王若源

(中國(guó)民用航空局 綜合司， 北京 100710)

一、引言

北京時(shí)間2020年1月31日凌晨，世界衛(wèi)生組織(WHO)宣布把新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠疫情”)列為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件(Public Health Emergency of International Concern，PHEIC)①。這是《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》②頒布以來(lái)，世界衛(wèi)生組織第六次宣布PHEIC③。2020年3月13日凌晨，世界衛(wèi)生組織進(jìn)一步將這次危機(jī)定義為一次全球性的大流行(Pandemic)。雖然在疫情爆發(fā)的早期，主要受到疫情影響的中國(guó)、日本、韓國(guó)等亞洲國(guó)家采取了隔離、檢測(cè)等有力的控制手段，但是在全球聯(lián)系緊密的今天，病毒還是迅速在世界范圍內(nèi)蔓延，目前已造成了2 000多萬(wàn)人感染，80多萬(wàn) 人死亡。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等多個(gè)國(guó)際組織評(píng)估此次疫情帶來(lái)的嚴(yán)重后果，是自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)絕無(wú)僅有的④。習(xí)近平總書(shū)記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上的講話(huà)中指出：“這次新冠疫情，是新中國(guó)成立以來(lái)在中國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！?/p>

民航業(yè)是受到疫情沖擊最大、最直接的行業(yè)之一。世界范圍看，據(jù)國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(IATA)測(cè)算，受各國(guó)限制入境政策的影響2020年4月全球收入客公里(RPKs)下降了95%；中國(guó)春節(jié)期間收入客公里也下降7成左右。除了市場(chǎng)需求大幅萎縮導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)收入銳減外，航空公司還需要為維護(hù)正常運(yùn)營(yíng)支付大量的租賃費(fèi)用、融資成本、人工成本、機(jī)場(chǎng)費(fèi)用等固定及半固定成本，在短期內(nèi)給航空公司資金流動(dòng)性帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，長(zhǎng)期則經(jīng)營(yíng)困難。“出臺(tái)救助政策為航空業(yè)紓困”是各國(guó)在面臨重大疫情、戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等不可抗力下對(duì)航空業(yè)采取的通常做法。中、美兩國(guó)作為世界上最大的兩個(gè)航空運(yùn)輸國(guó)家，也都在這一時(shí)期分別出臺(tái)了“一攬子”民航業(yè)救助措施。下文擬通過(guò)對(duì)兩個(gè)國(guó)家民航救助政策中的經(jīng)濟(jì)刺激、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等兩大類(lèi)重點(diǎn)政策進(jìn)行梳理對(duì)比、分析研究，分析特殊時(shí)期兩國(guó)實(shí)施救助措施的法律基礎(chǔ)及政策邏輯，進(jìn)而探討政策實(shí)施效果，以期能為進(jìn)一步完善中國(guó)相關(guān)措施提供借鑒。

二、經(jīng)濟(jì)刺激政策

新冠疫情對(duì)行業(yè)的影響超過(guò)史上任何一次危機(jī)，收入客公里下跌94%以上，而國(guó)際貿(mào)易預(yù)計(jì)將下降13%，航空貨運(yùn)增長(zhǎng)率也自2009年4月以來(lái)首次轉(zhuǎn)負(fù)，且預(yù)計(jì)未來(lái)需求仍可能進(jìn)一步降低。受需求不足等因素的影響，航空公司2020年的凈損失將超過(guò)843億美元， 而虧損的趨勢(shì)將延續(xù)到2021年⑤。2020年1— 4月，中國(guó)民航共完成運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量204.7億噸公里，同比下降50.6%。其中4月份運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量39.5億噸公里，較3月增加0.5億噸公里，同比下降62.4%，降幅仍超過(guò)“非典”時(shí)期總周轉(zhuǎn)量單月(2003年5月)最大降幅4.5個(gè)百分點(diǎn)。2020年1— 4月旅客運(yùn)輸量9 080.9萬(wàn)人次，同比下降57.5%，1— 4月貨郵運(yùn)輸量187.1萬(wàn)噸，較去年同期下降18%，1— 4月飛機(jī)日利用率僅4.9小時(shí)，較去年同期下降4.5小時(shí)⑥，1— 4月正班客座率68.1%，較去年同期下降15.5%，但已接近盈虧平衡點(diǎn)。相應(yīng)地，機(jī)場(chǎng)運(yùn)輸指標(biāo)也出現(xiàn)了大幅度下降，以4月為例，全國(guó)機(jī)場(chǎng)共完成旅客吞吐量3 448.7萬(wàn)人次、貨郵吞吐量120.7萬(wàn)噸、起降架次48.4萬(wàn)架次，同比分別下降68.3%、12.2%、49.5%，并呈現(xiàn)出降幅收窄趨勢(shì)⑦。

