朱 昱，于 敏，李偉偉

(1. 江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇 南京 210036； 2. 常熟市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 常熟 215516；3. 江蘇蘇地源土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，江蘇 南京 210029)

落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用、提升土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力的現(xiàn)實(shí)選擇[1].在編制和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃中更加注重建設(shè)用地集約利用無疑將提高規(guī)劃編制質(zhì)量，推動(dòng)建成資源集約型社會(huì).

許多研究者從不同時(shí)空尺度對(duì)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建、區(qū)域和行業(yè)差異，以及集約利用的驅(qū)動(dòng)因素、效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)途徑等進(jìn)行了研究，在研究方法上也有不少創(chuàng)新[2-6].還有研究者在“多規(guī)合一”視角下對(duì)不同尺度的城市土地集約利用評(píng)價(jià)開展研究[7-9].但是，由于機(jī)構(gòu)改革前我國(guó)絕大部分地方政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理職能分散于不同的部門，對(duì)于集約利用與空間規(guī)劃的關(guān)系研究還較為零散，不成系統(tǒng).在實(shí)踐和管理方面，土地集約評(píng)價(jià)工作主要服務(wù)于土地管理工作，在國(guó)土空間規(guī)劃中如何有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)土地集約利用問題的研究不多.本文試圖探討不同地區(qū)土地節(jié)約集約利用的特點(diǎn)和存在問題，并就國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理中的應(yīng)對(duì)提出建議.

1 數(shù)據(jù)來源和研究方法

1.1 研究區(qū)域選取

本文選取江蘇省蘇州市張家港市、南通市如東縣、揚(yáng)州市寶應(yīng)縣和徐州市豐縣4個(gè)地區(qū)作為研究區(qū)域(圖1).這4地同屬于縣域，但所在區(qū)域外部條件不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，土地利用各有特點(diǎn)，所處的發(fā)展階段和面臨的集約利用問題也不相同：張家港市處于長(zhǎng)三角核心區(qū)域，常年位于全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前列，目前土地開發(fā)強(qiáng)度較高；如東縣位于江蘇沿海開發(fā)的前沿，近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，屬于發(fā)展中地區(qū)，土地開發(fā)強(qiáng)度還在不斷提高中；寶應(yīng)縣位于揚(yáng)州市北部，屬于經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，但生態(tài)條件優(yōu)良；豐縣偏居于全省西北部，歷史上屬于黃泛區(qū)，遠(yuǎn)離長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差.

圖1 研究區(qū)域在江蘇省的位置示意圖Fig.1 Location of the study area in Jiangsu Province

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文采用的數(shù)據(jù)主要包括4地及江蘇省全省2014—2018年的建設(shè)用地規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模、新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等土地利用數(shù)據(jù)和人口總量、地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率(可比價(jià))等社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù).土地利用數(shù)據(jù)采用2014—2018年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù).人口和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分別來自對(duì)應(yīng)年份的江蘇、蘇州、南通、揚(yáng)州、徐州的統(tǒng)計(jì)年鑒.

1.3 技術(shù)思路

一般情況下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍的區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)總量與建設(shè)用地總規(guī)模成正相關(guān).城鄉(xiāng)建設(shè)用地隨著區(qū)域人口增長(zhǎng)而增長(zhǎng).建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展緊密相關(guān)，也是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要指標(biāo).土地利用與人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度決定了土地節(jié)約集約利用的水平，其發(fā)展取決于目前所處的進(jìn)程、狀態(tài)和發(fā)展趨勢(shì).本文圍繞這兩個(gè)指標(biāo)，從建設(shè)總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度(量)、建設(shè)用地承載水平(態(tài))、建設(shè)用地利用發(fā)展趨勢(shì)(勢(shì))3個(gè)維度探尋土地節(jié)約集約利用特點(diǎn)和存在的問題.

1)采用目標(biāo)比較法，通過計(jì)算指標(biāo)與各地土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的偏離度，比較4地建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模與土地利用總體規(guī)劃對(duì)應(yīng)的規(guī)劃目標(biāo)，判定建設(shè)總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度.

2)通過4地2018年城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值，分別測(cè)度建設(shè)用地的人口承載水平和經(jīng)濟(jì)承載水平.采用區(qū)域比較法，將4地建設(shè)用地的人口承載水平和經(jīng)濟(jì)承載水平與全省平均水平相比較，判定4地人口承載水平和經(jīng)濟(jì)承載水平的高低.

