李萌 苗波 葉林

摘 ?要： 政策試驗是我國進行政策創(chuàng)新和實現(xiàn)制度變遷的重要方式。現(xiàn)有研究多集中在對政策試驗的模式以及過程機制的探討，對于在政策試驗過程中，不同政策工具的選取上所呈現(xiàn)出的不同試驗機制及科層互動缺乏深入的揭示。通過梳理深圳市環(huán)境影響評價立法變遷歷程，可以發(fā)現(xiàn)其在政策試驗的過程中使用了包括規(guī)制、激勵、自愿等綜合性的政策工具。其中，規(guī)制型政策工具的試驗多由上級部門發(fā)起，呈現(xiàn)出“中央控制的試驗”特征;激勵型政策工具則高度依賴地方發(fā)展狀況，呈現(xiàn)出“地方自治的試驗”特征;自愿型政策工具則兼具二者的特性，呈現(xiàn)出“央地共治的試驗”特征。為促進制度創(chuàng)新，突破發(fā)展瓶頸，地方政府充分利用資源稟賦優(yōu)勢進行適應于自身發(fā)展的創(chuàng)新，上級政府則對地方政策試驗進行“有選擇”的控制與引導，形成了特有的科層互動模式。

關鍵詞： 政策試驗;科層互動;政策工具;環(huán)境影響評價立法;深圳

一、 引 ? 言

政策試驗（testing）是政策創(chuàng)新過程中的關鍵一環(huán)[1][2]。在我國，中央對新政策進行全面推廣之前在地方進行小范圍政策試驗是檢驗政策績效和防控變革風險的關鍵手段。韓博天提出的“分級制政策試驗”一度被認為是解釋我國體制適應性的重要機制，分級試驗可以將基層積累的創(chuàng)新經驗吸納到國家政策，以此提升我國體制靈活性、減少改革震蕩。政策試驗一般通過實驗性法規(guī)、試點和試驗區(qū)三種形式進行[3]。王紹光則將韓博天揭示的“中央主導的政策試驗”解釋為政府學習模式中的一種類型，從“學習的推動者”（即決策者、政策倡導者）與“學習源”（即實踐、實驗）的維度將政府的學習行為分為四種模式。這種“學習機制”使得我國政府在經濟領域及社會保障、環(huán)境保護等公共物品的供給領域具備較強的適應性。同時，基層的實踐是重要的學習源，對于基層實踐經驗的吸納和推廣是我國進行政策創(chuàng)新提升政府適應能力的重要機制[4]。

在此基礎上，學術界對我國政策試驗中的試驗功能、過程機制和模式類型等進行了廣泛的研究，其中特別強調了政策試驗過程中的央地關系視角?；谶@一視角的研究主要集中在政策試驗的目標與工具是模糊還是確定的，控制與導向是中央控制還是地方主導的，以及政策試驗模式可能的選擇進行探討。政策工具的不同組合會產生不同的政策試驗機制和模式[5]，但僅僅以政策工具由地方還是中央開發(fā)進行劃分并不足以揭示政策工具深層次的差異。政策工具有多種不同類型，不同類型政策工具的選取，對于政策試驗的互動模式機制的影響，需要更為深入和豐富的研究來探明。目前的研究多以宏觀的觀察視角對政策試驗機制進行“事后的分析判斷”[6]，亟須采用更為嚴謹、深入的定性研究方法深入探討政策試驗深層次的運作機制，呈現(xiàn)政策試驗的真實運作狀況[7]。

環(huán)境影響評價制度作為環(huán)境保護領域的一項重要制度，主要承擔環(huán)境質量預防預測機制中的“前端阻隔”職責，可以有效提升環(huán)境保護的科學性和能動性。在此領域，深圳市一直以 “先行先試的探索者”的姿態(tài)走在改革的前列，在“環(huán)評區(qū)域限批”“環(huán)評未批先建的按日計罰”“環(huán)境風險評價”“環(huán)評登記表備案制”“環(huán)評公眾參與”等方面進行了諸多創(chuàng)新試驗，先后被廣東省和中央政府采納，上升為更高階、適用性更廣泛的法律制度。深圳市在完善環(huán)評制度的創(chuàng)新探索方面涵蓋了規(guī)制型政策、激勵型政策和自愿型政策等不同類型的政策工具，為探索不同的政策工具類型是如何影響政策試驗過程中的科層互動狀況提供了良好的案例。本文基于政策試驗理論，以深圳市環(huán)評制度立法變遷過程為例，研究政策試驗過程中不同類型的政策工具對科層互動機制與模式的影響。

二、 文獻評述與研究框架

1.文獻評述

政策試驗作為基于中國政策實踐推衍出的創(chuàng)新概念，與西方國家政策實施前所進行的以嚴格的制度和法律程序為基礎的“政策實驗”是具有一定差異的。“政策實驗”強調科學實驗設計在政策實踐中的植入與應用，而“政策試驗”則強調地方依靠正式的或非正式的方法來應對復雜問題而進行的創(chuàng)新嘗試[8]。理解二者的不同有助于在中國的政策語境下考察政策制定規(guī)律。西方國家進行政策測試的工具為政策實驗（policy experimentation），強調實驗的“隨機分配”“目標預設”“控制變量”等科學性假設，進行政策實驗的目的主要為了驗證一項政策的成本和效果[9]。中國政策試驗明顯帶有 “漸進性”和“選擇性控制”的特征[10]，這兩種特征所呈現(xiàn)的“不確定性”和“非隨機性”與強調科學性的政策實驗明顯不同。本文將政策試驗定義為由中央政府或地方政府自主發(fā)起的，在特定范圍內為應對復雜的改革問題而進行的創(chuàng)新性探索。目前關于政策試驗的研究主要集中在以下三個方面的爭論上：

