劉學(xué)在，劉 鋆

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、 問題的提出

2015年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)的出臺(tái)意味著生態(tài)損害賠償磋商制度開始全面架構(gòu)，規(guī)定了生態(tài)損害賠償義務(wù)人應(yīng)履行磋商協(xié)議中確定的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任(1)《試點(diǎn)方案》第四部分第四項(xiàng)規(guī)定：“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟，賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟”。《試點(diǎn)方案》自2018年1月1日起廢止。。2017年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)的出臺(tái)，系在前期試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)損害賠償解決途徑等問題的進(jìn)一步探索?！陡母锓桨浮芬?guī)定了生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議可以比照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)的規(guī)定申請(qǐng)司法確認(rèn)，對(duì)該類協(xié)議適用司法確認(rèn)程序具有相應(yīng)的規(guī)范性效力。2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)，以司法解釋的形式確立了生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)程序(2)《若干規(guī)定》第二十條規(guī)定：“經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。人民法院受理申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)公告協(xié)議內(nèi)容，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為協(xié)議的內(nèi)容不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，裁定確認(rèn)協(xié)議有效。裁定書應(yīng)當(dāng)寫明案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并向社會(huì)公開”。。

生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)機(jī)制的形成和不斷豐富，顯示了司法實(shí)務(wù)界在構(gòu)建生態(tài)損害賠償磋商制度上的勇于嘗試與不懈努力，對(duì)促進(jìn)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的執(zhí)行起到了積極的規(guī)范和引導(dǎo)作用。但《若干規(guī)定》尚未廓清生態(tài)損害賠償磋商程序的法定行為基礎(chǔ)，磋商行為的性質(zhì)與磋商協(xié)議的屬性也是眾說紛紜，磋商協(xié)議之司法確認(rèn)制度尚不具備制度自洽性。通過對(duì)《若干規(guī)定》的理性解讀和對(duì)司法實(shí)踐中應(yīng)對(duì)方式的有機(jī)結(jié)合，厘清制度異化現(xiàn)象后的本質(zhì)，促使生態(tài)損害賠償磋商制度角色的理性歸位是當(dāng)前學(xué)界應(yīng)予關(guān)注的問題。本文將在剖析生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的法律性質(zhì)之基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)程序進(jìn)行理性評(píng)估和反思，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合《中華人民共和國(guó)行政程序法》中相關(guān)規(guī)定，對(duì)如何構(gòu)建生態(tài)損害賠償協(xié)議的應(yīng)然違約救濟(jì)體系提出建議。

二、 生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的法律性質(zhì)

1. 生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的法律性質(zhì)爭(zhēng)議

“生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議”是在“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”的制度框架下應(yīng)運(yùn)而生的概念。根據(jù)已出臺(tái)的相關(guān)文件，生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議系指在賠償權(quán)利人發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害后，以恢復(fù)生態(tài)為目的，與賠償義務(wù)人就生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式等問題進(jìn)行磋商而達(dá)成的協(xié)議(3)《改革方案》第四部分的第四項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”。即生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議只有經(jīng)人民法院司法確認(rèn)后方能產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行的效力。。作為經(jīng)前置磋商程序后達(dá)成的具有法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，其在各項(xiàng)政策性文件中得到大力倡導(dǎo)推進(jìn)，并且出現(xiàn)了違約救濟(jì)途徑司法化的趨勢(shì)。生態(tài)損害賠償磋商強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)人通過合作的、以利益為基礎(chǔ)的協(xié)商模式來解決糾紛，它的基本功能是促進(jìn)賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間就生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)問題達(dá)成一致，其關(guān)鍵性機(jī)制在于當(dāng)事人的高度參與性與非對(duì)抗性，以及以修復(fù)生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的建設(shè)性商談。由于磋商協(xié)議的簽訂系形成于政府主導(dǎo)之下，從行政法學(xué)的視角來看，可以視為是政府為維護(hù)環(huán)境公益的公法目的而締結(jié)的涉及行政權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，或者是一種新興的實(shí)現(xiàn)各方利益最大化的環(huán)境行政活動(dòng)方式[1]。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及司法實(shí)踐中的情形，政府一方不僅要承擔(dān)評(píng)估、管理等相應(yīng)的行政職能，而且還需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)性修復(fù)責(zé)任，因此公法屬性將無(wú)可避免地顯現(xiàn)于生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議之中。生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的公法屬性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，賠償權(quán)利人居于監(jiān)管地位。政府對(duì)于生態(tài)環(huán)境進(jìn)行普遍的管制，其理論基礎(chǔ)是“公共信托理論”與“社會(huì)公共利益理論”。當(dāng)環(huán)境污染和破壞超出了環(huán)境的自我調(diào)節(jié)能力，又不受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)時(shí)，政府介入環(huán)境保護(hù)就成為必要[2]。在生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議中并未對(duì)政府的法律地位進(jìn)行明確約定，但對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)與監(jiān)管是政府的法定責(zé)任(4)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。。在磋商協(xié)議的締結(jié)、簽訂以及責(zé)任評(píng)估、確定環(huán)境修復(fù)方式等過程中，必然需要擁有特殊公共職能的政府主體居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮引導(dǎo)性作用。第二，賠償權(quán)利人負(fù)有國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。在私人通過柔性工具履行“去國(guó)家化”的環(huán)境保護(hù)任務(wù)時(shí)，國(guó)家仍應(yīng)擔(dān)負(fù)輔助性的職責(zé)，因?yàn)閲?guó)家不能從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中完全撤離[3]。與一般民事合同不同的是，生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的另一重要特征在于政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期責(zé)任，要求其必須對(duì)未來的環(huán)境利益加以制度化的考量，從整體上采取環(huán)境保護(hù)的措施。即便發(fā)生生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議變更或履行不能等情況，賠償權(quán)利人應(yīng)承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任也不會(huì)得到免除。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第九條第二款“國(guó)家保障自然資源的合理利用”、第二十六條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，從規(guī)范層面看，應(yīng)解釋為對(duì)立法、行政、司法在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力構(gòu)成直接約束，為其保護(hù)自然資源、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境設(shè)立應(yīng)然義務(wù)。

