摘要：涉旅文保單位“兩權(quán)分離”改革是關(guān)乎文物事業(yè)和文物旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大事，改革效果如何，需要對其社會效益作出客觀評價(jià)。實(shí)施“兩權(quán)分離”改革的涉旅文物景區(qū)，面臨經(jīng)營主體的選擇和引入、兩個主體的關(guān)系處理、兩個效益的關(guān)系等新問題。文保單位社會效益評價(jià)是衡量改革成效、主管部門科學(xué)監(jiān)管、社會各界監(jiān)督、文物事業(yè)與文旅產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要?！皟蓹?quán)分離”后文保單位社會效益評價(jià)體系的構(gòu)建包括評價(jià)主體的確定、各評價(jià)主體的評價(jià)指標(biāo)選定、各評價(jià)主體的權(quán)重分配等。通過評價(jià)，促進(jìn)管理主體和經(jīng)營主體通力協(xié)作、共謀發(fā)展。

關(guān)鍵詞：文保單位;兩權(quán)分離;社會效益評價(jià);文物旅游

中圖分類號：F592.0 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2020）19-0137-03

一、“兩權(quán)分離”政策出臺的背景及改革的基本要求

在山西，文化旅游業(yè)幾年前就已被確定為新型戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)來培育，在全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位日益重要，但是景區(qū)體制不順、經(jīng)營活力不足一直是困擾山西旅游發(fā)展的一大頑疾。早在2016年9月30日，中共山西省委、山西省人民政府就下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)旅游景區(qū)（景點(diǎn)）體制機(jī)制改革創(chuàng)新的意見》，提出了推進(jìn)旅游景區(qū)（景點(diǎn)）體制機(jī)制改革創(chuàng)新的13條意見。隨后，山西省人民政府辦公廳印發(fā)了《2017年全省旅游景區(qū)（景點(diǎn)）體制機(jī)制改革創(chuàng)新工作推進(jìn)方案》[1]，明確了旅游景區(qū)體制改革的目標(biāo)任務(wù)。2017年，全省確定首批參加體制機(jī)制改革創(chuàng)新的149家景區(qū)（景點(diǎn)），其中包括云岡石窟、五臺山、平遙古城、喬家大院等44家文保單位，這實(shí)際上已經(jīng)拉開了涉旅文保單位體制改革的序幕。

2019年6月28日，山西省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于涉旅文物保護(hù)單位“兩權(quán)分離”改革的意見》[2]（以下簡稱《意見》），指出：“文化旅游業(yè)在我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的比重日益增大，文物在文化旅游業(yè)中的地位舉足輕重。推進(jìn)文物價(jià)值高、區(qū)位優(yōu)勢明顯、周邊環(huán)境優(yōu)良、保護(hù)工作到位、有一定旅游基礎(chǔ)的文物保護(hù)單位開展管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的‘兩權(quán)分離改革，對激發(fā)文物保護(hù)單位活力、促進(jìn)文物價(jià)值發(fā)揮、擴(kuò)大文物傳播力和影響力、助力創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)有重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。”這是為了貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，從省級層面明確出臺的文物保護(hù)單位管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”政策。改革對象包括94處文保單位，其中2017年第一批44處，2019年第二批50處。該文件明確了改革的具體任務(wù)和目標(biāo)，即通過“兩權(quán)分離”改革，加強(qiáng)涉旅文物保護(hù)單位價(jià)值的挖掘闡釋和傳播利用，發(fā)揮文物資源獨(dú)特優(yōu)勢，讓文物“活”起來，為經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展輸送新的動能。

“兩權(quán)分離”是指文物保護(hù)單位在堅(jiān)持所有權(quán)不變的前提下，積極探索管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。改革的基本任務(wù)和要求包括五方面：一是厘清政府及其主管部門和經(jīng)營單位的責(zé)任與權(quán)利;二是在文保單位所在地區(qū)的縣級政府的指導(dǎo)下編制好經(jīng)營發(fā)展的規(guī)劃;三是各級政府、文保單位及經(jīng)營主體都要積極探索借鑒創(chuàng)新“兩權(quán)分離”改革模式;四是積極引進(jìn)、培育“兩權(quán)分離”經(jīng)營主體;五是針對實(shí)施“兩權(quán)分離”的文保單位的資源價(jià)值、市場價(jià)值、區(qū)位條件等因素加以分類指導(dǎo)，并采取不同的經(jīng)營模式，推進(jìn)文旅事業(yè)健康發(fā)展。