（1）目標與工具：確定性還是模糊性？

在政策試驗過程中，政策目標以及實現(xiàn)政策目標的工具是確定的還是模糊的存在一定的爭議。劉培偉認為中央對地方的政策試驗并未提出預設原則和目標，除了維護政治權力秩序的意識非常清晰之外，對其余領域的改革并沒有明確的意識[11]。然而，除了目標是否確定值得關注，政策試驗的工具選擇也存在多種組合。韓博天認為政策試驗是一個目標明確、協(xié)調一致的行動， 目的是為正式制定政策提供多項選擇（ policy options） ，繼而將相關政策在全國推廣， 甚至寫入國家的立法。改革的目標是確定的，但政策工具（政策選擇）是模糊的，需要地方政府通過試驗來進行探索。有學者則認為中央政府的政策制定可能缺乏明確的目標和方向，每一項具體的改革措施都是對迫在眉睫的危機做出的應急反應[12]。中國改革延續(xù)著“摸著石頭過河”的思維，邊干邊學[13]。劉偉總結的政策試點三階段論認為，在前試點和試點階段政策目標和政策工具都是缺乏的，到后試點階段試點完成時政策目標和政策工具才全部具備[14]。因此，在多數(shù)情況下政府在進行政策試驗的過程中其目標與工具較難確定;在某些領域（如政治權力秩序等）是清晰的，在某些領域（如經濟發(fā)展等領域）則是模糊的。

地方政府在政策試驗過程中，不同類型的政策工具的創(chuàng)新試驗之初具有不同的政策目標與工具的組合狀況。政策試驗的最終目標是為了實現(xiàn)政策目標。為了實現(xiàn)這一目標，需要借助央地各自的資源優(yōu)勢。這里的優(yōu)勢資源主要指二者的相對優(yōu)勢，而非獨占優(yōu)勢。中央政府相對于地方政府具有更強的合法性資源，中央政府具有較強的權威性，掌握核心的政治資源，處于權力結構主導者的地位，且享有更高的立法位階;站在更為全局性的角度考慮問題，可以使得創(chuàng)新具有更大的普適性[28]。地方政府的優(yōu)勢主要表現(xiàn)為情境性資源，地方政府具有豐富的信息資源對創(chuàng)新的環(huán)境更為了解，直接與目標群體接觸可以更快地感知政策問題，也能夠以更適合地方發(fā)展的方式進行創(chuàng)新政策設計[29]。不同的政策目標與工具的組合所依賴的資源差異決定了政策試驗過程中的科層互動狀況。具體而言，在政策試驗過程中科層互動是指縱向與橫向的政府部門之間通過利用各自的資源優(yōu)勢進行正式的與非正式的互動，以實現(xiàn)政策試驗目標，驗收政策試驗成果。其互動形式既包含縱向上下級政府部門之間或同級職能部門之間發(fā)文、研討、指導、匯報等正式的溝通，也包含不同政府部門之間通過不成文的、非正式的渠道對彼此產生的影響，如上級政府通過發(fā)出某些政策意向性較強的“信號”（signaling）對下級政府暗示或施加壓力[30]。在進行創(chuàng)新政策試驗過程中，不同層級政府依據(jù)各自所具有的資源優(yōu)勢在不同類型的政策工具創(chuàng)新過程中扮演著不同的角色，產生了多樣化的互動形式與政策試驗模式。

關于政策試驗模式的探討，本研究并不試圖以試驗的發(fā)起方（中央發(fā)起還是地方自發(fā)）來進行劃分，而是以政策試驗的控制導向進行劃分。路徑與結構探討的是政策試驗過程中目標與工具的供給方分別是中央還是地方。由政策目標與工具供給方的路徑組合可以將政策試驗的結構分為三種類型，即政策目標與政策工具的設計者均為中央政府;政策目標與政策工具的設計者均為地方政府;政策目標的設計者為中央政府，政策工具的設計者為地方政府（理論上不存在第四種政策工具已經由中央政府供給，但仍舊需要地方政府尋求政策目標的情況）。政策目標與政策工具的供給方的不同組合是與不同類型的政策工具類型所需優(yōu)勢資源相匹配的結果。地方政府的情境優(yōu)勢使得其在進行政策工具創(chuàng)新方面具有優(yōu)勢，在政策工具不明確的情況下一般地方政府擔負著探索具體工具的職責，對于地方探索動力缺乏的政策工具則多由中央政府推行?？刂婆c主導則探討的是政策試驗過程中控制權掌控在中央還是地方。科層互動的過程中，控制與導向并不取決于所處地位的高低，而更多取決于政策創(chuàng)新所需資源，取決于創(chuàng)新所需“情境”。巴納德和西蒙的“權威接受論”認為權威的發(fā)生并不取決于發(fā)號施令者而是取決于接受權威的人;福萊特的“情境權威理論”認為權威是否能發(fā)揮作用取決于形勢所需，權威是與知識和經驗相聯(lián)系的，來自事實和環(huán)境[31]。具體到政策試驗領域，權威導向也取決于政策試驗所需的資源狀況，央地等級上的差異并不能從實質上影響二者的互動關系。不同類型的政策試驗對中央與地方的依賴程度是存在差異的，控制與導向是政策工具類型與中央或地方所具有的優(yōu)勢資源恰當匹配的結果。

