劉國棟，蔡立東

(1. 吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012；2. 吉林大學(xué) 法學(xué)院, 吉林 長春 130012)

宅基地是農(nóng)民重要的生活資料，是實現(xiàn)“居者有其屋”的物質(zhì)基礎(chǔ)。中華人民共和國成立以來，宅基地權(quán)利制度經(jīng)歷了從一元權(quán)利結(jié)構(gòu)到二元權(quán)利結(jié)構(gòu)的變遷。時至今日，宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)分離的權(quán)利構(gòu)造已然與農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟社會生活的實際相脫節(jié)[1]?；诖?，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式提出宅基地“三權(quán)”分置改革，拉開了宅基地權(quán)利制度由“兩權(quán)”分離向“三權(quán)”分置變遷的帷幕。宅基地“三權(quán)”分置改革通過引入“資格權(quán)”“使用權(quán)”等新型權(quán)利，豐富了宅基地權(quán)利體系，擴容了宅基地權(quán)利制度功能。雖然學(xué)界和實務(wù)界對宅基地“三權(quán)”分置改革方向已經(jīng)形成了清晰的認識，但是在宅基地“三權(quán)”的法律構(gòu)造、資格權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)涵與外延等方面依然存在認識上的分歧。本文從宅基地權(quán)利制度七十年變遷的軌跡切入，回顧制度變遷的發(fā)展脈絡(luò)，歸納制度演進的內(nèi)在邏輯，把握制度演進的深層次規(guī)律，在此基礎(chǔ)上厘清宅基地“三權(quán)”分置改革思路與完善路徑，消除理論與實踐上的分歧，以裨益于未來政策順利“落地”于我國實定法。

一、宅基地權(quán)利制度的演進歷程

中華人民共和國成立以來，我國宅基地權(quán)利制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私人所有到集體所有的嬗變，最終形成了“兩權(quán)”分離的權(quán)利格局，《物權(quán)法》與《土地管理法》為之配置了法律實現(xiàn)機制。準確把握從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置的改革初衷，必須梳理宅基地權(quán)利制度演進的歷程及其內(nèi)在邏輯，挖掘隱藏于制度變遷背后的規(guī)律。

(一)宅基地權(quán)利制度形成的歷史脈絡(luò)

考諸涉及宅基地的法律和政策，宅基地權(quán)利制度的形成大體經(jīng)歷了醞釀準備、初步形成、逐步規(guī)范、成熟定型和轉(zhuǎn)型升級五個歷史階段，并在不同的歷史階段呈現(xiàn)不同的特征。

1.醞釀準備階段(1949—1961年)。在此階段，全國范圍內(nèi)開展了以摧毀封建土地所有制、解放生產(chǎn)力為目標的土地改革運動。1950年的《土地改革法》將土地(包含宅基地)公平、合理分配給無地的農(nóng)民所有，賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，人民政府頒發(fā)了統(tǒng)一印制的土地所有權(quán)證。1954年的《憲法》第8條第1款以根本大法的形式對農(nóng)民土地所有制作出規(guī)定。其后，農(nóng)村社會開展了轟轟烈烈的社會主義改造，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料逐步集體化，變私有為集體所有，走社會主義公有制的道路?！陡呒夀r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確將土地、大型農(nóng)具等轉(zhuǎn)化為集體所有，但房屋地基(宅基地)、墳地不在入社之列，“農(nóng)民所有，農(nóng)民使用”的權(quán)利格局得以保存。但農(nóng)民所有的土地基本上轉(zhuǎn)化為合作社集體所有，農(nóng)民也大多入社成為社員，擁有了“社員”身份，為宅基地使用權(quán)的誕生做了準備[2]。

2.初步形成階段(1962—1978年)。黨的八屆十中全會頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》正式將宅基地私人所有變?yōu)榧w所有，標志著宅基地私有制退出歷史舞臺。但在執(zhí)行過程中，存在政策認識不清、政策實施存在偏差等問題，引起了農(nóng)民的恐慌，導(dǎo)致農(nóng)民大量出售房屋等極端現(xiàn)象。1963年的《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》創(chuàng)設(shè)了“宅基地使用權(quán)”這一新型權(quán)利類型，解決了宅基地所有權(quán)歸集體所有后房屋的占地權(quán)源問題，避免農(nóng)民享有的房屋所有權(quán)陷入“皮之不存，毛將焉附”的邏輯悖論，初步形成了宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)“兩權(quán)”分離的權(quán)利格局。

3.逐步規(guī)范階段(1979—1997年)。改革開放后，雖然“兩權(quán)”分離的權(quán)利格局沒有發(fā)生變化，但宅基地使用權(quán)制度卻處于不斷地調(diào)整、完善中。當(dāng)時，為了遏制土地資源的浪費，國家加強了對宅基地使用權(quán)的管理。1981年的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》要求農(nóng)民建房利用宅基地必須要統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地。1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》首次規(guī)定宅基地的面積標準，并規(guī)定因買賣房屋而產(chǎn)生的移轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)需要滿足的條件。1986年制定和1988年修訂的《土地管理法》對宅基地使用權(quán)制度作了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)范，以立法的形式將長期以來的實踐探索經(jīng)驗確定下來[2]，規(guī)定了農(nóng)民建造住宅使用宅基地不能超過省、自治區(qū)、直轄市所規(guī)定的面積；出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。當(dāng)時的法律和政策并沒有禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民可以通過買賣、繼承等方式獲得宅基地使用權(quán)。

4.成熟定型階段(1998—2012年)。因經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致宅基地價格不斷上漲，城市周邊出現(xiàn)炒賣宅基地的問題。為了回應(yīng)這一新的情況，避免農(nóng)民輕率處分宅基地而喪失后續(xù)生存的保障[3]，1998年修訂的《土地管理法》第62條增加了“一戶一宅”的規(guī)定，對宅基地使用權(quán)主體進行限制，該權(quán)利由集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員專享，縮小了權(quán)利原始取得的主體范圍，凸顯了宅基地使用權(quán)的身份色彩。同時，1999年的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》進一步明確了“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)對象，從制度上斬斷了城鎮(zhèn)居民獲得宅基地使用權(quán)的渠道。2007年的《物權(quán)法》在第13章專章規(guī)定宅基地使用權(quán)制度，進一步完善了宅基地使用權(quán)制度，彰顯了宅基地使用權(quán)的私權(quán)屬性[4]。

