郭婭麗

(北京聯(lián)合大學(xué) 應(yīng)用文理學(xué)院， 北京 100191)

土地征收是政府解決城市公共用地問題的主要路徑， 日本自上世紀(jì)城市開發(fā)過程中， 在公共用地取得方面積累了豐富的立法、 學(xué)說和判例。 反觀我國(guó)， 農(nóng)村集體土地征收法律規(guī)定較為粗疏， 但各地在實(shí)踐中不斷探索， 逐漸形成了一些共識(shí)， 主要內(nèi)容集中反映在2019年8月26日第三次修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1)為了區(qū)分， 將兩次修正的《土地管理法》分別稱之為： 2004《土地管理法》、 2019《土地管理法》。中。 本文擬對(duì)日本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析梳理， 結(jié)合我國(guó)立法情況及司法實(shí)踐進(jìn)行探討， 希冀對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地征收制度的完善和具體實(shí)施提供鏡鑒。

1 公共用地取得的任意性與強(qiáng)制性

日本現(xiàn)行土地制度是以私有制為主體的多元土地所有制， 公共用地的取得有任意收購(gòu)和土地征收兩種方式。 “土地征收作為強(qiáng)制性公共用地取得的法律手段， 是土地所有者只有在無論如何也不接受土地收購(gòu)這一極限的場(chǎng)合才使用， 現(xiàn)實(shí)中公共事業(yè)必要性的事業(yè)用地幾乎大部分是任意收購(gòu)(2)任意收購(gòu)， 日文中稱為“任意買収”， 即自由買賣之意。 另有“任意取得”一詞， 日本學(xué)者認(rèn)為二者有細(xì)微差別， 前者背后包含著強(qiáng)制征收， 后者則是民法上的自由買賣。 “任意”這一詞是指意思決定不受其他方面任何的強(qiáng)制力的狀態(tài)締結(jié)契約， 但是“收購(gòu)”這一詞意味著形式上取得了契約的形狀， 達(dá)到契約制定的過程強(qiáng)制力起作用。 因此有見解認(rèn)為， 作為嚴(yán)密的用語， 是任意取得或強(qiáng)制征收， 任意收購(gòu)是在任意取得和強(qiáng)制征收之間包含有雙方意思的用語， 依據(jù)哪個(gè)放在重要位置， 意思不同。”參見西埜章： 《損失補(bǔ)償法コンメンタール》， 勁草書房2018年8月20日第1版第1刷発行， 第27頁。 本文不作嚴(yán)格區(qū)分， 指不受強(qiáng)制力締結(jié)的契約。， 即依據(jù)民法上的契約取得?！盵1]因此， 城市開發(fā)過程中需要公共用地時(shí)， 首先是起業(yè)者(指日本公共事業(yè)營(yíng)業(yè)者)與土地所有權(quán)人的協(xié)商程序， 如果雙方意思表示一致， 則依照市場(chǎng)時(shí)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償后國(guó)家取得公共用地的所有權(quán)； 如果雙方意思難以達(dá)成一致， 則向土地裁決委員會(huì)提出裁決申請(qǐng)， 裁決不服， 向法院起訴。 任意收購(gòu)尊重當(dāng)事人的意愿， 較好地平衡了雙方以及利害關(guān)系人的利益， 成為最常用的一種公共用地的取得方式。

