張彬，熊萬勝

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

一、政府在村級集體經濟發(fā)展中的作用

新中國成立70多年以來，經濟發(fā)展所取得的令人矚目的成就得益于改革開放和政府的全力推動。發(fā)展經濟已成為中國政府的天然使命和固有責任。從政府和集體的關系來看，村級集體經濟的發(fā)展已經走過了三個階段：從政府推動農民發(fā)展農業(yè)集體經濟，到政府扶持村級集體發(fā)展工業(yè)集體經濟，再到政府弱化對村級集體經濟發(fā)展的扶持。

計劃經濟時期，發(fā)展農業(yè)集體經濟既是當時農業(yè)生產的需要，也是發(fā)揮集體經濟獨特優(yōu)勢的必然要求。土地改革后，土地、耕畜、農具等農業(yè)資源相對分散，加上長期戰(zhàn)爭的消耗與敵人的破壞使得農村人力、畜力及生產資料相對不足，因此需要政府來引導農民，把農民組織起來，開展農業(yè)領域的合作互助，以促進勞動者與生產工具的有效結合，提高農業(yè)生產力[1]21。同時，政府推動發(fā)展農業(yè)集體經濟能夠克服小農經濟的弱點，發(fā)揮農業(yè)集體經濟“集中力量辦大事”的獨特優(yōu)勢。比如便于土地連片使用、統(tǒng)一計劃土地的經營和勞動力的調劑、促進農具改良和耕作方法改變等[1]65。因此，這一階段呈現出政府強力推動發(fā)展農業(yè)集體經濟的特征。

改革開放之初至20世紀80年代中期，土地和生產性固定資產基本均分到戶，家庭經營與集體經營相結合的雙層經營體制逐步明確；村級集體經濟發(fā)展的思路聚焦于發(fā)揮家庭經營和集體統(tǒng)一經營這兩者的積極性,打破單一的農業(yè)結構和農村產業(yè)結構，開始發(fā)展農副業(yè)和非農產業(yè)，開展農業(yè)和農村的多種經營[2]。這些舉措使得農村集體經濟的發(fā)展形成了農業(yè)增產農民增收的良好局面(1)1978年，中國糧食總產量6095億斤，1984 年達到8146 億斤，增長了34.3%；人均糧食占有量，從1978 年的633斤增加到1984年的781斤，增加了23.4%。農民人均純收入從1978年的134元增長到1984年的355元，扣除價格因素后實際增長了1.5倍，年均增長16.2%。具體參見陳錫文：《從農村改革四十年看鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出》，《行政管理改革》 2018年第4期。。20世紀80年代中期到21世紀初期，隨著農業(yè)集體經濟領域家庭經營的強化和集體經營的虛化弱化，村級集體企業(yè)的發(fā)展從農業(yè)擴展到以工業(yè)為主的非農產業(yè)[3]。與此同時，農業(yè)集體經濟的發(fā)展思路轉向了建設農業(yè)社會化服務體系，以滿足農戶經營需求，探索農業(yè)產業(yè)化經營[4]。

21世紀初至2012年，政府逐漸弱化了對村集體經濟的扶持。分稅制改革實施后，隨著企業(yè)經營收益的減少和經營風險的增加，地方政府發(fā)展經濟的重點從經營企業(yè)轉向了經營城市[5]。與此同時，從雙軌制到全面市場化的改革日漸強化了市場的作用，政府的角色逐漸從經營者轉向了服務者[6]。另外，中國加入世界貿易組織后集體經濟面臨著市場化的機遇與挑戰(zhàn)，并呈現出工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的普遍性趨向[7]。在此背景下，村集體企業(yè)陸續(xù)向股份制和股份合作制等混合所有制企業(yè)轉制，政府通過股份制改革將村集體工業(yè)企業(yè)推向了市場。在政府弱化對村集體經濟扶持的同時，市場在村集體經濟發(fā)展中的作用則日漸凸顯。

事實上，自改革開放以來，中國村級集體經濟的發(fā)展就已經開始逐漸強調市場的作用，這是政策引導的市場化改革趨勢下的必然結果。改革開放初期，市場取向的改革使得以家庭經營承包為主的雙層經營體制產生了農業(yè)增產和農民增收的改革效果，以至于市場化的小農家庭被當作經濟發(fā)展的基礎單位[8]。黨的十四大不僅確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，還提出“抓緊進行農產品價格和農村流通體制的改革，繼續(xù)強化市場在農村經濟中的調節(jié)作用”。黨的十六大提出“尊重農戶的市場主體地位，推動農村經營體制創(chuàng)新”。盡管家庭承包經營釋放了農戶的生產經營活力，但是隨著市場化改革的推進，集體經營虛化弱化和小規(guī)模的家庭經營對接大市場困難等問題日益突出。對此，黨的十七大報告提出“探索集體經濟有效實現形式，發(fā)展農民專業(yè)合作組織，支持農業(yè)產業(yè)化經營和龍頭企業(yè)發(fā)展”。