5.轉(zhuǎn)型升級階段(2013年至今)。“兩權(quán)”分離權(quán)利格局下宅基地制度在為農(nóng)民提供基本生存保障的同時，制約了其財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。受制于“房地一體”原則，對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和抵押上的限制傳遞給房屋財產(chǎn)權(quán)，致使房屋所有權(quán)處于有“權(quán)”無“利”的狀態(tài)。由此，黨的十八屆三中全會明確提出了保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善宅基地制度，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，并推動建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公正與規(guī)范。這一頂層設(shè)計指明了宅基地制度完善方向，即以健全宅基地制度為起點，實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)市場化為最終取向。這些改革舉措不僅步子邁得更大，更為系統(tǒng)全面，且頂層設(shè)計者要求嚴格落實這些改革精神和改革目標，而非僅停留于政策宣傳和政治口號[5]。宅基地“三權(quán)”分置改革舉措相繼出臺，并涌現(xiàn)出“浙江象山模式”“安徽旌德模式”等一系列具體的實踐樣態(tài)。由是觀之，宅基地“三權(quán)”分置是本階段的制度典范和缺省模式。

(二)宅基地權(quán)利制度的演進邏輯

宅基地權(quán)利制度的變遷是政治、經(jīng)濟、社會等諸多因素相互作用的結(jié)果，回顧、反思宅基地權(quán)利制度的醞釀準備、初步形成、逐步規(guī)范、成熟定型以及轉(zhuǎn)型升級等階段，貫穿于制度始末的邏輯主線是，宅基地權(quán)利制度的主軸，即權(quán)利的形成、內(nèi)容及實現(xiàn)完成了從國家權(quán)力驅(qū)動機制向主體權(quán)利行使機制的變遷。國家權(quán)力驅(qū)動和主體權(quán)利行使機制的區(qū)分淵源于宅基地兼具社會資源和私人財產(chǎn)的雙重屬性[6]。前者立足于宅基地的社會資源屬性，遵循公法的邏輯，依靠土地管理權(quán)行使驅(qū)動權(quán)利形成和實現(xiàn)，以政治目標的實現(xiàn)和行政權(quán)力行使的便利為最終歸宿[7]。后者立基于宅基地的私人財產(chǎn)屬性，以經(jīng)濟效率實現(xiàn)和權(quán)利行使的便利為最終歸宿，其擺脫對國家權(quán)力的依附，國家權(quán)力的角色和功能及其合法性在于為私權(quán)行使提供條件和必要補充，當(dāng)事人各方權(quán)利行使形成的“橫向權(quán)利互動”構(gòu)成秩序形成的主要力量，市場機制在土地資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用[8]。從國家權(quán)力驅(qū)動機制轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w權(quán)利行使機制，具體表現(xiàn)在價值取向、功能定位和策略選擇等三方面的轉(zhuǎn)變。

1.價值取向：從政治追求轉(zhuǎn)向政治追求與經(jīng)濟考量并重

在我國宅基地制度變遷過程中，政治追求和經(jīng)濟考量兩條主線始終相互交織、此消彼長，并最終塑造了制度在不同階段的特征差異[9]。在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，政治追求發(fā)揮主導(dǎo)作用，而經(jīng)濟因素在早期宅基地制度的變革中無足輕重。在醞釀準備階段，土地改革本質(zhì)上是國家為了政治目的以政治手段進行的強制性制度變遷[10]，它確立了與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的宅基地權(quán)利制度，兌現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在土地革命時期的政治承諾，對政治意義的追求遠大于對經(jīng)濟目標的考量。在初步形成階段，政治因素的主導(dǎo)地位與權(quán)力驅(qū)動機制相輔相成，集體享有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的權(quán)利構(gòu)造的形成，旨在服務(wù)于“一化三改”戰(zhàn)略的實施。依靠國家權(quán)力的發(fā)動，借助我國制度的優(yōu)勢，以帶有國家強制色彩的推行方式完成了社會主義所有制的改造[5]。其后，權(quán)力驅(qū)動機制在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)得到延續(xù)、強化，表現(xiàn)為相關(guān)舉措側(cè)重于采用行政管理的手段，從土地管理、土地規(guī)劃等方面規(guī)范宅基地秩序，滿足穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序的政治偏好。

改革開放后，伴隨著從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的演進，宅基地權(quán)利制度變遷中政治因素的主導(dǎo)作用開始減弱，經(jīng)濟因素開始彰顯并逐步增強。與之相對應(yīng)的是，權(quán)力驅(qū)動機制逐漸式微，而主體權(quán)利行使機制開始興起，并逐步強化。在逐步規(guī)范階段，1984年“政社合一”的人民公社制度退出了歷史舞臺，意味著國家的行政權(quán)力開始從集體土地所有權(quán)中退出[11]?！锻恋毓芾矸ā钒颜厥褂脵?quán)界定為一項財產(chǎn)權(quán)，《物權(quán)法》更是從法律層面將其定性為派生于集體土地所有權(quán)的、獨立、排他、具有財產(chǎn)性質(zhì)的用益物權(quán)。在轉(zhuǎn)型升級階段，經(jīng)濟因素占據(jù)主要地位，政治性因素退居次要地位，宅基地“三權(quán)”分置賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)利。主體對于權(quán)利的行使成為制度運作的樞紐，搭載著提升宅基地的利用效率、激活宅基地的融資屬性等目標的實現(xiàn)。

