肖鵬飛，吳永勝

(四川省國土科學(xué)技術(shù)研究院/四川省衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)中心，四川 成都 610072)

高速公路作為一種重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是聯(lián)系空間區(qū)域的關(guān)鍵橋梁和紐帶。我國人多地少、耕地資源稀缺，巨大的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求壓力引致高速公路不斷擴(kuò)張，這與稀缺的土地資源之間的矛盾與日俱增，同時(shí)高速公路建成后營運(yùn)期間，部分土地利用粗放、土地閑置情況也較為普遍。四川省經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，2019年全省實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)46615.8億元，比上年增長7.5%[1]。2020年為推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展，四川省提出了進(jìn)一步做好經(jīng)濟(jì)工作努力實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的意見。其中重大交通基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，在公路水路建設(shè)方面安排了1400億元的巨額投資計(jì)劃[2]。高速公路建設(shè)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)四川省《2020年全省重點(diǎn)項(xiàng)目名單》，2020年四川省高速公路續(xù)建項(xiàng)目32項(xiàng)，新建項(xiàng)目9項(xiàng)[3]，其用地需求與計(jì)劃指標(biāo)之間存在很大的供需矛盾。因此，研究分析高速公路用地情況，在滿足功能的基礎(chǔ)上提出節(jié)約集約用地的措施，將節(jié)約集約用地理念落實(shí)在高速公路的建設(shè)中具有重要意義[4]。

1 四川省高速公路建設(shè)現(xiàn)狀

截至2019年底，四川高速公路建成里程突破7500km，續(xù)建項(xiàng)目2400余km，新建項(xiàng)目1066km，總里程突破1.1萬km[5]。按照《四川省高速公路網(wǎng)規(guī)劃(2019-2035)》，規(guī)劃期末建成省域高速公路網(wǎng)，主要有18條成都放射線、9條縱線、9條橫線以及4條環(huán)線、34條聯(lián)絡(luò)線組成，規(guī)劃總里程約1.61萬km。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已開通高速公路中經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證10條，里程約900km；正在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)籍調(diào)查的高速公路17條，里程約2400km。已經(jīng)發(fā)證和正在開展不動(dòng)產(chǎn)登記地籍調(diào)查的高速路里程僅占已開通高速公路的43%。隨著國家《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》的發(fā)布，四川建設(shè)交通強(qiáng)省戰(zhàn)略的實(shí)施，近年密集開工的項(xiàng)目陸續(xù)建成開通，為完善產(chǎn)權(quán)，盤活資產(chǎn)，將陸續(xù)向登記部門申請不動(dòng)產(chǎn)登記。

2 高速公路用地存在的主要問題

從自然資源管理的角度出發(fā)，高速公路建設(shè)用地的控制環(huán)節(jié)主要有預(yù)審與選址、土地征轉(zhuǎn)用、不動(dòng)產(chǎn)登記3個(gè)階段。預(yù)審與選址階段，項(xiàng)目處于可行性研究階段，僅提出了線路走向和用地總規(guī)模，用地范圍并未鎖定，主要涉及規(guī)劃符合性和總量控制性的審查。后兩階段之間，由于項(xiàng)目建設(shè)周期長、不確定性因素多等原因，其土地利用問題更為敏感和復(fù)雜。土地征轉(zhuǎn)用是指按照《土地管理法》的規(guī)定，將項(xiàng)目申請用地從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將集體土地征收為國有土地的行政審批事項(xiàng)。不動(dòng)產(chǎn)登記是指項(xiàng)目實(shí)物建成后竣工驗(yàn)收階段，由項(xiàng)目建設(shè)單位申請國家確定的職能部門將有關(guān)申請人的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。該階段高速公路土地利用常見的主要問題是與土地征轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)的范圍不完全一致，出現(xiàn)面積不小的空閑地。

3 高速公路空閑地出現(xiàn)的原因

3.1 設(shè)計(jì)原因

高速公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段一般分為初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)2個(gè)階段。影響各階段設(shè)計(jì)擬用地面積的因素主要是公路的橫斷面、縱面和平面設(shè)計(jì)。在初步設(shè)計(jì)階段，公路的縱橫斷面和平面設(shè)計(jì)通常在大比例地形圖或影像圖上根據(jù)地形、高程等要素進(jìn)行設(shè)計(jì)，公路的占地寬度、高程和位置等影響用地面積的最直接因素較為粗放。而在施工設(shè)計(jì)階段，隨著設(shè)計(jì)不斷深入，其用地范圍也更精準(zhǔn)。此外，交通行業(yè)規(guī)范規(guī)定施工設(shè)計(jì)總規(guī)模不能超出初步設(shè)計(jì)，導(dǎo)致通常情況下各階段設(shè)計(jì)擬用地面積逐漸減小?！锻恋乜睖y定界》成果作為土地征轉(zhuǎn)用報(bào)批材料中最重要最基礎(chǔ)的一項(xiàng)材料，其征地紅線依據(jù)初步設(shè)計(jì)成果進(jìn)行劃定。而后高速公路實(shí)際建設(shè)過程中又根據(jù)更精準(zhǔn)，面積更小的施工圖設(shè)計(jì)進(jìn)行，導(dǎo)致高速實(shí)際建成后面積小于征地面積。