然而，僅僅依靠市場的力量難以有效發(fā)展壯大村級集體經濟。已有研究表明，專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等市場主體對集體經濟發(fā)展的帶動作用十分有限。從“統(tǒng)”的層面來看，以專業(yè)合作社為代表的農民專業(yè)合作組織主要是大戶的合作經營，有限的資本和經營水平使村集體經濟難以對接現代產業(yè)，況且專業(yè)合作社的合作主要集中在技術、銷售等少數環(huán)節(jié)，合作的利益聯結不穩(wěn)定；另外，大戶經營的專業(yè)合作社屬于企業(yè)性質，村集體和多數農民難以有效參與，專業(yè)合作社難以帶動村集體和多數農民增收[9]。從“分”的層面來看，處在依附于市場化的合作化階段向市場化組織與合作化組織并存階段轉變過程中的承包制小農，既不能被龍頭企業(yè)帶動，也不能被專業(yè)合作社帶動[10]。另外，由于農業(yè)社會化服務供給既存在市場失靈，又存在政府失靈，單靠政府、市場或社會任何一方，都無法滿足農業(yè)現代化建設的需求[11]。

因此，2013年以來，村級集體經濟的發(fā)展開始注重發(fā)揮市場和政府的雙重作用，并由此進入政府推動村集體經濟發(fā)展的新階段。事實上，以村莊為發(fā)展單元的范式需要遵循市場和行政的雙重邏輯[12]。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在此背景下，2013年至今，發(fā)展集體經濟的思路也得到了進一步拓展：在農業(yè)集體經濟方面，在堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎性地位的同時，創(chuàng)新農業(yè)經營方式，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展；與此同時，政府積極推動集體產權制度改革，為農村集體經濟的多樣化、制度化和規(guī)范化發(fā)展提供條件[13]。另外，在政府的引導下，統(tǒng)分結合的雙層經營體制也日趨多元化[14]。在新型集體經濟發(fā)展方面，經濟發(fā)達地區(qū)的地方政府已經開始積極探索政府推動集體經濟發(fā)展的模式。比如，浙江省嘉興市創(chuàng)新的“飛地抱團”模式和北京市探索的集體經濟鎮(zhèn)級統(tǒng)籌發(fā)展模式，政府在其中的能量和作用遠遠超出在傳統(tǒng)農村集體經濟發(fā)展中的角色定位。事實上，政府扶持村集體經濟發(fā)展的趨向已經日益突出，并進入了政府推動村級集體經濟發(fā)展的新階段。

在這個階段中，已有研究總結了政府推動村集體經濟發(fā)展的諸多模式，但卻忽略了這些模式的形成路徑，更沒有注意到這些路徑背后存在的治理和發(fā)展的關系。事實上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出使得地方政府不得不正確面對并處理好鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的關系問題[15]。對此，本文從政府基層治理與村級集體經濟發(fā)展的關系出發(fā)，以P村的新型集體經濟的形成過程為例，提出了“治理性發(fā)展”這一政府推動村集體經濟發(fā)展的新路徑。治理通常是指公共管理(包括治國理政)的方式、方法、途徑、能力[16]。本文也是在這個意義上使用“治理”這一概念的，但更強調治理的項目化運作方式?！爸卫硇园l(fā)展”是經濟發(fā)達地區(qū)反哺能力較強的基層政府通過村級治理任務的安排和治理項目在村域的有序投放，來有效推動村集體經濟發(fā)展的一種路徑。在治理性發(fā)展的邏輯下，在政府推動村集體經濟發(fā)展的過程中，政府和市場的關系呈現出政府主導、市場參與和政府搭臺、市場唱戲的特征。本文希望通過描述鄉(xiāng)村振興示范村——P村的新型集體經濟發(fā)展的過程，來展示治理性發(fā)展這一政府推動村集體經濟發(fā)展的新路徑。

二、治理性發(fā)展何以可能

治理性發(fā)展試圖揭示政府在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標指引下是如何通過村級治理任務的安排和治理項目在村域的有序投放來推動村集體經濟發(fā)展的。治理性發(fā)展的路徑與已有的“內向性發(fā)展”[17]視角不同，后者在審視地方經濟發(fā)展過程中的治理與發(fā)展的關系時，提出了“為治理而發(fā)展”的邏輯，表明了發(fā)展地方經濟的原初動力在于為治理提供經濟基礎。事實上，這一邏輯同樣適用于村級集體經濟的發(fā)展，比如山東省東平縣發(fā)展集體經濟的最初動因就是為了解決村集體空殼化的問題，保障村莊的有效治理。但是，這一邏輯僅僅明確了村級集體經濟發(fā)展的動力機制，卻難以有效解釋政府在村級集體經濟發(fā)展中所發(fā)揮的日益突出的作用。事實上，在資源下鄉(xiāng)的背景下，既缺乏自主發(fā)展能力又缺乏發(fā)展動力的鄉(xiāng)村要實現鄉(xiāng)村振興必然需要政府的有力推動。但是，經濟發(fā)達地區(qū)基層政府的發(fā)展能力和發(fā)展職能都弱化了，與此同時，鄉(xiāng)村治理正在不斷被重構，并呈現出體系化的趨勢[18]，基層治理能力日漸強化。因此，治理性發(fā)展成為經濟發(fā)達地區(qū)基層政府推動村集體經濟發(fā)展的一種重要選擇。