2.功能定位：從重社會保障轉(zhuǎn)向社會保障、財產(chǎn)價值并重

雖然宅基地權(quán)利制度變遷的歷史軌跡存在著搖擺，但社會保障功能的維系一直是該制度的核心關(guān)切，成為貫穿于制度演進始終的“紅線”。在土地改革時期，宅基地所有權(quán)便蘊含著社會保障功能，其后這一功能以不同的形式得到維系。在初步形成階段和逐步規(guī)范化階段，集體土地所有權(quán)大部分權(quán)能分離給宅基地使用權(quán)，保障農(nóng)民“長期使用，長期不變”。在成熟定型階段，備受學(xué)界質(zhì)疑的對宅基地使用權(quán)身份性和封閉性的強化，實質(zhì)上就是為了維護其社會保障功能，防止外來資本擠壓農(nóng)民基本生存空間[12]。

國家權(quán)力驅(qū)動和主體權(quán)利行使機制之間的差異不在于宅基地使用權(quán)制度是否蘊含社會保障功能，而在于在保持該功能的同時，是否向該權(quán)利加載財產(chǎn)屬性。在計劃經(jīng)濟時期和改革開放初期，受制于土地市場發(fā)育不夠成熟的狀況以及從嚴治亂的管控思維，宅基地本身所具有的財產(chǎn)價值被掩蓋，其對農(nóng)民來說基本上就是一種生活保障資料[13]。近年來伴隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動，宅基地的資產(chǎn)屬性被逐漸激活，農(nóng)民希望將宅基地的利用擴展到生產(chǎn)領(lǐng)域。所以，在轉(zhuǎn)型升級階段，主體權(quán)利行使機制構(gòu)建的重心就在于凸顯、完善宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值。“兩權(quán)”分離向“三權(quán)”分置變遷依然需要在保障功能和財產(chǎn)價值兩者兼顧的基礎(chǔ)上展開，而非僅關(guān)注實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)屬性的實現(xiàn)而放松、忽視，甚至犧牲宅基地制度所承載的社會保障功能。

3.策略選擇：從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向權(quán)利主導(dǎo)

在轉(zhuǎn)型升級階段，黨和國家逐漸意識到農(nóng)村社會矛盾的變化，開始允許地方開展以賦予宅基地權(quán)利財產(chǎn)價值為核心的探索。地方政府借此開展了富有創(chuàng)新性的實踐，比較典型的是天津市開展的“宅基地換房”模式和重慶市開展的“地票”模式?！罢負Q房”模式是在政府的主導(dǎo)下，將農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)置換為房屋所有權(quán)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)，使土地與農(nóng)民的身份脫鉤。在政府自身利益驅(qū)動下，個別地方存在急功近利和片面追求業(yè)績的情形，侵害了農(nóng)民的利益[14]。而“地票”模式則采用宅基地資本化的方式，農(nóng)民將宅基地整理并且復(fù)墾為耕地后，可以獲得建設(shè)用地指標，可以在土地交易所中進行交易。究其本質(zhì)，這一模式在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，嘗試調(diào)動農(nóng)民個體的積極性和主動性，實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值，依然為公權(quán)主導(dǎo)下制度變革的范疇。

黨的十八屆三中全會之后，改革策略側(cè)重于構(gòu)建由農(nóng)民集體或農(nóng)民等權(quán)利主體主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)模式，以解決宅基地利用粗放、退出不暢等問題。農(nóng)民集體主導(dǎo)的常見模式是農(nóng)民集體主動收回宅基地使用權(quán)，統(tǒng)一安排開發(fā)、利用。如江西余江，截至2017年7月全縣1040個自然村累計退出宅基地27530宗3788畝，其中有償退出的5231宗901畝，無償退出的22299宗2887畝(1)參見吳齊強、卞民德：《余江宅改(人民眼·宅基地改革)》，《人民日報》2017年7月7日，第16版。。而農(nóng)民主導(dǎo)的常見模式為農(nóng)民直接轉(zhuǎn)讓、抵押宅基地使用權(quán)，以實現(xiàn)其財產(chǎn)價值。例如云南大理市，其將集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的范圍擴張至縣(市)范圍內(nèi)，允許宅基地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)給本縣(市)具有成員身份的社會主體，以提高宅基地的利用效率[15]。直接放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押無疑是彰顯其財產(chǎn)屬性最直接、最簡單的方式，也降低了當(dāng)事人交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。但其弊端顯而易見：它過分重視宅基地利用效率和財產(chǎn)價值的提升，而忽略了宅基地使用權(quán)身份屬性所承載的穩(wěn)定農(nóng)村秩序、保障農(nóng)民基本生活的重要價值，容易誘發(fā)農(nóng)民的失地風(fēng)險[16]。這兩種模式要求農(nóng)民徹底放棄宅基地使用權(quán)，斬斷了農(nóng)民與宅基地之間的聯(lián)系，由于農(nóng)民自身的“惜地”情結(jié)，農(nóng)民退出宅基地的積極性并不高，改革效果并不顯著[17]。正因“兩權(quán)”分離權(quán)利構(gòu)造在提升宅基地利用效率的缺陷，宅基地“三權(quán)”分置才有了出場的必要。

二、宅基地“三權(quán)”分置的法律表達

城鎮(zhèn)化的發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破，彰顯了宅基地權(quán)利的財產(chǎn)屬性，實現(xiàn)了宅基地利用主體的開放性，達到宅基地資源市場化配置的目的，以此吸引社會主體、工商資本參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這已經(jīng)不再是一個是與非的問題，而是一個路徑選擇的問題，即在多大程度上、以何種路徑實現(xiàn)這一目標。2019年中央一號文件提出的抓緊制定加強宅基地管理指導(dǎo)意見，研究起草宅基地使用條例，標志著宅基地“三權(quán)”分置改革開始逐步進入操作層面。宅基地權(quán)利制度演進的慣性決定了其不應(yīng)超脫制度生成的傳統(tǒng)另辟蹊徑，而應(yīng)嵌套于國家權(quán)力驅(qū)動向主體權(quán)利行使演進脈絡(luò)進行適度創(chuàng)新。故此，需要著眼于宅基地制度演進的趨勢，遵循農(nóng)村社會發(fā)展需要以及宅基地資源配置效率最大化原則，厘定宅基地“三權(quán)”分置的具體權(quán)利構(gòu)造。

