沈艷

摘 要：基層政府城市治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的微觀單元。本文以文明城市創(chuàng)建為視角，以文明城市創(chuàng)建中出現(xiàn)的問題為切入點(diǎn)，分析基層政府城市治理能力現(xiàn)代化的制約因素，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)基層政府城市治理能力現(xiàn)代化路徑提出對(duì)策和思考。

關(guān)鍵詞：“文創(chuàng)”;文明城市;基層政府;城市治理能力;現(xiàn)代化

一、引言

黨的十八以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，黨的十九屆四中全會(huì)更是專題研究了這一重大問題并作出決定?；鶎诱鞘兄卫砟芰ΜF(xiàn)代化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，決定著國(guó)家城市發(fā)展的現(xiàn)代化方向。近年來，滁州市及各縣文明城市創(chuàng)建工作取得的效果較好，城市文明程度明顯提升，市容市貌大有改觀，環(huán)境衛(wèi)生、交通出行等在原有基礎(chǔ)上都有所改善，群眾安全感和滿意度明顯提升。但是，文明城市創(chuàng)建中也存在缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、群眾參與度不高等問題，這些問題正是基層政府城市治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中薄弱和缺陷的折射。

二、文明城市創(chuàng)建與城市治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

（一）文明城市創(chuàng)建有效推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化

文明城市創(chuàng)建活動(dòng)始于精神文明建設(shè)，又拓展至物質(zhì)文明建設(shè)甚至到生態(tài)文明建設(shè)，早己與城市治理的要義密不可分[1]。該項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明和黨建等領(lǐng)域，以改善城市環(huán)境秩序、提高市民素質(zhì)、提升市民幸福感和滿意度等為目標(biāo)，通過不斷創(chuàng)新城市治理理念、轉(zhuǎn)變城市治理方式、完善城市治理制度，全面提升市民的文民素養(yǎng)和社會(huì)的文明程度，滿足“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”。而這些恰恰是城市治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和要義所在。所以，文明城市創(chuàng)建是城市治理現(xiàn)代化的重要抓手，能夠有效推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化。

（二）城市治理能力現(xiàn)代化水平影響文明城市創(chuàng)建效果

城市治理能力現(xiàn)代化要求具備格局化的動(dòng)員能力、高水平的服務(wù)能力、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展能力和科學(xué)技術(shù)的強(qiáng)有力支撐[2]。城市治理能力現(xiàn)代化水平越高越能充分整合社會(huì)資源和社會(huì)資本，激發(fā)社會(huì)各組織的協(xié)同能力，調(diào)動(dòng)市民參與治理的主動(dòng)性和積極性，強(qiáng)有力地加強(qiáng)智慧城市建設(shè)，進(jìn)而提升市民的生活質(zhì)量，提高城市的發(fā)展水平。而文明城市的創(chuàng)建，恰恰是以政府為主導(dǎo)，依托企業(yè)、社會(huì)組織、市民等主體，以現(xiàn)代化治理理念和治理方式，全面開展城市創(chuàng)建工作。所以，文明城市創(chuàng)建作為城市治理的重要內(nèi)容之一，其創(chuàng)建能力的強(qiáng)弱也是城市治理能力現(xiàn)代化水平高低的體現(xiàn)，其創(chuàng)建效果主要依賴于政府城市治理能力現(xiàn)代化水平。

三、“文創(chuàng)”視角下基層政府城市治理能力現(xiàn)代化的制約因素

（一）治理理念存在偏差

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，基于先進(jìn)的理念才能不斷取得進(jìn)步。當(dāng)前，基層政府治理理念還受傳統(tǒng)“治理習(xí)慣”的影響，人本治理理念貫徹落實(shí)不到位，現(xiàn)代化治理理念相對(duì)缺失。在文明縣城創(chuàng)建過程中，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是系統(tǒng)治理理念缺失。有的基層政府更加注重“得牌”，采取突擊式、運(yùn)動(dòng)式的創(chuàng)建方式，短期內(nèi)效果明顯，卻沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致創(chuàng)建工作時(shí)緊時(shí)松時(shí)停。二是人本治理理念貫徹落實(shí)不到位，沒有形成共建共治共享的治理格局，較為普遍的是文明創(chuàng)建宣傳不到位。雖然也印發(fā)了宣傳單頁，在新聞媒體上也有所表現(xiàn)，但是宣傳的深度和廣度不足，宣傳效果一般，沒有營(yíng)造出“全面參與，成果共享”的濃厚創(chuàng)城氛圍，從而導(dǎo)致部分民眾不了解、不滿意、不信任，本能地把創(chuàng)建文明城市視為政府的面子工程，因而參與度較低，甚至置身事外。

