秦前紅 石澤華

(武漢大學 法學院，湖北武漢 430072)

持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革、推進反腐敗工作法治化規(guī)范化，要求“健全完善配套法規(guī)，制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法規(guī)體系”(1)《習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調(diào) 持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革 推進反腐敗工作法治化規(guī)范化》，載《人民日報》2018年12月15日。。2019年10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下稱作本次《決定》或者本次授權(quán)“決定”)，明確國家監(jiān)察委員會有權(quán)“根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。監(jiān)察法規(guī)在全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進程中能夠發(fā)揮何種功能與作用？其制定應(yīng)當遵循何種價值追求和目標導向？監(jiān)察法規(guī)的法律性質(zhì)幾何？其在我國法律體系之中處于何種地位、具備何種效力？本次《決定》針對監(jiān)察法規(guī)規(guī)定的程序要求和監(jiān)督模式，能否切實將其納入法治軌道？本文將重點考察以上問題，以期對于深化國家監(jiān)察體制改革、推動監(jiān)察法學理論發(fā)展有所裨益。

一、監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、作用與目標

2018年3月以來，中央紀委國家監(jiān)委以“國監(jiān)發(fā)”名義已經(jīng)制發(fā)了多份規(guī)范性文件。有學者指出，“在制定監(jiān)察法規(guī)方面，實踐已經(jīng)比理論先行一步了?！?2)李紅勃：《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，載《現(xiàn)代法學》2019年第5期。監(jiān)察法規(guī)作為一種法規(guī)范形式具有哪些性質(zhì)及特征？其是否具備實踐合理性和現(xiàn)實意義？如何從源頭出發(fā)明確其制定應(yīng)當遵循的價值目標？

(一)監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)及特征

本質(zhì)而言，監(jiān)察法規(guī)是特定機構(gòu)制定的在全國范圍內(nèi)監(jiān)察領(lǐng)域施行適用的具有普遍拘束力的一種法規(guī)范形式。這至少包含四重特征，分述如下：

首先，監(jiān)察法規(guī)是“法規(guī)”，不是“(狹義)法律”。這里的“法規(guī)”，是在我國立法層面區(qū)別于狹義法律的一種專門的法規(guī)范形式或者說載體。針對立法機關(guān)與其他機關(guān)在立法上的權(quán)限分配問題，不同的憲法體制可能有不同的解答，1982年《憲法》則確立了我國當前“國家立法權(quán)”之下多種(廣義)立法權(quán)并行的立法權(quán)限配置格局：在我國，國務(wù)院可以制定“行政法規(guī)”，國家軍事委員會可以制定“軍事法規(guī)”，最高人民檢察院及最高人民法院可以出臺“司法解釋”；但是，根據(jù)《憲法》第 58 條和《立法法》第7條的規(guī)定，只有全國人大及其常委會才能行使“國家立法權(quán)”，即，只有最高國家權(quán)力機關(guān)和它的常設(shè)機關(guān)制定的法律，才能稱作狹義法律(congress law)，后者根據(jù)制定主體不同還區(qū)分為“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”。監(jiān)察法規(guī)不是全國人大及其常委會制定的法規(guī)范，從法規(guī)范形式來看，它既不是基本法律，也不是基本法律以外的其他法律，而是法規(guī)。

其次，監(jiān)察法規(guī)是具有“普遍拘束力”的法規(guī)。在德國，奧托·邁耶(Otto Mayer)的依法律行政原理影響極為深遠，其主張國家必須“依法律而治”，各類國家機構(gòu)皆須受法律拘束，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當以“普遍拘束力”作為判斷法律事項的標準，進而推得依法律行政的三項子原則：法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則、法律優(yōu)越原則和法律保留原則。(3)參見陳新民：《行政法學總論》，三民書局2015年版，第89頁。其中，法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則認為，法規(guī)(Rechtssatz)是“由一般性標準顯示構(gòu)成要件，對符合構(gòu)成要件的所有人就什么是法所作的規(guī)定”，合憲性法律的關(guān)鍵特征即在法規(guī)中宣告拘束的能力，由此一切法規(guī)均應(yīng)由法律來創(chuàng)造。(4)參見王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，載《中國法學》2017年第1期。據(jù)此觀點，非經(jīng)法律不得創(chuàng)造法規(guī)(法律事項)，普遍拘束力乃是法律區(qū)別于其他法規(guī)范的關(guān)鍵特征。不過，關(guān)于法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則在我國的適用，相關(guān)理論和實務(wù)爭議還比較大，其中一個主要的膠著點就是國務(wù)院是否具有職權(quán)立法權(quán)，本文對此不作展開。應(yīng)該說，從我國憲制架構(gòu)層面來解讀狹義法律與法規(guī)之間的界限可知，我國憲法并沒有采納嚴格意義上的法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則，也并沒有在法規(guī)制定的層面采納全面法律保留原則。也就是說，我國現(xiàn)行立法體制之下，亦即，有的法規(guī)范并非法律，仍可稱其為“一般性規(guī)范”。從監(jiān)察法規(guī)來講，作為面向不特定多數(shù)人之規(guī)范性文件，它并不限于指向公民和監(jiān)察內(nèi)部的狹隘拘束力，而是進一步意味著對其他國家機構(gòu)的“普遍拘束力”。(5)參見秦前紅：《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》，載《東方法學》2018年第1期。監(jiān)察法規(guī)的這種拘束力，還意味著，關(guān)于某個具體事項，只要存在合憲合法的監(jiān)察法規(guī)，即須以其作為執(zhí)法、裁判依據(jù)而不得選擇性適用，同時排斥了司法機關(guān)的直接審查。

再次，監(jiān)察法規(guī)是關(guān)于“監(jiān)察事項”的法規(guī)。從規(guī)范內(nèi)容層面看，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當也只得針對監(jiān)察領(lǐng)域有關(guān)事項作出規(guī)定，由此顯著區(qū)別于行政法規(guī)、軍事法規(guī)等在其他特定領(lǐng)域內(nèi)適用的法規(guī)。所謂監(jiān)察領(lǐng)域有關(guān)事項，主要指的是與監(jiān)察主體、監(jiān)察實體和監(jiān)察程序等有關(guān)的事項。其中，監(jiān)察主體有關(guān)事項主要包括監(jiān)察組織、監(jiān)察官等，監(jiān)察實體有關(guān)事項主要包括監(jiān)察監(jiān)督、監(jiān)察調(diào)查、監(jiān)察處置等實體方面的職責分工和權(quán)限范圍等，監(jiān)察程序有關(guān)事項主要包括監(jiān)督程序、問題線索管理和處置程序、立案程序、調(diào)查程序、處置程序等。與此同時，監(jiān)察法規(guī)規(guī)定的有關(guān)事項，不得觸及監(jiān)察立法的保留事項，例如監(jiān)察對象范圍、監(jiān)察留置等。

最后，監(jiān)察法規(guī)是在“全國范圍”施行適用的法規(guī)。作為“中央一級國家機構(gòu)”的國家監(jiān)察委員會所制定的法規(guī)，監(jiān)察法規(guī)通常情況下在全國范圍內(nèi)生效施行，由此顯著區(qū)別于地方性法規(guī)等僅在本地域內(nèi)施行適用的法規(guī)；監(jiān)察法規(guī)在民族自治地區(qū)、特別行政區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)等地區(qū)，存在適用特殊性。結(jié)合我國《憲法》《立法法》有關(guān)規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(主要指自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會)可以制定“自治法規(guī)”(自治條例和單行條例)；經(jīng)濟特區(qū)所在地之人大及其常委會(主要指經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會)可以制定“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”。監(jiān)察法規(guī)與地方性法規(guī)、自治法規(guī)和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的關(guān)系問題，尤其是自治法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)能否對其作變通規(guī)定，值得進一步討論。

(二)監(jiān)察法規(guī)的功能作用

在我國全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進程中，監(jiān)察法規(guī)具有哪些功能與作用？從功能主義視角來看，監(jiān)察法規(guī)的實踐合理性和現(xiàn)實意義，回答了其存在何以必要的問題。