盡管生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的締結(jié)與履行過程中均體現(xiàn)了公權(quán)力的行政性運(yùn)行，但是依據(jù)現(xiàn)有的政策性文件與《若干規(guī)定》，該類協(xié)議的法律性質(zhì)仍存在較大爭(zhēng)議。從實(shí)務(wù)界以及學(xué)界的討論來看，主要形成了三種不同觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)為“民事契約論”。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于國(guó)家自然資源所有權(quán)而提起的，授權(quán)賠償權(quán)利人從民事所有權(quán)的角度與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，磋商協(xié)議也應(yīng)認(rèn)定為所有權(quán)人權(quán)利受損后與義務(wù)人達(dá)成的民事合同(5)參見：曹曉銳.生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的違約救濟(jì)[N].人民法院報(bào),2017-08-30(008)；王金南.實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任——關(guān)于《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的解讀[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2015-12-04(002).。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，基于民事自由協(xié)商主義的角度，生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議具有私法性質(zhì)，體現(xiàn)了意思自治[4]。在當(dāng)前我國(guó)的司法實(shí)踐中，對(duì)于生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的法律性質(zhì)也傾向于定位為民事契約(6)貴州省環(huán)保廳政策法規(guī)處處長(zhǎng)陳松表示，《貴州省生態(tài)損害賠償磋商辦法(試行)》第一次明確“磋商”的性質(zhì)屬于民事性質(zhì)，按照民事糾紛的解決方式來設(shè)計(jì)磋商的規(guī)則。參見：中華人民共和國(guó)中央政府網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2017-12/20/content_5248819.htm，訪問日期：2019年8月8日。。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)適用“雙階構(gòu)造理論”來對(duì)磋商協(xié)議進(jìn)行分析。有學(xué)者提出生態(tài)損害賠償磋商制度運(yùn)行中存在多重法律關(guān)系，應(yīng)將制度中的多重法律關(guān)系進(jìn)行階段劃分，形成兼顧“行政機(jī)關(guān)—行政相對(duì)人”之行政法律關(guān)系與“賠償權(quán)利人—賠償義務(wù)人”之民事法律關(guān)系的雙階構(gòu)造。持有這種觀點(diǎn)的學(xué)者將行政機(jī)關(guān)的角色多元化，認(rèn)為其不僅是行使公權(quán)力的行政主體，同時(shí)也是民事主體身份的賠償權(quán)利人。如行政機(jī)關(guān)在磋商啟動(dòng)之前需要組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作，此時(shí)扮演的角色便是行使公法調(diào)查權(quán)的公權(quán)力機(jī)關(guān)；在磋商協(xié)議履行上，《改革方案》中“對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”之規(guī)定，從側(cè)面說明了磋商的私法屬性，此時(shí)的行政機(jī)關(guān)是與賠償義務(wù)人處于平等地位的民事主體[5]。