(一)宅基地“三權(quán)”分置的爭議和潛在共識

學(xué)界和地方政府對宅基地“三權(quán)”分置的分歧主要圍繞著其法律構(gòu)造展開，并主要形成了以下兩條進路：

其一為“宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶資格權(quán)—宅基地使用權(quán)”的進路。持該觀點的學(xué)者和地方政府認為“三權(quán)”分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)在法律上表達為一項成員權(quán)，它以集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員身份為基礎(chǔ)。其權(quán)能主要包含以下方面：一是資格權(quán)人可以申請取得宅基地使用權(quán)；二是資格權(quán)人有權(quán)保有宅基地使用權(quán)，不得以退出宅基地作為進城落戶的條件；三是資格權(quán)人可以享有無償且無期限限制的宅基地使用權(quán)；四是在對外轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時，資格權(quán)人享有優(yōu)先購買權(quán)；五是資格權(quán)人在自愿無償退出宅基地后，可再次申請宅基地使用權(quán)，獲得地票期權(quán)、公租房等其他安置居住權(quán)益(2)參見《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則(試行)》；中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》。。而政策中的使用權(quán)指向的是宅基地使用權(quán)，可以自由處分給社會主體，可以抵押給銀行獲得貸款?！罢憬x烏模式”為典型實踐樣態(tài)，在宅基地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)場合，宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)發(fā)生分離，社會主體獲得有償?shù)?、最長期限為七十年的宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶保留資格權(quán)，并以此來獲得集體經(jīng)濟組織提供的生活保障。

其二為“宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)(農(nóng)戶資格權(quán))—次級使用權(quán)”的進路。該觀點認為“三權(quán)”分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)指向的是宅基地使用權(quán)，其依然是一項具有身份色彩的財產(chǎn)權(quán)利，依然起著保障農(nóng)民基本生存的功能[18]，其財產(chǎn)價值不體現(xiàn)在直接的轉(zhuǎn)讓或抵押融資，而是保障農(nóng)戶對宅基地的占有、使用與收益，同時通過設(shè)置并流轉(zhuǎn)使用權(quán)，實現(xiàn)對宅基地的高效利用。政策中的“使用權(quán)”是由宅基地使用權(quán)派生出來的一項獨立權(quán)利，是其“子權(quán)利”?；趯κ褂脵?quán)法律性質(zhì)的不同認知，理論和實踐形成了“債權(quán)說”與“物權(quán)說”兩種觀點。(1)“債權(quán)說”主要是從實定法的角度，依據(jù)物權(quán)法定原則，在現(xiàn)行物權(quán)法沒有修改的情形下，次級使用權(quán)應(yīng)定性為一項債權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)，即宅基地租賃權(quán)。其理由在于：債權(quán)性質(zhì)利用權(quán)并不違背“一物一權(quán)”原則，可以與我國的物權(quán)體系相協(xié)調(diào)。社會主體與農(nóng)戶之間訂立租賃合同，通過租賃關(guān)系來實現(xiàn)對宅基地的利用不存在法律上的障礙。有的學(xué)者甚至認為，宅基地租賃權(quán)的創(chuàng)設(shè)是在現(xiàn)行法律框架下社會主體利用宅基地的唯一合法途徑[17]?！罢憬嫌菽Ｊ健笔堑湫偷膶嵺`樣態(tài)，其以宅基地租賃權(quán)為著力點，允許農(nóng)民將房屋連同宅基地出租給社會主體，用以發(fā)展民宿、養(yǎng)老、休閑等經(jīng)營活動，并為之配套了相應(yīng)的公示方式，即登記。經(jīng)登記后的宅基地租賃權(quán)突破了債權(quán)的相對性，具有對抗第三人的效力，可以自由轉(zhuǎn)租，也可以向各個金融機構(gòu)抵押融資(3)參見《上虞區(qū)宅基地及房屋租賃使用權(quán)登記辦法》。。(2)“物權(quán)說”則主要是從應(yīng)然的角度出發(fā)，將次級使用權(quán)厘定為一項物權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)，即派生于宅基地使用權(quán)之上的次級用益物權(quán)?！八拇o縣模式”為典型實踐樣態(tài)，在該模式下，農(nóng)戶負責(zé)提供宅基地，社會主體提供資金，通過“共建共享”將土地要素和資本要素相結(jié)合，提升宅基地資源利用效率。在權(quán)利類型上，出資方獲得部分房屋所有權(quán)和對應(yīng)分攤土地部分一定期限的集體建設(shè)用地使用權(quán)，用于居住或經(jīng)營，并允許直接轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押；而農(nóng)戶則享有房屋所有權(quán)，以及對應(yīng)的宅基地使用權(quán)(4)參見《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》。。社會主體事實上取得一項有固定期限的次級用益物權(quán)。

由是觀之，兩條進路均認識到宅基地“三權(quán)”分置的目的在于在維系宅基地制度社會保障功能的前提下，解決其財產(chǎn)屬性不足的問題。其爭議的核心在于通過何種權(quán)利構(gòu)造達成這一目標。前者系將農(nóng)戶資格權(quán)獨立成權(quán)以承載社會保障功能，而將宅基地使用權(quán)改造成不具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)利，以表達其財產(chǎn)屬性；而后者則延長了“兩權(quán)”分離格局下的權(quán)利鏈條，豐富宅基地權(quán)利體系，在關(guān)照農(nóng)民居住保障的同時，激活宅基地的財產(chǎn)屬性。