3)計(jì)算4地2014—2018年建設(shè)用地的人口承載水平和經(jīng)濟(jì)承載水平，以及4地2016—2018年中每年前3年(含當(dāng)年)建設(shè)用地增量和同期人口、經(jīng)濟(jì)增量(采用可比價(jià)增量計(jì)算)的比值.該比值表征單位人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地，可視作人口和經(jīng)濟(jì)增量的邊際土地成本.采用年度比較法判斷區(qū)域建設(shè)用地集約利用的狀態(tài)和建設(shè)用地增長(zhǎng)的合理性，分析經(jīng)濟(jì)和人口增量消耗的新增建設(shè)用地，探究區(qū)域建設(shè)用地集約利用的發(fā)展趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上提出規(guī)劃編制和實(shí)施政策建議.

2 土地節(jié)約集約利用的問題

2.1 量：建設(shè)總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度

引入偏離度判定建設(shè)總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，其計(jì)算方法是：

ai=(Ai-Xi)/Ai×100.

式中，ai為i指標(biāo)的偏離度(%)，Xi為i指標(biāo)的現(xiàn)狀值，Ai為規(guī)劃目標(biāo).若ai為負(fù)數(shù)，表示超過規(guī)劃目標(biāo)，值越小，超過規(guī)劃目標(biāo)程度越高；若ai為正數(shù)，表示未超過規(guī)劃目標(biāo)，值越高，現(xiàn)狀規(guī)模離規(guī)劃目標(biāo)越遠(yuǎn).

表1 建設(shè)總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度Tab.1 The realization degree of the total target %

比較4地建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模與土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的偏離度(表1)可以發(fā)現(xiàn)：張家港市、如東縣的建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模均超過了規(guī)劃目標(biāo)，且如東縣的超標(biāo)程度為張家港市的2倍多，這是因?yàn)閺埣腋凼幸呀?jīng)處于較高發(fā)展水平，土地開發(fā)強(qiáng)度處于高位，而如東縣處于快速發(fā)展階段，建設(shè)用地剛性需求量大；寶應(yīng)縣建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模均未超過規(guī)劃目標(biāo)，且偏離度較高，表明規(guī)劃執(zhí)行較好；豐縣的建設(shè)用地總規(guī)模接近規(guī)劃目標(biāo)，可見建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)與規(guī)劃目標(biāo)偏離，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)高于預(yù)期，而交通水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地低于預(yù)期.

2.2 態(tài)：建設(shè)用地承載水平

將4地建設(shè)用地的人口承載水平、經(jīng)濟(jì)承載水平與全省2018年平均水平比較后發(fā)現(xiàn)：張家港市的建設(shè)用地承載水平處于高位，人口承載水平接近全省平均水平，經(jīng)濟(jì)承載水平高于蘇州市和全??；寶應(yīng)縣和豐縣的建設(shè)用地承載水平在人口方面有優(yōu)勢(shì)，人口承載水平略高于或接近全省平均水平，但在經(jīng)濟(jì)承載水平方面并不占優(yōu)勢(shì)，豐縣差于寶應(yīng)縣；如東縣建設(shè)用地的人口和經(jīng)濟(jì)承載水平均低于全省水平(表2).

表2 2018年4地建設(shè)用地承載水平與所在省、市的比較Tab.2 Comparison of the carring capacity of construction land in four counties with the province and cities in 2018

2.3 勢(shì)：建設(shè)用地利用發(fā)展趨勢(shì)

2.3.1 建設(shè)用地承載水平變化趨勢(shì)

將2014年4地人口和經(jīng)濟(jì)承載水平與2018年情況進(jìn)行比較，可以呈現(xiàn)5年來各地人口和經(jīng)濟(jì)承載水平變化情況.由表3可見，4地普遍存在人口承載水平略下降而經(jīng)濟(jì)承載力有較大提升的現(xiàn)象：如東縣人口承載水平下降最快，寶應(yīng)縣次之，張家港市和豐縣的變化趨勢(shì)基本一致；如東縣、寶應(yīng)縣經(jīng)濟(jì)承載水平提升最快，豐縣次之，張家港市經(jīng)濟(jì)承載水平提升最少.

