是滯后于教育內(nèi)其他領(lǐng)域，滯后于西方，研究主題也還處于相對分散的狀態(tài)，各大研究派別也未形成一個(gè)關(guān)于學(xué)前教育政策研究的相對公認(rèn)的看法和認(rèn)識，研究取向也是借鑒其他學(xué)科的研究取向。目前我國對于教育政策的研究已經(jīng)初具規(guī)模，比如孫綿濤對于教育政策內(nèi)容的劃分、劉復(fù)興對教育政策的價(jià)值研究等都為教育學(xué)科的相關(guān)政策研究提供了較好的借鑒，也為學(xué)前教育政策研究提供了借鑒。但是由于學(xué)前教育的特殊性，即起步晚、底子弱，且未劃到義務(wù)教育體系之內(nèi)，這就導(dǎo)致在運(yùn)用前人關(guān)于教育政策研究的理論時(shí)，顯得生搬硬套，因此形成關(guān)于學(xué)前教育政策研究范式和框架是一項(xiàng)急迫的任務(wù)，在對中華人民共和國成立以來的學(xué)前教育政策的相關(guān)研究進(jìn)行考察之后，認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面推進(jìn)學(xué)前教育政策研究的深入。

(一)學(xué)前教育政策研究的本土化

在分析文獻(xiàn)的過程中發(fā)現(xiàn)對國外學(xué)前教育政策的引介研究占有相當(dāng)大的部分，借鑒國外豐富經(jīng)驗(yàn)來發(fā)展本國是大多數(shù)發(fā)展中國家習(xí)慣采取的方法，但是應(yīng)該注意的是本國與異國的政治背景的相異、經(jīng)濟(jì)水平的不同、文化價(jià)值的相遠(yuǎn)，他國很先進(jìn)的政策不一定適合本國國情。研究者在借鑒他國學(xué)前教育歷史經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要加強(qiáng)對本國環(huán)境的深入剖析，一味地拿來主義，不僅對本國學(xué)前教育發(fā)展不利，還可能會(huì)造成文化入侵、文化霸權(quán)等現(xiàn)象。作為研究者既要有所選擇地對國外政策進(jìn)行引介，也要重視從本國實(shí)際出發(fā)，對所借鑒的相關(guān)政策進(jìn)行本土化改造，使其更適合于本土學(xué)前教育的發(fā)展。同時(shí)，本土化還包括要進(jìn)一步加強(qiáng)對本國學(xué)前教育政策的研究，促進(jìn)本國學(xué)前教育政策研究本土理論的建構(gòu)。

(二)學(xué)前教育政策研究的范圍擴(kuò)大化

在政策的選擇上，研究者們更加傾向于對改革開放以來的學(xué)前教育政策進(jìn)行研究，改革開放不僅給中國社會(huì)發(fā)展帶來了春天，同時(shí)也是幼兒教育的春天，關(guān)注改革開放以來的學(xué)前教育政策的發(fā)展有利于以史為鑒，從以往的經(jīng)驗(yàn)中尋找未來學(xué)前教育發(fā)展的契機(jī)，是一件很有意義的事情。但是研究者在一定程度上忽略了中華人民共和國成立至改革開放期間的政策。擴(kuò)大學(xué)前教育政策研究的范圍，可以使學(xué)前教育政策更趨完善，所以更應(yīng)該同等重視該時(shí)期的學(xué)前教育政策研究。

(三)學(xué)前教育政策研究內(nèi)容的全面化

在研究內(nèi)容方面，研究者們集中對3～6歲的政策進(jìn)行解讀，而忽略了0～3歲，僅有何媛郝和利鵬從中央政府部門和地方政府部門頒布的政策文件中分析改革開放以來我國0～3歲嬰幼兒教育政策[63]以及沈躍珊、張春榮的美國北卡羅來納州《嬰幼兒學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》與上海、江蘇、福建的《0～3歲嬰幼兒教養(yǎng)方案(或指南)》的比較研究[64]。這與我國0～3歲政策的缺乏有關(guān)；在政策的領(lǐng)域選擇上，研究者更傾向于農(nóng)村學(xué)前教育政策和民辦學(xué)前教育政策方面，更關(guān)注弱勢群體的發(fā)展，更傾向于推動(dòng)教育公平的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村幼兒園和民辦園固然是學(xué)前教育的短板，但是不意味著城市幼兒園和公辦園就沒有問題，研究者應(yīng)該將眼光放寬，做到研究的全面具體。

(四)永恒政策主題研究的深入化

雖然研究者的研究多與當(dāng)下政策相匹配，但是仍然有一些話題經(jīng)久不衰，如教師待遇政策研究、教育公平政策研究、學(xué)前教育立法研究等，說明并不是所有的學(xué)者都是盲從政策，同時(shí)也說明這些話題是真正困擾學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的問題。作為研究者不僅要能客觀、詳細(xì)地描述此類問題，更重要的是要能找出這些問題長期得不到解決的原因，是因?yàn)檎氊?zé)監(jiān)管不到位還是相關(guān)政策不健全，研究者要本著問題意識，積極建言獻(xiàn)策，積極參與相關(guān)政策的制定，要能深入問題根部，尋找問題解決的關(guān)鍵，而不只是停留在人云亦云，換湯不換藥。當(dāng)然在研究的過程中也要注意問題的綜合與整體研究，一個(gè)問題可能會(huì)涉及多個(gè)方面的問題，因此在研究過程中應(yīng)該將問題置于某種情境下，注意多學(xué)科視角、多領(lǐng)域的交叉研究。

(五)政策研究方法的多元化

學(xué)前教育政策研究在研究方法的選擇上也出現(xiàn)了一些變化，從傾向于定性研究轉(zhuǎn)向了定量和定性相結(jié)合的研究，由純粹思辨轉(zhuǎn)向質(zhì)性研究，如內(nèi)容分析法、文本分析法等，由政策制定研究逐漸轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行和價(jià)值評判研究，研究方法的進(jìn)步對于推動(dòng)學(xué)前教育政策研究的科學(xué)化具有不可替代的意義，研究者應(yīng)該積極從單一方法轉(zhuǎn)向多種方法并行。同時(shí)要注意政策的動(dòng)態(tài)研究，改變以往單一靜態(tài)分析，加強(qiáng)研究領(lǐng)域的融合，關(guān)注政策變遷的具體過程，關(guān)注文本變化的具體過程，探尋各個(gè)政策影響因素的相互作用的整體效應(yīng)等。

總之，對于學(xué)前教育政策的研究要落地，要回歸現(xiàn)實(shí)，以能解決現(xiàn)實(shí)問題為旨?xì)w，而不是只停留在對政策的理論描述和分析方面。