第三種觀點(diǎn)是“行政契約論”。持“行政契約論”的學(xué)者認(rèn)為，“協(xié)商行政”的概念“超越公私法的二元區(qū)隔尋求一種融貫性解答”，“磋商制度中的‘協(xié)商’并非傳統(tǒng)私法論者主張的絕對(duì)意義上的民事商談，而是在復(fù)合法律關(guān)系中以垂直關(guān)系為背景設(shè)置的環(huán)境公共議題的平等協(xié)商解決方式”[6]。生態(tài)損害賠償協(xié)議的締結(jié)是協(xié)商行政的一種表現(xiàn)，它著眼于現(xiàn)代國(guó)家新型的行政模式，以平等協(xié)商等私法精神克服現(xiàn)代社會(huì)廣泛存在的管制“萎靡”，磋商協(xié)議系在協(xié)商行政過程中達(dá)成的為滿足公益目的的行政契約[7]。

2. 生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議法律屬性的應(yīng)然定位

自《試點(diǎn)方案》確立了磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度之時(shí)起，學(xué)界與司法實(shí)務(wù)界的各種討論中對(duì)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)識(shí)即存在不同觀點(diǎn)。上述三種觀點(diǎn)均有其支撐的論點(diǎn)，但由于當(dāng)前《若干規(guī)定》與環(huán)境法、民事訴訟法等法律規(guī)范之間未能形成較好的銜接關(guān)系，致使對(duì)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的性質(zhì)界定在短時(shí)間內(nèi)仍具有較大爭(zhēng)議。基于磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序與各類對(duì)接機(jī)制在實(shí)踐中的運(yùn)行樣態(tài)和實(shí)際成效，結(jié)合賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人各自的應(yīng)然角色及相互關(guān)系，本文認(rèn)為對(duì)磋商協(xié)議的法律屬性進(jìn)行探討應(yīng)主要把握以下幾點(diǎn)。

(1)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議并非“民事契約”

“民事契約論”的主要思路是將生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議定性為民事合同，相關(guān)爭(zhēng)議就可通過民事司法確認(rèn)程序解決，以盡快實(shí)現(xiàn)磋商協(xié)議中確定的權(quán)利義務(wù)?！懊袷缕跫s性質(zhì)論”看似理?yè)?jù)充分，但仍然存在著以下幾個(gè)方面的問題。

首先，生態(tài)損害賠償磋商制度的主要目的是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而并非是保護(hù)屬于國(guó)家所有的自然資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)有的自然資源和集體所有的自然資源如果受損的話，均屬于《若干規(guī)定》中列舉的生態(tài)環(huán)境損害賠償情形，此時(shí)基于國(guó)家所有權(quán)的“民事契約論”就難以自圓其說。在《若干規(guī)定》中，生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍中也包括大氣污染造成的損害，但是基于國(guó)家所有權(quán)理論，尚不能將大氣環(huán)境納入國(guó)家所有權(quán)范疇。如果認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償只強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有資源保護(hù)，實(shí)際上只看到了資源實(shí)用性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，偏重生態(tài)服務(wù)功能中的供給功能，卻忽視了其生態(tài)價(jià)值和作為生態(tài)系統(tǒng)組成部分所體現(xiàn)出來調(diào)節(jié)、文化和支持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能[8]。

其次，從民事契約的主體來看，民事法之私法自治原則下的契約相對(duì)人均應(yīng)該遵循意思自治原則，且無(wú)需遵循固定的締約形式。私法自治原則被視為是個(gè)人可以自主決定的意思實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域，但是國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家組織無(wú)法主張意思自治。學(xué)者齊科夫指出：“行政機(jī)關(guān)若是締結(jié)一個(gè)契約，行政并無(wú)法在此展現(xiàn)所謂的‘意思自由’，毋寧說是只是在實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)而已”[9]。如果磋商協(xié)議為民事契約，就會(huì)產(chǎn)生私法上的法律后果，但是賠償權(quán)利人的行為手段又必須服從公法的規(guī)制，這就與私法自治原則產(chǎn)生了沖突?！懊袷缕跫s性質(zhì)論”忽視了在行政法中也有基于契約自由理論而做出的行政行為，僅看到雙方表面上的自由協(xié)商模式，忽視行政賠償權(quán)利人在磋商程序中的主導(dǎo)性，刻意淡化生態(tài)損害賠償磋商程序的行政行為性質(zhì)，賠償義務(wù)人在磋商過程中能實(shí)現(xiàn)多大程度上的意思自治仍有待商榷。行政程序法對(duì)于行政契約設(shè)有非常多的嚴(yán)格規(guī)范，將磋商協(xié)議置于民事契約的研究范圍內(nèi)不見得對(duì)賠償義務(wù)人更加有利。