首先，監(jiān)察法規(guī)豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系是歷史的、具體的，在不同的歷史時代和文化背景下有著豐富而特殊的內(nèi)涵。改革開放以來，我國各項事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、步入法制化軌道，目前基本形成了以憲法為“統(tǒng)帥”，以法律為“主干”，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為“重要組成部分”，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個“法律部門”組成的中國特色社會主義法律體系。伴隨著國家監(jiān)察體制改革逐步深入，尤其是2018年《憲法修正案》和《監(jiān)察法》正式通過施行，我國憲制結(jié)構(gòu)層面發(fā)生了重大變革，中國特色社會主義法律體系也在層次結(jié)構(gòu)、表現(xiàn)形式和內(nèi)容要素等方面面臨著更新。這主要表現(xiàn)在新增了一個法律部門：監(jiān)察法。在這個以《監(jiān)察法》為中心的監(jiān)察法部門和監(jiān)察法規(guī)范體系中，監(jiān)察法律是關(guān)鍵與核心，監(jiān)察法規(guī)是不可或缺的重要內(nèi)容；同時延伸關(guān)涉至監(jiān)察規(guī)范性文件，以及與監(jiān)察有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件等。作為監(jiān)察法律的下位規(guī)范和監(jiān)察法規(guī)范體系不可或缺的重要內(nèi)容，監(jiān)察法規(guī)豐富和發(fā)展了中國特色社會主義法律體系，并在此過程中成為中國特色社會主義法律體系的“重要組成部分”。

其次，監(jiān)察法規(guī)是監(jiān)察法律和相關(guān)法律實施的重要方式。一方面，人大立法的制定效率和現(xiàn)實資源等是有限的，“將與監(jiān)察委員會運行相關(guān)的所有事項皆交由全國人大及其常委會進行立法是不現(xiàn)實的”(6)林珊珊：《監(jiān)察法規(guī)的制定與地位》，載《學習時報》2019年10月30日。。另一方面，《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》和《監(jiān)察官法》等監(jiān)察法律很難預(yù)設(shè)全部法律情景并作整全規(guī)定，由此需要通過監(jiān)察法規(guī)予以細化執(zhí)行和補充漏洞，否則便可能造成實踐的困擾，甚至透支法律權(quán)威。(7)參見秦前紅：《監(jiān)察法理解和適用的若干難點問題》，載《人民法治》2018年Z1期?！，F(xiàn)行《監(jiān)察法》一定程度上已經(jīng)吸收并踐行了此種立法理念，(8)宏觀而論，其通過9章69條對監(jiān)察體制各個板塊皆已大致觸及，并對它們作出了高度概括規(guī)定；微觀而論，有關(guān)監(jiān)察組織、監(jiān)察職責、監(jiān)察范圍、管轄制度、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、國際合作、監(jiān)督機制、法律責任等之具體條款，一定程度上還比較簡約。為了推動《監(jiān)察法》在全國范圍內(nèi)的理解與適用，2018年3月《監(jiān)察法》通過實施后，中央紀委國家監(jiān)委業(yè)已陸續(xù)出臺一系列規(guī)范性文件，以此在法治化軌道上有序推進各項監(jiān)察活動?？傮w來看，授予并規(guī)范監(jiān)察機關(guān)法規(guī)制定權(quán)，在法律實施層面具有以下益處：第一，一定程度上可以填補監(jiān)察法律的立法漏洞和空白，避免立法過于簡約帶來的具體因應(yīng)性不足；第二，可以為監(jiān)察法法律的實施提供必要的試錯空間，避免立法過于細化或者過于原則而對法律權(quán)威產(chǎn)生的不利影響；第三，還能夠進一步確保國家監(jiān)察權(quán)在法治軌道上有序行使，通過更大范圍內(nèi)統(tǒng)一監(jiān)察執(zhí)法力度，從而實現(xiàn)“同案同果”、貫徹平等原則。(9)參見秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。與此同時，監(jiān)察法規(guī)還有利于推動監(jiān)察法律與其他相關(guān)法律之間的銜接協(xié)調(diào)。有學者提出，為了配合監(jiān)察法的實施，現(xiàn)有260多部法律中需要修改的相關(guān)法律有160多部，高達三分之二。(10)參見徐浩程：《馬懷德：配合監(jiān)察法需修訂現(xiàn)有三分之二法律》，載《廉政瞭望(上半月)》2018年第11期。能否實現(xiàn)監(jiān)察法律與其他國家法律之間的有序銜接，是持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的重要方向，監(jiān)察法規(guī)將在其中發(fā)揮中流砥柱的作用。

最后，監(jiān)察法規(guī)是紀檢監(jiān)察領(lǐng)域黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)的重要橋梁。我國黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的“內(nèi)在一致性”(11)“我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導干部是共產(chǎn)黨員，這就決定了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性，也決定了實行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相統(tǒng)一的必然性?！崩罱▏骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明——二○一八年三月十三日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《人民日報》2018年3月14日。，決定了在深化國家監(jiān)察體制改革的過程中，必須認真關(guān)注紀檢和監(jiān)察之間何以相融共通的問題。監(jiān)察法規(guī)可以其較低之位階實現(xiàn)對“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”命題的具體回應(yīng)，形成二者互通互補的有序格局。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是組織設(shè)置的銜接協(xié)調(diào)，二是黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀全覆蓋和公職人員監(jiān)察全覆蓋的銜接協(xié)調(diào)，三是優(yōu)化配置的銜接協(xié)調(diào)，四是紀檢監(jiān)察工作程序及與其他機關(guān)工作程序的銜接協(xié)調(diào)，五是黨委領(lǐng)導、人大監(jiān)督、各機構(gòu)相互制約與紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等的銜接協(xié)調(diào)，六是權(quán)利救濟機制的銜接協(xié)調(diào)，等等。值得注意的是，監(jiān)委與紀委合署辦公，并不當然意味著二者在工作規(guī)則及實施程序上的完全混同。有學者指出，從制定依據(jù)、制定職權(quán)、文件內(nèi)容等來看，中央紀委國家監(jiān)委以“國監(jiān)發(fā)”名義印發(fā)的規(guī)范性文件，顯然不屬于黨內(nèi)法規(guī)或者黨內(nèi)規(guī)范性文件。(12)參見蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)的制定主體》，載《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第5期。這種理解符合對黨內(nèi)法規(guī)等概念的基本認知。不容置喙，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在黨內(nèi)法治和國家法治進程中的作用是高度一致乃至相互滲透的，(13)參見朱程斌、李龍：《黨內(nèi)法規(guī)地位的法治辨析——從規(guī)范的角度分析》，載《理論月刊》2018年第1期。亦有學者進一步主張通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)所謂“政治機關(guān)”之法治化的路徑。(14)參見朱程斌、李龍：《新時代的國家監(jiān)察委：通過黨內(nèi)法規(guī)的政治機關(guān)法治化路徑初探》，載《廣西社會科學》2018年第3期。但是，二者之合理關(guān)系仍應(yīng)是：黨內(nèi)紀檢規(guī)范與國家監(jiān)察規(guī)范分別在不同路徑中各自延展，同時形成相互補充、相輔相成的動態(tài)關(guān)聯(lián)。(15)參見李紅勃：《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，載《現(xiàn)代法學》2019年第5期。

(三)制定監(jiān)察法規(guī)的價值目標

本輪國家監(jiān)察體制改革的制度目標，包括構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的中國特色國家監(jiān)察體制，踐行“監(jiān)察系統(tǒng)一體化”的監(jiān)察系統(tǒng)組織原則。它們體現(xiàn)了本輪改革對強化反腐職能和監(jiān)察效能的高度重視，同時也是本次修憲的重要意圖之一。國家監(jiān)察委員會作為最高監(jiān)察機關(guān)，有賴于通過監(jiān)察法規(guī)“履行領(lǐng)導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責”，這正是“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”和“監(jiān)察系統(tǒng)一體化”的集中體現(xiàn)。與此同時，這并不意味著對“客觀公正”理念和“依法獨立行使監(jiān)察權(quán)”原則的摒棄。

所謂“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的中國特色國家監(jiān)察體制，實質(zhì)上蘊含著“效率與公正兼顧”的價值理念。綜觀《監(jiān)察法》的整體架構(gòu)和條文內(nèi)容，其依次規(guī)定了九大原則，(16)參見姜明安：《論監(jiān)察法的立法目的與基本原則》，載《行政法學研究》2018年第4期。歸納來看，貫穿立法始終的指導思想或者說立法目的，則是相互關(guān)聯(lián)、不可分割的兩個方面：一是構(gòu)建“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的反腐敗體制、機制，二是規(guī)范反腐敗機構(gòu)及其工作人員履行監(jiān)察職責和行使監(jiān)察權(quán)力的行為。其中，前者為反腐效能提供法律支撐，后者為合法權(quán)益提供法律保障。應(yīng)該說，這兩大理念不僅是《監(jiān)察法》的指導思想和立法目的，也是其他監(jiān)察法律和監(jiān)察法規(guī)的指導思想和立法目的。所謂“公正”，既不是“絕對平等”，也不是“個人判斷”，它強調(diào)作為實在法的監(jiān)察法律和監(jiān)察法規(guī)中應(yīng)當蘊含著的一種“公平正義”的價值意蘊，它必須是傳統(tǒng)道德、社會觀念和未來期盼等諸多因素的最大公約數(shù)，由此呈現(xiàn)為一種應(yīng)然判斷標準、理想社會狀態(tài)和根本價值追求。所謂“效率與公正兼顧”，也并不意味著“效率”和“公正”二者處于界限森嚴、非此即彼的互斥狀態(tài)，而是指在面對不同時機和對象時必須合理適度地處理好二者之間的耦合性和張力，因時制宜、因地制宜，在兩種價值要素之間形成良性互動的動態(tài)平衡格局。