(二)宅基地“三權(quán)”分置的法權(quán)構(gòu)造

基于對政策中“資格權(quán)”“使用權(quán)”法律性質(zhì)的不同認知和解讀，學(xué)界和地方政府形成了宅基地“三權(quán)”分置不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)。因此，需要對這些不同的實現(xiàn)路徑進行理論上的檢討，最終厘定宅基地“三權(quán)”分置的應(yīng)然法權(quán)構(gòu)造。

首先，“宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶資格權(quán)—宅基地使用權(quán)”的進路并不具有可行性。主要原因有二：(1)“農(nóng)戶資格權(quán)”獨立成權(quán)在理論上無法自圓其說，在實踐中意義有限。既然農(nóng)戶資格權(quán)在法律上表達的是農(nóng)民取得以及保有宅基地使用權(quán)的資格，那么一旦農(nóng)民將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，就脫離了宅基地使用權(quán)，保留農(nóng)戶資格權(quán)的論斷在法理上站不住腳[18]?！稗r(nóng)戶資格權(quán)”獨立成權(quán)所預(yù)設(shè)的前提是由集體經(jīng)濟組織為“留權(quán)不留地”的農(nóng)民提供基本生存保障。這在諸如浙江義烏等集體經(jīng)濟比較發(fā)達的地方尚可實現(xiàn)，對大部分農(nóng)村地區(qū)不具有借鑒、推廣意義。而且判斷農(nóng)戶資格權(quán)的有無需要訴諸成員身份的認定，我國現(xiàn)行法對集體經(jīng)濟組織的成員身份的認定沒有形成明確的標準，屬于村民自治的范疇[19]。這就容易造成集體經(jīng)濟組織通過調(diào)整成員身份的認定，侵害農(nóng)民的財產(chǎn)利益，觸及“農(nóng)民利益不受損”的底線。(2)放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)背離了制度演進邏輯。從制度演進來看，一條清晰的脈絡(luò)是宅基地使用權(quán)身份屬性日趨強化，對其流轉(zhuǎn)的限制日趨嚴格，以更好地體現(xiàn)、維系其保障居住的功能?！皟蓹?quán)”分離權(quán)利格局成熟定型的標志是現(xiàn)行法律和政策明確了宅基地歸農(nóng)民集體所有，由本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員專享，不得對外流轉(zhuǎn)，也不得抵押，只在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部起到調(diào)劑余缺的作用[20]。通過放開宅基地使用權(quán)，允許其流轉(zhuǎn)給社會主體，意味著宅基地“三權(quán)”分置改革要脫離制度演進邏輯，推翻現(xiàn)行法律和政策而另起爐灶，在解決宅基地利用低效問題的同時，不可避免會衍生出諸多其他理論與實踐難題。

其次，“宅基地所有權(quán)—宅基地使用權(quán)(農(nóng)戶資格權(quán))—次級使用權(quán)”進路的優(yōu)勢在于延續(xù)了原來“兩權(quán)”分離權(quán)利構(gòu)造下關(guān)于宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的規(guī)定，契合了宅基地權(quán)利制度的演進邏輯，在堅守“兩權(quán)”分離格局的基礎(chǔ)上依托宅基地使用權(quán)派生出的次級使用權(quán)實現(xiàn)宅基地由農(nóng)民集體、農(nóng)戶以及社會主體共享共用，豐富了宅基地的利用主體。該條進路也并不排斥成員權(quán)的規(guī)則的明晰與完善，其屬于“落實宅基地所有權(quán)”應(yīng)有之義[21]。但將次級使用權(quán)界定為債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)存在著不合目的之處。“適度放活使用權(quán)”意在改變宅基地低效和粗放利用的現(xiàn)狀，顯化宅基地及其上房屋的財產(chǎn)價值，從而盤活農(nóng)村存量宅基地[22]。但債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)偏離了這一政策目標。主要理由在于：(1)無法對社會主體的長期投入產(chǎn)生有效的激勵。社會主體作為理性的市場主體，其對宅基地的長期投入、經(jīng)營是建立在權(quán)利得到充分保障的基礎(chǔ)上。宅基地租賃權(quán)本身具有不穩(wěn)定性，無法避免權(quán)利人實施的機會主義行為。社會主體的權(quán)利始終處于不安定狀態(tài)，顯然不利于實際利用者形成穩(wěn)定預(yù)期，無助于驅(qū)動其對宅基地的長期投入，反而會催生粗放使用宅基地的短視行為。(2)有礙于融資功能的發(fā)揮。由于宅基地租賃權(quán)不需要登記，以之為客體的擔(dān)保物權(quán)難以設(shè)立。至于學(xué)界和地方政府提出的宅基地租賃權(quán)物權(quán)化的方案，表明其已經(jīng)意識到權(quán)利本身的局限，但是強行賦予宅基地租賃權(quán)以物權(quán)權(quán)能，不僅會破壞我國既有的債權(quán)規(guī)則，也與大陸法系物債二分的權(quán)利體系存在直接的沖突。與其如此，還不如索性創(chuàng)設(shè)一個物權(quán)[17]。

最后，“宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶資格權(quán)(宅基地使用權(quán))—次級用益物權(quán)”為宅基地“三權(quán)”分置的應(yīng)然法權(quán)構(gòu)造。結(jié)合宅基地“三權(quán)”分置改革的目標，其本意在于把“三權(quán)”在同一層次上進行一體保護，就是將次級使用權(quán)作為一種用益物權(quán)來看待。有的學(xué)者認為，政策中的使用權(quán)定性為一項次級用益物權(quán)有悖于“一物一權(quán)”原則[23]。對此，有必要回應(yīng)宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)，能否派生出與之同樣具有用益內(nèi)容的次級用益物權(quán)。根據(jù)“一物一權(quán)”原則，同一“宅基地”無法產(chǎn)生種類相同、具有相同效力的用益物權(quán)。但是該原則并不排斥物權(quán)人在同一物上自由“堆疊”物權(quán)權(quán)利，以實現(xiàn)對物的空間維度和時間維度的充分利用[24]。同一物上“堆疊”兩個用益物權(quán)在我國實踐中也并不鮮見。比較典型的例證就是為了提高自己不動產(chǎn)的效益，權(quán)利人可以在建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地使用權(quán)之上創(chuàng)設(shè)地役權(quán)，以滿足他人利用其不動產(chǎn)的目的。因此，宅基地使用權(quán)之上派生次級用益物權(quán)不存在理論和法律上的障礙。