最后，從法律依據(jù)上看，《改革方案》既不是“法律”也不是“司法解釋”，卻在事實(shí)上改變了《民事訴訟法》中關(guān)于司法確認(rèn)程序的適用范圍?！度舾梢?guī)定》作為司法解釋確定了磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度，但仍與民事訴訟法中司法確認(rèn)案件范圍的規(guī)定相抵觸。根據(jù)《民事訴訟法》第一百九十四條的規(guī)定，申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件類型為依照《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》(以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。2011年開始施行的《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解范圍是“民間糾紛”，而生態(tài)損害賠償問題并不是通常的“民間糾紛”，相關(guān)行政部門與造成生態(tài)環(huán)境損害的賠償義務(wù)人之間的磋商協(xié)議也非“調(diào)解協(xié)議”，因此將生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議也納入司法確認(rèn)程序，系對(duì)《民事訴訟法》第一百九十四條做出的擴(kuò)張解釋，這不僅不符合司法確認(rèn)程序的制度目的，也容易導(dǎo)致民事司法裁判權(quán)與行政權(quán)運(yùn)行邊界不清。對(duì)磋商協(xié)議適用司法確認(rèn)程序，與我國(guó)當(dāng)前的民事司法確認(rèn)程序及執(zhí)行法院的職能設(shè)置相矛盾，因而將磋商協(xié)議定義為“民事契約”的觀點(diǎn)，同樣缺乏法律上的正當(dāng)性。

(2)“雙階構(gòu)造理論”不應(yīng)適用于生態(tài)損害賠償磋商程序

“雙階構(gòu)造理論”的提出具有學(xué)術(shù)意義，但存在邏輯上的漏洞。因?yàn)閺纳鷳B(tài)損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的確立，來倒推出賠償權(quán)利人是民事主體的做法是不可取的。磋商協(xié)議具有民事契約屬性，是法律文件與政策性文件中的導(dǎo)向，但這并不意味著將磋商主體定義為是私主體具有絕對(duì)的合理性和可行性。法律關(guān)系的厘清與救濟(jì)模式的選擇之間存在著先后順序，應(yīng)先厘清法律關(guān)系，再來適用救濟(jì)模式，而非根據(jù)已經(jīng)規(guī)定的司法確認(rèn)程序來對(duì)法律關(guān)系進(jìn)行定性。為完成行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)可能分別采取不同的行為模式去形成一個(gè)復(fù)雜而形式上看似多階層的法律關(guān)系，雙階理論的提出，正是嘗試解釋一個(gè)公法與私法交錯(cuò)的法律關(guān)系中所衍生的法律問題[10]，但這并不等同于要將與同一相對(duì)人磋商后達(dá)成磋商協(xié)議的行為虛擬出兩個(gè)不同階段的法律關(guān)系。而且在磋商協(xié)議的權(quán)利救濟(jì)方面，到底應(yīng)該采用行政救濟(jì)方式還是民事救濟(jì)方式，雙階理論對(duì)此問題的解決貢獻(xiàn)有限。雙階理論的提出，其實(shí)是因?yàn)榉申P(guān)系中所存在的行政爭(zhēng)議并非單一，故試圖在復(fù)合的法律關(guān)系中嘗試找出不同性質(zhì)行為的界限。雙階理論的重點(diǎn)從來就不是要無(wú)中生有地將所有的法律關(guān)系都區(qū)分成兩個(gè)階段，“前階公法+后階私法”的主張僅僅是雙階理論的一種可能的法律關(guān)系搭配，并非是該理論提出的本意[10]。

(3)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議是行政契約

上述討論表明，將生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議定位為民事合同或雙階層構(gòu)造的觀點(diǎn)，均存在法理根據(jù)的不足。由于賠償權(quán)利人與相對(duì)人進(jìn)行磋商的行為明顯具有行政行為的屬性，筆者認(rèn)為，將磋商協(xié)議定性為“行政契約”最符合生態(tài)損害賠償磋商的制度定位。