所謂“監(jiān)察一體化”的監(jiān)察組織運作原則，實質(zhì)上蘊含著“人大制度之下監(jiān)察系統(tǒng)一體化與監(jiān)察官獨立辦案相結(jié)合”的價值理念。從系統(tǒng)內(nèi)部組織運作來看，我國不同層級的審判機關(guān)之間是“監(jiān)督”關(guān)系，而不同層級的監(jiān)察機關(guān)之間則是與檢察系統(tǒng)相似的“領(lǐng)導”關(guān)系。參考檢察系統(tǒng)，建國以來其外部領(lǐng)導體制經(jīng)歷了反復(fù)與發(fā)展的曲折路線，以現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》有關(guān)規(guī)定為框架，當前我國確立了人大制度之下的檢察系統(tǒng)一體化原則與檢察官獨立辦案相結(jié)合的格局。為什么在堅持檢察系統(tǒng)一體化原則的基礎(chǔ)上，要著重強調(diào)檢察官獨立辦案原則呢？這是因為，一方面，檢察系統(tǒng)一體化原則強化了檢察內(nèi)部管理、提升了檢察效能；另一方面，“司法的親歷性特點、辦案責任制以及理性謙抑理念，也要求尊重檢察官辦案之實質(zhì)獨立性，避免承辦檢察官淪為檢察長、檢察委員會或者其所屬部門的‘代理人’。”(17)秦前紅、石澤華：《新時代法律監(jiān)督理念：邏輯展開與內(nèi)涵闡釋》，載《國家檢察官學院學報》2019年第6期。研究對象轉(zhuǎn)至監(jiān)察系統(tǒng)，總體來看，該原則至少包含以下五重意蘊：第一，監(jiān)察機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生、對其負責、受其監(jiān)督；第二，各級監(jiān)察機關(guān)自身是一個不可分割的整體；第三，上下級監(jiān)察機關(guān)之間實行上命下從關(guān)系、國家監(jiān)察委員會是國家監(jiān)察機關(guān)；第四，實行主任與監(jiān)察委員會相結(jié)合的內(nèi)部領(lǐng)導體制；第五，實行監(jiān)察官獨立辦案?？傊?，監(jiān)察機關(guān)在制定監(jiān)察法規(guī)的過程中，尤其是在制定“為履行領(lǐng)導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責”的事項時，必須將監(jiān)察系統(tǒng)一體化原則與監(jiān)察官獨立辦案原則加以科學結(jié)合，綜合考慮我國憲制背景及制度需要，進而在二者之間恰當?shù)剡x擇最優(yōu)平衡點，如此才能有序推進反腐敗工作良善運行。

二、監(jiān)察法規(guī)的法律地位

監(jiān)察法規(guī)的法律地位問題，旨在研究它在我國法律體系中處于何種地位。對此，可以比較它與不同性質(zhì)及地位的各類規(guī)范性文件之間的位階關(guān)系，同時明確它們相互之間的銜接協(xié)調(diào)機制。據(jù)此，一方面可在中國特色社會主義法律體系框架下形成并完善監(jiān)察法規(guī)范體系，另一方面亦可確保我國法律實施秩序和諧穩(wěn)定、諸類規(guī)范皆得完整統(tǒng)一正確實施。

(一)監(jiān)察法規(guī)與狹義法律的關(guān)系

一般情況下，監(jiān)察法規(guī)與狹義法律的位階關(guān)系，必須嚴格遵循“法律優(yōu)越”原則。所謂“法律優(yōu)越”，也稱“法律優(yōu)位”，或稱“法律優(yōu)先”，其基本含義是“不得違反法律、不與法律相抵觸”(18)王貴松：《論行政法上的法律優(yōu)位》，載《法學評論》2019年第1期。。該原則意味著，任何事項只要存在法律，有關(guān)監(jiān)察活動即只得嚴格依照法律規(guī)定而不得抵觸之。從制定主體來看，監(jiān)察法規(guī)的制定主體是最高監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察法律的制定主體是最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)。我國監(jiān)察機關(guān)作為監(jiān)察專責機關(guān)的憲法地位，從根本上就決定了監(jiān)察法規(guī)與狹義法律之間的關(guān)系應(yīng)當也只能是：第一，監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容不得抵觸監(jiān)察法律的內(nèi)容，包括監(jiān)察法律的立法目的、法律原則和具體規(guī)則等；第二，監(jiān)察法規(guī)的效力在位階上低于監(jiān)察法律；第三，當二者在內(nèi)容上存在不一致時，須以監(jiān)察法律為準，同時啟動相關(guān)審查及修改程序。

對于立法保留事項，國家監(jiān)察委員會能否基于全國人大及其常委會“授權(quán)”，并根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先行制定監(jiān)察法規(guī)？如果可以，便進一步引發(fā)關(guān)于“根據(jù)授權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)”與“狹義法律”之間位階關(guān)系的探討。此種立法形式，我國《立法法》的表述是“授權(quán)立法”，也有學者稱其為“委任立法”(19)戚淵：《委任立法片論》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2005年第5期。。關(guān)于根據(jù)授權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)的位階層次，存在三種可能情形：第一，“委托代理說”(20)這種觀點認為，受權(quán)機關(guān)“代理”授權(quán)機關(guān)制定的法規(guī)范文件，在位階上應(yīng)當同授權(quán)機關(guān)根據(jù)法定職權(quán)制定的法規(guī)范文件相同。有關(guān)表述，參見周旺生：《立法論》，北京大學出版社1994年版，第395頁。主張，它與狹義法律具有相同的位階；第二，“新型規(guī)范說”(21)袁明圣：《授權(quán)立法的位階探析》，載《江西財經(jīng)大學學報》2003年第3期。認為，它的位階處于狹義法律和其他監(jiān)察法規(guī)之間；第三，“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說”(22)張根大、方德明、祁九如：《立法學總論》，法律出版社1991年版，第217-218頁；陳伯禮：《授權(quán)立法的位階探討》，載《現(xiàn)代法學》1999年第6期；江國華、梅揚、曹榕：《授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查基準》，載《學習與實踐》2018年第5期。和“法律秩序統(tǒng)一說”(23)鄧世豹：《論授權(quán)立法的位階》，載《河北法學》2000年第5期；劉建華：《試評我國授權(quán)立法的位階》，載《天水行政學院學報》2002年第5期。則認為，它與其他監(jiān)察法規(guī)具有相同的位階。一方面，國內(nèi)法學界總體上更加傾向于“立法權(quán)轉(zhuǎn)移說”，(24)參見李步云、汪永清主編：《中國立法的基本理論和制度》，中國法制出版社1998年版，第308頁。其他主要國家行政機關(guān)根據(jù)授權(quán)制定的法文件，在位階上也低于議會制定的法律；另一方面，參考《立法法》第95條第2款(“根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決”)，又可推得，根據(jù)授權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)與狹義法律之間，其實并不直接遵循“法律優(yōu)越”原則。這充分說明，有必要根據(jù)《立法法》第8至12條之規(guī)定，對此進行嚴格控制。至于特別行政區(qū)基本法，結(jié)合我國《憲法》第31條關(guān)于特別行政區(qū)制度按照具體情況由全國人大以法律規(guī)定的表述，監(jiān)察法規(guī)與其互不干擾。

(二)監(jiān)察法規(guī)與其自身和既往行政監(jiān)察法規(guī)的關(guān)系

1.監(jiān)察法規(guī)與其自身。鑒于不同的監(jiān)察法規(guī)皆由同一機關(guān)制定、具有同等位階、在規(guī)定范圍內(nèi)各自施行，對此主要需考慮兩個問題。第一，在適用選擇方面，須遵循兩大原則：一是新法優(yōu)于舊法原則，即新規(guī)定與舊規(guī)定不一致時，應(yīng)當適用新規(guī)定；二是特別法優(yōu)于一般法原則，即特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致時，應(yīng)當適用特別規(guī)定。第二，在沖突解決方面，當監(jiān)察法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，應(yīng)由國家監(jiān)察委員會裁決。