有學(xué)者認(rèn)為， 任意收購(gòu)具有公權(quán)力性， 體現(xiàn)在三個(gè)方面： ①背后的強(qiáng)制性。 公共用地因?yàn)闆]有通常替代性， 強(qiáng)制取得也是可能的， 所以作為所有者沒有不放手土地這樣的選擇余地。 ②公權(quán)力的稀薄性。 法院在古墳案中作出說明， 任意收購(gòu)中以征收的鑒定價(jià)格作為補(bǔ)償上限， 以強(qiáng)制力征收為輔佐， 是采取任意收購(gòu)的形式與土地征收取得同樣效果的制度， 盡管這里的公權(quán)力極為稀薄。 ③公權(quán)力的不必要性。 任意收購(gòu)的對(duì)價(jià)與本來的損失補(bǔ)償有不同的側(cè)面， 在公共事業(yè)用地取得補(bǔ)償方面有共同性， 但是任意收購(gòu)的損失補(bǔ)償不要求公權(quán)力的存在。[2]28-30可見， 日本公共用地取得總體上具有任意性和強(qiáng)制性相結(jié)合的特點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來， 我國(guó)公共用地的取得采取征收制度， 是自上而下的一種強(qiáng)制性程序。 那么， 對(duì)農(nóng)村集體土地是否存在類似于日本的任意收購(gòu)制度呢？按照2004《土地管理法》第43條、 第63條規(guī)定， 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、 轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)， 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的， 必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地， 法律另有規(guī)定的除外。 據(jù)此， 農(nóng)村集體土地作為建設(shè)用地， 必須該集體土地被國(guó)家征收， 轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后， 再進(jìn)行國(guó)有土地的有償轉(zhuǎn)讓， 這一程序需要較長(zhǎng)的時(shí)間， 而城市開發(fā)進(jìn)程較快， 實(shí)踐中有的地方采取農(nóng)民自主騰退宅基地的辦法。 以北京市朝陽區(qū)為例， 其基本運(yùn)行模式是： 各鄉(xiāng)根據(jù)政府城市規(guī)劃文件確定農(nóng)村集體土地騰退范圍， 鄉(xiāng)人大制定騰退安置辦法， 由開發(fā)公司作為騰退方主體， 村民作為被騰退方主體， 二者簽訂騰退協(xié)議， 主要內(nèi)容包括： 騰退時(shí)間、 補(bǔ)償期限、 補(bǔ)償范圍、 騰退獎(jiǎng)勵(lì)等。 這種騰退體現(xiàn)了被騰退人一定的自主性， 但因農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有， 所以農(nóng)村集體土地騰退必須由村民會(huì)議或村委會(huì)討論決定。(3)《村民組織法》第24條、 《村民委員會(huì)法》第27條。

2019《土地管理法》第63條確認(rèn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法性、 入市條件、 入市權(quán)能等， 是本次修法的最大亮點(diǎn)之一， 賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人對(duì)土地的處分權(quán)， 對(duì)于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益具有重要意義。 2019《土地管理法》第45條對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)政府實(shí)施的成片開發(fā)用地， 基于公共利益的需要， 可以依法征收， 表明我們依然堅(jiān)持公共用地的強(qiáng)制征收制度， 而非日本的任意收購(gòu)制度。 但是， 從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的確立以及征收補(bǔ)償制度的完善可以看出， 隨著我國(guó)農(nóng)村集體組織法人制度的立法完善， 合理確定農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)與團(tuán)體權(quán)利行使方式及其決議效力， 農(nóng)村集體土地權(quán)利主體的自治權(quán)利將逐漸擴(kuò)大， 這一點(diǎn)與日本的任意收購(gòu)有異曲同工之處， 但是并不排除公共用地取得背后所蘊(yùn)含的強(qiáng)制性因素， 從我國(guó)立法“抑公揚(yáng)私”的理念更新趨勢(shì)看[3]， 農(nóng)村集體土地征收制度同樣體現(xiàn)任意性與強(qiáng)制性的統(tǒng)一。

2 公共利益認(rèn)定的漸進(jìn)性與多元性

公共利益是國(guó)家土地征收的前置性要件， 是私人財(cái)產(chǎn)在適法前提下的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)， 日本立法及司法實(shí)踐中對(duì)公共利益認(rèn)定方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。 日本《土地征收法》第20條規(guī)定了事業(yè)認(rèn)定的四個(gè)要件， 其中第三和第四要件重點(diǎn)審查具體公共性， 是實(shí)踐中運(yùn)用最多的要件， 以此確立了公共性的抽象性標(biāo)準(zhǔn)(4)《日本土地收用法》(事業(yè)の認(rèn)定の要件)第20條： 國(guó)土交通大臣又は都道府県知事は、 申請(qǐng)に係る事業(yè)が左の各號(hào)のすべてに該當(dāng)するときは、 事業(yè)の認(rèn)定をすることができる。 一、 事業(yè)が第三條各號(hào)の一に掲げるものに関するものであること。 二、 起業(yè)者が當(dāng)該事業(yè)を遂行する充分な意思と能力を有する者であること。 三、 事業(yè)計(jì)畫が土地の適正且つ合理的な利用に寄與するものであること。 四、 土地を収用し、 又は使用する公益上の必要があるものであること。， 而其司法判例中確定的具體標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我們更有借鑒價(jià)值。