首先，從我國(guó)的行政法學(xué)發(fā)展趨勢(shì)上看，在我國(guó)當(dāng)前的行政法學(xué)界，以“協(xié)商行政”為主要研究對(duì)象的著述并不多見，但是如“行政協(xié)商”“參與式行政”“柔性行政”等近似性的論述卻常出現(xiàn)在行政法研究界域中。當(dāng)前，我國(guó)面臨著行政法理念的變革，即從傳統(tǒng)的強(qiáng)制性、單方性行政行為逐漸向體現(xiàn)民主、正當(dāng)、協(xié)商、合作等參與式行政轉(zhuǎn)變。公私合作治理改變了傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)與公民之間的命令與服從的對(duì)抗關(guān)系，合作的形式更多的是通過溝通、協(xié)商來進(jìn)行的契約行政模式。協(xié)商不是簡(jiǎn)單的信息交流，而是復(fù)雜的利益衡量，協(xié)商行政不是形式法治和規(guī)范取向的行政，而是實(shí)質(zhì)法治和功能取向的行政[1]。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域引進(jìn)“協(xié)商行政”的理念，系近年來現(xiàn)代國(guó)家追求環(huán)境制度革新的新趨勢(shì)，也成了環(huán)境法學(xué)新的發(fā)展方向和行政程序現(xiàn)代化的新課題。生態(tài)損害賠償磋商制度體現(xiàn)了我國(guó)正在由傳統(tǒng)的“權(quán)利—服從”式行政管理模式演變至“協(xié)商—合作”式公共治理模式。協(xié)議的擬定一方面淡化了行政主義的強(qiáng)制色彩，另一方面提高了賠償義務(wù)人參與協(xié)商的能力。磋商行為的核心是一種協(xié)商行政行為，此種解釋觀并非僅從公私法律框架進(jìn)行概念推理和演繹，而是從行政機(jī)關(guān)在環(huán)境議題下的主導(dǎo)性規(guī)制地位這一實(shí)踐傳統(tǒng)以及對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行控權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)而進(jìn)行的社會(huì)學(xué)思考[6]。

其次，從司法實(shí)踐的角度來看，盡管磋商程序在形式上強(qiáng)調(diào)平等協(xié)商、科學(xué)民主，但是賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間并無(wú)可能完全排除行政權(quán)力的運(yùn)行。在《試點(diǎn)方案》《改革方案》和《若干規(guī)定》中，尚未明確規(guī)定磋商協(xié)議的性質(zhì)以及具體內(nèi)容，但是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)運(yùn)行貫穿于生態(tài)損害賠償磋商的整體環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)在此過程中一直起主導(dǎo)作用，是否啟動(dòng)磋商程序、磋商方案的制訂均具有國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行的背景。在全國(guó)第一起生態(tài)損害賠償磋商案中，貴州省人民政府作為賠償權(quán)利人，同時(shí)發(fā)揮了驗(yàn)收、監(jiān)督等行政職能(7)貴州省人民政府根據(jù)前述文件的規(guī)定作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，指定貴州省環(huán)境保護(hù)廳負(fù)責(zé)具體賠償工作。磋商過程中，雙方共同委托貴州省律師協(xié)會(huì)作為中立第三方主持磋商。根據(jù)磋商達(dá)成的協(xié)議，侵權(quán)主體將委托第三方按照《環(huán)境污染損害評(píng)估報(bào)告》意見提出生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案，經(jīng)貴州省環(huán)境保護(hù)廳同意后組織實(shí)施，并在2017年8月30日前完成修復(fù)并經(jīng)修復(fù)效果評(píng)估。。在生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議中保留的僅僅只是民事法律關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)，磋商協(xié)議的締結(jié)是民法規(guī)范的思考模型滲入到環(huán)境行政中的表現(xiàn)。生態(tài)損害賠償磋商制度其實(shí)只是披上了私法領(lǐng)域協(xié)商填補(bǔ)機(jī)制的外衣，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人的實(shí)際地位并不平等。因此，主張?jiān)诖枭坛绦蛑修饤壒ㄒ蛩夭?qiáng)調(diào)僅遵循私法上意思自治原則，并不符合該項(xiàng)制度的司法實(shí)踐情形。

2019年11月27日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議規(guī)定》)，對(duì)行政協(xié)議的定義、范圍、救濟(jì)途徑等作出了相應(yīng)的規(guī)定。《行政協(xié)議規(guī)定》第一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！鄙鷳B(tài)損害賠償磋商協(xié)議不僅是協(xié)議雙方享有各自權(quán)利、履行各自義務(wù)的契約關(guān)系，其同樣涉及協(xié)議背后要達(dá)成的行政目標(biāo)以及公共利益的實(shí)現(xiàn)。磋商協(xié)議雖然是雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上意思一致而達(dá)成，但是雙方權(quán)利義務(wù)設(shè)置上并非出于單純的經(jīng)濟(jì)目的，而是基于保護(hù)環(huán)境這一共同的公共利益之實(shí)現(xiàn)的考慮，符合《行政協(xié)議規(guī)定》中對(duì)“行政協(xié)議”定義。