2.監(jiān)察法規(guī)與既往行政監(jiān)察法規(guī)。本輪國家監(jiān)察體制改革前，國務(wù)院、原監(jiān)察部和地方各級行政監(jiān)察部門，地方各級人大常委會、政府等機關(guān)，根據(jù)或參照《行政監(jiān)察法》制定了一定數(shù)量的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。伴隨《行政監(jiān)察法》的廢止，它們失去了最重要的上位法依據(jù)，但卻未經(jīng)法定程序宣告廢止；同時，在新法尚未就同一事項作出規(guī)定之前，相關(guān)事項并不自動廢止。對于這些既往行政監(jiān)察法規(guī)(還包括行政監(jiān)察有關(guān)部門規(guī)章、地方性規(guī)章和其他規(guī)范性文件)，應(yīng)當注意結(jié)合法規(guī)規(guī)章的立改廢釋程序，按照相應(yīng)主體及程序要求予以科學全面審核清理，主體適格、程序適當、依法妥善處理。例如，根據(jù)規(guī)定，法規(guī)規(guī)章的制定、修改和廢止的決定主體應(yīng)當是同一機關(guān)。但是，伴隨監(jiān)察改革深入推進，尤其本次《憲法修正案》正式刪去了各級政府“監(jiān)察”職權(quán)，存在一個疑問：針對前述規(guī)范性文件的審核清理，相關(guān)意見的審批以及決定作出主體，應(yīng)當是制定原文件的行政機關(guān)，還是相應(yīng)的監(jiān)察機關(guān)？我們以為，從制發(fā)主體、文件性質(zhì)等方面考慮，并結(jié)合原行政監(jiān)察部門與現(xiàn)同級監(jiān)察機關(guān)之間的非承繼性關(guān)系，制定原文件的行政機關(guān)應(yīng)是合宜選項。

(三)監(jiān)察法規(guī)與其他法規(guī)的關(guān)系

從法規(guī)范的表現(xiàn)形式來看，監(jiān)察法規(guī)與其他法規(guī)皆屬法規(guī)，故而二者關(guān)系之考察，有賴于結(jié)合不同法規(guī)的“制發(fā)主體等級”和“具體表現(xiàn)形式”等要素予以區(qū)分研究。

1.在全國范圍內(nèi)施行適用的法規(guī)。所謂全國范圍內(nèi)施行適用，必須以特定中央一級國家機構(gòu)制定為前提。根據(jù)《憲法》規(guī)定，這主要指國務(wù)院；《立法法》第103條還規(guī)定了中央軍事委員會；本次《決定》增設(shè)了國家監(jiān)察委員會。它們各自對應(yīng)“行政法規(guī)”、“軍事法規(guī)”和“監(jiān)察法規(guī)”。

(1)監(jiān)察法規(guī)與軍事法規(guī)。參考軍事法規(guī)與行政法規(guī)的關(guān)系，傳統(tǒng)觀點認為，基于相似的制發(fā)主體層級，二者具有同等位階，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。不過，更深層來講，此種“井水不犯河水”之格局，更多或許基于二者具有相近的價值追求，同時軍事法規(guī)在拘束對象和規(guī)范內(nèi)容等方面與行政法規(guī)交叉不大，由此二者沖突問題尚不突出。從軍事法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容來看，《監(jiān)察法》第68條：“中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊開展監(jiān)察工作，由中央軍事委員會根據(jù)本法制定具體規(guī)定。”一方面，前述規(guī)定意味著，有關(guān)監(jiān)察工作的軍事法規(guī)不得抵觸《監(jiān)察法》之規(guī)定；另一方面，從《立法法》第103條第3款“軍事法規(guī)、軍事規(guī)章在武裝力量內(nèi)部實施”的規(guī)定來看，監(jiān)察法規(guī)一般不適用于軍事有關(guān)監(jiān)察工作。顯然，針對軍事法規(guī)設(shè)定合理恰當?shù)谋O(jiān)督及審查機制是必要的，(25)關(guān)于軍事立法有關(guān)審查之各國立法例及我國現(xiàn)狀，參見叢文勝、李敏：《論推進我國軍事立法的合憲性審查》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2019年第4期。慮及軍事監(jiān)察工作之特殊性，對此需求尤甚。

(2)監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)。未來監(jiān)察法規(guī)是否具有與行政法規(guī)相同的位階，并在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行適用？一方面，如果二者確屬同等位階，盡管本次《憲法修正案》已經(jīng)刪去《憲法》第89條和第107條中國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府此前行使的“監(jiān)察”職權(quán)，故而二者各自有著幾乎完全不同的權(quán)限范圍，但是，實踐中仍然存在一個問題：如果二者確就同一事項作出不同規(guī)定，優(yōu)先適用誰？這并不限于一個規(guī)范沖突和選擇適用的問題，其背后隱蘊的是一個價值衡量：在行政和監(jiān)察兩種價值追求不完全重合的國家權(quán)力之間，是否存在以及如何解決二者在規(guī)范制定層面的沖突與張力？具體而言，國家治理主要是通過行政治理而實現(xiàn)的，后者可視作國家發(fā)展的“發(fā)動機”；與此同時，國家治理也需要監(jiān)察治理，后者作為國家發(fā)展的“離合器”，通常情況下皆得與行政治理相輔相成、協(xié)調(diào)互補，以此確保國家發(fā)展的平穩(wěn)起步和勻速增減，但在極少數(shù)特殊情況下，其也可能因行使不當或理念分歧而與行政治理之間摩擦系數(shù)過大，由此引致國家發(fā)展頓挫滯緩。另一方面，如果將監(jiān)察法規(guī)之位階專門設(shè)定于行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間，盡管一定程度可以避免許多問題，但是對于同級之制發(fā)主體和相似之效力范圍，如何才能確保理論推演之邏輯自洽，仍需深入研究、審慎決定。

我們以為，若是二者位階相同，至少應(yīng)當結(jié)合以下兩套輔助機制：其一，采取“提出意見+異議裁決”的沖突解決機制。具體而言，先在國務(wù)院和國家監(jiān)察委員會之間擇固定一方作為“意見提出方”(以國務(wù)院為宜)，若其主張適用對方法規(guī)，自無疑慮；若其主張適用己方法規(guī)，則有必要提請全國人大常委會裁決。其二，增設(shè)“準備案機制”。具體而言，國家監(jiān)察委員會在制定監(jiān)察法規(guī)時，須抄送國務(wù)院“使其知”，若國務(wù)院認為有關(guān)規(guī)定存在與行政法規(guī)不一致，且主張適用己方規(guī)定時，便可及時提請有權(quán)機關(guān)裁決，以此維系兩種法規(guī)之間的必要協(xié)調(diào)?？傊徽撟罱K二者位階關(guān)系如何，必須結(jié)合一定的制度設(shè)計充分確保合力互補，即，不僅要在事后審查層面構(gòu)建二者之沖突解決機制，還要在事前溝通層面構(gòu)建二者之統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

2.在特定地區(qū)內(nèi)施行適用的法規(guī)。對此，有必要結(jié)合“效力優(yōu)先”與“適用優(yōu)先”的性質(zhì)區(qū)分來切入。效力優(yōu)先即上位法優(yōu)于下位法，不存在例外；部分位階較低之變通規(guī)定優(yōu)于監(jiān)察法規(guī)，屬于適用優(yōu)先。(26)參見吳恩玉：《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2010年第6期。

(1)監(jiān)察法規(guī)與地方性法規(guī)。根據(jù)《憲法》和《立法法》，特定級別人大及其常委會可以制定“地方性法規(guī)”。有學者提出，“在行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間并不存在上下級的位階關(guān)系，而是屬于法律之下同等的規(guī)范性法律文件”(27)胡玉鴻：《試論法律位階劃分的標準——兼及行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的位階問題》，載《中國法學》2004年第3期。。應(yīng)該說，在國務(wù)院民主正當性仍有質(zhì)疑并作為最高權(quán)力機關(guān)之執(zhí)行機關(guān)(28)參見王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，載《中國法學》2017年第1期。的背景下，此種觀點是有一定道理的；但是，結(jié)合我國國家結(jié)構(gòu)形式并考慮國家法制統(tǒng)一性，應(yīng)當認可《立法法》第88條第2款對此已作出之明確結(jié)論，即：行政法規(guī)在位階上高于地方性法規(guī)。參考前述條款，應(yīng)當認為：地方性法規(guī)在位階上低于監(jiān)察法規(guī)，應(yīng)以“效力優(yōu)先”為原則，不得與后者相抵觸。