在需求大幅下降的情況下，航空公司只好低價(jià)促銷(xiāo)以?xún)r(jià)換量。據(jù)國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)測(cè)算，目前全球運(yùn)價(jià)水平已經(jīng)低于1998年，這帶來(lái)的收入降低將難以覆蓋航空公司的固定和半固定成本，進(jìn)而危及3 200萬(wàn)航空相關(guān)的工作崗位。疫情之下航空通達(dá)性也顯著降低，通航的城市和2019年相比下降了67%，這是該指標(biāo)自2008年金融危機(jī)以來(lái)首次出現(xiàn)下降。通達(dá)性的下降將顯著危及全球供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈。

在危機(jī)中，各國(guó)政府目前共向航空公司補(bǔ)貼了約1 230億美元。這些補(bǔ)貼的主要形式包括資本注入、提供貸款、推遲征稅、降低稅費(fèi)，部分政府也通過(guò)提供工資補(bǔ)貼保住了約80萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位⑧。美國(guó)通過(guò)直接補(bǔ)貼方式對(duì)民航業(yè)進(jìn)行救助，穩(wěn)定相關(guān)就業(yè)機(jī)會(huì)、維持基本的航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)是補(bǔ)貼政策的主要目標(biāo)。中國(guó)則采取更加多元化的經(jīng)濟(jì)刺激政策，圍繞“六穩(wěn)”“六?！币螅诔雠_(tái)減稅、降費(fèi)措施，補(bǔ)貼機(jī)場(chǎng)、航空公司的直接抗疫支出的同時(shí)，從優(yōu)化、簡(jiǎn)化疫情期間行政管理手段、支持飛機(jī)改裝等方面著手，出臺(tái)了綜合經(jīng)濟(jì)、運(yùn)行、監(jiān)管等措施的“一攬子”政策。

(一)美國(guó)對(duì)民航業(yè)經(jīng)濟(jì)刺激政策的內(nèi)容及特點(diǎn)