（二）多元治理體系尚不完善

城市治理體系影響著城市的治理能力，城市治理體系的不完善是制約城市治理能力現(xiàn)代化的重要因素。目前，部分城市的多元治理體系雖然建立，但是運(yùn)作不佳，城市治理過度依賴政府，社會(huì)力量和社會(huì)資本參與不足。在文明城市創(chuàng)建過程中，文明勸導(dǎo)、社區(qū)入戶宣傳、包保路段衛(wèi)生督查等工作主要由政府安排機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員組成，而沒有真正發(fā)揮好企業(yè)、社區(qū)、志愿團(tuán)體等組織的作用。由于這支隊(duì)伍本身事務(wù)較多，與社區(qū)、居民互動(dòng)又較少，工作欠缺動(dòng)力和監(jiān)督等原因，工作效果不是很理想，存在被動(dòng)應(yīng)付任務(wù)的現(xiàn)象，文明城市創(chuàng)建的效果大打折扣。

（三）治理機(jī)制不健全

基層政府治理能力現(xiàn)代化必須有完善的治理機(jī)制作為保障，確保各項(xiàng)政策有效落實(shí)，各項(xiàng)工作的有效開展。當(dāng)前，縣級(jí)政府城市治理機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。文明城市創(chuàng)建工作涉及面廣，機(jī)關(guān)工作人員、街道社區(qū)、每一位民眾都承擔(dān)著創(chuàng)建的任務(wù)和責(zé)任，由于監(jiān)督約束機(jī)制不完善，沒有制訂或者實(shí)施合理的獎(jiǎng)懲措施，參與創(chuàng)建的工作人員隨意散漫、文明勸導(dǎo)流于形式，民眾亂停亂放、亂貼亂搭、亂扔垃圾、隨意吐痰等任性不配合;由于民主參與機(jī)制的不完善，民眾不能有效行使知情權(quán)，政府公信力下降;由于公共服務(wù)供給機(jī)制不完善，供給能力不足，老舊小區(qū)、后街后巷等地方的軟硬件設(shè)施跟不上，民眾心里不平衡，對(duì)政府的創(chuàng)建文明城市行為抱有負(fù)面情緒等。

（四）人才隊(duì)伍建設(shè)不足

當(dāng)前，基層政府人才隊(duì)伍建設(shè)整體呈現(xiàn)較好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是也存在很多問題。一是隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)不優(yōu)。很多部門存在青黃不接、人數(shù)較少、專業(yè)不對(duì)口等問題，不同程度地影響工作的有效開展。比如，創(chuàng)建文明城市之際，相關(guān)部門多會(huì)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者其他機(jī)關(guān)事業(yè)單位抽調(diào)工作人員，壯大工作隊(duì)伍。但是，由于人員的流動(dòng)性強(qiáng)，專技能力、工作經(jīng)歷、使命感等的差異，創(chuàng)建工作的質(zhì)量有待提升。二是隊(duì)伍存在主觀能動(dòng)性不強(qiáng)現(xiàn)象。由于人才隊(duì)伍激勵(lì)機(jī)制不健全、監(jiān)督機(jī)制不完善等，部分人員工作積極性不高，服務(wù)群眾意識(shí)不強(qiáng)，工作處于被動(dòng)應(yīng)付狀態(tài)，甚至不作為;工作作風(fēng)漂浮，存在形式主義、官僚主義問題，拉低了人民群眾的滿意度，影響了工作的效率和質(zhì)量。

四、基層政府城市治理能力現(xiàn)代化的路徑

（一）堅(jiān)持三個(gè)原則，夯實(shí)城市治理基礎(chǔ)