3.2 建設(shè)原因

一是項(xiàng)目土地征轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，建設(shè)過程中局部里程段的中線發(fā)生變化，導(dǎo)致征地和建設(shè)面積兩者不一致。以川南已建成通車的某高速公路試驗(yàn)段為例：2013年11月取得初步設(shè)計(jì)批復(fù)，隨即進(jìn)行土地勘測定界并組卷上報(bào)，直至2016年底建成，實(shí)際建成的范圍與申報(bào)土地征轉(zhuǎn)用范圍存在多處差異，其中有9km線路因各種原因?qū)嶋H建成的道路中線偏離原初步設(shè)計(jì)批復(fù)的道路中線，最遠(yuǎn)偏離距離達(dá)900m以上；二是項(xiàng)目土地征轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，局部點(diǎn)位的道路建設(shè)形式發(fā)生變化，導(dǎo)致邊樁位置變化。如橋改路基，隧道改路基，邊坡比例變化等，導(dǎo)致征地和建設(shè)面積兩者不一致。以川中某高速公路為例，初步設(shè)計(jì)批復(fù)的用地范圍圖中兩段分別設(shè)置2個(gè)隧道，而在實(shí)際按照路基開挖方式建成。

3.3 利用原因

大多數(shù)情況下，高速公路安全防護(hù)邊網(wǎng)與征地紅線之間的土地雖征為國有，但高速公路建成后并未進(jìn)行使用。主要原因是高速公路修建完成后，進(jìn)行邊網(wǎng)布設(shè)時(shí)由于局部位置公路邊坡溝征地紅線內(nèi)存在農(nóng)民耕種的情況或因高邊坡布設(shè)難度較大，為降低施工難度，加快施工進(jìn)度，在不影響農(nóng)民耕種和安全行車的前提下，施工方一般將邊網(wǎng)進(jìn)行內(nèi)移布設(shè)，在網(wǎng)外留出數(shù)米不等的空閑地帶，高速公路業(yè)主亦未利用該空閑地帶。據(jù)統(tǒng)計(jì)省內(nèi)數(shù)條已建成高速公路，以邊網(wǎng)為界線的實(shí)測面積小于征地面積約0.2～0.67hm2/km不等。

以上情況造成征而未用的空閑地，是對緊缺的新增建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)的極大浪費(fèi)，也不符合集約節(jié)約利用土地這一基本國策，需要對這種情況進(jìn)行研究處理。

4 空閑地處置建議

4.1 改革審批監(jiān)管流程，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)后，開工建設(shè)前，項(xiàng)目建設(shè)用地土地征轉(zhuǎn)用審批時(shí)，對項(xiàng)目與基本農(nóng)田的關(guān)系、與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保紅線不突破，而對線路走向、用地范圍，用地總規(guī)模等內(nèi)容只做預(yù)審。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，嚴(yán)格項(xiàng)目用地范圍管理，對涉及改變原用地范圍的設(shè)計(jì)變更區(qū)別對待。改變原范圍不涉及基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線的，做臺賬式管理，待建成后一并核算；對涉及上述兩類紅線的，不予批準(zhǔn)(并以此倒逼前期設(shè)計(jì)工作質(zhì)量及深度)。待項(xiàng)目建成后的竣工驗(yàn)收階段，匯總前期批準(zhǔn)事項(xiàng)與建設(shè)期間用地變更臺賬，審批最終用地范圍，核算新增建設(shè)用地，耕地占補(bǔ)平衡等實(shí)際用地規(guī)模。

4.2 加大空閑用地復(fù)墾力度，盤活存量土地

建議對已形成的高速公路空閑地納入工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作范圍。根據(jù)國土資源部《關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》(國土資發(fā)〔2012〕45號)，工礦廢棄地復(fù)墾利用，是將歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地加以復(fù)墾，與新增建設(shè)用地相掛鉤，盤活和合理調(diào)整建設(shè)用地，確保建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量有提高的措施。高速公路空閑地屬交通類基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地，可按照工礦廢棄地復(fù)墾利用相關(guān)規(guī)定，由政府與高速公路業(yè)主充分溝通，協(xié)商處置。

下一步,我們將對高速公路空閑地具體范圍及認(rèn)定作更深入細(xì)致的研究，為節(jié)約集約利用土地，自然資源管理創(chuàng)新工作做出積極的探索。