二、實(shí)施“兩權(quán)分離”的文保單位面臨的新問題

改革意味著現(xiàn)狀改變，改革力度越大引發(fā)的變化越大，實(shí)施“兩權(quán)分離”改革的涉旅文物景區(qū)必然會面臨以下三大新問題。

首先是經(jīng)營主體的選擇和引入。文物保護(hù)單位“兩權(quán)分離”的前提是引進(jìn)經(jīng)營主體，從一定意義上說，所引進(jìn)的經(jīng)營主體如何，決定著改革的成效甚至是成敗。盡管《意見》要求各級政府及相關(guān)部門要對經(jīng)營主體的選擇設(shè)置條件，對其“承接能力、資信狀況、運(yùn)營效果進(jìn)行調(diào)查確認(rèn)”，但是事實(shí)上并不是市場有大量“有經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力、有品位、有遠(yuǎn)見、有情懷的社會資本”，愿意主動介入文物景區(qū)運(yùn)營。因?yàn)槁糜瓮顿Y一般說來具有周期長、見效慢的特點(diǎn)，加上文保單位對投資經(jīng)營的限制性要求，往往導(dǎo)致投資者望而卻步，難以引進(jìn)優(yōu)質(zhì)經(jīng)營主體是“兩權(quán)分離”改革面臨的第一個難題。

其次是兩個主體的關(guān)系處理。“兩權(quán)分離”后必然出現(xiàn)管理者和運(yùn)營者兩個主體，隨之而來的就是兩者的關(guān)系如何處理。問題的關(guān)鍵是兩者的“責(zé)權(quán)”界限在哪里，各自的責(zé)任、權(quán)利是什么。具體來說，作為文物主管者的文保單位，其管理與監(jiān)督職責(zé)如何保障并實(shí)施，作為運(yùn)營者的經(jīng)營主體，其經(jīng)營管理職責(zé)體現(xiàn)在哪些方面，雙方需要通過訂立合作協(xié)議加以明確并付諸實(shí)施，做到雙方責(zé)權(quán)明晰，依法依規(guī)行事，加強(qiáng)協(xié)作，共謀發(fā)展。

第三是兩個效益的關(guān)系?！皟蓹?quán)分離”改革的目的是“做好涉旅文物保護(hù)單位的保護(hù)和合理利用，盤活用好文物資源，為公眾提供多層次、多樣化的文化產(chǎn)品與服務(wù)”。換句話說，改革的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)文保單位社會文化效益與旅游經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。然而，這兩個效益并不總是自然而然和諧一致的，一般而論，管理主體往往更看重文化社會效益，經(jīng)營主體則更看重旅游經(jīng)濟(jì)效益，協(xié)調(diào)好兩個效益之間的關(guān)系是需要持續(xù)關(guān)注的問題。

三、文保單位社會效益評價(jià)的必要性

文物是珍貴的文化遺產(chǎn)，包含著豐富的歷史文化信息，而且不可再生，所以保護(hù)和傳承文物是歷史賦予我們的神圣使命。盡管要實(shí)施“兩權(quán)分離”改革，充分利用文物資源發(fā)展文化旅游，讓文物發(fā)揮其潛在的旅游經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是改革進(jìn)程中作為旅游景區(qū)景點(diǎn)的文保單位的社會效益依然是第一位的，對其社會效益予以客觀評價(jià)是十分必要的。

首先是衡量改革成效的需要?！皟蓹?quán)分離”改革成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)不僅要看取得的旅游經(jīng)濟(jì)效益，更要看社會效益。文保單位的社會效益主要是指對文物的保護(hù)與傳承、相關(guān)歷史文化知識的挖掘與傳播、管理效率與服務(wù)質(zhì)量、周邊生活環(huán)境生態(tài)環(huán)境的改善、當(dāng)?shù)亻_放程度與知名度的提升、附近居民從中獲益等。如果從大的方面講，還可包括對整個社會的政治思想教育、精神文明建設(shè)、民眾幸福指數(shù)的提升所起到的促進(jìn)作用。通過社會效益的評價(jià)才能更好地看清“兩權(quán)分離”后文保單位的社會貢獻(xiàn)。