本研究采用過程追蹤單案例研究方法并結合結構化訪談方法，從微觀層面展現(xiàn)目標與工具的不同組合是如何影響科層互動過程中的控制導向，并進而影響政策試驗模式選擇的，對本文的科層互動視角下的政策試驗模型框架進行了驗證。這一方法可以從權變的視角呈現(xiàn)出在控制試驗主體（科層組織）的狀況下，政策試驗客體（政策工具類型）對政策試驗模式的影響。環(huán)評制度在變遷過程中經歷了諸多政策層面的調整，政策工具也從最初的以規(guī)制型政策工具為主導，而后發(fā)展出激勵型、自愿型政策工具，形成當前政策工具種類不斷完善協(xié)調配合的治理格局。在這一變遷過程中，深圳市一直走在環(huán)評制度改革的前沿，以先行先試者的姿態(tài)試驗摸索著，且其政策中對多種政策工具類型均有所涉及，是較為典型的案例。筆者通過多種方式收集資料：首先，梳理深圳市、廣東省以及國家層面環(huán)評制度變革的相關法條、政策文件，獲悉深圳市環(huán)評改革走在前列的創(chuàng)新性試驗所涉領域。其次，以深圳市環(huán)評政策試驗領域為落腳點，訪談深圳市、廣東省相關官員，了解不同類型政策工具試驗過程中市級、省級以及中央政府及其部門間的互動狀況。同時，收集深圳市環(huán)評制度發(fā)展相關新聞報道等其他資料，進行相應的分析。

三、深圳市環(huán)境評價立法變遷歷程——政策試驗的分析

環(huán)評制度作為環(huán)境保護的“先行兵”，標志著環(huán)境保護從“末端治理”向“源頭治理”的轉變。深圳市作為我國第一批經濟特區(qū)之一，在完善環(huán)評制度過程中開發(fā)了諸多政策工具以更好地促進制度的落地執(zhí)行，多項政策舉措被上級政府采納，促進了我國環(huán)評制度的發(fā)展。

1.深圳市環(huán)評制度立法歷程及其改革舉措

深圳市先后頒布了《深圳經濟特區(qū)建設項目環(huán)境保護條例》（2006年首次通過，經2012年和2017年兩次修正）、《深圳市建設項目環(huán)境影響分級審批管理辦法》（2009年）、《深圳市人居環(huán)境委員會關于加強環(huán)境影響評價管理的意見》（2010年）等法條和規(guī)范性文件來優(yōu)化環(huán)評管理舉措。通過梳理對比廣東省、國家環(huán)評制度的改革措施，可以總結深圳市環(huán)評的立法進程及其創(chuàng)新舉措（如圖2所示），將其分為環(huán)評立法萌芽與形成階段、環(huán)評立法發(fā)展與完善階段①。

（1）第一階段：環(huán)評立法萌芽與形成階段

深圳市在環(huán)評領域的探索可追溯至1994年。在《廣東省建設項目環(huán)境保護管理條例》的基礎上，《深圳環(huán)境保護條例》率先對規(guī)劃環(huán)評做出規(guī)定，將環(huán)評批準作為建設項目審批的必備條件，并與排污許可、自然資源開發(fā)相掛鉤。此后，深圳市在環(huán)評領域率先嘗試多項改革舉措，主要包括：第一，環(huán)評區(qū)域限批。2006 年，《深圳建設項目環(huán)保條例》率先提出暫停審批污染物總量控制超標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復任務的區(qū)域內增加污染物排放總量或者對生態(tài)環(huán)境有較大影響的建設項目環(huán)評文件。與之相比，《廣東省環(huán)境保護條例》直至2015 年修正時才增加此規(guī)定，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》則直到2016 年才對此進行規(guī)定。第二，環(huán)評信息公開與公眾參與。2006年《深圳經濟特區(qū)建設項目環(huán)境保護條例》規(guī)定將公眾參與作為環(huán)評報告的必要內容，并對信息公開內容、公眾參與方式、公開形式等內容進行了具體的規(guī)定。廣東省環(huán)評公眾參與的相關規(guī)定可追溯至1994年，《廣東省建設項目環(huán)境保護管理條例》第十七條對其相關內容進行了規(guī)定。國家層面對環(huán)評工作公眾參與的規(guī)定則主要源于2006年環(huán)境保護總局印發(fā)的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。第三，環(huán)境影響回顧評價制度。深圳市關于環(huán)境影響回顧評價制度的探索最早可追溯至2006年，《深圳經濟特區(qū)建設項目環(huán)境保護條例》第二十九條規(guī)定實行建設項目環(huán)境影響回顧評價制度。國家環(huán)境保護部則在2015年頒布《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》，對回顧環(huán)評的情形進行規(guī)定。第四，環(huán)評未批先建的按日計罰。2009 年，在環(huán)境保護部《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權若干意見》將按日計罰作為對環(huán)境行政處罰自由裁量權予以規(guī)范后，《深圳建設項目環(huán)保條例》成為最早以按日計罰方式處罰建設項目環(huán)評未批先建行為的地方性法規(guī)。與之相比，《廣東省環(huán)境保護條例》2015年修改時才增加此規(guī)定，國家《環(huán)境影響評價法》則直到2016年才進行了相關條款的修改。第五，環(huán)境風險評價。2010 年，《深圳市人居環(huán)境委員會關于加強環(huán)境影響評價管理的意見》明確將項目環(huán)境風險評價作為環(huán)評審批的必要條件。而廣東省則是2015年修訂《廣東省環(huán)境保護條例》加入，國家層面則到2016年修訂《環(huán)境影響評價法》加入相關規(guī)定。