為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，美國(guó)采取了一系列刺激政策。2020年3月27日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署《新型冠狀病毒救濟(jì)、援助和經(jīng)濟(jì)安全法案》(Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act)，即“CARES法案”，決定投入2.3萬(wàn)億美金刺激經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對(duì)新冠疫情帶來(lái)的部分停擺和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。這一經(jīng)濟(jì)計(jì)劃總量巨大，并且針對(duì)不同的受眾提供了不同類(lèi)型的撥款、貸款、稅收減免、工資補(bǔ)貼等援助方式⑨。根據(jù)方案，美國(guó)航空業(yè)可能收到610～780億美金 的救濟(jì)，主要形式包括撥款、貸款及貸款擔(dān)保。政策發(fā)布后3天內(nèi)，美國(guó)財(cái)政部拿出了申請(qǐng)救濟(jì)的具體流程，同時(shí)承諾在法案生效的10日內(nèi)發(fā)放首筆撥款。獲得美國(guó)政府的救濟(jì)附加了較多的條件，主要包括：要按照交通運(yùn)輸部的要求維持必要的城市間航空服務(wù)；員工福利待遇方面的要求；禁止股票回購(gòu)或支付股息；限制高管取酬等內(nèi)容。同時(shí)，作為一項(xiàng)普遍性的要求，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)會(huì)成員所有或控制的企業(yè)，沒(méi)有獲取有關(guān)貸款的資格。具體而言，這一項(xiàng)目將向客運(yùn)航空公司提供250億美元撥款，向貨運(yùn)航空公司提供40億撥款；向航空公司的合同方提供30億撥款(如機(jī)供品、配餐企業(yè)，安保、地面服務(wù)、保潔等合約方)用于工資支持。獲取補(bǔ)助的航空公司除了要在2022年3月前按照交通運(yùn)輸部的要求維持航空服務(wù)、按照要求提供員工薪酬外，在2021年9月30日前不得回購(gòu)股票和分紅，且在2020年9月30日前不得實(shí)施非自愿休假，不得降低工資福利。貸款方面，客運(yùn)航空公司、部分145維修單位、客票代理將獲得總計(jì)250億美元的貸款或貸款擔(dān)保，貨運(yùn)航空公司則將獲得40億美元的貸款支持。條件是維持2019年3月 24至9月30日期間的雇傭水平(不得減少10%以上)，貸款期及以后的12個(gè)月不得進(jìn)行股票回購(gòu)和分紅，2022年3月 前維持基本的航空服務(wù)，特別是邊遠(yuǎn)社區(qū)的醫(yī)療供應(yīng)鏈等內(nèi)容。減稅方面，整個(gè)2020年暫停收取航空消費(fèi)稅和燃油稅。該政策發(fā)布后，美國(guó)“三大航”(美國(guó)航空公司、美國(guó)聯(lián)合航空公司、達(dá)美航空公司)以及美國(guó)西南航空公司、捷藍(lán)航空公司、阿拉斯加航空公司等迅速向政府申請(qǐng)獲得此項(xiàng)補(bǔ)助。由此可以看出，法案提供的補(bǔ)助對(duì)航空業(yè)的幫助是較為實(shí)際的。

美國(guó)的機(jī)場(chǎng)大約能夠拿到100億美元的資助用于預(yù)防、應(yīng)對(duì)新冠疫情。補(bǔ)助的方式是將“機(jī)場(chǎng)改進(jìn)計(jì)劃”(Airport Improvement Program，AIP)中聯(lián)邦政府資助比例提高到100%，避免機(jī)場(chǎng)改進(jìn)資金短缺的問(wèn)題影響到計(jì)劃的執(zhí)行。這可以看作是美國(guó)版本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃。此外，CARES法案還向所有的商業(yè)機(jī)場(chǎng)、備用機(jī)場(chǎng)和部分公有通用機(jī)場(chǎng)提供額外的資金支持。年旅客登機(jī)量在1萬(wàn)人次以上基本商業(yè)服務(wù)機(jī)場(chǎng)，將根據(jù)吞吐量和現(xiàn)有“機(jī)場(chǎng)改進(jìn)計(jì)劃”項(xiàng)目資助額獲得額外的補(bǔ)助；全商業(yè)服務(wù)機(jī)場(chǎng)將根據(jù)旅客登機(jī)量、負(fù)債和現(xiàn)有資金狀況獲得資助；通用機(jī)場(chǎng)主要是根據(jù)分類(lèi)獲得補(bǔ)貼。這個(gè)方案部分回應(yīng)了國(guó)際機(jī)場(chǎng)協(xié)會(huì)(ACI)關(guān)于避免減免機(jī)場(chǎng)收費(fèi)，通過(guò)政府援助為運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和機(jī)場(chǎng)工作人員工資提供支持的呼吁。