(一)村集體經濟的發(fā)展需要發(fā)揮政府的作用

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》將中國的鄉(xiāng)村劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類這四種類型，并分別提出了集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的發(fā)展思路。從這四種類型村莊的發(fā)展思路來看，除了集聚提升類以外的其他三類村莊的發(fā)展更多是通過治理來實現的，尤其是處于大城市郊區(qū)的城郊融合類村莊要實現自身的發(fā)展更為艱難。因為在緊密型城鄉(xiāng)關系[19]的影響下，城市郊區(qū)村級集體經濟的進一步發(fā)展存在能力不足和動力缺乏的問題：城市政府對于郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的強力管控弱化了郊區(qū)鄉(xiāng)村集體經濟自主發(fā)展的能力；與此同時，城市政府財政轉移支付力度的增加又弱化了村集體經濟進一步發(fā)展的動力。然而，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的要求下，城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村必須進一步發(fā)展壯大村級集體經濟，以實現鄉(xiāng)村振興。因此，在既缺乏自主發(fā)展能力又缺乏發(fā)展動力的郊區(qū)鄉(xiāng)村，要實現集體經濟的發(fā)展壯大必然更加依賴基層政府的作用。

然而，在基層政府和村級組織的經濟發(fā)展職能日益弱化的情況下，其治理職能日趨強化了。在以GDP為綱的年代，以經濟發(fā)展為己任的基層政府成為發(fā)展型政府[20]和謀利型政權經營者[21]；同時，基層政府需要兼顧的社會治理目標也寄希望于通過發(fā)展來實現，但卻往往事與愿違。因此，在發(fā)展型政府向公共服務型政府轉型[22]的過程中，一些經濟發(fā)達地區(qū)的政府率先上收經濟發(fā)展權，下放社會治理權，將基層政府的職能轉向公共管理、公共服務和公共安全(2)2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進一步進行了明確界定，并強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務職能。由中共中央、國務院于2017年6月12日印發(fā)并實施的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則強化了基層政府的治理職能。。早在2014年，上海就已經把創(chuàng)新社會治理、加強基層建設列為市委“一號課題”，出臺了“1+6”系列文件，取消了街道的招商引資職能，不再考核街道的經濟發(fā)展指標；而浦東新區(qū)則進一步取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資功能，加大了社會治理和民生等方面的考核權重。如今，強化基層政府的治理職能，弱化其發(fā)展職能已成為全國性態(tài)勢。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》提出，要“充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務農村和農民的作用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務投入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農服務的龍頭”。與此同時，基層政府治理職能的強化也有效推動了村級治理體系的完善和治理能力的提升。鄉(xiāng)村治理體系化的目標是形成“黨建引領”和“三治融合”的結構統(tǒng)一體[18]，意在完善村級治理體系，提升村級治理能力。因此，在基層治理體系重構和基層治理能力提升的過程中，政府通過村級治理任務的安排和治理項目在村域的投放來推動村集體經濟的發(fā)展并非不可能。

(二)治理性發(fā)展是政府協調治理和發(fā)展關系的集中體現

在此背景下，基層政府要推動村集體的發(fā)展就不得不面對發(fā)展與治理的政府角色和難題[23]，并正確處理好治理導向和發(fā)展導向的關系。事實上，治理和發(fā)展的關系的實質是上層建筑與經濟基礎之間的關系，既對立又統(tǒng)一。而治理性發(fā)展的路徑是治理和發(fā)展關系的對立統(tǒng)一性的集中體現。從本文的問題意識中，在政府推動村級集體經濟發(fā)展的過程中，必然需要協調好治理和發(fā)展的對立統(tǒng)一關系。

首先，治理性發(fā)展體現了治理與發(fā)展關系的對立性，即當發(fā)展的外部性帶來了環(huán)境污染、資源低效使用和外來人口管理混亂等一系列治理問題的時候，必然需要強化基層的有效治理。但是，治理的剛性往往會限制發(fā)展的能力和空間。比如，地方政府通過地方總體規(guī)劃的制定來分配發(fā)展權，其結果往往是鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展服務于城市，以至于鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權受到了嚴格管控，導致一些地區(qū)的鄉(xiāng)村經濟發(fā)展普遍存在著“一產只能種，二產不能動，三產空對空”[24]的現象，村級集體經濟的發(fā)展能力受到嚴格的限制；與此同時，有的地區(qū)開展的生態(tài)環(huán)境綜合治理和建設用地減量化，極大地壓縮了其鄉(xiāng)村經濟發(fā)展所需的可靈活調整的發(fā)展空間。