表3 2014—2018年4地人口和經(jīng)濟(jì)承載水平變化情況Tab.3 Changes of the population and economic carrying capacity from 2014 to 2018 %

將4地2018年人口和經(jīng)濟(jì)承載力水平作為X軸，2014—2018年人口承載和經(jīng)濟(jì)水平變化趨勢(shì)作為Y軸建立坐標(biāo)系，可以用于分析承載水平的狀態(tài)和趨勢(shì).按照全省承載平均水平和變化率將各地劃分到4個(gè)象限中，若落在第1象限表示承載水平高于全省且變化速度優(yōu)于全省，落在第2象限表示承載水平低于全省但變化速度優(yōu)于全省，落在第3象限表示承載水平高于全省但變化速度在全省處于劣勢(shì)，落在第4象限表示承載水平和變化速度都低于全省平均水平.

從人口承載水平變化(圖2)角度看，4地都有所下降，張家港市、豐縣下降最慢，如東縣下降最快.而4地的建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)承載水平都有所提高(圖3)，其中，如東縣和寶應(yīng)縣提升迅速，豐縣提升速度也高于全省，張家港提升速度較慢.綜合人口承載水平的狀態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，在人口發(fā)展態(tài)勢(shì)和土地利用方式?jīng)]有較大改變的前提下，未來張家港的人口承載水平將保持穩(wěn)健，可能會(huì)高于全省平均水平；如東縣人口負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)如果得不到扭轉(zhuǎn)，人口承載水平與全省平均水平差距將進(jìn)一步擴(kuò)大；寶應(yīng)縣將在一定時(shí)間內(nèi)保持人口承載水平的領(lǐng)先地位，但其優(yōu)勢(shì)會(huì)逐步縮?。回S縣與全省其他地區(qū)間人口承載水平的差距可能會(huì)縮小.

圖2 建設(shè)用地人口承載水平態(tài)勢(shì)Fig.2 Trend of population carrying capacity of the construction land圖3 建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)承載水平態(tài)勢(shì)Fig.3 Trend of economy carrying capacity of the construction land

可以發(fā)現(xiàn)，在建設(shè)用地增加速度遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的情況下，建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)承載水平和變化趨勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和趨勢(shì)基本保持同一步調(diào)：發(fā)達(dá)地區(qū)處于高水平低增長(zhǎng)階段，較發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)展中地區(qū)水平居中但正處于高增長(zhǎng)階段，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有所增長(zhǎng)但還將長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài).在經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和土地利用方式不出現(xiàn)較大改變的情況下，未來，張家港市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)承載水平將繼續(xù)保持領(lǐng)先，而如東縣、寶應(yīng)縣將縮小與領(lǐng)先地區(qū)的差距，豐縣的經(jīng)濟(jì)承載水平也將有所提升，但在全省的位序變化不大.

2.3.2 建設(shè)用地增量消耗趨勢(shì)

單位人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地的變化，是人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗土地的邊際成本，可用于進(jìn)一步剖析土地集約利用的變化趨勢(shì).截至2018年，除如東縣外，其余3地單位人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈負(fù)相關(guān).如圖4所示，2016—2018年，在人口增長(zhǎng)的情況下，張家港市單位人口增量耗地面積呈下降趨勢(shì)，而寶應(yīng)縣、豐縣仍在快速增加；如東縣則在人口緩慢減少的同時(shí)，單位人口增量耗地面積快速減少.張家港市單位GDP增量消耗建設(shè)用地面積已開始緩慢下降，如東縣也在波動(dòng)中有所下降，而寶應(yīng)縣和豐縣還在較快增長(zhǎng)中.可見，雖然建設(shè)用地規(guī)模仍在增長(zhǎng)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和較發(fā)達(dá)地區(qū)的土地利用已經(jīng)悄然轉(zhuǎn)向內(nèi)部挖潛，單位人口和經(jīng)濟(jì)增量消耗的新增建設(shè)用地在減少，而在發(fā)展中地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)此指數(shù)仍在上升.

注：如東縣2016年人口負(fù)增長(zhǎng)的同時(shí)用地增長(zhǎng)，導(dǎo)致單位人口增量消耗新增建設(shè)用地的偏離度較大，未在圖中顯示.

2.4 節(jié)約集約利用特點(diǎn)和問題

通過分析4地建設(shè)總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、建設(shè)用地承載水平、建設(shè)用地利用發(fā)展趨勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)，由于區(qū)位條件不同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異，4地土地利用各有特點(diǎn)(表4).