(二)中國(guó)對(duì)民航業(yè)經(jīng)濟(jì)刺激政策的內(nèi)容及特點(diǎn)

與美國(guó)通過(guò)國(guó)會(huì)立法的方式出臺(tái)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼方案的模式不同，中國(guó)出臺(tái)的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策更多地反映了行業(yè)主管部門(mén)根據(jù)疫情形勢(shì)變化和行業(yè)發(fā)展需要作出的政策努力。疫情期間，中國(guó)行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)及時(shí)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示，積極協(xié)調(diào)國(guó)家有關(guān)部委就減稅降費(fèi)、提供補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施投資等方面出臺(tái)了一系列政策措施，幫助行業(yè)恢復(fù)發(fā)展。整體來(lái)看，相關(guān)政策出臺(tái)更加及時(shí)、措施更加靈活具體，補(bǔ)貼金額相對(duì)較小。

1. 減稅降費(fèi)措施

在疫情初期，中國(guó)民用航空局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民航局”)協(xié)調(diào)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了免征航空公司應(yīng)繳納的民航發(fā)展基金政策。2020年3月9日，民航局印發(fā)了《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情有關(guān)支持政策的通知》，要求自2020年1月23日 起，機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)免收按照國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制部署執(zhí)行重大運(yùn)輸飛行任務(wù)的航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)和地面服務(wù)收費(fèi)，空管單位免收進(jìn)近指揮費(fèi)和航路費(fèi)。降低境內(nèi)、港澳臺(tái)地區(qū)及外國(guó)航空公司機(jī)場(chǎng)、空管收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一類(lèi)、二類(lèi)機(jī)場(chǎng)起降費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基準(zhǔn)價(jià)降低10%，免收停場(chǎng)費(fèi)；航路費(fèi)(飛越飛行除外)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低10%。預(yù)計(jì)每萬(wàn)架次起降減免起降費(fèi)、停場(chǎng)費(fèi)500余萬(wàn)元。對(duì)政策發(fā)布前已經(jīng)收取的費(fèi)用采取直接退費(fèi)或者下期賬單沖抵的方式退費(fèi)。境內(nèi)航空公司境內(nèi)航班航空煤油進(jìn)銷(xiāo)差價(jià)基準(zhǔn)價(jià)降低8%。同時(shí)，鼓勵(lì)信息、局屬企業(yè)事業(yè)等單位適當(dāng)降低現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，合測(cè)算降費(fèi)約40%。根據(jù)2020年《政府工作報(bào)告》的要求，免征航空公司應(yīng)繳納的民航發(fā)展基金政策延長(zhǎng)執(zhí)行至今年年底。參照2019年發(fā)展基金征收情況，參考疫情影響下航空運(yùn)輸企業(yè)收入減少等因素，預(yù)計(jì)2020年全年可以為航空公司減負(fù)50億元左右。除此之外，中國(guó)財(cái)政部、稅務(wù)總局2020年4月20日還出臺(tái)了《關(guān)于暫停鐵路和航空運(yùn)輸企業(yè)分支機(jī)構(gòu)預(yù)繳增值稅的通知》，規(guī)定2020年 3月1日至6月30日暫停實(shí)行增值稅匯總納稅的航空運(yùn)輸企業(yè)分支機(jī)構(gòu)預(yù)繳增值稅，已預(yù)繳的予以退還。預(yù)計(jì)以1%為基準(zhǔn)，為133家航空運(yùn)輸企業(yè)減少現(xiàn)金流壓力。