其次，治理性發(fā)展還體現了治理與發(fā)展的統(tǒng)一性，即治理不僅會規(guī)范和引導發(fā)展趨向于高質量和集約化，還會直接促進發(fā)展。建設用地減量化在鄉(xiāng)村地區(qū)減掉的建設用地指標可通過建設用地增減掛鉤機制服務于重大項目對用地和發(fā)展空間的需求，保障經濟的高質量和集約化發(fā)展。事實上，村級治理的強化促進了村級組織的服務由以農業(yè)生產性服務為主向以養(yǎng)老和環(huán)境治理等生活性服務為主的轉型。由此，村級組織的生活服務也逐漸替代生產服務，成為壯大集體經濟的一種新手段。比如，上海市奉賢區(qū)迎龍村的公益服務社不僅通過維護本村的人居環(huán)境減少本村的治理成本，還通過為周邊鄉(xiāng)村提供生活服務增加本村的集體經濟收入。

因此，治理性發(fā)展所強調的通過治理推動村級集體經濟發(fā)展的過程可分為以下兩個階段：第一，規(guī)范治理的階段，即基層治理力度的強化規(guī)范甚至限制了原有的以農業(yè)和工業(yè)為主導的村級集體經濟的發(fā)展。具體而言，治理對發(fā)展的規(guī)范，一方面體現在政府通過農村集體土地規(guī)范化流轉，促進了農業(yè)的規(guī)?；洜I，規(guī)范了原有的農業(yè)集體經濟，提高了農業(yè)集體經濟的收入；另一方面主要體現為政府通過淘汰以“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)為主的村域內工業(yè)企業(yè)，為新型村集體經濟的發(fā)展提供了良好的環(huán)境基礎。第二，治理推動發(fā)展的階段，即地方政府通過治理項目的密集有序投放，推動了以第三產業(yè)為主的新型村級集體經濟的發(fā)展。政府投放的項目可以從兩個方面有效推動村集體經濟的發(fā)展：一方面，這些項目的成功創(chuàng)建能夠給村集體帶來獎補資金收益，增加了集體經濟收入；另一方面，這些項目的落地進一步改善了村莊的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展空間，為新型集體經濟的發(fā)展奠定了更為堅實的基礎。

總之，治理性發(fā)展是經濟發(fā)達地區(qū)反哺能力較強的基層政府通過村級治理任務的安排和治理項目在村域的投放，來有效推動村集體經濟發(fā)展的一種可行路徑。該路徑試圖說明基層治理不僅是對原有傳統(tǒng)村級集體經濟的規(guī)范，也是發(fā)展新型村級集體經濟的一種手段和方式。接下來，本文將通過梳理P村的村級集體經濟發(fā)展過程，來展示基層政府通過治理手段來推動村集體經濟治理性發(fā)展路徑。P村位于上海市郊區(qū)，村域面積4.6平方公里，耕地面積3374畝，在村莊布點規(guī)劃中屬于部分保留村。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的指引下，P村正努力通過發(fā)展壯大村級集體經濟來助推其鄉(xiāng)村振興目標(3)2019年3月P村將其鄉(xiāng)村振興的經濟目標設定如下：村民每戶每年增收5.4萬元，其中包括土地流轉增收2000元、宅基地流轉增收5萬元、股權分紅增收2000元；村集體收入每年增收500萬元，其中包括總部經濟增收400萬元、土地流轉增收100萬元。的實現。

三、政府安排的治理任務對原有村級集體經濟的規(guī)范和限制

2014年以來，上海強化了其轄區(qū)內基層政府和村兩委的治理職能，弱化了其發(fā)展職能。政府安排的治理任務對原有農業(yè)集體經濟的規(guī)范主要體現在規(guī)范村集體土地的流轉方面，并以此促進了土地規(guī)模化經營，推動了農業(yè)集體經濟的發(fā)展。而政府安排的治理任務對原有集體經濟的限制主要體現在生態(tài)環(huán)境綜合治理對村域內企業(yè)發(fā)展的影響方面。需要指出的是，這一階段的政府和市場的關系與二十世紀八九十年代的政府和市場關系不同。二十世紀八九十年代，政府需要提取農業(yè)剩余，不得不以犧牲農業(yè)治理和環(huán)境治理為代價，充分發(fā)揮市場的作用，推動村集體經濟的發(fā)展，呈現出一種弱政府強市場的關系特征。而農業(yè)稅費取消后，政府開始反哺農業(yè)，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)的政府給予農業(yè)大量的補貼，并尤其注重實現農業(yè)和環(huán)境的治理目標，市場的邏輯被淡化了，呈現出一種強政府弱市場的關系特征。