（2）第二階段：環(huán)評立法發(fā)展與完善階段

環(huán)評立法進入第二階段的主要標志是其改革不僅僅停留在對環(huán)境影響評價內容、形式等的規(guī)定上，而是上升到環(huán)境影響評價體制機制的變革。這一階段，深圳市最為突出的創(chuàng)新之舉是率先實行建設項目環(huán)評登記表備案制。2014 年，《深圳市龍崗區(qū)建設項目環(huán)境影響登記表備案實施辦法》率先提出建設項目環(huán)評登記表備案制，《深圳市建設項目環(huán)境影響審批監(jiān)管辦法》率先提出實施網(wǎng)上備案制。之后，環(huán)境保護部在2016年才發(fā)布《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》，明確縣級環(huán)保部門負責建設項目環(huán)境影響登記表備案管理以及采用網(wǎng)上備案方式。2017年，《深圳市建設項目環(huán)保條例》在建設項目環(huán)評登記表備案領域取得重大突破——明確“未納入本市建設項目環(huán)境影響審批管理名錄和備案管理名錄的，無需實施建設項目環(huán)境影響評價審批或者備案”，同時對非環(huán)境敏感區(qū)、不須配套污染防治設施的輕度環(huán)境影響建設項目實施告知性備案制度。此規(guī)則在2018年出臺的《深圳市社會投資建設項目報建登記實施辦法》《深圳市政府投資建設項目施工許可管理規(guī)定》中又得到細化。廣東省則在2017年執(zhí)行了環(huán)境保護部發(fā)布的《建設項目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》。這一階段環(huán)評制度立法逐漸從規(guī)制走向了激勵，在考量法律效力保障的基礎上將法律遵從效率也納入了立法考量范疇。

2.深圳市環(huán)評制度創(chuàng)新政策工具選取

政策工具是實現(xiàn)公共政策目標的手段，是通過組織行動以解決公共問題的某種途徑[32]。本質上，政策試驗的目的即是對政策工具的探索與確定。依據(jù)不同的標準，對政策工具的劃分也不同。比如，依據(jù)強制性程度的高低可以將政策工具劃分為強制性政策工具、混合性政策工具和自愿性政策工具;依據(jù)資源類型可以將政策工具劃分為信息類工具、權力工具、財富工具、組織性工具[33]。在與本文研究最為接近的環(huán)境保護領域，根據(jù)執(zhí)行及激勵手段通常將政策工具分為規(guī)制型、激勵型和自愿型政策工具[34]。這種劃分方法較好地概括了環(huán)境保護領域的政策特點，本文對深圳市環(huán)評制度所選取的政策工具也采用此分類標準。

（1）規(guī)制型政策工具

規(guī)制型政策工具又稱指令性政策工具，是指政府為了達到目標對社會成員直接予以干預。深圳市在環(huán)評制度中所選取的規(guī)制型政策工具主要包括：一是事前控制，主要有環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境影響風險評價。環(huán)境規(guī)劃主要包括環(huán)評區(qū)域限批，防止區(qū)域污染物總量超標現(xiàn)象的出現(xiàn);環(huán)境影響風險評價的相關規(guī)定則是從事前防止危害環(huán)境項目的出現(xiàn)。二是事中控制，主要包括環(huán)境影響回顧評價，對于在建設過程中發(fā)生生產實際情況與原環(huán)境影響評價預測結果有出入而產生環(huán)境污染狀況的項目進行回顧環(huán)評，以更為動態(tài)的管理方式監(jiān)控污染的發(fā)生。三是事后控制，主要包括環(huán)評未批先建的按日計罰，對于已經建設但未進行環(huán)評的項目實行嚴格的按日計罰。

（2）激勵型政策工具

激勵型政策工具，兼具自愿性與強制性，是指政府依據(jù)經濟發(fā)展規(guī)律利用市場調控利益相關者行為的方法。建設項目環(huán)境影響等級備案制是對環(huán)評制度的完善，可以進一步提高環(huán)評的針對性和有效性。一方面，對于企業(yè)而言，可以利用市場手段引導企業(yè)主體遵守環(huán)評制度、促進環(huán)境保護。如同稅收會產生稅收遵從成本，一項政策的執(zhí)行也會產生遵從成本[35]。環(huán)境影響評價服務目前主要由市場主體提供，建設項目環(huán)境影響等級備案制可以有效減輕無污染或環(huán)境影響程度小的企業(yè)的環(huán)評負擔，降低其政策遵從成本;而對于環(huán)境影響程度較大的企業(yè)則面臨更為嚴格的環(huán)評審批，產生更大的政策遵從成本。另一方面，對于政府的體制建設而言，建設項目環(huán)境影響等級備案制也是促進審批制度改革，推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務在環(huán)境保護領域的創(chuàng)新舉措，可以有效降低政府的環(huán)評壓力，抓大放小，集中更多的注意力資源到更為關鍵的環(huán)評項目的審批上?？梢?，建設項目環(huán)境影響等級備案制對企業(yè)主體和政府主體有著雙重激勵作用。

（3）自愿型政策工具

自愿型政策工具則是借助于民間自主的力量，依靠社會成員的自愿性行動實現(xiàn)政策目標。具體到環(huán)境影響評價制度領域，主要包括環(huán)評項目信息公開和環(huán)評公眾參與兩種類型的具體措施。2006年《深圳經濟特區(qū)建設項目環(huán)境保護條例》詳細規(guī)定了環(huán)評項目需要向公眾告知的內容、公眾參與的方式等具體條款。在實踐過程中，深圳市在環(huán)評信息公開與公眾參與方面確實取得一定進展，暴露了一些如環(huán)評方案造假等環(huán)評領域的突出問題，公眾參與環(huán)評的意愿也有所增強②。同時，也暴露出環(huán)評政策在落地過程中可能出現(xiàn)的政策執(zhí)行扭曲的情況，如深圳灣環(huán)評報告書抄襲事件[36]。從深圳市環(huán)評領域中自愿性政策工具的探索實踐，可以看出我國在自愿性政策工具開發(fā)方面與西方國家存在的差異。西方視域下自愿型政策工具是以國家較少干預以及公民自治為基礎的，但在我國，公民參與積極性不高、環(huán)保社團組織發(fā)展緩慢、企業(yè)的環(huán)保動機較為薄弱[37]，這些因素都在一定程度上使得我國對自愿性政策工具的開發(fā)通常會依賴管制工具的配合[38]。