表4 4地建設(shè)用地節(jié)約集約利用特點(diǎn)Tab.4 Characteristics of saving and intensive utilization of the construction land in four counties

從全省來看，以張家港市為代表的蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，建設(shè)用地的人口和經(jīng)濟(jì)密度較高，土地集約利用水平在全省也處于較為領(lǐng)先的地位，但人口集聚和產(chǎn)業(yè)快速增長(zhǎng)的階段已經(jīng)過去，由于土地后備資源不足，利用方式從增量擴(kuò)張向存量挖潛方向轉(zhuǎn)變；以如東縣為代表的發(fā)展中地區(qū)，土地利用方式粗放、人口和經(jīng)濟(jì)密度不高，在人口流失還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)和建設(shè)用地規(guī)模增加的情況下，建設(shè)用地承載水平有所下降，但其經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于快速發(fā)展期，增量擴(kuò)張的同時(shí)存量挖潛已初見端倪；以寶應(yīng)縣和豐縣為代表的經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)較差，但近幾年發(fā)展較快，因此建設(shè)用地承載水平雖不高但在不斷提升中，人口或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的建設(shè)用地也在提高，土地利用方式仍然屬于擴(kuò)張型.

3 規(guī)劃應(yīng)對(duì)建議

針對(duì)4個(gè)代表性區(qū)域在土地節(jié)約集約利用方面的特點(diǎn)及存在的問題，筆者就規(guī)劃編制和實(shí)施提出若干建議，以引導(dǎo)各地提高土地節(jié)約集約水平和管理績(jī)效.

3.1 科學(xué)設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)

各地要針對(duì)問題，因地制宜地圍繞量、態(tài)、勢(shì)3個(gè)方面確定土地節(jié)約集約利用目標(biāo).其中，總量規(guī)劃目標(biāo)包括建設(shè)用地總量和城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，承載水平規(guī)劃目標(biāo)包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度和建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值，趨勢(shì)目標(biāo)包括單位人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地.由于各地區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和所處的發(fā)展階段都有較大差異，不宜用統(tǒng)一標(biāo)尺制定土地集約利用規(guī)劃目標(biāo)，但在省級(jí)層面可根據(jù)主體功能、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將省域劃分為若干區(qū)域，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的地區(qū)設(shè)定差異化的規(guī)劃目標(biāo).

以張家港市為代表的蘇南發(fā)達(dá)縣市，位于長(zhǎng)三角核心區(qū)，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期，當(dāng)前集約水平在省內(nèi)較高，但與國(guó)內(nèi)先進(jìn)地區(qū)相比，地均產(chǎn)出仍有一定差距，應(yīng)注重存量、流量空間利用，將用地優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí).鑒于該區(qū)域近年來人口承載力持續(xù)下降，仍應(yīng)設(shè)定較高的城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度，提升人口承載水平.而以如東縣、寶應(yīng)縣為代表的發(fā)展中地區(qū)，所屬的南通市、揚(yáng)州市是長(zhǎng)三角北翼重要的經(jīng)濟(jì)中心，目前處于工業(yè)中后期，建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量目標(biāo)應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展留有余地，產(chǎn)業(yè)層次的提升、人口的集聚將提升區(qū)域整體集約利用水平，設(shè)定較低的單位人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)耗地目標(biāo)才能適應(yīng)未來發(fā)展趨勢(shì).以豐縣為代表的經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，應(yīng)以項(xiàng)目作為建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量規(guī)劃目標(biāo)的依據(jù)，確保符合規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)、交通和民生項(xiàng)目落地，所設(shè)定的規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)既有利于照顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展利益，又有利于縮小其土地承載水平與全省平均水平的差距.

3.2 劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

以資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，按照上級(jí)確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和“人地掛鉤”的思路，框定城鎮(zhèn)發(fā)展的空間范圍，抑制城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張和無序蔓延，在邊界外盤活農(nóng)村低效閑置土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，在邊界內(nèi)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局形態(tài)和功能結(jié)構(gòu)，推動(dòng)邊界內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)集約高效利用.以張家港市為代表的蘇南發(fā)達(dá)縣市的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可重點(diǎn)考慮未來人口集聚的用地需求，如東縣、寶應(yīng)縣劃定開發(fā)邊界時(shí)要側(cè)重未來產(chǎn)業(yè)用地的需求，豐縣為代表的經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)應(yīng)適當(dāng)考慮人口增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)用地需求.