2.1 都市環(huán)境整備帶來住民全體利益標(biāo)準(zhǔn)

1953年的日本最高法院農(nóng)地改革案認(rèn)為， 憲法第29條第3項(xiàng)所稱的公共利益， 并不能解釋為實(shí)際上一定要為公共所使用， 即使征收的結(jié)果使得特定個(gè)人成為了受益人， 只要政府的整體征收目的是為了公共即可。 日本學(xué)界稱之為“公共的私用征收”[4]212。 其公共性一般解釋為： 由于都市環(huán)境整備而帶來住民全體的利益， 都市計(jì)劃實(shí)現(xiàn)提升了生活環(huán)境， 奠定了公益性基礎(chǔ)， 因城市計(jì)劃的公益性帶來具體征收個(gè)案的公益性。[5]264-265

2.2 利益比較衡量標(biāo)準(zhǔn)

1973年日光太郎杉案(5)案例概要： 栃木縣的日光東照宮(祭祀德川家康神化的東照大神)有被稱為“太郎杉”的具有高度文化價(jià)值的古樹， 當(dāng)時(shí)建設(shè)大臣為了拓寬道路， 適用土地征收法20條， 作出包含太郎杉采伐計(jì)劃的土地征收裁決， 引起反對(duì)這個(gè)計(jì)劃的當(dāng)?shù)刈∶裰鲝埰洳脹Q違法的行政訴訟。 在這個(gè)訴訟中， 東京高裁就建設(shè)大臣的土地征收裁決， 構(gòu)建對(duì)裁量權(quán)行使的方法、 過程違法這一行政裁量的新的法律框架， 取消了該土地征收裁決。中， 通過“可能實(shí)現(xiàn)的利益”和“可能失去的利益”反復(fù)比較， 認(rèn)為“太郎杉”作為具有高度文化價(jià)值的古樹， 一旦破壞將無法挽回， 與實(shí)現(xiàn)市民文化追求利益之間進(jìn)行權(quán)衡， 法院最終駁回了該土地征收裁決， 結(jié)果縣計(jì)劃變更， 太郎杉得以被保存。(6)東京高判昭和48.7.13行集24卷6、 7號(hào)， 第533頁。這種利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)復(fù)雜化傾向， 從物質(zhì)利益到精神追求、 從單一的便利性到多元化利益， 強(qiáng)調(diào)生活的便利性、 自然環(huán)境景觀、 民族文化價(jià)值、 宗教價(jià)值等都成為被征地國(guó)民的利益訴求， 并有案例中提出與此密切相關(guān)的精神損失賠償訴求。

2.3 利己性變更征收地塊的專業(yè)性判斷標(biāo)準(zhǔn)

這種情況主要是指在具體征地案件中， 特別是在農(nóng)村地區(qū)， 對(duì)土地的征收補(bǔ)償近乎于無償提供， 在征地計(jì)劃決定過程中介入其他因素， 如實(shí)踐中往往有部落長(zhǎng)變更法線、 或者當(dāng)?shù)厝藚f(xié)議決定變更法線而將自己的土地包含在事業(yè)地或排除出事業(yè)地， 由此引發(fā)土地所有者的請(qǐng)?jiān)甘录?這類事件中， 被征收土地可能不是專業(yè)性技術(shù)判斷， 可能有某些利己性變更， 對(duì)此主張應(yīng)否定其公共性。[6]

2.4 社會(huì)通念裁量標(biāo)準(zhǔn)

賦予行政廳廣泛的裁量權(quán)， 依據(jù)社會(huì)通念， 考慮有無可替代性基礎(chǔ)上， 判定該土地征收方案的公共性所在。 可見， 日本土地征收判例中對(duì)城市規(guī)劃決定合法性的判斷邏輯為： 作為城市規(guī)劃本身已經(jīng)過廣泛的意見征詢等合法程序， 在此規(guī)劃之下的每個(gè)小規(guī)劃相當(dāng)于一個(gè)個(gè)的整體利益疊加， 其具有的公共利益性決定了土地征收的合法性。