(2)監(jiān)察法規(guī)與自治法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。根據(jù)《憲法》《立法法》和《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方的人民代表大會可以制定“自治條例和單行條例”，經(jīng)濟特區(qū)所在地之人大及其常委會可以制定“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”。此二者面臨相似狀況，即須盡快考慮它們究竟能否依法或依決定對監(jiān)察法規(guī)作出變通規(guī)定，如果可以，且具體變通符合要求，即應(yīng)遵循“適用優(yōu)先”原則而適用變通規(guī)定。具體而言，自治條例和單行條例如果能夠依循當?shù)孛褡逄攸c，在不違背監(jiān)察法規(guī)之基本原則的前提下對其作變通規(guī)定，便需關(guān)注一個前提要求：有關(guān)變通不得涉及憲法、民族區(qū)域自治法、其他有關(guān)法律以及監(jiān)察法規(guī)專門就民族自治地方所作之規(guī)定；與此同時，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)如果能夠基于全國人大之專門授權(quán)對監(jiān)察法規(guī)作變通規(guī)定，其在報送備案時，便應(yīng)當說明對監(jiān)察法規(guī)作出變通的情況。

(四)監(jiān)察法規(guī)與法律解釋的關(guān)系

所謂法律解釋，是指解釋機關(guān)對法律文本含義的理解與說明，(29)參見張志銘：《法律解釋原理(上)》，載《國家檢察官學院學報》2007年第6期。具體又可區(qū)分有權(quán)解釋與無權(quán)解釋、制定者解釋與適用者解釋、對狹義法律的解釋與對其他法規(guī)范的解釋等不同類型。對于監(jiān)察法規(guī)與法律解釋的關(guān)系，需要結(jié)合不同類型之法律解釋的性質(zhì)及效力予以區(qū)分研究。

1.監(jiān)察法規(guī)與立法解釋。根據(jù)《立法法》第45條，嚴格意義上的法律解釋，僅指狹義法律層面的制定者解釋，即最高國家權(quán)力機關(guān)對其自身制定的法律的解釋。(1)在位階上，監(jiān)察法規(guī)低于立法解釋。根據(jù)《憲法》第67條第4項，全國人大常委會行使下列職權(quán)：“(四)解釋法律”；《立法法》第45條第1款則規(guī)定，“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會”。根據(jù)《立法法》第50條，全國人大常委會之法律解釋與其所解釋之法律具有同等位階。這意味著，第一，監(jiān)察法規(guī)之位階低于立法解釋；第二，前述“法律優(yōu)越”原則之推導結(jié)論，也適用于監(jiān)察法規(guī)與立法解釋之關(guān)系。(2)在補充性規(guī)定上，二者具有不同的權(quán)限范圍。就立法解釋而言，從《立法法》第45條第2款(30)《立法法》第45條第2款規(guī)定：“法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋：(一)法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；(二)法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。”來看，其除“進一步明確界限”外，還可作出補充性規(guī)定，即“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”。但是，基于修改權(quán)和解釋權(quán)之區(qū)分，此種解釋性的“補充”仍須基于一定限度，至少不得超出修改權(quán)之限度(31)《立法法》第7條第3款關(guān)于全國人大常委會對“基本法律”之修改，規(guī)定了以下三個要求：“全國人民代表大會閉會期間”“進行部分補充和修改”和“不得同該法律的基本原則相抵觸”。。就監(jiān)察法規(guī)而言，其“補充”則限于“為履行領(lǐng)導地方各級監(jiān)察委員會工作的職責需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”。

2.監(jiān)察法規(guī)與司法解釋。根據(jù)《立法法》《人民法院組織法》，我國司法解釋的主體是最高人民法院、最高人民檢察院。學界針對司法解釋的法律效力以及它與被解釋條款本身之間位階層次，主要有“類型化說”、“低于法律說”和“等同于行政法規(guī)說”等學說，各有其理由；此外，還有“效力模糊說”、“制定機關(guān)決定說”、“解釋對象決定說”等主張。(32)參見王成：《最高法院司法解釋效力研究》，載《中外法學》2016年第1期。假使說，單純考察制發(fā)主體層級，由于“兩高”及國家監(jiān)委皆屬中央一級國家機構(gòu)，司法解釋與監(jiān)察法規(guī)應(yīng)該具有同等位階；但是，進一步探究司法解釋的具體表現(xiàn)形式，可知對此還需區(qū)分處理：第一，如果司法解釋對法律文本作出的是嚴格意義上的“審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋”，即，主要采取文義解釋、當然解釋等解釋方法，或者僅在法律文本既定范圍內(nèi)作執(zhí)行性說明時，有關(guān)解釋尚不達“進一步明確界限或者作出補充性規(guī)定”之標準，亦無逾越或違背被解釋條款“目的、原則和原意”之虞，仍屬適用者解釋，而非制定者解釋，由此與所具體應(yīng)用的法律條文具有同等位階，在位階上相較監(jiān)察法規(guī)更高；第二，如果司法解釋不恰當?shù)貫E用擴大解釋、類推解釋等解釋方法，或者對法律文本作出了補充性、創(chuàng)制性說明時，便意味著其突破了“適用者解釋”原理，此時更應(yīng)探討的是如何避免“以釋代法”現(xiàn)象。

3.監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋。監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋之關(guān)系，是學術(shù)探討較易忽略的問題。首先，從概念切入，所謂監(jiān)察解釋，(廣義上講)指的是特定監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察法律、監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件的解釋；嚴格意義上的監(jiān)察解釋(狹義上講)，一般僅指國家監(jiān)察委員會對監(jiān)察法律的解釋，屬于適用者解釋。參考“司法解釋”的概念和《立法法》第104條之規(guī)定，所謂“監(jiān)察解釋”，指的是：國家監(jiān)察委員會作出的屬于監(jiān)察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，且該解釋應(yīng)當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。其次，必須注意的是，目前來看，監(jiān)察解釋尚不是有權(quán)解釋。一方面，監(jiān)察解釋之存在本身是合理的，亦符合“適用者解釋”原理；另一方面，本次《決定》并未賦予國家監(jiān)察委員會針對屬于監(jiān)察工作中具體應(yīng)用法律的問題進行解釋的權(quán)力。從規(guī)范內(nèi)容的制定主體及其權(quán)限來看，前述規(guī)范性文件所涉及之事項，應(yīng)當通過“立法解釋”或者“監(jiān)察法規(guī)”予以規(guī)定。

在此基礎(chǔ)上，我們得以明確監(jiān)察法規(guī)與狹義法律、各類法規(guī)、各類法律解釋等不同性質(zhì)及地位的規(guī)范性文件之間的位階關(guān)系和銜接協(xié)調(diào)機制，據(jù)此不僅確立了監(jiān)察法規(guī)的法律地位，還進一步形成了“(憲法→)監(jiān)察法律→立法解釋→監(jiān)察法規(guī)→監(jiān)察解釋(→監(jiān)察規(guī)范性文件)”的監(jiān)察法規(guī)范體系。

三、監(jiān)察法規(guī)的法治化路徑

本次《決定》針對監(jiān)察法規(guī)規(guī)定的程序要求和監(jiān)督模式，主要包括決定和發(fā)布程序、備案要求和撤銷機制等。為了在全面推進依法治國背景下將監(jiān)察法規(guī)切實納入法治軌道，有必要在規(guī)范層面為其構(gòu)建一套嚴密的法律規(guī)制體系。這至少包括主體、內(nèi)容、程序和監(jiān)督四個層面。

(一)監(jiān)察法規(guī)的主體限定

監(jiān)察法規(guī)之主體限定，旨在厘清何種級別和范圍的監(jiān)察機關(guān)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)。一方面，必須將監(jiān)察法規(guī)的制定主體嚴格限定于國家監(jiān)察委員會；另一方面，基于我國《憲法》規(guī)定的政權(quán)組織形式和國家結(jié)構(gòu)形式，有必要專門考慮“監(jiān)察規(guī)章”和“監(jiān)察規(guī)范性文件”等問題。