其次是主管部門科學(xué)監(jiān)管的需要?！皟蓹?quán)分離”是文保單位管理體制的一次大的改革，改革的效果如何，作為文保單位主管部門當(dāng)然非常關(guān)注。相對于比較容易統(tǒng)計(jì)的接待人次與旅游收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，文物景區(qū)景點(diǎn)的社會效益更為復(fù)雜，不大容易看清楚，只有通過制定科學(xué)合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，對文保單位加以考量，才能清楚其社會效益。

第三是社會各界監(jiān)督的需要。文物屬國家所有，文保單位的管理與經(jīng)營不僅僅是文物旅游部門的事，也受到全社會的關(guān)注，特別是媒體、當(dāng)?shù)鼐用窈凸姷年P(guān)注程度會更高。因此，很有必要將“兩權(quán)分離”改革后文保單位的社會效益向社會公布，接受社會監(jiān)督，同時社會各界也可以通過評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對文保單位的社會效益加以評判，有利于形成全社會關(guān)注文物保護(hù)利用的良好氛圍。

第四是文物事業(yè)與文旅產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。文物是不可再生的珍貴歷史文化資源，“保護(hù)第一”始終是文物事業(yè)的根本宗旨，保護(hù)與傳承好文物是發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的前提條件。因此，文物事業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都對“兩權(quán)分離”改革后的社會效益提出了明確要求，對文保單位社會效益的科學(xué)評估就可以滿足這兩方面可持續(xù)發(fā)展的需求。

四、“兩權(quán)分離”后文保單位評價(jià)體系建設(shè)的基本構(gòu)想

衡量“兩權(quán)分離”改革后文保單位的社會效益需要有一個科學(xué)合理而且便于操作的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。評價(jià)體系要從以下方面構(gòu)建。

（一）評價(jià)主體的確定

評價(jià)體系的構(gòu)建要根據(jù)評價(jià)內(nèi)容來定，根據(jù)前述社會效益主要涉及“文物的保護(hù)與傳承、相關(guān)歷史文化知識的挖掘與傳播、管理效率與服務(wù)質(zhì)量、周邊生活環(huán)境生態(tài)環(huán)境的改善、當(dāng)?shù)亻_放程度與知名度的提升、附近居民從中獲益等”內(nèi)容，首先要確定評價(jià)的主體，也就是與上述評價(jià)內(nèi)容相關(guān)聯(lián)的社會群體。一般來說，主要包括文保單位游覽者、當(dāng)?shù)鼐用?、文保單位自身、專家團(tuán)隊(duì)、行業(yè)協(xié)會以及反映各方意見的新聞媒體六大方面。

（二）各評價(jià)主體的評價(jià)指標(biāo)選定

1.游覽者評價(jià)指標(biāo)。游覽者是文保單位直接服務(wù)的對象，是“兩權(quán)分離”改革的利益相關(guān)者。他們從四面八方前來參觀游覽，對于文保單位的環(huán)境、服務(wù)與管理有親身感受和體驗(yàn)，對其社會效益最具發(fā)言權(quán)。游覽者評價(jià)指標(biāo)從以下方面設(shè)置：對景區(qū)門票價(jià)格、旅游服務(wù)設(shè)施、旅游項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量以及景區(qū)管理、景區(qū)環(huán)境、景區(qū)文物保護(hù)狀況、景區(qū)品牌價(jià)值的認(rèn)可度，本次游覽是否達(dá)到了來訪前的預(yù)期，是否愿意將這一景區(qū)推薦給親朋好友。