四、政策試驗中的政策工具類型與科層互動模式

深圳市在其環(huán)評立法變遷的過程中進行了多種類型政策工具的創(chuàng)新試驗。在不同類型政策工具的試驗過程中，其發(fā)起動因并不相同，深圳市與廣東省、中央政府之間的相互作用情況也不盡相同，產生了不同的互動模式。表1通過結合深圳市環(huán)評制度立法變遷歷程，依據(jù)前文科層互動下的政策試驗模型框架，梳理不同政策工具創(chuàng)新所依賴的資源、上級的影響、控制導向等核心互動要素，以探明不同類型政策工具創(chuàng)新過程中的科層互動狀況，總結政策試驗過程的科層互動特征，由此揭示政策試驗過程的內在機理與機制。

1.規(guī)制型政策工具：中央控制下的分級試驗

根據(jù)前文對深圳市環(huán)評改革規(guī)制型政策工具的介紹可以發(fā)現(xiàn)，此類工具的政策目標和具體政策工具均是確定的，且都是由上級政府進行規(guī)定和設計的。深圳市進行環(huán)評規(guī)制類政策工具創(chuàng)新的動因主要是為了契合國家立法規(guī)劃，并依據(jù)上位法制定適應于地方發(fā)展的地方性法規(guī)。這決定了深圳市在進行此類政策工具的創(chuàng)新過程中必然受到上級政府較大的影響，具體表現(xiàn)為，深圳市在制定規(guī)制型政策時雖有某些創(chuàng)新性，但其創(chuàng)新是受到上級政府頒發(fā)的相關法條、規(guī)范性文件影響下的產物。如深圳市《深圳建設項目環(huán)保條例》中有關環(huán)評區(qū)域限批的規(guī)定，主要受到2006年廣東省發(fā)布的《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質保護管理條例》有關跨行政區(qū)水質污染防治有關規(guī)定的啟發(fā){3}。2005年發(fā)布的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》也對區(qū)域限批內容進行了規(guī)定，這也為深圳市推出區(qū)域限批政策提供了上位法的支撐{4}。另外，深圳市在環(huán)境風險評價、環(huán)評未批先建按日計罰、環(huán)境影響回顧評價等規(guī)制型政策工具的開發(fā)方面也較大地受到上級政府法律、法規(guī)或相關政策的影響與啟發(fā)，極少突破上位法來進行創(chuàng)新?？梢?，深圳市在規(guī)制型政策工具的創(chuàng)新采納過程中較少地進行原創(chuàng)性的創(chuàng)新，更多的是依據(jù)上位法或政策進行執(zhí)行性規(guī)定，在上級政府發(fā)出明顯的“信號”的情況下進行執(zhí)行過程中的創(chuàng)新?！坝泻芏鄤?chuàng)新探索舉措深圳是走在前面的，但這個過程存在一個互動。在體制內，即使是創(chuàng)新的探索也肯定要于法有據(jù)，至少也是上級發(fā)出政策調整的信號，地方才會將之變成可操作性的具體舉措，在這些方面深圳是走得快的?！保◤V東省環(huán)評部門訪談記錄，GDSA0413）

在規(guī)制型政策制定方面，深圳市之所以會選擇這種保守型創(chuàng)新策略主要是因為此類政策工具高度依賴上級的權威資源及合法性資源。這種依賴主要表現(xiàn)在三個方面：首先，國家層面關于環(huán)境保護相關的法規(guī)較為合理，地方并不需要刻意突破國家法律來創(chuàng)新，對上級政策進行執(zhí)行性細化規(guī)定一般即可滿足發(fā)展要求。其次，創(chuàng)新成本較低，上級政府所創(chuàng)立的制度或政策通常經過周密思考，借鑒使用或適當改良比進行突破性的創(chuàng)新成本低。再次，更高位階的法律、政策具有更強的權威性，尤其是國家層級制定的法律或政策具有更高的效力，而規(guī)制型政策往往需要更高階權威以保證政策的有效落實。“因為國家推行的制度都是通過國家和省的層面認真斟酌過的。直接采用或者相對改良性地借鑒比地方另創(chuàng)一套肯定有效，成本也低?！保ㄉ钲谑协h(huán)評部門訪談記錄，SZSA0415）“‘不予受理這種表述，是國家層面的習慣性表述，深圳立法應該是采納國家的那種表述。其實在省政府部門都很少這么寫，國家層面才有資格和能力作出這樣的規(guī)定。”（廣東省環(huán)評部門訪談記錄，GDSB0413）

2.激勵型政策工具：地方自治下的分級試驗

深圳市環(huán)評制度變革在激勵型政策工具上的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為建設項目環(huán)境影響等級備案，這一變革可以對企業(yè)組織和政府組織進行雙重激勵。此類政策工具的政策目標與具體落實的工具設計者均是地方政府。對于地方政府自發(fā)探索的創(chuàng)新而言，創(chuàng)新的發(fā)生往往是自發(fā)的、內源驅動的結果。深圳市在環(huán)評制度立法變遷的過程中進行激勵型政策工具的創(chuàng)新，主要是立足地方發(fā)展、立足環(huán)評相關部門工作重心調整的需要，也是優(yōu)化制度本身的需要。對于深圳市而言，其市場經濟高度發(fā)達，企業(yè)聚集、項目眾多，依據(jù)項目對環(huán)境影響情況分級管理，有的放矢、抓大放小，將大大提升審批效率，也會加強對關鍵項目的監(jiān)管效果。