在我國(guó)農(nóng)村集體土地征收實(shí)踐中， 多數(shù)情況下公共利益并非雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)， 在地方性立法中甚至并未將公共利益限定為集體土地征收的限制條件， 如東北、 西南地區(qū)的立法。 在2019《土地管理法》第45條修改過程中， 對(duì)公共利益界定所列舉的情形之一， 因城市開發(fā)而進(jìn)行的集體土地征收有不同意見[7]， 其實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共利益的認(rèn)定存在不同理解所致， 我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)此很少作出闡釋， 一定程度上也影響了公眾對(duì)于公共利益認(rèn)定的模糊認(rèn)識(shí)。 以上日本判例對(duì)公共利益的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)值得借鑒。 在調(diào)研中， 我們也欣喜地看到我國(guó)法院在這方面所作出的努力， 如應(yīng)彭年訴朝陽區(qū)政府信息公開二審案中， 法院判決認(rèn)為：“一審法院判決認(rèn)定， 現(xiàn)有證據(jù)能夠證明本案項(xiàng)目已經(jīng)取得北京市發(fā)展和改革委員會(huì)的項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、 北京市規(guī)劃委員會(huì)的規(guī)劃意見以及北京市國(guó)土資源局用地預(yù)審意見等。 本案項(xiàng)目建設(shè)目的是改善當(dāng)?shù)鼐用竦木幼…h(huán)境、 提高居民生活質(zhì)量， 已取得的立項(xiàng)批準(zhǔn)文件、 規(guī)劃意見、 土地預(yù)審意見等文件均確定本案項(xiàng)目為朝陽區(qū)分鐘寺橋西北側(cè)地區(qū)的回遷安置項(xiàng)目， 屬于保障性安居工程， 且列入了2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃， 故符合公共利益和土地利用總體規(guī)劃。”(7)北京市高級(jí)人民法院(2015)高行終字第2148號(hào)。這里對(duì)該征收項(xiàng)目的規(guī)劃合法性依據(jù)作出了詳細(xì)的闡釋， 特別是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)目的采用整體利益提升標(biāo)準(zhǔn)闡釋， 值得肯定和效仿。 因此， 我國(guó)對(duì)公共利益的認(rèn)定， 在立法確立抽象性標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上， 還需要法院在個(gè)案中不斷豐富公共利益認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)， 作出更多權(quán)威性闡釋， 利于提升民眾對(duì)公共利益認(rèn)定的認(rèn)識(shí)。

3 損失補(bǔ)償?shù)墓嫘院退揭嫘?/h2>

3.1 補(bǔ)償原則

對(duì)于補(bǔ)償原則， 立法概括表述為： 適當(dāng)且合理。 學(xué)界以是否以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償形成了兩種對(duì)立的學(xué)說： 完全補(bǔ)償與適當(dāng)補(bǔ)償， 前者是指全額補(bǔ)償被征收財(cái)產(chǎn)客觀的市場(chǎng)價(jià)格， 后者則僅補(bǔ)償合理的市場(chǎng)價(jià)格。 司法實(shí)踐中的判例對(duì)此有較為復(fù)雜的解讀， 有學(xué)者以1953年“農(nóng)地改革案”、 1973年“倉(cāng)吉市城市規(guī)劃案”、 2002年“關(guān)西電力變電所用地征收案”梳理了最高法院看似從適當(dāng)補(bǔ)償?shù)酵耆a(bǔ)償、 再到適當(dāng)補(bǔ)償?shù)拿軕B(tài)度變化過程， 認(rèn)為《土地征收法》其實(shí)是完全補(bǔ)償與適當(dāng)補(bǔ)償?shù)慕诲e(cuò)。[8]