2.當(dāng)?shù)鼐用裨u價(jià)指標(biāo)。當(dāng)?shù)鼐用袷侵肝谋挝凰谏鐓^(qū)、村落，特別是文保單位周邊的居民，他們與文保單位長期共處，與文保單位在經(jīng)濟(jì)、社會許多方面有著千絲萬縷的聯(lián)系，文保單位實(shí)施“兩權(quán)分離”所帶來的經(jīng)營、管理變化，會直接影響到他們的經(jīng)濟(jì)利益，也會影響到他們精神世界。當(dāng)?shù)鼐用裨u價(jià)指標(biāo)從以下方面設(shè)置：景區(qū)發(fā)展是否改善了當(dāng)?shù)氐娜司迎h(huán)境，給老百姓帶來了做生意和就業(yè)的機(jī)會，改善了當(dāng)?shù)鼐用竦纳詈彤?dāng)?shù)氐纳鐣伟?，提升了?dāng)?shù)氐闹群彤?dāng)?shù)鼐用竦闹魅宋特?zé)任感、自豪感，以及對景區(qū)文物保護(hù)狀況、景區(qū)與所在社區(qū)關(guān)系的總體認(rèn)同感。

3.文保單位自評指標(biāo)。文保單位雖然是被評價(jià)的對象，但同樣也是改革的利益相關(guān)者。改革前后發(fā)生了哪些變化，單位做了哪些具體工作，取得了怎樣的效果和成績，還存在哪些問題和不足以及困難，文保單位自身是最清楚的，所以有必要進(jìn)行一個客觀的自我評價(jià)。具體指標(biāo)從以下方面設(shè)置：旅游服務(wù)設(shè)施、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)用人增減情況，景區(qū)接待游客數(shù)量、經(jīng)營綜合收入，旅游服務(wù)質(zhì)量保障制度建設(shè)、文保單位自身學(xué)術(shù)研究、景區(qū)文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)、經(jīng)營收入反哺文物保護(hù)等情況以及有無重大事故。

4.專家團(tuán)隊(duì)評價(jià)指標(biāo)。專家是指由文物主管部門選聘的對文物保護(hù)與利用有專門研究的學(xué)者或管理者，他們代表主管部門，在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，就文保單位改革后的變化與成效進(jìn)行專業(yè)評估。具體設(shè)置如下指標(biāo)：對保護(hù)單位核心地帶、建設(shè)控制地帶環(huán)境狀況評價(jià)，對文保單位管理制度建設(shè)、消防保障措施評價(jià)，對文保單位文物安全狀況、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)項(xiàng)目、導(dǎo)游講解、文物學(xué)術(shù)研究、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)等的評價(jià)。

5.行業(yè)協(xié)會等評價(jià)。行業(yè)協(xié)會是同行業(yè)成員自愿組成的社會組織，一般來說會在年終開一個協(xié)會成員代表大會，會上往往要表彰一批業(yè)務(wù)較突出或熱衷社會公益的成員單位。A級景區(qū)系列是國家文旅局主導(dǎo)的景區(qū)質(zhì)量等級劃分和評定，不少文物景區(qū)評定了A級，A級景區(qū)每年都要進(jìn)行檢查，或者明察或者暗訪，都會有檢查結(jié)果反饋，或者批評警告，或者表彰。政府主管部門對文保單位的具體工作會檢查，結(jié)果也要反饋，或者批評警告，或者表彰。

6.新聞媒體評價(jià)。新聞媒體評價(jià)包含紙質(zhì)媒體報(bào)道，電視、廣播報(bào)道，網(wǎng)絡(luò)新媒體報(bào)道等大數(shù)據(jù)反饋，從根本上說媒體報(bào)道是社會輿情的反映，主要統(tǒng)計(jì)媒體報(bào)道的次數(shù)和內(nèi)容傾向，分為正面表揚(yáng)、負(fù)面批評及“中性”事實(shí)報(bào)道。

（三）各評價(jià)主體的權(quán)重分配

社會效益僅有定性評價(jià)不夠，必須有量化評價(jià)，要給評價(jià)對象打分，只有這樣才能進(jìn)行比較并明確評判優(yōu)劣。量化就要分配權(quán)重。權(quán)重分配的基本原則是根據(jù)評價(jià)指標(biāo)對評價(jià)內(nèi)容的重要性和關(guān)聯(lián)度來確定權(quán)重大小。據(jù)此原則，經(jīng)過調(diào)研論證，應(yīng)該賦予各評價(jià)主體的權(quán)重（總權(quán)重100）：游覽者25%，當(dāng)?shù)鼐用?5%，文保單位自身10%，專家團(tuán)隊(duì)25%，行業(yè)協(xié)會等5%，新聞媒體20%。