1.監(jiān)察法規(guī)的制定主體，必須嚴格限定于作為中央一級國家機構(gòu)的國家監(jiān)察委員會。這是由監(jiān)察法規(guī)的適用范圍和法律效力決定的。正如前述，全國范圍內(nèi)施行和具有普遍拘束力，是監(jiān)察法規(guī)的主要特征。監(jiān)察立法的“依法規(guī)監(jiān)察”原則要求，監(jiān)察機關(guān)在作出減損權(quán)利或預(yù)設(shè)義務(wù)的具體監(jiān)察行為時，必須以明確的行為規(guī)范為依據(jù)，而得為此法律依據(jù)者必須是法規(guī)(一般性規(guī)范)。(33)參見秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。據(jù)此，在監(jiān)察立法領(lǐng)域，具有此種普遍拘束力的規(guī)范主要是指以下二類：一是全國人大及其常委會制定的與監(jiān)察有關(guān)的法規(guī)范文件；二是國家監(jiān)察委員會依照制定的合憲合法的監(jiān)察法規(guī)。

2.監(jiān)察規(guī)章本身并不具備憲制合理性，省級及以下監(jiān)察機關(guān)和派駐機構(gòu)(派出專員)皆不得制定監(jiān)察規(guī)章。有論者結(jié)合本次修憲條款、立法效率原則，提出在《憲法》刪除國務(wù)院及地方政府監(jiān)察職權(quán)的背景下，授予省級監(jiān)察機關(guān)以規(guī)章制定權(quán)有其必要性和現(xiàn)實意義。(34)參見馮鐵拴：《國家監(jiān)察立法體系化論析》，載《西南政法大學學報》2019年第1期。這種觀點有一定道理，但是，省級監(jiān)察機關(guān)制定“監(jiān)察規(guī)章”，無論是在憲制正當性上，還是在現(xiàn)實必要性上，都是值得商榷的。(35)結(jié)合國家公權(quán)自行擴張的天然屬性、國家監(jiān)察權(quán)的中央事權(quán)屬性、監(jiān)察一體化的組織目標和“全國一盤棋”的改革目標、同級黨政機關(guān)相對于本級監(jiān)察機關(guān)的優(yōu)勢地位、反腐地域差異的實際程度以及監(jiān)察活動的實踐需求等多重因素，省級監(jiān)察機關(guān)制定法規(guī)規(guī)章不僅與監(jiān)察改革初衷不符，亦有違監(jiān)察法治原理，甚或?qū)е赂鱾€省份在監(jiān)察工作上各自為政、各行其是的尷尬局面。參見秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學論壇》2019年第5期。無論是國家監(jiān)察委員會的工作部門、派駐機構(gòu)，還是各省、自治區(qū)、直轄市的監(jiān)察委員會，都無權(quán)制定“監(jiān)察規(guī)章”；舉重以明輕，地市級、區(qū)縣級監(jiān)察委員會，以及地方各級監(jiān)察委員會的工作部門、派駐機構(gòu)，也都無權(quán)制定“監(jiān)察規(guī)章”。值得注意的是，前述結(jié)論還隱含著法律法規(guī)不得授權(quán)相關(guān)主體制定“監(jiān)察規(guī)章”之意，亦即，國家監(jiān)察委員會、地方各級人大及其常委會也不得通過監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)“授權(quán)”上述機構(gòu)制定所謂“監(jiān)察規(guī)章”。例如，國家監(jiān)察委員會所屬工作部門、派駐機構(gòu)便不得根據(jù)監(jiān)察法規(guī)有關(guān)條款或者以“已經(jīng)國家監(jiān)察委員會批準”為由，以其自身名義發(fā)布所謂“監(jiān)察規(guī)章”。

3.所謂監(jiān)察規(guī)范性文件，是相對于監(jiān)察立法而言的。其中，監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件，作為內(nèi)部規(guī)則，并不普遍拘束廣大公民及其他機關(guān)；監(jiān)察外部規(guī)范性文件，盡管面向不特定對象、可以反復(fù)適用，但仍不同于監(jiān)察立法?？傊?，二者都不是監(jiān)察法規(guī)，也不對其他國家機構(gòu)產(chǎn)生必然拘束力。第一，盡管監(jiān)察機關(guān)可以自由制定涉及公眾的規(guī)范，而且后者具有相對外部效力，(36)從行政法經(jīng)驗來看，基于行政自我拘束和信賴利益保護原則，裁量基準之效力具有相對性，即對行政相對人具有相對外部效力，并在一般情況下可充當司法裁判的依據(jù)。參見戴建華：《裁量基準效力研究》，載《法學評論》2012年第2期；但若此種規(guī)范缺乏法律明確授權(quán)，則應(yīng)否定其普遍拘束力。第二，在原則上，審判機關(guān)只能依據(jù)法律或者監(jiān)察立法作出裁判，如果它沒有單獨依據(jù)法律或者監(jiān)察法規(guī)裁判，“那么就必須達到該規(guī)范性文件對上位法的解釋是最正確的，或者對裁量權(quán)行使的指引是最合理的這樣一種標準。這才是與規(guī)范性文件地位相適應(yīng)的尊重程度”(37)王留一：《論行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分標準》，載《政治與法律》2018年第6期。。第三，結(jié)合當前各省高院頻繁發(fā)布“司法解釋性的文件”的現(xiàn)象，有必要對所謂“規(guī)章性質(zhì)的文件”展開進一步學理研究和實踐規(guī)制，同時，各級人大及其常委會應(yīng)當高度重視對國家監(jiān)委工作部門、派駐機構(gòu)和地方各級監(jiān)察機關(guān)制定規(guī)范性文件的活動開展必要監(jiān)督，避免實踐中前述機構(gòu)藉以此名義發(fā)布所謂“規(guī)章性質(zhì)的文件”。

(二)監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容限定

監(jiān)察法規(guī)之內(nèi)容限定，旨在從監(jiān)察立法權(quán)限分配層面出發(fā)，厘清哪些事項可以通過監(jiān)察法規(guī)予以規(guī)定、哪些事項不得通過監(jiān)察法規(guī)予以規(guī)定。對此，應(yīng)當以“法律保留”原則為根本指導，進而認真區(qū)分監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察法律之間的界限。

1.監(jiān)察立法的保留范圍。在監(jiān)察立法活動中，參考《立法法》第8條的規(guī)定，至少以下10類事項只能制定法律：(1)關(guān)于各級監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項；(2)關(guān)于監(jiān)察法在民族區(qū)域自治地區(qū)的特別適用的事項；(3)關(guān)于監(jiān)察法與基層群眾自治制度的銜接的事項；(4)關(guān)于監(jiān)察機關(guān)處置職權(quán)中的實體法相關(guān)事項，尤其涉及處理決定(例如政務(wù)處分決定、問責決定等)的事項；(5)關(guān)于留置措施的事項；(6)關(guān)于凍結(jié)、扣押、查封等措施的事項；(7)關(guān)于監(jiān)察處置中對非國有財產(chǎn)是否屬于“違法取得的財產(chǎn)”和“涉嫌犯罪取得的財物”的認定方式及其具體處置辦法的事項；(8)關(guān)于反腐敗國際合作的事項；9.關(guān)于監(jiān)察程序與訴訟程序銜接的事項；(10)必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。

2.監(jiān)察職權(quán)立法的界限。針對非保留事項，監(jiān)察機關(guān)在多大程度上可以自行立法？關(guān)于國家監(jiān)察委員會能否直接依據(jù)憲法，從而在職權(quán)范圍內(nèi)自行制定補充性或者創(chuàng)制性監(jiān)察法規(guī)，很可能成為未來學界爭執(zhí)的關(guān)鍵焦點。有學者從“行政機關(guān)缺乏民主正當性、且定位為立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)”出發(fā)，主張國務(wù)院只能在憲法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)法律制定執(zhí)行性行政法規(guī)，其如欲制定補充性、創(chuàng)制性行政法規(guī)，則必須基于法律的專門授權(quán)。(38)參見王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，載《中國法學》2017年第1期。若以此推導，即便針對非保留事項，監(jiān)察機關(guān)之職權(quán)立法仍須限定在執(zhí)行性的監(jiān)察法規(guī)。前述主張對于維護我國人大制度和自上而下的法秩序具有重要價值，也符合我國立法配置長期遠景。短期來看，對于非法律保留的事項，由于我國憲法并未完全采納法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則，故而，如果有關(guān)事項屬于監(jiān)察機關(guān)的職權(quán)范圍，并且憲法已經(jīng)明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)，那么其可以在該范圍內(nèi)制定補充性和創(chuàng)制性規(guī)范。所謂“憲法已經(jīng)明確規(guī)定”，強調(diào)的是從監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的概括性賦權(quán)來看，通過憲法的賦權(quán)和通過立法法、組織法等的賦權(quán)，是不同的。不同的賦權(quán)形式，不僅決定了監(jiān)察法規(guī)在多大程度可以取得合法化地位，也在職權(quán)立法層面對監(jiān)察法規(guī)作出內(nèi)容限定。這意味著，第一，在《憲法》明確規(guī)定監(jiān)察機關(guān)有權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)之前，監(jiān)察機關(guān)之職權(quán)立法唯得在職權(quán)范圍內(nèi)制定執(zhí)行性規(guī)范；第二，在《憲法》對此已作明確規(guī)定之后，監(jiān)察機關(guān)不僅不能在其職權(quán)范圍之外自行立法，而且不能在其職權(quán)范圍之外基于立法機關(guān)之授權(quán)而立法。