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)共產(chǎn)黨始終是引領(lǐng)社會(huì)進(jìn)步的核心力量，基層社會(huì)治理的創(chuàng)新與發(fā)展始終是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。新形勢(shì)下，推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷深化基層黨建工作，“打造‘主導(dǎo)式黨建、探索‘嵌入式黨建、推進(jìn)‘服務(wù)式黨建、延伸‘協(xié)商式黨建”[3]，進(jìn)而充分發(fā)揮基層黨組織核心引領(lǐng)作用，有效聚合各方治理主體，圍繞城市治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)而堅(jiān)定有力地前行，探索有中國(guó)特色的城市治理現(xiàn)代化之路。

2.堅(jiān)持以人民為中心

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且參與城市治理意愿更強(qiáng)烈，希望在促進(jìn)家園建設(shè)中更好地實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。因此，城市治理必須堅(jiān)持以人民為中心，始終堅(jiān)持治理為了人民，治理需要依靠人民，治理成果由人民共享。首先，推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化最終是為了不斷滿足人民群眾多層次、差異化、個(gè)性化的需求，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。其次，城市的治理需要依靠人民。人民群眾是城市的重要組成部分，對(duì)城市最為熟悉，對(duì)自己的需求最為了解，充分發(fā)揮人民群眾的作用，城市治理事半功倍。再次，城市治理的成果應(yīng)由人民共享，堅(jiān)持打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。

3.堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)

立足實(shí)際是推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。城市治理不能一股腦地仿效模仿，拿來主義，必須充分考慮地區(qū)之間的差異，立足本地資源稟賦、人文特色、基礎(chǔ)條件、市民的綜合素質(zhì)等實(shí)際，以體現(xiàn)城市精神、展現(xiàn)城市特色、提升城市魅力為出發(fā)點(diǎn)，積極探索具有地方特色的有效治理模式，不斷提升城市治理的現(xiàn)代化水平，使得城市治理有溫度有靈魂。

（二）堅(jiān)持“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，創(chuàng)新城市治理模式

1.轉(zhuǎn)變治理理念

理念決定行動(dòng)的指向和價(jià)值歸屬，推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化必須以科學(xué)的城市治理理念為指引。在城市治理過程中，基層政府首先需要堅(jiān)持貫徹人本治理理念，從群眾中來到群眾中去，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和主動(dòng)性。其次，需要堅(jiān)持系統(tǒng)化治理理念?；鶎诱茌牭某鞘须m然在空間規(guī)劃上相對(duì)較小，卻是國(guó)家治理的重要一環(huán)。系統(tǒng)化的治理理念不僅要求城市治理不脫離國(guó)家治理主線，還要求基層政府立足城市實(shí)際，尊重城市發(fā)展規(guī)律，從制度、體制、機(jī)制和技術(shù)上全面尋找和優(yōu)化城市治理的方法，統(tǒng)籌規(guī)劃和發(fā)展城市。再次，基層政府需要緊跟時(shí)代的步伐，樹立法治化、智慧化的的城市治理理念，將依法治理和運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)治理貫穿城市治理的全程。

2.轉(zhuǎn)變治理主體

習(xí)近平同志在上海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要提高城市治理現(xiàn)代化水平，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各方面，發(fā)揮好政府、社會(huì)、市民等各方力量[4]。在城市治理中，基層政府要轉(zhuǎn)變大包大攬的“管理者”角色，轉(zhuǎn)變政府職能，建構(gòu)政府、社會(huì)組織、公眾、企業(yè)等多元治理主體體系，尤其是激發(fā)公眾參與城市治理的主動(dòng)性和積極性，明確政府“掌舵”和服務(wù)的角色定位，由政府指導(dǎo)搭建公眾參與平臺(tái)，暢通公眾參與的渠道，真正做到“人民城市人民建，人民城市人民管”，從而形成良性有序多元治理主體協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

3.轉(zhuǎn)變治理方式

國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化背景下，基層政府需要不斷探索優(yōu)化城市治理方式，積極推進(jìn)法治化和智慧化的治理方式。