(一)通過土地規(guī)范化流轉，促進農業(yè)規(guī)?；洜I，規(guī)范并促進了農業(yè)集體經濟的發(fā)展

發(fā)展的外部性總會帶來一些治理問題，從而引發(fā)政府對發(fā)展外部性的干預。P村集體土地流轉的規(guī)范化也是從村集體土地流轉經營的一系列亂象開始的。自1995年以來，陸續(xù)有安徽和浙江的農民來到P村直接與村民簽流轉合同，流轉本村村民的承包地種植水稻和蔬菜等作物。2009年到2011年，全村的承包地大多流轉給外地農戶。當時在P村種蔬菜的外來農戶有一百多戶，平均每戶的經營規(guī)模在6畝左右，流轉價格為1200～1300元/畝。通過土地流轉，外來農民成為P村集體土地的實際經營者，并產生了諸多治理問題。比如，這些農民農群體為了生產和生活的便利，在田間私拉電線搭建窩棚，既用于存儲生產工具和物資，也用于居住；遍地的生產、生活垃圾，田間環(huán)境臟亂差，私拉電線引發(fā)觸電和火災的事件屢屢發(fā)生。再比如，當農產品市場行情下跌時，有些外來農戶連夜跑路，這不僅給本地農戶帶來了土地流轉費的損失，也給村集體和當地政府帶來諸多治理難題。

事實上，這些土地流轉亂象不僅帶來了治理問題，其本身也存在規(guī)?；蛔愕男蕟栴}。對此，地方政府于2009年首先從完善土地承包關系入手，建立健全土地承包經營權流轉市場；隨后，2014年對田間窩棚問題進行了集中整治。

1. 建立健全土地承包經營權流轉市場，發(fā)展規(guī)?；洜I

2009年，區(qū)政府出臺了《關于穩(wěn)定完善農村土地承包關系建立健全土地承包經營權流轉市場的實施意見》，意在從完善土地承包關系入手，鼓勵和引導農村土地的規(guī)范化流轉(4)所謂農村土地的規(guī)范化流轉是指承包農戶自愿委托村集體經濟組織將其承包地納入鎮(zhèn)級土地承包經營權流轉管理服務平臺進行統(tǒng)一流轉的土地流轉方式。，以發(fā)展多種形式的農業(yè)適度規(guī)模經營。為此，地方政府還在鎮(zhèn)一級建立了農村土地承包經營權流轉管理服務中心，作為土地承包經營權流轉管理服務的平臺。該中心具體承擔提供流轉信息、開展政策咨詢與價格評估、指導合同簽訂以及開展服務和調解糾紛等職能。

2013年以后，區(qū)政府還陸續(xù)出臺了以下四項獎勵措施：第一，對自愿將確權的土地委托村經濟聯合社進行統(tǒng)一流轉的農戶給予每年每畝200元的補貼；第二，對村經濟聯合社從鎮(zhèn)流轉服務中心取得村統(tǒng)一流轉土地承包經營權，實行規(guī)模經營、規(guī)范種植、水稻生產面積超過100畝的，給予村經濟聯合社每年每畝300～500元的補貼；第三，對由區(qū)農委核準的綠葉菜規(guī)模型蔬菜生產基地、標準化園藝場、合作社，給予經營者每年每畝300元的補貼；第四，以農村土地承包經營權證為單位，農民將農村土地承包經營權證上的確權面積全部委托村級集體經濟組織統(tǒng)一流轉的，給予每人每年1200元的土地流轉獎補資金。

流轉平臺的建立和獎補措施的實施使得P村的土地規(guī)范化流轉率接近100%。規(guī)范化的土地流轉既可以提高土地利用率，也有利于農業(yè)適度規(guī)模經營,這是發(fā)展壯大農村集體經濟的必要前提。農村土地流轉與農村集體經濟發(fā)展之間的正相關性[25]，使得土地規(guī)范化流轉也會對村集體經濟的發(fā)展產生積極作用。

2. 整治田間窩棚，規(guī)范農業(yè)經營主體，壯大村農業(yè)集體經濟

進入鎮(zhèn)級流轉平臺的土地需要有規(guī)范化的經營主體進行流轉經營，而此前的散戶經營模式難以適應這種要求。對此，在鎮(zhèn)農業(yè)服務中心的統(tǒng)一安排下，P村從2013年開始對田間窩棚進行整治，對全村范圍的所有田間棚戶進行登記、拍照、存檔、發(fā)放整治通知，并聯合供電部門對田間窩棚進行農用表整改，切斷了住人棚戶私接亂拉的電源，以杜絕消防隱患。2014年，P村的100多戶田間窩棚全部被拆除。此后，有些外來農戶開始租住本地農民的房屋，繼續(xù)從事農業(yè)生產經營。隨著流轉合同的陸續(xù)到期，P村不再與外來農戶續(xù)簽土地流轉合同，而是將土地統(tǒng)一納入鎮(zhèn)里的土地承包經營權流轉管理服務平臺，進行規(guī)范化流轉。

為了壯大村級農業(yè)集體經濟，增加農民收入，P村于2019年初成立了土地股份合作社，并讓其作為土地經營的主體從鎮(zhèn)級流轉平臺轉入本村1807畝土地種植水稻。由于政府給予種植補貼和規(guī)?；N植補貼，P村的土地股份合作社每年可獲得108萬元左右的純收入。另外，P村村民不僅可以獲得每畝1200元的土地流轉費以及每畝200元的規(guī)范化流轉補貼，作為土地股份合作社的股東還可以獲得年底的分紅，從而保障了集體土地承包主體的利益。