此外，一個實踐廣泛存在而理論關(guān)切不足的問題是：當法律已對保留事項第一次立法之后，是否可以對其制定實施細則(執(zhí)行性規(guī)范)呢？應(yīng)該說，我國《立法法》所禁止的是對保留事項的“第一次立法”，并未明確禁止對已經(jīng)立法之保留事項制定實施細則。問題在于，如此顯然極易導致“法律授權(quán)規(guī)則的空洞化”，故而必須嚴格限定所謂實施細則的權(quán)限范圍，并對實施細則的授權(quán)立法作專門考慮。

(三)監(jiān)察法規(guī)的程序規(guī)制

監(jiān)察法規(guī)的制定程序是監(jiān)察立法過程的核心內(nèi)容，也是整個監(jiān)察程序的重要組成部分。參考《行政法規(guī)制定程序條例》的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，其涉及了立項、起草、審查、決定、公布、解釋等六項程序。本次《決定》僅規(guī)定了“公布后的三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”，有必要規(guī)定體系化的程序規(guī)范。

1.引入必要的溝通與協(xié)商機制，廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。監(jiān)察法規(guī)制定過程中的公眾參與，不僅有利于在理論層面上夯實監(jiān)察法規(guī)之合法性基礎(chǔ)，亦可在現(xiàn)實層面上指導建構(gòu)監(jiān)察法規(guī)的參與及監(jiān)督機制。(39)參見楊解軍、張治宇：《論行政立法中的溝通與協(xié)商》，載《行政法學研究》2006年第3期。中央紀委國家監(jiān)委此前制定的數(shù)份規(guī)范性文件，在公眾參與方面還有一定進步空間。這至少需要重點關(guān)注以下兩個環(huán)節(jié)：第一，公開征求意見。監(jiān)察法規(guī)的起草階段，應(yīng)當社會公布、公開征求意見，期限不少于30日；特殊情況下，在起草階段經(jīng)國家監(jiān)察委員會決定不公開的，在審查階段必須公開。(40)《行政法規(guī)制定程序條例》第13條第3款關(guān)于起草程序，規(guī)定行政法規(guī)的草案及其說明“應(yīng)當”向社會公布、征求意見(但是經(jīng)國務(wù)院決定不公布的除外)，且期限一般不少于30日；第20條第2款關(guān)于審查程序，規(guī)定行政法規(guī)的送審稿或者修改稿及其說明“可以”向社會公布、征求意見，且期限一般不少于30日。此外，在審查過程中，如發(fā)現(xiàn)未經(jīng)公開征求意見(以及制定條件尚不成熟、各方爭議較大等情形)，即應(yīng)緩辦或退回。第二，論證咨詢環(huán)節(jié)。在起草和審查階段，對于“涉及重大利益調(diào)整的事項”的，應(yīng)當及時進行論證咨詢，例如座談會、論證會、聽證會、委托研究等。所謂“重大利益調(diào)整”，至少包括以下情況：第一，對于涉及社會公眾普遍關(guān)注的熱點難點問題和監(jiān)察職權(quán)行使中可能存在的突出矛盾的情形；第二，規(guī)定了減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的事項；第三，對監(jiān)察對象有重要影響的事項；等等。

2.監(jiān)察法規(guī)的決定與公布程序。對此，至少需要關(guān)注以下兩個方面的問題：第一，監(jiān)察法規(guī)的施行時間。對此，宜以“公布之日起施行”抑或“公布之日起30日后施行”為原則？參考《行政法規(guī)制定程序條例》第29條規(guī)定如下：“行政法規(guī)應(yīng)當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。”即，以后者為原則、以前者為例外，并列舉例外情形。我們認為，考慮到監(jiān)察法規(guī)在實施對象上與法律同樣廣泛，在傳播速度上卻較諸法律稍顯延緩，為使監(jiān)察對象及一般公眾廣泛知曉，宜以“公布之日起30日后施行”為原則。第二，監(jiān)察法規(guī)的公布形式。比較來看，法律、行政法規(guī)、司法解釋等均以各自“公報”刊登之文本作為標準文本，并輔以在各自官方網(wǎng)站及全國性報紙刊載，不得未經(jīng)公布而直接適用。國家監(jiān)察委員會應(yīng)當盡快創(chuàng)設(shè)專門的《國家監(jiān)察委員會公報》，并以在該公報上刊登的監(jiān)察法規(guī)文本為標準文本。監(jiān)察法規(guī)公布之后，應(yīng)及時在《國家監(jiān)察委員會公報》、國家監(jiān)察委員會官方網(wǎng)站和全國性報紙上刊載，及時匯編出版監(jiān)察法規(guī)的國家正式版本。此外，在決定與公布程序中，監(jiān)察法規(guī)須經(jīng)多大范圍之會議審議，其公布是否須經(jīng)國家監(jiān)委主任簽署，如何統(tǒng)一登記和印發(fā)編號，等等問題，也待明確。

3.明確監(jiān)察法規(guī)解釋的主體、程序及其要求。結(jié)合前述監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)察解釋之關(guān)系探討，嚴格意義上講，監(jiān)察解釋和監(jiān)察法規(guī)解釋是不同的，其中，前者屬于適用者解釋，后者則同時具備適用者解釋和制定者解釋的雙重屬性?；谥贫ㄕ吆瓦m用者的不同身份，監(jiān)察法規(guī)解釋可以區(qū)分為兩類：狹義上的監(jiān)察法規(guī)解釋，是指國家監(jiān)察委員會作為制定者對監(jiān)察法規(guī)作出的解釋，包括兩種情形：一是進一步明確界限(監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定需要進一步明確具體含義的)，二是作出補充性規(guī)定(監(jiān)察法規(guī)制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用監(jiān)察法規(guī)依據(jù)的)；在廣義上，這還進一步包括對監(jiān)察法規(guī)的具體應(yīng)用解釋(屬于監(jiān)察工作中具體應(yīng)用監(jiān)察法規(guī)的問題)。在解釋的主體和啟動程序方面，對比《行政法規(guī)制定程序條例》可知，行政法規(guī)的具體應(yīng)用解釋，系由“省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機構(gòu)”向“國務(wù)院法制機構(gòu)”請求解釋，后者作出研究答復(fù)，其中涉及重大問題的，須先報國務(wù)院同意；至于行政法規(guī)的進一步明確界限和補充性規(guī)定，則須由“國務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”向“國務(wù)院”提出解釋要求。但是，這種將具體應(yīng)用解釋權(quán)分攤至國務(wù)院法制機構(gòu)的制度設(shè)計，更多基于行政效能考量，并考慮行政機關(guān)職能復(fù)雜、行政機構(gòu)規(guī)模較大等因素。對比來看，監(jiān)察機關(guān)職能較顯單一，國家監(jiān)察委員會法規(guī)室與國務(wù)院司法部(法制辦)之間規(guī)模差異較大，國家監(jiān)察委員會所屬部門、派駐機構(gòu)等并未內(nèi)設(shè)法制機構(gòu)。因此，在主體和啟動上這兩種解釋沒有必要完全“涇渭分明”。有鑒于此，盡管監(jiān)察法規(guī)解釋仍存在兩種不同的類型區(qū)分，但是在解釋的主體和啟動方面，有關(guān)條款可直接規(guī)定如下：國家監(jiān)察委員會各部門和省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會可以向國家監(jiān)察委員會提出監(jiān)察法規(guī)解釋要求；對屬于行政工作中具體應(yīng)用監(jiān)察法規(guī)的問題，參照前款程序。

4.盡快制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》。為了規(guī)范監(jiān)察法規(guī)制定程序、保證監(jiān)察法規(guī)質(zhì)量，國家監(jiān)察委員會有必要盡快制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》。該條例至少需要規(guī)定以下內(nèi)容：一是該條例的制定目的、依據(jù)和原則；二是監(jiān)察法規(guī)的名稱和形式要求；三是監(jiān)察法規(guī)的立項程序及其要求；四是監(jiān)察法規(guī)的起草、審查、決定和公布及其要求；五是監(jiān)察法規(guī)的解釋主體、程序及其要求；六是監(jiān)察法規(guī)的備案程序及其要求；七是監(jiān)察法規(guī)的修改、廢止程序，清理程序，以及如何“在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用監(jiān)察法規(guī)”，等等。此外，還需盡快督促各省級人大常委會對報送備案的監(jiān)察規(guī)范性文件制定適當?shù)膶彶槌绦?，已?jīng)制定有關(guān)文件的，應(yīng)當及時修改并增加關(guān)于監(jiān)察規(guī)范性文件的規(guī)定。