一是法治化治理。推進(jìn)依法治市貫穿于城市治理全過程。首先，執(zhí)法人員必須樹立法治思維，打破人情關(guān)系對(duì)治理過程造成的困擾，堅(jiān)持做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，不斷提高依法執(zhí)政的能力和水平。其次，要優(yōu)化法治體系，“立改”并舉，建立健全協(xié)同治理、公眾參與、隊(duì)伍激勵(lì)、監(jiān)督問責(zé)等機(jī)制。其中，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，解決各參與城市治理主體溝通不暢、職能交叉等問題，推進(jìn)各方主體有序參與城市治理;建立健全公眾參與機(jī)制，保障公眾參與城市治理的合法性和規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)公眾的利益訴求;完善激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)縣直機(jī)關(guān)事業(yè)單位人才隊(duì)伍和社會(huì)力量參與治理的積極性和主動(dòng)性，激發(fā)隊(duì)伍潛能和責(zé)任感，提高隊(duì)伍的責(zé)任感和使命感，不斷推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化;完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，制訂問題清單和責(zé)任清單，約束各方主體行為，對(duì)不作為、亂作為等問題嚴(yán)厲問責(zé)，保障人民群眾的合法權(quán)益，推進(jìn)依法治市高效、有序地開展。再次，強(qiáng)化法治宣傳。打破人情關(guān)系網(wǎng)盤根錯(cuò)節(jié)、市民的法治思維較弱的藩籬，在城市治理過程中加大法治宣傳。尤其是負(fù)責(zé)普法的成員單位，應(yīng)該堅(jiān)持“以人民為中心”，不斷探尋更易被民眾接受、宣傳效果好的普法方式，逐步提高人民群眾的法治意識(shí)，做到心中有法，行為守法。

二是智慧化治理。隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的全面發(fā)展，人民群眾需求的日益多元化和個(gè)性化，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，可以有效感知和分析城市的各種信息，并且進(jìn)行智能化處理。同時(shí)，現(xiàn)代信息技術(shù)可以有效縮短政府部門之間及其與非政府組織的距離，突破不同治理主體之間協(xié)調(diào)溝通的壁壘[5]，準(zhǔn)確及時(shí)回應(yīng)公眾的需求，打破信息不對(duì)稱造成的誤解，提升服務(wù)品質(zhì)?；鶎诱苑?wù)民生為導(dǎo)向，大力發(fā)展信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，提升提高城市治理的科學(xué)化、精細(xì)化和智能化水平，不斷推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化。

（三）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升治理能力

人才隊(duì)伍是城市治理的關(guān)鍵性要素?，F(xiàn)代化的城市治理強(qiáng)調(diào)以人為本，更加注重運(yùn)用法治化和智慧化治理方式，因此，對(duì)參與城市治理的人才隊(duì)伍要求更高。加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，是推進(jìn)城市治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。首先，招錄和吸納人才，強(qiáng)大人才隊(duì)伍?；鶎诱瞬畔騺砭o缺，人才斷層也較為嚴(yán)重，要破解這一難題，必須要?jiǎng)?chuàng)造良好的工作、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，招錄和引進(jìn)高層次的專業(yè)化、創(chuàng)新型城市治理人才，吸納基層優(yōu)秀的實(shí)踐性人才參與城市治理，尤其是法律、信息技術(shù)領(lǐng)域。其次，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)。通過有針對(duì)性的教育培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉，提高人才隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)和政治素養(yǎng)，夯實(shí)為人民服務(wù)的決心和信心。再次，加強(qiáng)人才隊(duì)伍的正向激勵(lì)?；鶎尤瞬帕舨蛔『陀貌缓矛F(xiàn)象較為普遍，通過正向激勵(lì)，激發(fā)人才隊(duì)伍“正向發(fā)力”，促進(jìn)人才隊(duì)伍擔(dān)當(dāng)作為。同時(shí)，要根據(jù)工作實(shí)際，結(jié)合人才專業(yè)特長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)和從業(yè)喜好，合理安排就職崗位，實(shí)現(xiàn)人崗匹配、人盡其才，發(fā)揮人才隊(duì)伍的最大效益，不斷推進(jìn)基層政府城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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