（四）評價(jià)的實(shí)施

社會效益評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系確立后就應(yīng)該實(shí)施評價(jià)，也就是委托第三方針對文保單位對各評價(jià)主體進(jìn)行調(diào)研和匯總。

對于文保單位的游覽者和當(dāng)?shù)鼐用竦恼{(diào)查，主要應(yīng)采取問卷調(diào)查加實(shí)地走訪的方法，要將評價(jià)所需要了解的內(nèi)容設(shè)計(jì)在問卷調(diào)查表當(dāng)中，現(xiàn)場或網(wǎng)上訪問填答，然后將所獲信息加以科學(xué)處理得出評價(jià)結(jié)論。對于文保單位本身，要深入實(shí)地了解真實(shí)情況，走訪相關(guān)人員，并由文保單位填答根據(jù)評價(jià)內(nèi)容設(shè)計(jì)的具體問題。專家團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該由文物主管部門聘請，主要就文物的保護(hù)和安全狀況設(shè)置的問題做出專業(yè)評價(jià)。行業(yè)協(xié)會或A級景區(qū)等主要看年度評比結(jié)果或檢查結(jié)果，如果有政府評獎一并參考。新聞媒體評價(jià)就是要檢索收集一定時間內(nèi)各種媒體對文保單位的報(bào)道，要盡可能收集齊全，按照正面表揚(yáng)、中性報(bào)道和負(fù)面批評分成三個類別，根據(jù)報(bào)道數(shù)量和報(bào)道性質(zhì)的傾向性，綜合給出評分。最終，評價(jià)實(shí)施方將六大主體的評價(jià)結(jié)果按照賦分權(quán)重匯總合計(jì)，生成最終評價(jià)結(jié)論。

五、評價(jià)結(jié)果的公布與應(yīng)用

評價(jià)結(jié)論形成后，要由主管部門向全社會公示一定時間，接受社會監(jiān)督與質(zhì)詢。如果文保單位或社會其他方面對評價(jià)結(jié)論有異議，特別是有重大異議，應(yīng)啟動爭議解決程序，對相關(guān)問題要加以核實(shí)，根據(jù)核實(shí)情況決定是否修改評價(jià)結(jié)論，并將核實(shí)后結(jié)論的修改情況予以說明并向社會公布，以保證評價(jià)結(jié)論的客觀公正性與權(quán)威性。

社會效益的評價(jià)絕不僅僅是一種科學(xué)研究行為，而是要對文保單位的保護(hù)與利用起到獎勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的實(shí)際作用。量化評價(jià)評價(jià)結(jié)論根據(jù)得分一般可分為好、中、差三個等級，對于評價(jià)很好的單位要加以宣傳表彰甚至獎勵，對于評價(jià)較差的單位，主管部門要根據(jù)具體情況，或提出批評，或給出警告，并責(zé)成涉事文保單位查找問題原因、給出改進(jìn)措施，限期完成整改，并在限期滿后加以檢查驗(yàn)收。

六、結(jié)論

涉旅文保單位“兩權(quán)分離”改革是一項(xiàng)新生事物，是關(guān)乎文物事業(yè)和文物旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大事，改革效果究竟如何需要對其經(jīng)濟(jì)和社會效益做出客觀評價(jià)。社會效益評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系當(dāng)然也需要在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷加以改進(jìn)完善。通過評價(jià)真正能夠促進(jìn)管理主體和經(jīng)營主體通力協(xié)作、共謀發(fā)展，為山西的文物事業(yè)發(fā)展及文旅支柱產(chǎn)業(yè)培育作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

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作者簡介：張亦非（1987—），女，漢族，山西山陰人，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)槭袌稣{(diào)研、文化旅游。

（責(zé)任編輯：馬雙）