2. 相關(guān)補(bǔ)貼措施

為了防止國(guó)際航線(xiàn)停航，民航局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于民航運(yùn)輸企業(yè)新冠肺炎疫情防控期間資金支持政策的通知》(財(cái)建〔2020〕30號(hào))，中央財(cái)政對(duì)執(zhí)飛往返我境內(nèi)航點(diǎn)(不含港澳臺(tái)地區(qū))與境外航點(diǎn)間的國(guó)際定期客運(yùn)航班的中外航空公司，以及按照國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制部署執(zhí)行重大運(yùn)輸飛行任務(wù)的航空公司給予資金支持。2020年5月15日， 為保證國(guó)際供應(yīng)鏈暢通，民航局進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)民航運(yùn)輸企業(yè)在疫情防控期間穩(wěn)定和提升國(guó)際貨運(yùn)能力實(shí)施資金支持政策的通知》，對(duì)按照經(jīng)民航適航審定部門(mén)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案實(shí)施的航空器客艙內(nèi)裝貨改裝項(xiàng)目，以及對(duì)中外航空公司從2020年4月1日起使用客運(yùn)航權(quán)執(zhí)飛往返中國(guó)航點(diǎn)(不含港澳臺(tái)地區(qū))與國(guó)外航點(diǎn)間的不載客國(guó)際貨運(yùn)航班給予資金支持。疫情期間，通用航空企業(yè)積極參與應(yīng)急救援飛行，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，保障好“最后一公里”運(yùn)輸工作。為此，民航局充分利用現(xiàn)行補(bǔ)貼政策，對(duì)執(zhí)行疫情防控任務(wù)的通用航空企業(yè)給予支持。

3. 加大基礎(chǔ)設(shè)施投資措施

2020年民航工作會(huì)對(duì)固定資產(chǎn)投資做出的規(guī)劃是，通過(guò)加大民航發(fā)展基金投入力度，年內(nèi)固定資產(chǎn)投資突破1 000億。受疫情影響，機(jī)場(chǎng)設(shè)施、空管設(shè)施建設(shè)審批受到較大影響，實(shí)地踏勘等環(huán)節(jié)在客觀(guān)上難以進(jìn)行。建設(shè)工地人群聚集也給防疫工作帶來(lái)了較大的挑戰(zhàn)。為了解決這些問(wèn)題，民航局于2020年2月21日即出臺(tái)了《關(guān)于疫情防控期間調(diào)整民航行政審批工作方式的公告》，采取一系列措施減少人員流動(dòng)和聚集。例如，相對(duì)人在申請(qǐng)辦理民用機(jī)場(chǎng)場(chǎng)址及總體規(guī)劃審批時(shí)，按照辦事程序，民航局應(yīng)當(dāng)對(duì)選址報(bào)告進(jìn)行審查，對(duì)預(yù)選場(chǎng)址組織現(xiàn)場(chǎng)踏勘。疫情期間，對(duì)這一要求進(jìn)行了適當(dāng)放寬，允許行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人商定修改或調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)審查計(jì)劃或僅實(shí)施必要的抽查。在“民用機(jī)場(chǎng)使用許可證核發(fā)”等項(xiàng)目，也允許采用遠(yuǎn)程審查方式取代現(xiàn)場(chǎng)審查，為項(xiàng)目推進(jìn)提供方便。為了保證建設(shè)安全，2020年2月26日， 民航局又發(fā)布了《民航建設(shè)工程復(fù)工復(fù)產(chǎn)疫情防控技術(shù)指南》，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目采取體溫登記、封閉管理等方式避免疫情傳播，推動(dòng)民航建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)步有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)。2020年3月25日，湖北省在建重大項(xiàng)目全部實(shí)現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