最后，從法理的角度視之，國(guó)家可以運(yùn)用契約的方式進(jìn)行行政活動(dòng)，并因契約的性質(zhì)不同而受到不同的法律規(guī)范的約束。行政契約，被視為是法律上的一種具體行政行為，并受行政訴訟法的規(guī)范與制約。作為建立、形成公法關(guān)系的契約，行政契約可以有效地達(dá)成雙方化解歧異、確定事實(shí)并由雙方承諾為一定行為或不為一定行為之義務(wù)[11]。如果國(guó)家與個(gè)人之間締結(jié)了私法契約，那么一般認(rèn)為此時(shí)國(guó)家與個(gè)人立于相同地位，原則上應(yīng)受到私法自治原則的支配。但是在行政私法領(lǐng)域，現(xiàn)今學(xué)者大多否定國(guó)家具有主張私法自治的權(quán)利，認(rèn)為國(guó)家僅僅只是利用私法契約的形式。行政機(jī)關(guān)的契約行為，在行政契約領(lǐng)域應(yīng)受到法律保留原則、平等原則的拘束，其實(shí)際上主要是通過行政程序法的規(guī)制來實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)樾姓绦蚍ㄒ?guī)范著契約行政的整個(gè)流程，確定契約行政中雙方的權(quán)利與義務(wù)，促使行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人意見自由溝通，消除當(dāng)事人地位的不平等[12]。

另外，從比較行政法的角度來看，在協(xié)商行政理念下締結(jié)行政契約也逐漸得到了域外立法例的貫徹與支持。在19世紀(jì)的歐洲國(guó)家中，行政機(jī)關(guān)便經(jīng)常與私人締結(jié)契約，其締結(jié)契約的目的或出于社會(huì)公益目的、或出于維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。在當(dāng)時(shí)，由于行政法院還不發(fā)達(dá)，致使行政機(jī)關(guān)締結(jié)的契約被定位為應(yīng)受到民法的支配。故即便是締約的一方為行政機(jī)關(guān)，這些契約也依舊被視為私法上的契約。不論是屬于大陸法系(如德國(guó)、奧地利、瑞士)或普通法系(英國(guó))，這些國(guó)家的法律體系廣泛地建立在契約是私法的象征、行政機(jī)關(guān)使用契約蘊(yùn)含著與他方當(dāng)事人立基于平等地位的理念上。在此觀點(diǎn)下，行政機(jī)關(guān)的契約被單純地理解為一種“行為”而與公法人所追求的目的無(wú)關(guān)，因此廣泛地從屬于私法的支配。但到了20世紀(jì)，情況大為翻轉(zhuǎn)。德國(guó)行政法學(xué)在第二次世界大戰(zhàn)后，試圖積極地消除行政權(quán)力單方的高權(quán)性質(zhì)，希望引進(jìn)民主協(xié)商制度，以行政契約的方式取代具體的行政行為。行政契約作為解決行政爭(zhēng)議的方式，是所謂的“行政和解契約”，這個(gè)由德國(guó)行政程序法第五十四條所規(guī)定的制度，在德國(guó)的行政法上具有相當(dāng)積極的意義[11]。根據(jù)新的理念，行政機(jī)關(guān)使用契約并不必然意味著放棄公權(quán)力特權(quán)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的契約不是單純作為“行為”，而是依據(jù)其所追求的目的來理解，且因此區(qū)分為行政契約和私法契約。行政契約被視為行政機(jī)關(guān)滿足公共利益與公共服務(wù)的工具，因?yàn)樾姓跫s的雙方當(dāng)事人并非處于平等的地位，故由此設(shè)置了行政契約這一特殊的法制，以區(qū)別于私法契約中的雙方等價(jià)利益的對(duì)立。

三、 生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的爭(zhēng)議解決途徑

1. 磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度應(yīng)予廢除

從司法確認(rèn)制度的理論和當(dāng)前我國(guó)的立法與實(shí)踐來看，現(xiàn)行生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的爭(zhēng)議解決途徑存在著相當(dāng)多的問題與弊端。爭(zhēng)議解決的途徑常常由協(xié)議的法律性質(zhì)所決定，但生態(tài)損害賠償協(xié)議的法律性質(zhì)與爭(zhēng)議的解決途徑之間，尚未能夠形成一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系?；谖覈?guó)當(dāng)前正在進(jìn)行的深化司法改革，結(jié)合已出臺(tái)的一些法律文件，可看到在司法實(shí)踐中建立和完善各項(xiàng)矛盾糾紛解決機(jī)制并將各項(xiàng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合的趨勢(shì)(8)例如，《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第二十條約定，經(jīng)行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議，經(jīng)調(diào)解組織和調(diào)解員簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。。從當(dāng)前的政策性文件以及司法解釋的具體規(guī)定來看，對(duì)于磋商協(xié)議的履行而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，可選擇適用民事司法確認(rèn)程序也是創(chuàng)新矛盾解決機(jī)制的一種體現(xiàn)，但由于生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的行政契約法律屬性，將其納入到可以“申請(qǐng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議”范圍是不可取的。