(二)生態(tài)環(huán)境綜合治理限制了原有傳統(tǒng)村域企業(yè)的發(fā)展

2015年，以“五違”(5)“五違”是指違法用地、違章建筑、違法經營、違法排污和違法居住。整治、畜禽養(yǎng)殖減量、河道整治以及工業(yè)企業(yè)減量等為主要內容的生態(tài)環(huán)境綜合治理對P村村集體經濟的發(fā)展產生了較大的限制作用。畜禽養(yǎng)殖減量在一定程度上既減少了農戶家庭經營的收入，也使得P村牧場的經營被迫終止。生態(tài)環(huán)境綜合整治還壓縮了P村村域企業(yè)的生存和發(fā)展空間，這些以“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)為主的村域企業(yè)多被責令關停或搬遷，使得P村集體經濟中的土地使用費、廠房租金和稅收返還等收入銳減。

但是，在基層治理職能日益強化的趨勢下，這些企業(yè)給村民的生產生活和生態(tài)環(huán)境帶來的重大影響使得這些企業(yè)注定要被減少和限制。以P村的牧場為例，該牧場占地面積76.86畝，房屋棚舍建筑面積2.33萬平方米，年飼養(yǎng)生豬近3.5萬頭，年上市約2.3萬頭，每天約產生10噸豬糞和150噸廢水，嚴重影響了周邊村民的生活，以至于投訴和信訪不斷。2015年，在鎮(zhèn)“規(guī)范畜禽整治工作領導小組”和“生豬減量工作小組”的統(tǒng)籌安排下，養(yǎng)殖場內活豬全部被清理，且拆除了全部的豬舍，并對土地進行了復墾。盡管牧場的拆除意味著P村集體經濟每年減少了10多萬元的土地使用費收入，但是P村的人居環(huán)境卻得到了極大的改善，這為P村發(fā)展新型集體經濟奠定了良好的環(huán)境基礎。

由此可見，政府安排的治理任務規(guī)范和限制了原有村級集體經濟的發(fā)展。土地規(guī)范化流轉和窩棚整治規(guī)范營造了村級農業(yè)集體經濟的發(fā)展環(huán)境，增加了村級農業(yè)集體經濟的收入。而生態(tài)環(huán)境綜合整治雖然限制了村域原有傳統(tǒng)企業(yè)的發(fā)展，影響了村級集體經濟收入，但卻改善了人居環(huán)境，并為新型集體經濟的發(fā)展提供了良好的環(huán)境基礎。與此同時，在城市反哺鄉(xiāng)村和工業(yè)反哺農業(yè)的背景下，大量的轉移支付以項目的形式進入鄉(xiāng)村，成為推動村級集體經濟發(fā)展的重要力量。

四、政府通過治理項目推動新型集體經濟的發(fā)展

分稅制以后，中央政府在強化財政集權的同時，也形成了財政轉移支付的“項目制”運作方式[26]。項目制不僅成為財政支出的主要方式，還在以單位制為代表的原有科層體制之外成為一種新的國家治理體制[27]。在項目制的背景下，政府在通過以各種治理項目來強化農村社會治理的同時，也給村莊發(fā)展帶來了機遇。自2016年以來，政府陸續(xù)向P村投放了無違建村創(chuàng)建項目、和美宅基項目、美麗鄉(xiāng)村建設項目和建設用地減量化項目。這些項目實施從以下兩個方面有效推動了P村集體經濟的發(fā)展：一是給村集體帶來獎補資金收益，增加了村集體經濟收入；二是進一步優(yōu)化了村莊的生態(tài)環(huán)境和發(fā)展空間，為發(fā)展新型集體經濟奠定了更為堅實的基礎。

(一)三大項目共筑生態(tài)環(huán)境底色，增加村級集體經濟的項目獎補資金收入

P村無違建村創(chuàng)建項目的落地經歷了兩個階段。2016—2017年是村里組織的對P村的“雙違”(6)“雙違”即違法用地和違章建筑，主要是指違法用地上的違章建筑。進行自拆的階段。P村擬定了整村制拆違工作方案，并成立了兩個拆違工作小組，通過“白+黑”“5+2”的工作模式，截至2017年5月底，共拆除違建219戶，20673平方米。2018年是鎮(zhèn)里組織的對P村的“單違”(7)“單違”即違章建筑，主要是指合法用地上的違章建筑。和“雙違”進行全面拆除的階段。鎮(zhèn)拆違辦副主任被下派到P村擔任副書記，全面推進全村的拆違工作。同時，鎮(zhèn)里引入拆違公司，并制定了拆違補償辦法和依法強拆措施。這些措施使得P村500個違章點位被全部拆除，并建立了一戶一檔的拆違檔案。由此，P村被區(qū)政府評為“無違建創(chuàng)建先進村”，并獲得了150萬元的無違建村創(chuàng)建獎勵。