3.3 合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地

根據(jù)區(qū)域分工、所處發(fā)展階段以及土地集約利用水平，合理確定產(chǎn)業(yè)用地的比例和布局.以張家港市為代表的經(jīng)濟(jì)承載水平高但提升較慢的發(fā)達(dá)地區(qū)，要提升產(chǎn)業(yè)層次，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，在保證現(xiàn)有存量產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上優(yōu)化建設(shè)用地布局，用好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、“三優(yōu)三?！焙痛寮?jí)工業(yè)用地整合優(yōu)化等改革工具包，引導(dǎo)用地向園區(qū)集聚、向高附加值產(chǎn)業(yè)投放；以如東縣和寶應(yīng)縣為代表的經(jīng)濟(jì)承載水平略低的快速發(fā)展中地區(qū)，應(yīng)提升現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)層次和存量產(chǎn)業(yè)用地承載水平，并超前謀劃未來產(chǎn)業(yè)適宜發(fā)展空間；以豐縣為代表的經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)承載水平較低但在不斷提升，應(yīng)更多挖掘存量空間，將有限的用地更多地投入到帶動(dòng)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中.

3.4 倡導(dǎo)土地集約式規(guī)劃

開展城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制，在張家港市要突出低效產(chǎn)業(yè)空間再開發(fā)再利用，而在如東縣、寶應(yīng)縣和豐縣應(yīng)逐步提升現(xiàn)有用地效益.在張家港市和如東縣等地區(qū)，要倡導(dǎo)土地混合利用和立體開發(fā)等集約式規(guī)劃，使城市的活動(dòng)在空間上更加緊湊，更有利于人口和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，形成更多更具活力的城市空間，減少建設(shè)用地的人均消耗和產(chǎn)均消耗，從而更充分發(fā)揮單位建設(shè)用地的效益.

3.5 完善規(guī)劃實(shí)施配套政策

規(guī)劃實(shí)施中要將建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值、單位人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地等節(jié)約集約用地的關(guān)鍵指標(biāo)作為日常監(jiān)測(cè)和評(píng)估對(duì)象，對(duì)該區(qū)域重點(diǎn)考核指標(biāo)的負(fù)向變化提出預(yù)警，將上一年度主要指標(biāo)變化作為下一年度建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)分配的依據(jù)之一；將監(jiān)測(cè)和評(píng)估結(jié)果納入到自然資源資產(chǎn)核算目標(biāo)考核中，作為土地節(jié)約集約決策的參考.

要改革完善存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易政策，制定存量用地盤活、工業(yè)用地集約集聚的用地獎(jiǎng)勵(lì)政策.在產(chǎn)業(yè)用地政策方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)要積極提高建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度，提高項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，遏制單位人口和經(jīng)濟(jì)增量耗地過快增加的苗頭.在人口用地政策方面，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，探索人地掛鉤政策，人口增長(zhǎng)的發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市要加快人口進(jìn)城落戶，依據(jù)人口增量安排對(duì)應(yīng)數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，而在人口流失地區(qū)，要積極盤活存量，通過結(jié)余指標(biāo)有償調(diào)劑獲得資金支持.

4 結(jié)論和討論

通過分析張家港市、如東縣、寶應(yīng)縣和豐縣4地節(jié)約集約用地的量、勢(shì)、態(tài)，總結(jié)出不同發(fā)展階段地區(qū)土地節(jié)約集約的特點(diǎn)：蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)土地集約利用水平領(lǐng)先全省，利用方式已向存量挖潛方向轉(zhuǎn)變；發(fā)展中地區(qū)建設(shè)用地存量挖潛已初見端倪；經(jīng)濟(jì)后發(fā)地區(qū)建設(shè)用地承載水平雖有所提升，土地利用方式仍然屬于擴(kuò)張型.針對(duì)這些特點(diǎn)，提出了科學(xué)設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)、劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地、倡導(dǎo)土地集約式規(guī)劃等規(guī)劃編制建議，以及監(jiān)測(cè)和評(píng)估規(guī)劃實(shí)施、完善產(chǎn)業(yè)用地政策、探索人地掛鉤等規(guī)劃實(shí)施建議.

由于數(shù)據(jù)獲取受限，本研究所得結(jié)果尚不能全面反映江蘇全省的土地節(jié)約利用特點(diǎn)和存在問題.后續(xù)研究可擴(kuò)大樣本，獲取充足數(shù)據(jù)，為分區(qū)分類規(guī)劃應(yīng)對(duì)和政策決策提出更多建議.