(四)監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督機制

針對監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督機制問題，本次《決定》規(guī)定的備案要求和撤銷機制尚不完善，有必要參考《立法法》中行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定，盡快構(gòu)建和完善對監(jiān)察法規(guī)的監(jiān)督體系?；谌舜笤谖覈嘣獙彶闄C制中具有主導性地位，(41)參見秦前紅、李雷：《人大如何在多元備案審查體系中保持主導性》，載《政法論叢》2018年第3期。并且監(jiān)察法規(guī)之審查尚不涉及上級審查和司法審查，本文主要從全國人大及其常委會之合憲性審查和備案審查工作切入展開討論，其中兼顧討論其他相關(guān)問題。

1.監(jiān)察法規(guī)的審查啟動。根據(jù)《立法法》規(guī)定，全國人大常委會的審查主要有三種啟動程序：經(jīng)書面提出審查要求，經(jīng)書面提出審查建議，以及有關(guān)專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)對報送的監(jiān)察法規(guī)進行主動審查。實踐來看，前兩種啟動程序?qū)嵺`效果有待加強。為了充分發(fā)揮我國合憲性審查制度的制度優(yōu)勢、化制度優(yōu)勢為治理效能，有必要正式激活并合理運用我國《立法法》規(guī)定的國務(wù)院、最高人民檢察院和省級人大常委等主體關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的合憲、合法性審查要求權(quán)，以此一方面確保監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)、地方性法規(guī)等之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，解決未來行政法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)之間沖突或較頻繁、地方性法規(guī)在位階上可能低于監(jiān)察法規(guī)等問題；另一方面充分發(fā)揮法律監(jiān)督機關(guān)在監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)法律實施層面的應(yīng)有功效。在審查要求提請主體中應(yīng)當依法規(guī)范并督促落實國家監(jiān)察委員會在監(jiān)察法規(guī)制定和實施過程中的監(jiān)督保證作用，在人大審查“主導性”與自我審查“自治性”之間把握好平衡點。

2.監(jiān)察法規(guī)的審查過程。(1)參考《立法法》第100條第1款，建議規(guī)定如下：首先，全國人大專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)在審查、研究中，認為監(jiān)察法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向國家監(jiān)察委員會提出書面審查意見、研究意見，也可以由憲法和法律委員會與有關(guān)專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)召開聯(lián)合審查會議，要求國家監(jiān)察委員會到會說明情況，再向國家監(jiān)察委員會提出書面審查意見；第二，對于書面審查意見，國家監(jiān)察委員會應(yīng)當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大憲法和法律委員會及有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)反饋。(42)《立法法》第100條規(guī)定：“制定機關(guān)應(yīng)當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)反饋?！?其中“法律委員會”現(xiàn)已改為“憲法和法律委員會”)(2)為國家監(jiān)察委員會提供一定的自我調(diào)適和修正空間。一方面，參考《立法法》第100條第2款，全國人大憲法和法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)向國家監(jiān)察委員會提出審查意見、研究意見時，國家監(jiān)察委員會可以按照所提意見對監(jiān)察法規(guī)進行修改或者廢止，由此審查終止；另一方面，當國家監(jiān)察委員會認為已經(jīng)制定的監(jiān)察法規(guī)存在上述問題時，亦可通過撤銷、修改、宣告失效等措施予以更正。(3)此外，在此過程中，如有必要，有關(guān)主體可以及時向全國人大常委會提請作出憲法解釋或者法律解釋。

3.監(jiān)察法規(guī)的審查處理。從本次《決定》對此的規(guī)定來看，全國人大常委會僅有權(quán)“撤銷”與憲法和法律“抵觸”之監(jiān)察法規(guī)，如此規(guī)定符合全國人大常委會與國家監(jiān)察委員會之間的相互關(guān)系，充分尊重了后者的憲法地位，但亦有完善空間。(1)當監(jiān)察法規(guī)存在同憲法和法律相抵觸的情形時，全國人大常委會有權(quán)“撤銷”。具體而言，全國人大常委會經(jīng)審查、研究認為監(jiān)察法規(guī)存在同憲法或者法律相抵觸而國家監(jiān)察委員會不予修改的，應(yīng)當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務(wù)委員會會議審議決定。為此，有必要修改《立法法》第97條第2項和第100條第3款，將監(jiān)察法規(guī)加入其中。(2)全國人大常委會對監(jiān)察法規(guī)之審查，應(yīng)當以合憲、合法性審查為限，抑或得延伸至適當性審查？所謂適當性審查，是指要求監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件不存在明顯的不恰當、不合理、不公平。參考《立法法》關(guān)于行政法規(guī)的審查規(guī)定，全國人大常委會只能審查行政法規(guī)中有無合憲、合法性問題，地方人大常委會則有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章，這種區(qū)分較好尊重了國家監(jiān)察委員會的憲法地位，值得在監(jiān)察法規(guī)之審查機制中加以借鑒，同時結(jié)合其他措施彌補其缺陷。

為了構(gòu)建健全完善的監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件審查機制，支持和保證人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán)，建議及時啟動《立法法》和《監(jiān)督法》的修改程序，全面規(guī)定監(jiān)察法規(guī)有關(guān)制定和審查事項。此外，以下問題同樣值得關(guān)注：第一，如前所述，全國人大常委會在本次《決定》發(fā)布之前，國家監(jiān)察委員會制定的有關(guān)規(guī)范性文件，不宜直接推動或默認具有監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)和效力，應(yīng)當先由國家監(jiān)察委員會先依決定履行完整法定程序，并由相應(yīng)機關(guān)及時開展審查工作；第二，自治條例和單行條例能否依法對監(jiān)察法規(guī)作變通規(guī)定？經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)能否根據(jù)授權(quán)對監(jiān)察法規(guī)作變通規(guī)定？如果可以，全國人大常委會對自治條例和單行條例有關(guān)監(jiān)察之批準、對經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)有關(guān)監(jiān)察之授權(quán)，也須納入審查范圍；第三，國家監(jiān)察委員會經(jīng)全國人大常委會授權(quán)并經(jīng)其批準制定的監(jiān)察法規(guī)，是否接受全國人大常委會備案審查？這是否存在自我監(jiān)督之嫌？結(jié)合上文有關(guān)立法解釋之探討，全國人大與全國人大常委會之間的關(guān)系審思，或許是當下我國理論尚無法解決而實踐尤為突出的一個問題。

結(jié)語

是否及如何賦予國家監(jiān)察委員會監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，是本輪監(jiān)察體制改革肇啟以來，業(yè)內(nèi)諸多學者持續(xù)探討的重要問題。作為一種新的法規(guī)范形式，監(jiān)察法規(guī)以其實踐合理性和現(xiàn)實意義，回答了自身之存在何以必要的問題，進而從源頭明確了自身制定應(yīng)當遵循的兩大價值目標。在厘清監(jiān)察法規(guī)與不同性質(zhì)及地位的各類規(guī)范性文件之間的位階關(guān)系以及銜接協(xié)調(diào)機制的過程中，我們得以明確監(jiān)察法規(guī)的法律地位，由此在中國特色社會主義法律體系框架下形成一套完整自足的監(jiān)察法規(guī)范體系，一方面維護發(fā)端于人民主權(quán)的自上而下的法秩序，另一方面確保我國法律實施秩序和諧穩(wěn)定、諸類規(guī)范皆得完整統(tǒng)一正確實施。監(jiān)察法規(guī)的法律規(guī)制體系之建構(gòu)，可以通過從主體限定、內(nèi)容限定、程序規(guī)制和監(jiān)督機制等四個層面予以構(gòu)建。為此，國家監(jiān)察委員會必須盡快制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》，主動全面地規(guī)范監(jiān)察法規(guī)制定程序、保證監(jiān)察法規(guī)質(zhì)量；同時，全國人大及其常委會也須盡快啟動《立法法》和《監(jiān)督法》的修改程序，構(gòu)建健全完善的監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件的制定和審查機制，支持和保證人大及其常委會依法行使監(jiān)督權(quán)，最終在全面推進依法治國背景下將監(jiān)察法規(guī)切實納入法治軌道。