和美宅基項目的創(chuàng)建以村民小組為單位進行，旨在通過“三清三美”(8)“三清三美”即清五違、清群租、清垃圾，河道美、綠化美、民風美。打造宅前屋后干凈整潔、村民小組內環(huán)境優(yōu)美的“微生態(tài)”。2017年，P村試點完成了兩個村民小組的創(chuàng)建工作；2018年，P村“創(chuàng)建領導小組”將待創(chuàng)建的25個村民小組劃分成5個大組，由領導小組成員分工深入5個大組每個宅基小組召開戶代表會議，并引導村民自主推選出本小組的自治小組成員，成立自治隊伍，通過“村+民”自治的創(chuàng)建模式完成了全村整建制的和美宅基創(chuàng)建。對此，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府共獎勵給P村206萬元的和美宅基創(chuàng)建獎補資金。

美麗鄉(xiāng)村建設項目由鎮(zhèn)政府主導，主要圍繞村莊里的田、林、路、水、宅等五大要素進行打造，以提升整村的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境質量。在無違建村和和美宅基創(chuàng)建的基礎上，P村于2018年繼續(xù)創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村，生態(tài)樣板綠化工程、入口門戶綠化工程、生活污水集中納管工程、生態(tài)河道整治和濕地公園建設工程等生態(tài)整治“底色”工程在P村全面鋪開，并實現了路成環(huán)、田成塊、水成系、林成網的治理效果。截至2019年4月，P村美麗鄉(xiāng)村建設項目的總投資已達2.67億元，待成功創(chuàng)建后P村同樣可以獲得相應的獎補資金收益。

由此可見，無違建村創(chuàng)建項目、和美宅基項目和美麗鄉(xiāng)村建設項目不僅改善了P村的生態(tài)環(huán)境，還讓P村通過這些項目的創(chuàng)建獲得了項目的獎補資金，增加了村級集體經濟收入。

(二)建設用地減量化項目拓展了新型集體經濟的發(fā)展空間

建設用地減量化是指對集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現狀建設用地進行整理復墾，以達到現狀低效建設用地減量的整治活動。2020年上海建設用地規(guī)模“天花板”為3226平方公里，而2014年底建設用地已達3070平方公里，凈增空間僅為156平方公里，亟須通過減量化來滿足建設用地空間需求，因而集中建設區(qū)外的約780平方公里的建設用地便成為減量化的對象，其中需整理復墾的多達320平方公里，且實施難度較大[28]。在此背景下，通過產業(yè)優(yōu)化升級來提升土地資源使用效率便成為緩解建設用地緊缺的當務之急。從2015年至今，P村村域內的11家企業(yè)被納入建設用地減量化項目，共騰挪出94.75畝的經營性建設用地，其中有25畝經營性建設用地指標留在P村使用。除了工業(yè)用地減量化以外，2019年7月，P村正式啟動了以“農民上樓”為主要內容的集中居住項目，將完成200戶左右的集中居住任務，并且騰空的宅基地房屋將經過修繕或重建后用于發(fā)展新型集體經濟。

集體建設用地減量化不僅是推動地方經濟轉型升級的需要，更是推動村集體經濟產業(yè)結構轉型的需要。事實上，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，區(qū)委、區(qū)政府提出了“三園(院)一總部”的總部經濟發(fā)展模式，即通過承包地流轉、宅基地流轉、集體建設用地盤活等有效舉措，加快城鎮(zhèn)化進程，積極打造“一莊園一總部”“一公園一總部”“一庭院一總部”，使得鄉(xiāng)村地區(qū)宜農、宜商、宜工、宜旅、宜教，最終形成個性鮮明的中小企業(yè)總部集群，以壯大村級集體經濟，增加農民收入。對此，區(qū)政府建立了總部經濟發(fā)展平臺，并集中了政府各條線政策資金,以及通過開發(fā)銀行低息貸款、上市發(fā)行債券和股票等方式多渠道籌措的資金，從而可以撬動更多的企業(yè)參與，并為平臺注入社會資本。而通過村民“三塊地”的關聯權益入股，P村村集體經濟被納入總部經濟的發(fā)展平臺。

總部經濟的載體是農藝公園項目。規(guī)劃面積為47.69平方公里的農藝公園項目試圖在保留原有的農村特色基礎上，注入城鄉(xiāng)優(yōu)質資源，在打造出城市品質的同時，又能守住“建設用地只減不增，農業(yè)用地只增不減”、“農民離地不失地，離房不失房”、生態(tài)環(huán)境優(yōu)先和不搞房地產開發(fā)等底線，以打造農耕文明、工業(yè)文明、城市文明、生態(tài)文明完美融合的150個“田園綜合體”，并最終實現農民富、農村美、農業(yè)強的目標。根據規(guī)劃，P村全域位于區(qū)政府劃定的農藝公園核心區(qū)，通過建設用地減量化產生的25畝經營性建設用地和騰空的宅基地房屋將用于發(fā)展總部經濟。隨著農藝公園項目建設的推進，總部經濟建設平臺通過開展專題推介不斷擴大農藝公園的影響力和知名度，從而加快了總部招商入駐的步伐。這些入駐農藝公園的企業(yè)總部將成為總部經濟發(fā)展平臺的經營主體。截至2019年2月，該平臺已累計新增企業(yè)63家，其中13家已產生稅收，新增稅收約1.39億元，并且P村已從總部經濟的發(fā)展中獲得了200萬元的集體經濟收入，收獲了治理性發(fā)展的成果。