首先，《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第四條明確規(guī)定可申請(qǐng)司法確認(rèn)的案件應(yīng)當(dāng)“屬于人民法院受理民事案件的范圍”，而生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議具有行政契約的性質(zhì)，并非屬于人民法院受理司法確認(rèn)的案件范圍，因此，將磋商協(xié)議視為“民事契約”進(jìn)而對(duì)其適用司法確認(rèn)程序的規(guī)定將造成司法制度上的不統(tǒng)一以及理論上的不協(xié)調(diào)。

其次，司法確認(rèn)程序設(shè)置的主要目的在于盡快獲得執(zhí)行依據(jù)、提高司法效率，但如果以此作為制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，則其理由并不充分。根據(jù)《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，啟動(dòng)司法確認(rèn)程序須以當(dāng)事人的同意為前提，然而，如果當(dāng)事人同意接受執(zhí)行，則正如下文所闡述，對(duì)于磋商協(xié)議這類行政契約，在當(dāng)事人有愿意接受執(zhí)行之表示時(shí)，完全可以采取直接賦予該磋商協(xié)議執(zhí)行力的方式處理，沒有必要又“繞道”去走司法確認(rèn)程序。可見，從效率角度觀之，司法確認(rèn)程序并非生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議及時(shí)獲得執(zhí)行力的最佳途徑。

最后，對(duì)于生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議，如果賠償義務(wù)人有異議，則司法確認(rèn)程序根本無(wú)法解決問題。因?yàn)?，生態(tài)損害賠償往往涉及面廣、標(biāo)的額大、專業(yè)性強(qiáng)、關(guān)涉社會(huì)重大利益，同時(shí)在該類型案件中涉及的法律關(guān)系較為復(fù)雜，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間的爭(zhēng)議也會(huì)較多，在賠償義務(wù)人對(duì)磋商協(xié)議有異議時(shí)，賠償義務(wù)人一般不會(huì)同意走司法確認(rèn)程序，而如果僅依據(jù)賠償權(quán)利人一方的申請(qǐng)而啟動(dòng)司法確認(rèn)程序進(jìn)行審查，則其審查程序顯得過于輕率，會(huì)造成賠償義務(wù)人之救濟(jì)機(jī)制不足。

2. 相關(guān)程序之完善

生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議無(wú)法完全遵循私法自治原則并擺脫行政法的調(diào)控，同時(shí)也不應(yīng)適用民事司法確認(rèn)程序?qū)Υ枭虆f(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。針對(duì)賠償義務(wù)人不履行磋商協(xié)議約定義務(wù)的情形，應(yīng)遵循行政法律規(guī)制下的救濟(jì)途徑。有學(xué)者提出應(yīng)該用行政非訴執(zhí)行程序?qū)ι鷳B(tài)損害賠償磋商協(xié)議進(jìn)行違約救濟(jì)，對(duì)于賠償義務(wù)人不履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任(承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用)的，政府可以依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十三條申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行[13]，這其實(shí)是對(duì)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定的誤解，此條規(guī)定主要針對(duì)的是行政相對(duì)人不履行行政決定的情形(9)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。。在新出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》中，針對(duì)未履行行政協(xié)議約定義務(wù)的公民法人或其他組織，司法解釋賦予了行政機(jī)關(guān)作出要求其履行協(xié)議的書面決定的權(quán)力(10)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織未按照行政協(xié)議約定履行義務(wù)，經(jīng)催告后不履行，行政機(jī)關(guān)可以作出要求其履行協(xié)議的書面決定。公民、法人或者其他組織收到書面決定后在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協(xié)議內(nèi)容具有可執(zhí)行性的，行政機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行”。。值得注意的是，在“代替行政處分”的行政契約關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)既然舍棄行政權(quán)限的行使，而采用締結(jié)契約的對(duì)等方式規(guī)范彼此間的法律關(guān)系，則雙方當(dāng)事人之間便不存在類似行政決定時(shí)的從屬關(guān)系。如果行政機(jī)關(guān)基于行政優(yōu)益權(quán)，在公民法人或其他組織不履行生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議之后繼續(xù)作出要求賠償義務(wù)人履行協(xié)議的行政決定，將會(huì)造成對(duì)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議合意性的破壞，有違契約法理，最終會(huì)導(dǎo)致混淆締結(jié)生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議行為與傳統(tǒng)行政行為的制度功能。