3.2 補(bǔ)償時(shí)間

補(bǔ)償時(shí)間包括兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)， 一是補(bǔ)償計(jì)算的基準(zhǔn)點(diǎn)， 1951年《土地收用法》中下達(dá)收用裁決時(shí)的價(jià)格計(jì)算以進(jìn)行補(bǔ)償， 2002年《土地征收法》修改為發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示時(shí)的價(jià)格， 并乘以權(quán)利取得裁決為止物價(jià)變動(dòng)所得修正率得出的額度。(8)《日本土地征收法》第71條。這種修改有其背后深層的理由， 認(rèn)為從公共用地的正當(dāng)性利益需求出發(fā)， 不能因征收補(bǔ)償費(fèi)用過高而成為公共用地征收的障礙， 土地征收是個(gè)人財(cái)產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)的公共負(fù)擔(dān)， 屬于該土地所應(yīng)承擔(dān)的內(nèi)在制約， 是被征收土地的積極限制。 最高法院在關(guān)西判例中支持了該觀點(diǎn)， 以后案例中也延續(xù)了這一觀點(diǎn)。 如在岡山市計(jì)劃道路商業(yè)化決定等請(qǐng)求事件中， 為了緩解交通堵塞而進(jìn)行道路整備， 但是財(cái)政負(fù)擔(dān)加重， 預(yù)算環(huán)境嚴(yán)峻， 相關(guān)負(fù)擔(dān)具有極高的公共性， 作為土地這一私有財(cái)產(chǎn)內(nèi)在制約應(yīng)當(dāng)忍受的性質(zhì)……道路因?yàn)槭枪┮话闳藗兝玫墓餐O(shè)施， 作為道路網(wǎng)為了避免對(duì)大家通行造成障礙， 有必要體系化和綜合性整備， 該土地的所有者有應(yīng)當(dāng)親自適當(dāng)整備要利用共同設(shè)施予以協(xié)力以及負(fù)擔(dān)的社會(huì)性責(zé)任。(9)平成14年2月19日 岡山地裁 平12(行ウ)10號(hào)事件概要：A市經(jīng)營(yíng)旅館的原告，旅館的土地在a市計(jì)劃道路區(qū)域內(nèi)，計(jì)劃決定以來經(jīng)過30年，旅館的增改建因基于計(jì)劃法的限制受到的損失，超過了一般性忍受的范圍，對(duì)該計(jì)劃事業(yè)施行計(jì)劃者的被告，請(qǐng)求損失賠償。對(duì)原告的限制不屬于道路法所說的因土地取得或使用的損失，因土地價(jià)格下降的損失在土地征收時(shí)點(diǎn)上被填補(bǔ)，作為原告主張的損失證明沒有，駁回原告請(qǐng)求。在這個(gè)意義上， 土地征收的損失補(bǔ)償具有公益性特點(diǎn)， 采取合理補(bǔ)償原則。 二是被征收土地經(jīng)過了較長(zhǎng)時(shí)間而未被征收的情形。 有的土地計(jì)劃決定超過30年以上， 參照計(jì)劃區(qū)域內(nèi)事業(yè)全體的進(jìn)展情況， 以及其后社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化， 該計(jì)劃事業(yè)的必要性自身消滅， 但是變更決定未實(shí)行而長(zhǎng)期擱置， 認(rèn)為屬于伴隨公共福祉的實(shí)現(xiàn)而課以特別的犧牲。 但藤田宙靖法官認(rèn)為， 本件建筑限制不能說是特別犧牲， 對(duì)于超過了60年長(zhǎng)時(shí)間被課以負(fù)擔(dān)的情形， 沒有考慮期間， 而單純從建筑限制的程度加以考慮沒有必要補(bǔ)償損失的觀點(diǎn)， 大大地存在疑問?！盵2]92-93