除了總部經濟，P村還依靠其獨特的生態(tài)環(huán)境資源和區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新型集體經濟。政府在P村投放的治理項目使得P村達到路成環(huán)、田成塊、水成系、林成網的治理效果。獨特的生態(tài)環(huán)境資源使得P村擁有發(fā)展養(yǎng)老產業(yè)的獨特優(yōu)勢：水系豐富，河道水清、岸潔、景美，全村水域面積達64萬平方米，還有一千多畝的涵養(yǎng)林。基于P村優(yōu)美的人居環(huán)境，在那些已經騰空的建設用地上已初步規(guī)劃了養(yǎng)老場所，這也是P村集體經濟發(fā)展的又一增長點。另外，P村還是鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，依著黃浦江、傍著涵養(yǎng)林、靠著農藝公園，未來會被建設為集旅游、會務、休閑、度假為一體的旅游度假區(qū)。鄉(xiāng)村旅游產業(yè)將會成為村集體經濟發(fā)展的第三個增長點。與此同時，P村還將做強農業(yè)和做大旅游業(yè)結合起來，堅持以現代農業(yè)發(fā)展為主，以智慧農業(yè)、觀光農業(yè)、休閑農業(yè)為輔的“農業(yè)+旅游”融合發(fā)展模式，并引入工商資本，大力開拓農業(yè)產業(yè)化及田園綜合體的建設。在村兩委的經濟發(fā)展職能被弱化的情況下，政府和企業(yè)共同參與村集體經濟發(fā)展平臺的建設與經營，這為P村集體經濟發(fā)展壯大帶來了新的契機，而P村的治理性發(fā)展模式或許將會成為經濟發(fā)達地區(qū)的地方政府推動村級集體經濟發(fā)展的一種全新的路徑。

由此可見，政府投放在村域的治理項目使得P村通過完成項目獲得了獎勵資金，增加了村集體經濟收入；同時，這些項目不僅提升了全村的生態(tài)環(huán)境，還增加了發(fā)展集體經濟所需的土地指標和發(fā)展空間，推動了總部經濟、養(yǎng)老產業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新型集體經濟的發(fā)展。從這個意義上來看，治理性發(fā)展或許還在一定程度上為城鄉(xiāng)融合發(fā)展乃至逆城市化創(chuàng)造了條件。

五、結語

上述分析展示了經濟發(fā)達地區(qū)的地方政府通過基層治理的強化和治理項目的投放來推動村集體經濟的發(fā)展。通過上述分析，我們發(fā)現，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標引導下，基層政府通過農村集體土地的規(guī)范化流轉，促進了農業(yè)集體經濟的規(guī)?；洜I，增加了村級農業(yè)集體經濟的收入。另外，政府還通過生態(tài)環(huán)境綜合整治關停了以“低小散”企業(yè)和“三高”企業(yè)為主的村域企業(yè)，限制了原有村集體經濟的發(fā)展，為新型集體經濟的發(fā)展奠定了環(huán)境基礎。與此同時，基層政府在村域范圍內投放了各種治理項目。P村通過完成這些治理項目，一方面獲取了項目獎勵資金，增加了村集體經濟收入；另一方面，進一步優(yōu)化的生態(tài)環(huán)境、新增的土地指標和發(fā)展空間開啟了新型集體經濟的發(fā)展時代，即將完成村級集體經濟的轉型發(fā)展。因此，經濟發(fā)達地區(qū)反哺能力較強的基層政府在推動村集體經濟的發(fā)展過程中探索出治理性發(fā)展的路徑，即政府通過各種治理任務的安排和治理項目的精準投放來推動村集體經濟的發(fā)展。

治理性發(fā)展的路徑是治理和發(fā)展關系的對立統(tǒng)一性的集中體現。在本文的問題意識中，政府在推動村級集體經濟發(fā)展的過程中必然需要協調好治理和發(fā)展的關系。其關系的統(tǒng)一性表現在發(fā)展為治理提供經濟基礎，治理會規(guī)范和引導發(fā)展趨向于高質量和集約化；而其關系的對立性則突出表現為發(fā)展本身的外部性帶來一系列治理問題，以及治理的剛性對發(fā)展能力和空間的限制。因此，治理和發(fā)展關系的對立和統(tǒng)一是治理性發(fā)展路徑的理論基礎。

然而，值得注意的是，治理性發(fā)展的路徑需要以雄厚的政府財力為基礎，無論是農業(yè)集體經濟的規(guī)?；洜I，還是傳統(tǒng)集體經濟向以總部經濟和養(yǎng)老產業(yè)為代表的新型集體經濟的轉型，都需要政府投入大量的財政資金。因此，治理性發(fā)展的村集體經濟發(fā)展路徑僅對于那些擁有較強反哺能力的大城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村實現鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標具有一定的借鑒意義，其他地區(qū)的鄉(xiāng)村則需要在政府和市場的雙重引導下因地制宜地探索適合自身的發(fā)展路徑。