“（分級管理）是深圳經濟社會發(fā)展的需要。深圳市一年的項目量大，幾萬個項目，政府沒有那么多精力全部管，能把對環(huán)境影響較大的幾千個項目管好就不錯了，那些對環(huán)境影響小的就都通過。以前的環(huán)評制度全覆蓋，小到燒烤攤、早餐鋪也需要辦理環(huán)評，登記表也需要審批幾天。我們研究了法律法規(guī)，登記表的定義是對環(huán)境影響很小的項目進行登記，既然對環(huán)境影響很小，就可以豁免或備案?！保ㄉ钲谑协h(huán)評部門訪談記錄，SZSB0415）

政府在創(chuàng)新過程中追求的目標除了行政績效以外還十分注重風險規(guī)避[39]。深圳市在建設項目環(huán)評登記表備案制創(chuàng)新的過程中，基于地方發(fā)展需求進行創(chuàng)新，其創(chuàng)新幅度較高，對原有做法具有較大的突破，因而在尋求風險控制方面會進行較多的考慮。對于風險的防控，深圳市主要通過縱向上從中央政府尋求合法性以及與省級政府充分溝通來進行，橫向上則是與相關業(yè)務部門溝通來對創(chuàng)新進行內容和程序審查。深圳市進行建設項目環(huán)評登記表備案制度創(chuàng)新過程中豁免、備案以及審批的項目名錄，是根據(jù)中央政府設定的《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》來進行設置的，這種設置使得整個改革的合法性有所保證。廣東省對下級政府創(chuàng)新則起到安全閥的功效，這種功效的實現(xiàn)主要通過業(yè)務部門之間密切的互動與溝通來實現(xiàn)。訪談表明，廣東省對待下級政府的創(chuàng)新行為通常會站在全局性的角度考慮地方政府的創(chuàng)新風險，會對深圳市的創(chuàng)新行為進行指導、監(jiān)督?！捌髽I(yè)環(huán)境意識的提升、環(huán)境治理制度的完善、科技的進步使得深圳市進行環(huán)評的創(chuàng)新不存在太多的制約條件，即使對環(huán)境產生影響，在實踐中也可以通過環(huán)保督察來改正，所以不存在不可逆的風險?！保◤V東省環(huán)評部門訪談記錄，GDSD0413）創(chuàng)新試驗并非一個部門可以單獨完成，深圳市在進行環(huán)評備案改革的過程中，會與司法部門和相關業(yè)務部門進行充分的溝通，以對其創(chuàng)新進行司法審查和內容審查。

市級政府環(huán)評部門在進行創(chuàng)新變革的進程中會與省級政府對應的環(huán)評部門溝通并尋求業(yè)務指導，省級政府也會對地方政府創(chuàng)新行為進行持續(xù)性關注，且這一做法既是制度性要求，也是實踐中的常態(tài)化做法?！斑@個是常態(tài)化的做法，地方有一些改革舉措，原則上會跟我們溝通一下，我們也會去關注，后續(xù)會去實地調研。在這個過程中，我們會對地方創(chuàng)新探索進行指導或者總結推廣，制度上是有這個要求的。”（廣東省環(huán)評部門訪談記錄，GDSD0413）省級和市級政府之間通過這種良性互動既可以保證地方政府的創(chuàng)新不致釀成風險，也使得市級政府的創(chuàng)新經驗自下而上擴散至省級政府從而實現(xiàn)更大范圍的推廣。深圳市在進行激勵型政策工具的創(chuàng)新時，主要是基于地方發(fā)展進行適應地方需求的變革，此類創(chuàng)新的出現(xiàn)高度依賴深圳市的環(huán)保、經濟、社會發(fā)展狀況，上級政府也是這類政策工具創(chuàng)新的風險規(guī)避工具。對于激勵型政策工具的試驗，控制導向是指向地方政府的，呈現(xiàn)出地方自治的政策試驗模式特征。

3.自愿型政策工具：央地共治下的分級試驗

對于環(huán)評領域自愿型政策工具的創(chuàng)新試驗，深圳市主要是依據(jù)中央政策進行地方探索性試驗。在這一類型政策工具的探索過程中，深圳市的實踐表明，自愿型政策工具的開發(fā)高度依賴上級政府的行政指令，同時高度依賴地方的政府各部門、企業(yè)、公民、社會團體等環(huán)保主體在執(zhí)行這一政策時所采取的態(tài)度與行動。深圳市自愿型政策工具創(chuàng)新試驗受到上級政府的較大影響，2006年2月，國家環(huán)保總局印發(fā)《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與環(huán)境影響評價需要公開的內容和公眾參與的方式等進行了規(guī)定，這一暫行辦法為深圳市將信息公開與公眾參與寫進法條提供了依據(jù)。深圳市在環(huán)境影響評價信息公開與公眾參與方面的進展并非一帆風順，環(huán)境信訪量也一度居高不下。這既反映出深圳市在環(huán)評信息公開與公眾參與方面取得了一定的進展，也反映出環(huán)評制度在落地過程中可能會出現(xiàn)的問題。正如訪談過程中一位受訪者所言：“說明環(huán)評法制度設計是比較合理的，無論市場主體、建設單位，還是建設環(huán)評單位，都會有一些偷懶的，有一些蒙混過關的，各種各樣的心態(tài)都會有。但是這個制度設計就可以避免它，以使其不會出現(xiàn)很嚴重的情況，或者盡量少（出現(xiàn)）。如果出現(xiàn)很惡劣的情況，監(jiān)督制度可以發(fā)揮作用，不一定是環(huán)保部門監(jiān)督，可以讓公眾來監(jiān)督，而且公眾監(jiān)督是很有效的。（這一事件）就體現(xiàn)了公眾參與的效果，像這種大規(guī)模的公眾參與也是環(huán)評的一個特色?！保ㄉ钲谑协h(huán)評部門訪談記錄，SZSC0415）