3.3 補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍除包括土地?fù)p失本身的補(bǔ)償之外， 還包括因失去土地所遭受的其他損失， 稱之為通常所受到的損失(10)《土地征收法》(通常受ける損失の補(bǔ)償)第88條、 第71條、第72條、第74條、第75條、第77條、第80條及び第80條の二に規(guī)定する損失の補(bǔ)償の外、離作料、営業(yè)上の損失、建物の移転による賃貸料の損失その他土地を収用し、又は使用することに因つて土地所有者又は関係人が通常受ける損失は、補(bǔ)償しなければならない。， 包括耕地、 房屋、 殘地、 溝等， 具體內(nèi)容區(qū)分為金錢補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償， 金錢補(bǔ)償又分為財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償、 生活權(quán)補(bǔ)償、 精神性損失補(bǔ)償、 事業(yè)損失補(bǔ)償。 《土地征收法》第88條規(guī)定了“通常損失”， 損失補(bǔ)償主要針對(duì)客觀價(jià)值， 不包括主觀價(jià)值， 一般解釋為不包括精神性損失。 這種觀點(diǎn)在早期學(xué)說及判例中成為主流， 但后來認(rèn)可精神性損失的觀點(diǎn)出現(xiàn)。 “一般來說， 對(duì)精神性損失的補(bǔ)償可以認(rèn)為不必要， 但是精神損失的補(bǔ)償一切都不需要的觀點(diǎn)不能采納， 特殊場(chǎng)合例外地應(yīng)當(dāng)有認(rèn)可的余地?！盵9]326-327判例中主要針對(duì)三類案件引發(fā)對(duì)精神性損失補(bǔ)償必要性的爭(zhēng)論： 失去祖先傳來土地的精神痛苦； 遷居產(chǎn)生的精神痛苦； 失去文化財(cái)產(chǎn)價(jià)值的精神痛苦。[2] 129-131判例中相互矛盾的判決已經(jīng)出現(xiàn)， 如東京遷居請(qǐng)求精神損失補(bǔ)償案件一審和二審判決不同。(11)東京地裁認(rèn)為，申請(qǐng)人的遷居是別無選擇，因遷居喪失了之前親密的生活環(huán)境，融入新環(huán)境需要被迫承受精神和肉體負(fù)擔(dān)，失去常年形成的居住利益，依靠事后的金錢性補(bǔ)償無法完全再現(xiàn)之前的生活，憲法保障的居住自由是形成人格權(quán)基礎(chǔ)的重要利益，因征地帶來的不是暫時(shí)性居住，而是作為終生的住所利益，站在這個(gè)立場(chǎng)，具有不是作為單純的主觀性利益能夠舍棄的性質(zhì)。這種與自己生活密切聯(lián)系的個(gè)別性利益，一旦失去，應(yīng)不能輕易置換其他東西的非替代性的性質(zhì)，將其作為單純的財(cái)產(chǎn)性損害，相對(duì)方知事的主張是失當(dāng)?shù)?。參見東京地決平成15.10.3判時(shí)1835號(hào)，第34頁，轉(zhuǎn)引自西埜章第130頁。(12)二審中出現(xiàn)相反的觀點(diǎn)："因?yàn)檫w居到市內(nèi)附近居住地，和現(xiàn)住居經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、文化性同一的地域社會(huì)，乃至地緣社會(huì)范圍內(nèi)充分可能，因此，不是因遷居而直接失去故鄉(xiāng)和居住利益，其精神性、肉體性負(fù)擔(dān)，對(duì)土地建筑物的金錢補(bǔ)償，能夠充分填補(bǔ)……金錢補(bǔ)償或恢復(fù)原狀是可能的，認(rèn)為代替性回復(fù)或者金錢補(bǔ)償能夠充分填補(bǔ)。"東京高決平成15.12.25訟月50卷8號(hào)第2477頁。轉(zhuǎn)引自西埜章第131頁?？傊?， 就征收的損失補(bǔ)償范圍， 呈現(xiàn)范圍逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)， 從直接損失到生活權(quán)補(bǔ)償， 從物質(zhì)性補(bǔ)償?shù)骄裥匝a(bǔ)償， 更加注重人的居住利益、 精神痛苦等方面， 體現(xiàn)了對(duì)于人的常住性居住權(quán)方面人格權(quán)的尊重， 具有重視私權(quán)保護(hù)的特點(diǎn)。

我國(guó)關(guān)于農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償制度。 首先， 補(bǔ)償原則。 2004《土地管理法》第47條規(guī)定， 按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償， 《土地管理法征求意見稿》第47條規(guī)定， 按照原用途， 兼顧國(guó)家、 集體、 個(gè)人合理分享土地增值收益， 給予公平合理補(bǔ)償， 采用了區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 應(yīng)當(dāng)考慮土地資源條件， 土地產(chǎn)值、 區(qū)位、 供求關(guān)系， 以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素綜合評(píng)估確定， 并根據(jù)社會(huì)、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 適時(shí)調(diào)整區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 2019《土地管理法》第48條中表述為“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、 合理的補(bǔ)償”， “至少每三年調(diào)整或者重新公布一次”。 由此可見， 我國(guó)并未采取按照市場(chǎng)價(jià)格完全補(bǔ)償原則， 而是采取適當(dāng)補(bǔ)償原則。 其次， 補(bǔ)償時(shí)間。 從2004《土地管理法》第47條的表述看， 是否比照國(guó)有土地上的房屋以征收決定公告之日作為計(jì)算基準(zhǔn)日， 對(duì)補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)時(shí)間并未明確。(13)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第19條。此外， 我國(guó)集體土地征收過程中， 同樣存在同一征地項(xiàng)目不同批次騰退搬遷的情況， 有的超過10年以上， 隨著土地價(jià)格漲價(jià)， 帶來前后不同批次的被征收人之間的損失補(bǔ)償?shù)木薮蟛罹唷?立法應(yīng)借鑒日本法和我國(guó)國(guó)有土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定， 明確規(guī)定基準(zhǔn)時(shí)間。 第三， 補(bǔ)償范圍。 2019《土地管理法》第48條第2款規(guī)定， 補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、 安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、 地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用， 并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。 將農(nóng)村農(nóng)民住宅作為獨(dú)立的補(bǔ)償對(duì)象， 并規(guī)定安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用， 可見主要是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)性損失的補(bǔ)償。 對(duì)于精神損失賠償， 基于我國(guó)農(nóng)村集體土地的公有制性質(zhì)， 以及我國(guó)關(guān)于精神損失補(bǔ)償?shù)乃痉ń忉專?不予認(rèn)可。