三、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策

疫情期間，大量航班因行政管理措施或客座率較低被取消，機(jī)票“退改簽”問(wèn)題成為航空公司與旅客之間的糾紛焦點(diǎn)，其中的退票費(fèi)用政策則是各國(guó)監(jiān)管部門(mén)難以回避的“政策難題”。針對(duì)新冠疫情可能擴(kuò)散的嚴(yán)峻形勢(shì)，民航局于2020年1月21日下發(fā)通知，要求各運(yùn)輸航空公司對(duì)已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)涉及武漢航班機(jī)票的旅客免費(fèi)辦理退票。在武漢市2020年 1月23日關(guān)閉離漢通道的當(dāng)天，民航局又發(fā)布通知，要求把免費(fèi)退票的范圍擴(kuò)展到全國(guó)。針對(duì)開(kāi)學(xué)時(shí)間延遲的情況，2020年2月10日再次出臺(tái)政策，將學(xué)生群體免費(fèi)退票時(shí)間延長(zhǎng)到2020年3月31日24時(shí)。退票政策的出臺(tái)，一方面，是從中國(guó)疫情防控的大局出發(fā)，盡可能降低旅客取消原定行程的成本，鼓勵(lì)旅客減少出行，避免疫情擴(kuò)散；另一方面，也是在合同法、民航法、有關(guān)民航規(guī)章規(guī)定缺失，運(yùn)輸總條件對(duì)退票條款的約定普遍不夠明確的情況下，政府主管部門(mén)依法采取措施進(jìn)行補(bǔ)救。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)民航局出臺(tái)的有關(guān)措施在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面已經(jīng)超出了美國(guó)等對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。對(duì)疫情期間的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，通過(guò)法規(guī)規(guī)章予以固化，指導(dǎo)航空公司在運(yùn)輸總條件中進(jìn)行明確十分必要。

按照《中華人民共和國(guó)合同法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《合同法》)的一般原理，退票行為屬于對(duì)運(yùn)輸合同的解除。解除合同的條件通?？梢杂僧?dāng)事人雙方約定，因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人也可以解除合同。同時(shí)，《合同法》進(jìn)一步規(guī)定：“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任。”航空運(yùn)輸合同具有一定的特殊性，客票本身是“航空旅客運(yùn)輸合同訂立和運(yùn)輸合同條件的初步證據(jù)”，包括“運(yùn)輸合同條件、聲明、通知以及乘機(jī)聯(lián)和旅客聯(lián)等內(nèi)容”。實(shí)踐中，運(yùn)輸合同條件往往會(huì)在航空公司的網(wǎng)頁(yè)上公開(kāi)，并且通常在購(gòu)票前會(huì)以適當(dāng)形式告知旅客。運(yùn)輸合同條件也會(huì)應(yīng)要求遞交行業(yè)主管部門(mén)備案。新冠疫情爆發(fā)時(shí)，離漢通道關(guān)閉，在這種情況下旅客提出退票要求，或者航空公司取消航班應(yīng)當(dāng)屬于不可抗力導(dǎo)致的合同無(wú)法履行，雙方均可以免除承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。航空公司不應(yīng)當(dāng)收取退票費(fèi)用，而旅客也喪失因?yàn)楹桨嗳∠蚝娇展疽笸似币酝馄渌r償?shù)臋?quán)利。在政府關(guān)閉某城市機(jī)場(chǎng)，暫停航班的情況以外，“不可抗力”的認(rèn)定較為困難復(fù)雜，是否退票、退票是否可以收取費(fèi)用較為復(fù)雜。從執(zhí)行的情況來(lái)看，民航局出臺(tái)的鼓勵(lì)性政策所涵蓋的期間內(nèi)，旅客受益于政策規(guī)定可以免費(fèi)得到退款，但是政策不能覆蓋的情況下，退票是否收費(fèi)則取決于航空公司運(yùn)輸總條件的規(guī)定。