深圳市在完善環(huán)評制度的探索過程中，首先需要對其政府自身的科層間互動關系進行改善。需要打破部門壁壘，加強同級部門之間的溝通，把各個部門之間的評價統(tǒng)一起來，實現(xiàn)“多評合一”的評價?！皣烈?guī)劃、立項選址進行了環(huán)評審查之后，后續(xù)的環(huán)評并不重要。希望加強同級部門之間的溝通協(xié)調，把各個部門的評價統(tǒng)一起來，形成多評合一的環(huán)評?！保ㄉ钲谑协h(huán)評部門訪談記錄，SZSD0415）。同時，環(huán)評制度也需要市場的實質性參與。“（環(huán)評制度）最初的意圖是建設單位通過花錢購買環(huán)評服務，根據(jù)環(huán)評機構出具的建議和措施進行調整和整改。不同的環(huán)評機構提供服務的價格不同，因而提出的措施與建議不同，是市場化的服務。如果環(huán)評在需要被監(jiān)管部門審批的情況下進行，該制度就有可能流于形式（又變成行政手段）?！保ㄉ钲谑协h(huán)評部門訪談記錄，SZSD0415）。公眾、社會團體等監(jiān)督者的參與對環(huán)評制度的落實非常重要，良性的公眾參與需要地方政府積極落實，形成制度性規(guī)定，也需要公民、社會團體等形成自覺的行動意識。2018年《環(huán)評公眾參與暫行辦法》的重新修訂也充分證明了自愿型政策工具較大地依賴地方公民、社會團體發(fā)展狀況等情境性優(yōu)勢。這一全國性法條的修訂也充分吸納了地方意見。“與原來老版相比，這一版和社會發(fā)展的形勢更加密切結合了，與信息化、大數(shù)據(jù)的結合也更緊密了，運用新的科技手段，參與形式就不拘泥于以前對每家每戶的調查，更多講究主動參與?！保◤V東省環(huán)評部門訪談記錄，GDSB0413）

對于地方政府而言，缺乏信息公開的動力，需要動用上級權威采取強制性行政指令落實公眾參與，但是公民、社會團體參與意識的增強則需要多方面的合力才能慢慢養(yǎng)成，具有情境性優(yōu)勢的地方政府需要充分考察地方社會力量的發(fā)展狀況，以充分調動起積極性。這就使得政府在進行自愿型政策工具的創(chuàng)新方面既依賴中央政府的行政權威以保證制度得以落實，也需要地方政府各個部門之間協(xié)調聯(lián)動，并積極發(fā)展地方“自愿力量”來保障制度落實效果。在這一類型的政策工具的創(chuàng)新方面，地方政府受到中央政府的廣泛影響，地方政府也具有正式機會，充分參與到中央政策的修訂過程，且具有較大的權限進行地方政府內部和社會改革。自愿型政策工具創(chuàng)新對中央資源與地方資源雙重依賴，控制導向既不偏向中央政府也不傾斜于地方政府，而是需要二者同時發(fā)力、協(xié)作共治，呈現(xiàn)出對地方與中央雙重依賴的共治試驗模式。

五、結論與討論

地方政府在政府創(chuàng)新領域占據(jù)著重要角色，可以實現(xiàn)小范圍內對政策先行先試、檢驗創(chuàng)新成效，同時降低創(chuàng)新成本與變革風險。本文以深圳市環(huán)境影響評價立法變遷為個案，結合過程回溯與訪談分析方法，考察其創(chuàng)新政策工具類型及其變革動因、互動機制，發(fā)現(xiàn)不同政策工具類型會影響地方政策試驗的控制導向，從而產生不同的政策試驗模式。深圳市在環(huán)評立法變遷過程中采取了多種類型的政策工具創(chuàng)新，包括規(guī)制型、激勵型、自愿型政策工具。在進行規(guī)制型政策工具創(chuàng)新過程中，較大地受到中央政府和省級政府明確的政策信號的影響，其創(chuàng)新實為中央控制下為契合國家立法規(guī)劃而為之，具有“中央控制下的試驗”模式特征。對于激勵型政策工具的創(chuàng)新，深圳市則具有較大的自主權，創(chuàng)新動因主要源于滿足地方發(fā)展需求。其創(chuàng)新的幅度較大，因而在尋求行政績效與創(chuàng)新風險控制方面頗下功夫，對于風險控制方面則主要向中央政府尋求政策合法性，和省級政府溝通、匯報尋求指導和監(jiān)督，并尋求同級部門進行內容和程序審查;其試驗的控制導向偏向地方政府，具有“地方自治下的試驗”模式特征。在自愿型政策工具的創(chuàng)新方面，深圳市一方面背靠上級政府，制定地方法規(guī)為環(huán)評信息公開與公眾參與奠定制度性基礎，也需要促進政府各個部門之間的協(xié)調聯(lián)動，另一方面積極培養(yǎng)地方公民、社會團體、企業(yè)等環(huán)保主體的自主參與意識。由此，自愿型政策工具的創(chuàng)新同時依賴上級政府權威資源與地方社會自愿性基礎，呈現(xiàn)出“央地共治下的試驗”模式的特征。上下級政府之間的科層互動成為政策試驗的重要變量。