總之， 農(nóng)村集體土地征收的損失補(bǔ)償， 與日本征收立法相比， 同樣蘊(yùn)含著公益與私益的平衡， 土地用途變更后、 土地開發(fā)強(qiáng)度變更后的增值收益如何分配， 是在土地的生存保障功能基礎(chǔ)上土地發(fā)展權(quán)所包含的內(nèi)容[10]， 基于2019《土地管理法》對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益分配并未提及， 而是由國(guó)務(wù)院制定具體辦法， 因此， 對(duì)土地征收的適當(dāng)補(bǔ)償， 需要進(jìn)一步加以完善。

4 結(jié) 語

以上基于日本土地征收的立法學(xué)說判例的梳理， 結(jié)合我國(guó)有關(guān)農(nóng)村集體土地征收立法及其實(shí)施進(jìn)行探討， 有以下幾點(diǎn)可以借鑒：

首先， 公共用地取得遵循強(qiáng)制性前提下擴(kuò)大權(quán)利主體的任意性。 即使在日本土地私有制下， 公共用地的取得基于公益性而具有公權(quán)力性， 我國(guó)實(shí)行土地公有制， 農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體有其特殊性， 保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益， 需要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度， 探索農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)與團(tuán)體權(quán)利行使方式， 土地權(quán)利主體依據(jù)法律規(guī)定的條件和程序享有決定是否被征收的權(quán)利， 即是任意性的體現(xiàn)。

其次， 公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要在司法實(shí)踐中形成指導(dǎo)性案例。 立法中對(duì)公共利益的認(rèn)定比較原則， 城市開發(fā)建設(shè)用地可否認(rèn)定為公共利益爭(zhēng)議最大， 日本司法判例首先對(duì)規(guī)劃的合法性進(jìn)行審查， 逐步確立多元標(biāo)準(zhǔn)。 我國(guó)司法實(shí)踐中應(yīng)注重結(jié)合有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃、 土地利用總體規(guī)劃、 城鄉(xiāng)規(guī)劃、 專項(xiàng)規(guī)劃等有關(guān)立法進(jìn)行判定， 通過最高法院的指導(dǎo)性案例確立具體標(biāo)準(zhǔn)， 利于為法院審理案件提供可參照的裁判規(guī)則。

最后， 損失補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)時(shí)間和范圍決定土地增值利益的歸屬。 日本立法對(duì)損失補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)時(shí)間修改為征收公告之日， 旨在從公共用地的公益性出發(fā)， 征收公告之日到裁決之日的補(bǔ)償利益不屬于被征收人。 我國(guó)政府獲得土地非農(nóng)使用增值收益后， 主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 采用區(qū)片綜合地價(jià)考慮了未來增值空間， 且每三年進(jìn)行一次調(diào)整， 所以采征收公告之日作為基準(zhǔn)時(shí)間， 與我國(guó)采取的適當(dāng)補(bǔ)償原則一致， 利于平衡同一地塊不同時(shí)期被征收人的利益， 防止土地食利者階層出現(xiàn)。 此外， 在補(bǔ)償范圍上， 隨著國(guó)民權(quán)利意識(shí)的覺醒， 新型權(quán)利的出現(xiàn)， 補(bǔ)償范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)， 司法實(shí)踐需因應(yīng)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的主張作出回應(yīng)。