當(dāng)前問題已經(jīng)不再是宅基地使用權(quán)上能否派生次級用益物權(quán)，而是應(yīng)如何處理二者沖突。如同理論通說所認為的同一抵押物上可以設(shè)定多個抵押權(quán)，它們的內(nèi)容一致，但具有次序先后之分，這一處理思路完全可以延伸到用益物權(quán)領(lǐng)域[25]。宅基地使用權(quán)及其上創(chuàng)設(shè)的次級使用權(quán)均為用益物權(quán)，雖無性質(zhì)之別，卻有先后次序之分。后設(shè)立的次級使用權(quán)在存續(xù)期間，在重疊的權(quán)能范圍內(nèi)，對宅基地使用權(quán)行使構(gòu)成了限制，權(quán)利人有權(quán)優(yōu)先對宅基地進行占有、使用并保有因之而獲得的收益。同時，分置出來的次級使用權(quán)作為一項獨立于宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)，權(quán)利的處分(轉(zhuǎn)讓或抵押)無需經(jīng)過宅基地使用權(quán)人的同意。待使用權(quán)期限屆滿后，宅基地使用權(quán)便自然恢復(fù)原來的完整權(quán)能狀態(tài)。宅基地使用權(quán)并沒有期限的限制，完全可以在其上為其他社會主體創(chuàng)設(shè)一個有明確固定期限的用益物權(quán)，實現(xiàn)對宅基地的有效開發(fā)與利用。

宅基地使用權(quán)派生出新的次級用益物權(quán)不僅能實現(xiàn)理論上的自洽，也蘊含著巨大的社會功利。單純從期限上將宅基地使用權(quán)直接流轉(zhuǎn)解讀為永久性轉(zhuǎn)讓，將物權(quán)性質(zhì)的次級使用權(quán)生成及流轉(zhuǎn)解讀為一定期限的轉(zhuǎn)讓，認為兩者沒有本質(zhì)區(qū)別的觀點顯然誤讀了宅基地使用權(quán)與次級使用權(quán)之間的關(guān)系，忽視了新型權(quán)利生成的社會價值。首先，這一進路在保障農(nóng)民居住權(quán)益的前提下拓展了農(nóng)民的自治空間。農(nóng)民可以在宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)一定期限的次級使用權(quán)，連同房屋所有權(quán)一并處分給他人，確保了農(nóng)民對自有住宅的處分自由。但次級使用權(quán)生成并未斬斷農(nóng)戶與宅基地之間的關(guān)系，宅基地使用權(quán)人依然具有以下權(quán)利：一是有權(quán)獲得宅基地使用費，并可根據(jù)土地的升值情況增加使用費；二是有權(quán)獲得征收補償，取得與宅基地使用權(quán)有關(guān)的補償；三是有權(quán)有償退出宅基地；四是有權(quán)監(jiān)督宅基地的利用，必要時可以提前收回宅基地[16]。次級使用權(quán)的設(shè)立，也不妨礙農(nóng)民以集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的身份對集體財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、分配權(quán)等，獲得集體經(jīng)濟組織提供的保障[26]。這兩種保障機制相輔相成，有效地保護了農(nóng)民的利益。其次，次級使用權(quán)的生成，滿足了多元主體利用宅基地的需求。社會主體依托物權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)，可在一定期限內(nèi)穩(wěn)定占有、使用宅基地，可以再次流轉(zhuǎn)。隨著利用主體范圍的擴大，市場在資源配置中起決定作用，這就促進了城鄉(xiāng)要素流動，提高了宅基地利用效率。最后，次級使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)也釋放了宅基地擔(dān)保功能。我國《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》并未禁止宅基地使用權(quán)之上派生的物權(quán)性質(zhì)利用權(quán)的抵押，次級使用權(quán)人可以為第三人創(chuàng)設(shè)抵押權(quán)。抵押權(quán)人在實現(xiàn)抵押權(quán)時，其效力只及于次級使用權(quán)本身，不及于宅基地使用權(quán)本權(quán)，更無法及于宅基地所有權(quán)[27]。即便是抵押權(quán)實現(xiàn)的場合，農(nóng)戶依然保有宅基地使用權(quán)，維持與宅基地之間的聯(lián)系，其所喪失的不過是一定時間段的使用權(quán)。

三、宅基地“三權(quán)”分置的法實現(xiàn)方案

宅基地“三權(quán)”分置改革的路徑，在立法論層面既牽涉重構(gòu)宅基地使用權(quán)，又需要創(chuàng)制關(guān)于政策中使用權(quán)的相關(guān)規(guī)則。自立法論層面而言，未來立法依然要將宅基地使用權(quán)塑造為一種兼具身份屬性的財產(chǎn)權(quán)，而將次級使用權(quán)塑造為一項純粹的用益物權(quán)。這也是民法典物權(quán)編的當(dāng)下選擇，應(yīng)予堅持。

(一)“三權(quán)”分置下宅基地使用權(quán)的重構(gòu)