中國(guó)主要航空公司對(duì)退票的規(guī)定多數(shù)情況下不涉及不可抗力或緊急情況。運(yùn)輸總條件中關(guān)于不可抗力的內(nèi)容通常僅涉及“不可抗力的定義”及不可抗力情況下的客票使用問(wèn)題。例如，中國(guó)東方航空公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“東航”)的國(guó)內(nèi)運(yùn)輸總條件中，將不可抗力定義為“不能預(yù)見(jiàn)、不能避免且不能克服，即使采取一切合理的措施仍不能避免其后果發(fā)生的客觀(guān)情況”。這一規(guī)定實(shí)際上和《合同法》第117條、《民法典》第180條的規(guī)定沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，僅在表述上略有差異。中國(guó)南方航空公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“南航”)則在運(yùn)輸總條件中的客票使用條款中增加了對(duì)旅客在發(fā)生不可抗力情況下盡早通知航空公司的要求。中國(guó)國(guó)際航空公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)航”)更進(jìn)一步，增加了“我們?cè)诳鄢侠淼馁M(fèi)用后，對(duì)于不得退款的部分，我們將為您出具有關(guān)憑證”的措辭，間接認(rèn)可了在旅客因不可抗力情況下主張退票的權(quán)利和操作層面的具體規(guī)則。在退票方面，國(guó)航的退票規(guī)定僅包括自愿退票和非自愿退票兩種情況，東航、海南航空公司、四川航空公司、廈門(mén)航空公司均屬于類(lèi)似情況。因此，在發(fā)生疫情時(shí)，旅客自發(fā)或按照政策引導(dǎo)選擇退票是否可以免收相關(guān)費(fèi)用沒(méi)有明確的規(guī)定，需要結(jié)合對(duì)不可抗力原則的解讀進(jìn)行處理。例如，南航對(duì)旅客非自愿退票的情形進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)分，明確了南航原因或非南航原因兩種情況。參照南航對(duì)非自愿客票變更的規(guī)定和國(guó)際運(yùn)輸總條件中的規(guī)定，非南航原因主要包括“天氣、空中交通管制等無(wú)法控制或不能預(yù)見(jiàn)的原因”。山東航空公司在運(yùn)輸總條件中規(guī)定，非自愿退票涵蓋“不可抗力(包括天氣、突發(fā)事件、空中交通管制、安檢等因素)”。這兩種模式為行政命令引導(dǎo)下的退票預(yù)留了接口，和免費(fèi)退票政策的銜接較為順暢。

國(guó)外航空公司的運(yùn)輸總條件中對(duì)不可抗力、政府行政指令和退款的規(guī)定往往更加明確具體，在實(shí)踐中也起到了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的效果。首先，在與政府法規(guī)要求、指令、命令的對(duì)接方面，美國(guó)航空公司、達(dá)美航空公司、美國(guó)聯(lián)合航空公司在運(yùn)輸總條件中都明確規(guī)定“Force Majeure”包括氣象或天氣狀況影響、恐怖活動(dòng)、戰(zhàn)爭(zhēng)、罷工、政府規(guī)章及指令的要求等內(nèi)容。在發(fā)生不可抗力的情況下，航空公司可以拒絕運(yùn)輸旅客、取消旅客的訂座，而僅僅承擔(dān)退還票款的義務(wù)。從權(quán)利義務(wù)對(duì)等的角度考慮，航空公司當(dāng)然也應(yīng)該承擔(dān)發(fā)生不可抗力情況下旅客主張退票時(shí)的退款義務(wù)。其次，就退票而言，各航空公司的規(guī)定較中國(guó)航空公司的規(guī)定更加詳細(xì)、更具有可操作性，且對(duì)旅客權(quán)益的保護(hù)更加有力。例如，美國(guó)航空公司允許持有不可退客票的旅客付費(fèi)改簽客票，同時(shí)規(guī)定在航空公司取消航班(無(wú)論是否是航空公司原因)、航班時(shí)刻延誤4小時(shí)以上、乘客或同行人死亡、軍令和在購(gòu)票24小時(shí)內(nèi)取消(至少在出行前2天 預(yù)訂機(jī)票的情況下)的情況下，按照與付款方式相同的方式退款。對(duì)于可退款客票，美國(guó)航空公司承諾7天內(nèi)退款至信用卡，或20天內(nèi)退還現(xiàn)金。