本文對推進我國政策試驗的研究貢獻主要包括三個方面。首先，地方政府在進行創(chuàng)新試驗的過程中，受到多方面因素的影響，包括上級政府行政指令、地方經濟社會發(fā)展狀況等[40]。學界對政策類型或政策工具類型對政策創(chuàng)新影響的研究仍顯不足。本文的研究聚焦于地方政府創(chuàng)新試驗，厘清了不同類型的政策工具在政策試驗過程中的互動模式與機制。其次，本文引入“情境”的概念，指出政策試驗過程中的控制導向是由不同類型的政策工具所依賴的創(chuàng)新資源的差異引起的，這也影響了政策試驗過程中科層互動狀況，進而產生不同的政策試驗模式，揭示了政策試驗權變與“相機”授權規(guī)律。最后，本文的分析聚焦于科層互動的視角，對于不同層級的政府及職能部門在創(chuàng)新過程中的互動狀況進行系統(tǒng)解釋。通過深圳市的環(huán)評政策試驗探索規(guī)律可以發(fā)現(xiàn)，不同的政策類型所依賴的資源是不同的，各級政府及職能部門需要依據(jù)政策類型與屬性在各自的位置上扮演合理的角色，科層內部充分的溝通互動可以促進政策主體更好地了解政策、合理分工、合力創(chuàng)新。

誠然，本文的研究也存在局限。第一，本文試圖以科層互動的視角揭示政策試驗過程中的邏輯和模式，以地方政府政策試驗作為研究對象，對自上而下以及同級部門之間的影響機制具有一定的考察，但對于深圳市環(huán)評制度改革從地方走向中央的自下而上的互動機制還需在下一步的研究中進行更加充分的探討。第二，本文的分析以深圳市為案例，其研究場域的特殊性及可推廣性受到一定的局限。深圳市作為建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的特區(qū)城市，在改革過程中有其獨特的優(yōu)勢。許多城市可能并不具有深圳市這樣的創(chuàng)新優(yōu)勢。然而，這也并不代表地方政府不能利用自身優(yōu)勢資源進行政策創(chuàng)新。深圳市在激勵型等政策上具有一定的優(yōu)勢，恰好體現(xiàn)了創(chuàng)新類型對地方資源的依賴，只要地方具備相應的資源或者能夠充分利用上級資源，就可以進行適應自身發(fā)展的政策試驗，通過塑造合理的科層互動機制，推進政策創(chuàng)新，優(yōu)化公共政策。

注釋：

①深圳市、廣東省、國家不同層面的環(huán)評相關立法在時間上存在諸多交叉，因此，此處以階段進行劃分并不加以過于具體的年份區(qū)分。

②在深圳市的信訪量中，環(huán)境信訪量僅次于公安、工商領域位居第三，深圳市環(huán)境信訪量居高不下。資料來源：深圳市人居環(huán)境委員會. 深圳市環(huán)境質量報告書（2010年度）. 深圳：深圳市人居環(huán)境委員會，2011。

③《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質保護管理條例》第十七條：跨行政區(qū)域河流交接斷面水質未達到控制目標的，省級人民政府環(huán)境保護主管部門應當會同有關部門約談該地區(qū)人民政府的主要負責人，并暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環(huán)境影響評價文件。

④《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中（二十一）加強環(huán)境監(jiān)管制度。要實施污染物總量控制制度，將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位。推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，對超過污染物總量控制指標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復任務的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設項目;建設項目未履行環(huán)評審批程序即擅自開工建設或者擅自投產的，責令其停建或者停產，補辦環(huán)評手續(xù)，并追究有關人員的責任。

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Policy Testing under Bureaucratic Interaction

——Taking Shenzhen Environmental Impact Assessment Legislation Process as an Example

Li Meng / Miao Bo / Ye Lin

Abstract： Policy testing is an important way for China to carry out policy innovation and realize institutional changes. Researches on policy experiments mostly focus on the exploration of experimental models and process mechanisms. In the micro-level， the different experimental mechanisms presented in the selection of different policy tools lack sufficient disclosure. A case study of Shenzhen in the process on the environmental impact assessment legislation is conducted so as to reveal the relationship between policy tools selection and policy testing model. Shenzhen has used comprehensive policy tools including regulation， incentives， and voluntary tools in the process of improving the environmental impact assessment system. Most of the experiments on regulatory policy tools were initiated by superior departments， showing the characteristics of "central controlled experiments model"; Incentive policy tools are highly dependent on local development status and show the features of "local autonomy experiment model"; Voluntary policy tools have the characteristics of both， showing the characteristics of "central controlled local autonomy experiment model". In order to better promote institutional innovation and break through development bottlenecks， local governments should make full use of their own resource advantages to adapt to their own development and innovation. And higher-level governments should conduct "selective" control and guidance of local policy innovation.

Keywords： Policy Testing; Bureaucratic Interaction; Policy Tools; Environmental Impact Assessment Legislation; Shen Zhen

（責任編輯 ? 王玉）

本文系教育部人文社會科學重點研究基地項目資助“新技術革命與公共治理轉型”（16JJD630013）、“中國特色的治理理論構建”（16JJD630012）和四川省哲學社會科學重點研究基地區(qū)域公共管理信息化研究中心重點項目“中國智慧城市發(fā)展與城市治理轉型研究”（QGXH19-01）的階段性成果。

收稿日期：2020-5-25

作者簡介：李 ? 萌 ?女 ?（1993- ?） ?中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生

苗 ? 波 ?男 ?（1978- ?） ?中山大學法學院、南方海洋科學與工程廣東省實驗室（珠海）副教授 ?博士生導

師 ?通訊作者

葉 ? 林 ?男 ?（1977- ?） ?中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授 ?博士生導師