首先，宅基地使用權(quán)“收益”權(quán)能的回歸。宅基地使用權(quán)應(yīng)增加收益權(quán)能，塑造為“名實相符”的用益物權(quán)。主要理由如下：其一，權(quán)能完整的宅基地使用權(quán)是“三權(quán)”分置改革的制度樞紐。從法律意義上，次級使用權(quán)的生成、流轉(zhuǎn)與抵押是宅基地使用權(quán)的行使與實現(xiàn)方式，是宅基地使用權(quán)“收益”權(quán)能的體現(xiàn)，只有借由權(quán)能完整宅基地使用權(quán)的行使，方能有效推進“三權(quán)”分置改革。其二，權(quán)能完整的宅基地使用權(quán)是宅基地由生活資料向經(jīng)營使用轉(zhuǎn)向的必然要求。隨著宅基地制度改革的推進，宅基地已經(jīng)不限于滿足農(nóng)民的生活性使用，農(nóng)民和社會主體對于宅基地的使用由生活性逐漸轉(zhuǎn)向出于營利的目的而進行的經(jīng)營性使用。因此，要完善宅基地使用權(quán)規(guī)則，明確將“收益”權(quán)能納入宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，并允許農(nóng)戶和社會主體利用宅基地適當(dāng)開展經(jīng)營性活動。在賦予宅基地使用權(quán)完整權(quán)能時，也需要繼續(xù)保留宅基地使用權(quán)的身份屬性，規(guī)定宅基地使用權(quán)的申請條件，確保符合條件的集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員無償獲得宅基地使用權(quán)，實現(xiàn)與民法典物權(quán)編和《土地管理法》規(guī)定的銜接[28]。

其次，宅基地使用權(quán)登記規(guī)則的立法完善。關(guān)于宅基地使用權(quán)登記產(chǎn)生的是對抗抑或是生效效力，現(xiàn)行法律并沒有給出明確的指引，理論上也是歧見紛呈。有的學(xué)者甚至認為“宅基地使用權(quán)登記無用”，理由在于“宅基地使用權(quán)主體在現(xiàn)行法下僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，彼此相識，甚至本家，乃至親屬，加之現(xiàn)行法嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，本村村民占有宅基地上的房屋即足以公示其對相應(yīng)范圍的宅基地享有使用權(quán)，因此，就宅基地使用權(quán)而言，可以以占有為公示方法”[29]。在宅基地“三權(quán)”分置改革的背景下，“登記無用論”無法滿足深化宅基地權(quán)利制度改革的需要，無法起到保護農(nóng)民權(quán)益的作用。故此，需要健全宅基地使用權(quán)登記規(guī)則，貫徹登記生效主義。主要理由在于：其一，采登記生效主義是貫徹“三權(quán)”分置改革，強化宅基地使用權(quán)效力的需要。宅基地“三權(quán)”分置在形式上應(yīng)具體化為三種權(quán)利類型的并立與對抗，關(guān)系到三類權(quán)利主體之間的權(quán)利制衡[30]。宅基地的利用主體不局限于熟人之間，其影響的范圍也超出了集體經(jīng)濟組織的范圍，必然需要更加穩(wěn)定、權(quán)威的公示方式。宅基地使用權(quán)采用登記生效主義，可以保護不同權(quán)利主體所享有的權(quán)利，確定權(quán)利的內(nèi)容與界限，避免因權(quán)屬不清造成潛在混亂與糾紛，保證交易的安全。其二，采登記生效主義便于國家對宅基地的管理?！罢厥褂脵?quán)涉及國家對土地資源的管理，更是一種重要的用益物權(quán)。從長遠發(fā)展上看，對宅基地使用權(quán)的設(shè)立、變更和消滅進行登記，既有利于加強土地管理，又有利于表彰物權(quán)的狀態(tài)，從而減少爭端”[31]。在宅基地“三權(quán)”分置改革推行的背景下，理性的農(nóng)民在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下可能會違法占地或者超規(guī)模建房，工商資本也會趁機下鄉(xiāng)“圈地”“炒地”，這勢必會導(dǎo)致宅基地的無序擴張，擠占農(nóng)村的耕地面積。從強化宅基地管理的角度，國家應(yīng)該進一步健全宅基地登記制度，以規(guī)范各類主體對宅基地的利用行為。

最后，宅基地使用權(quán)自愿有償退出機制的探索。宅基地“三權(quán)”分置激活了宅基地的財產(chǎn)價值，對實現(xiàn)宅基地的高效利用提供了一種新的選擇。在某種意義上，該政策的出臺壓縮了宅基地收回制度的適用空間[32]，無形之中擴大了農(nóng)民自愿有償退出的適用范圍。從功能上看，農(nóng)戶自愿退出宅基地，可以有效解決宅基地利用的分散、低效狀態(tài)，既可以將閑置的宅基地復(fù)墾，增加耕地的供給，又可以實現(xiàn)對居民點的歸并，實現(xiàn)宅基地的集約利用。對于已經(jīng)舉家搬遷到城鎮(zhèn)并能獲得穩(wěn)定非農(nóng)收入來源的農(nóng)戶，應(yīng)允許其自愿退出宅基地。在“三權(quán)”分置場合，農(nóng)民在退出宅基地使用權(quán)時，應(yīng)取得次級使用權(quán)人的同意。在宅基地使用權(quán)滅失后，次級使用權(quán)因此而滅失，宅基地使用權(quán)人應(yīng)給予次級使用權(quán)人合理的經(jīng)濟補償。

(二)“三權(quán)”分置下次級使用權(quán)的立法論安排

第一，宅基地“三權(quán)”分置下次級使用權(quán)的法律定名。對于政策中“使用權(quán)”的法律名稱，學(xué)界存在著不同的主張：有的學(xué)者建議采用“宅基地經(jīng)營權(quán)”來指稱社會主體取得的宅基地權(quán)利，以此來區(qū)別創(chuàng)設(shè)于集體土地所有權(quán)之上的宅基地使用權(quán)[17]。有的學(xué)者建議采用“地上權(quán)”來指稱創(chuàng)設(shè)于宅基地使用權(quán)之上的次級使用權(quán)，用以闡明使用權(quán)所具有的功能與效力[33]。有的學(xué)者建議在設(shè)置宅基地“三權(quán)”分置的權(quán)利名稱時，可以在保留集體經(jīng)濟組織的宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，將社會主體使用宅基地的權(quán)利統(tǒng)稱為“宅基地利用權(quán)”[26]?？傮w而言，“地上權(quán)說”較為形象地揭示出次級使用權(quán)所具有的提高宅基地利用效率的功能，以及所具有的權(quán)能。但地上權(quán)有其法定的內(nèi)涵，其是對土地的一種限制物權(quán)，意在保障以建造和長期擁有建筑物為目的的土地利用。域外傳統(tǒng)的地上權(quán)在我國被細致化為建設(shè)用地使用權(quán)及宅基地使用權(quán)。因此，以“地上權(quán)”指稱次級使用權(quán)容易造成用益物權(quán)體系的混亂，不僅無助于政策“落地”，反而會破壞我國現(xiàn)有的物權(quán)法體系。而“利用權(quán)說”是對權(quán)利功能的簡單描繪，而非特指一項性質(zhì)清晰、權(quán)能明確的法定權(quán)利類型。宅基地利用權(quán)是一個屬概念，泛指社會主體使用宅基地的多種土地權(quán)利類型，如宅基地租賃權(quán)、宅基地經(jīng)營權(quán)等，無法上升為法定的物權(quán)類型。