在行政契約法律關(guān)系中，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人既然處于平等協(xié)商的地位，那么除非有法律的明文規(guī)定，否則行政機(jī)關(guān)不能作出給付裁決，要求賠償義務(wù)人履行生態(tài)損害賠償中的契約義務(wù)。行政機(jī)關(guān)選擇以行政處分作為行為方式時(shí)，若賠償義務(wù)人不履行其義務(wù)，無(wú)需法院介入，行政機(jī)關(guān)即可自為執(zhí)行，換句話說，行政機(jī)關(guān)可以自己作出的行政處分作為執(zhí)行名義，而行政契約原則上并不具備執(zhí)行名義功能。賠償義務(wù)人作為行政契約的當(dāng)事人，如果要強(qiáng)制地實(shí)現(xiàn)其契約權(quán)利，則應(yīng)與一般私法契約的救濟(jì)方式相同，原則上賠償權(quán)利人應(yīng)向法院起訴。在取得勝訴判決之后，再以此作為執(zhí)行名義，申請(qǐng)法院進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。換言之，行政機(jī)關(guān)一旦選擇行政契約作為行為方式，則履行契約的問題應(yīng)如同民事契約一般經(jīng)由訴訟程序解決。普遍的契約原理表明契約自身不能作為公權(quán)力執(zhí)行的根據(jù)，契約爭(zhēng)議的決斷權(quán)也不屬于締約當(dāng)事人[14]。賠償權(quán)利人應(yīng)向法院提起生態(tài)損害賠償訴訟，不能再由行政機(jī)關(guān)單方面以行政處分方式達(dá)成履行行政契約的目的。但有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)通過非訴行政執(zhí)行程序?qū)ι鷳B(tài)損害賠償磋商協(xié)議予以救濟(jì)，如果采用訴訟的方式，不僅可能重復(fù)相關(guān)工作，而且在兩審終審和申請(qǐng)?jiān)賹徳V訟程序下，可能會(huì)使生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法得到及時(shí)修復(fù)[8]。這種觀點(diǎn)同樣值得我們思考，生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度的出臺(tái)確實(shí)是為了提高司法效率，但由于我國(guó)尚未有針對(duì)行政契約的司法確認(rèn)制度，故基于提高司法效率的角度，是否還有比提起訴訟更為簡(jiǎn)便、快捷的方式？

筆者認(rèn)為，在這類問題上，可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在《行政強(qiáng)制法》中，對(duì)賠償義務(wù)人不履行行政契約的行為進(jìn)行規(guī)制。依據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所謂“行政程序法”第一百四十八條規(guī)定：“行政契約約定自愿接受執(zhí)行時(shí)，債務(wù)人不為給付時(shí)，債權(quán)人得以該契約為強(qiáng)制執(zhí)行之執(zhí)行名義?！比绻谏鷳B(tài)損害賠償磋商協(xié)議中有此類的約定，則直接賦予該磋商協(xié)議執(zhí)行力，賠償權(quán)利人在賠償義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，可不經(jīng)法院的訴訟程序，直接申請(qǐng)對(duì)賠償義務(wù)人強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，應(yīng)對(duì)《若干規(guī)定》第二十條、二十一條予以糾正，廢除磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度，并規(guī)定生態(tài)損害賠償協(xié)議的自愿履行條款。在賠償義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)由有行政執(zhí)行權(quán)利的機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣的制度設(shè)計(jì)，可以避免因訴訟提起而造成的曠日費(fèi)時(shí)與成本的耗費(fèi)，達(dá)到簡(jiǎn)化并加速實(shí)現(xiàn)契約請(qǐng)求權(quán)的效果。

四、 結(jié)語(yǔ)

在肯定生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的積極作用的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到:第一，司法確認(rèn)程序并非磋商協(xié)議得以履行的“萬(wàn)能鑰匙”，其同樣有著功效發(fā)揮的客觀限度，制度供給較為簡(jiǎn)略；第二，磋商協(xié)議的司法確認(rèn)程序并不符合民事訴訟法中關(guān)于司法確認(rèn)程序的規(guī)定。磋商協(xié)議作為行政契約，對(duì)其違約救濟(jì)適用民事確認(rèn)程序難免會(huì)面臨正當(dāng)性與合理性的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，應(yīng)明確生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度的本質(zhì)屬性、制度目的以及核心功能，結(jié)合民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，適時(shí)廢除生態(tài)損害磋商協(xié)議的司法確認(rèn)程序，尊重磋商協(xié)議法律屬性與救濟(jì)途徑的統(tǒng)一化原理。應(yīng)強(qiáng)調(diào)賠償義務(wù)人對(duì)于生態(tài)損害賠償協(xié)議的自愿履行并簽訂自愿接受行政機(jī)關(guān)執(zhí)行條款，如果賠償義務(wù)人不簽訂條款，賠償權(quán)利人應(yīng)利用生態(tài)損害賠償訴訟取得強(qiáng)制執(zhí)行名義。