基于宅基地“三權(quán)”分置的政策意蘊，結(jié)合現(xiàn)行法的規(guī)定，宜采用“宅基地經(jīng)營權(quán)”的稱謂。理由在于：其一，宅基地經(jīng)營權(quán)與宅基地“三權(quán)”分置中使用權(quán)的內(nèi)容名實相符。從法理的層面上看，法律名稱是法律概念的形式載體，而法律概念是法律名稱的內(nèi)容表達[34]?！罢亟?jīng)營權(quán)”從名稱上就反映出它是提高宅基地利用效率，彰顯宅基地財產(chǎn)價值的產(chǎn)物，并與宅基地“三權(quán)”分置中使用權(quán)所涵攝的內(nèi)容相一致。其二，宅基地“三權(quán)”分置中使用權(quán)定名為宅基地經(jīng)營權(quán)有助于民法典物權(quán)編中法律術(shù)語的銜接與統(tǒng)一。立足于統(tǒng)一農(nóng)地權(quán)利體系化的需要，承包地“三權(quán)”分置與宅基地“三權(quán)”分置應(yīng)采用統(tǒng)一的邏輯[35]。承包地“三權(quán)”分置率先在新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中明確“土地經(jīng)營權(quán)”概念，且民法典物權(quán)編亦沿用了“土地經(jīng)營權(quán)”概念。從統(tǒng)一法律術(shù)語、實現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利體系化建構(gòu)的角度出發(fā)，次級使用權(quán)應(yīng)定名為“宅基地經(jīng)營權(quán)”。

第二，宅基地經(jīng)營權(quán)的條文設(shè)置。其一，厘定宅基地經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)能。其具有占有、使用與收益的權(quán)能，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶以及社會主體三方主體共享宅基地資源。由于宅基地經(jīng)營權(quán)建立在宅基地使用權(quán)之上，且經(jīng)營權(quán)以登記為權(quán)利設(shè)定的生效要件，未經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)不具有對抗第三人的效力，也就無從派生出具有對抗第三人效力的宅基地經(jīng)營權(quán)。其二，明確宅基地經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期間。宅基地經(jīng)營權(quán)為一項用益物權(quán)，其生成的目的在于賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，終結(jié)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)貧困的狀態(tài)。宅基地經(jīng)營權(quán)自身沒有背負社會保障功能，而是一項典型的用益物權(quán)，具有明確的存續(xù)期間。關(guān)于宅基地經(jīng)營權(quán)屆滿后所衍生的房屋處置問題應(yīng)先交由當(dāng)事人協(xié)商，或創(chuàng)設(shè)新的使用權(quán)允許權(quán)利人繼續(xù)利用宅基地，或農(nóng)民在給予權(quán)利人補償?shù)那闆r下收回宅基地經(jīng)營權(quán)。法院在處理相關(guān)糾紛時，應(yīng)從保護農(nóng)民利益的角度出發(fā)，允許農(nóng)民收回期限屆滿后的宅基地經(jīng)營權(quán)，恢復(fù)農(nóng)民對宅基地的控制、使用，但應(yīng)給予房屋所有權(quán)人適當(dāng)補償。其三，建立宅基地經(jīng)營權(quán)征收補償機制。宅基地經(jīng)營權(quán)作為獨立于宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)，在征收時，權(quán)利人應(yīng)具有直接的受償權(quán)，這也是其作為物權(quán)的應(yīng)有之義。在征收過程中，應(yīng)區(qū)分不同的權(quán)利(房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)與宅基地經(jīng)營權(quán))分別以不同的標準對之進行補償。

四、結(jié)語

宅基地權(quán)利制度的變遷走過一條從主要服務(wù)于實現(xiàn)政治理想到關(guān)注提高宅基地利用效率、從注重宅基地產(chǎn)權(quán)的社會屬性到重視其經(jīng)濟屬性的變遷道路。宅基地的財產(chǎn)價值與其保障功能的張力始終貫穿其中?，F(xiàn)有“兩權(quán)”分離權(quán)利構(gòu)造下的宅基地使用權(quán)的社會保障屬性體現(xiàn)為成員的專屬性，在此基礎(chǔ)上的改革方案始終無法開解“穩(wěn)”與“活”之間的死結(jié)，未能形成理想的改革方案。為了實現(xiàn)“穩(wěn)”和“活”之間的有機統(tǒng)一，宅基地“三權(quán)”分置改革方案延長了“兩權(quán)”分離構(gòu)造的權(quán)利鏈條，派生出次級使用權(quán)。社會主體可以借助次級使用權(quán)實現(xiàn)對宅基地長期、穩(wěn)定的利用，也可依托次級使用權(quán)釋放宅基地的融資功能，打破了“兩權(quán)”分離構(gòu)造下的改革困局。宅基地“三權(quán)”分置代表的是未來宅基地制度發(fā)展的方向，需要重新構(gòu)造宅基地使用權(quán)，并從稱謂、得喪變更方面對次級使用權(quán)給予細致的規(guī)范，最終使之獲得明確的法律表達。