通過(guò)對(duì)中、美主要航空公司運(yùn)輸總條件的簡(jiǎn)單比較，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)航空公司對(duì)不可抗力的約定通常更加具體、全面，同時(shí)對(duì)退票的內(nèi)容規(guī)定也更加詳細(xì)。盡管如此，運(yùn)輸總條件作為航空公司提供的運(yùn)輸合同的內(nèi)容，在法律上仍然沒(méi)有脫開(kāi)“格式條款”的范疇。航空公司對(duì)不可抗力進(jìn)行解讀，更多地關(guān)注在發(fā)生構(gòu)成不可抗力的事由時(shí)，盡可能降低航空公司取消航班時(shí)可能承擔(dān)的賠償義務(wù)方面。然而由于運(yùn)輸合同的特殊性，旅客在締約時(shí)難以把發(fā)生此類(lèi)事由時(shí)旅客享有的權(quán)利納入相關(guān)條款之中。約定上的差異，對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)并沒(méi)有實(shí)際的影響，不可抗力規(guī)則作為介于“強(qiáng)制性規(guī)范”與“任意性規(guī)范”之間的混合型規(guī)范，合同中約定的不可抗力條款和法律規(guī)定不一致時(shí)，可以在立法、司法、行政環(huán)節(jié)中予以再平衡[1]。美國(guó)交通部2020年4月3日出臺(tái)的政策沒(méi)有明確要求航空公司為在疫情期間自愿退票的旅客辦理退款，僅僅對(duì)航班取消時(shí)的退款義務(wù)、退款方式、退款期間進(jìn)行了明確的要求。在2020年5月12日發(fā)布的退票政策解讀中，美國(guó)交通部就明確宣稱(chēng)，這一解讀僅僅是對(duì)已發(fā)布政策要求的解讀，幫助消費(fèi)者知悉退票時(shí)應(yīng)享有的權(quán)利，指導(dǎo)受管理的對(duì)象更好地遵從交通運(yùn)輸部的指令，避免因違規(guī)受到處分。當(dāng)航空公司取消航班或航班計(jì)劃顯著改變時(shí)，拒絕按照要求退款的本國(guó)、外國(guó)航空公司及其代理將被美國(guó)交通部認(rèn)定為存在不公平或欺騙性的行為受到處罰。同時(shí)，美國(guó)交通部強(qiáng)調(diào)，這一解讀并不具有法律意義上的效力，也并未對(duì)旅客是否可以依據(jù)不可抗力自愿退票進(jìn)行解讀?？紤]到不可抗力在認(rèn)定上存在的困難和學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，行政機(jī)關(guān)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行回避絕非偶然。歐盟則在2020年3月18日發(fā)布的關(guān)于新冠疫情期間的乘客權(quán)利保護(hù)的委員會(huì)通知中，排除對(duì)旅客自愿退票情況進(jìn)行解讀，同時(shí)，考慮航空公司流動(dòng)性緊張的情況，進(jìn)一步闡明航空公司受疫情影響取消航班時(shí)免于承擔(dān)EC 261/2004規(guī)定的250～600歐元補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。

中國(guó)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)較早對(duì)疫情防控措施是否構(gòu)成不可抗力進(jìn)行了解讀。2020年2月10日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)言人、研究室主任在答記者問(wèn)時(shí)指出，當(dāng)前中國(guó)發(fā)生了新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為了保護(hù)公眾健康，政府也采取了相應(yīng)疫情防控措施。對(duì)于因此不能履行合同的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，屬于不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的不可抗力。最高人民法院2020年4月16日也印發(fā)了《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)(一)》，明確因疫情或者疫情防控措施直接導(dǎo)致合同不能履行的，依法適用不可抗力的規(guī)定，根據(jù)疫情或者疫情防控措施的影響程度部分或者全部免除責(zé)任。這一規(guī)定沿襲自“非典”期間發(fā)布的《關(guān)于在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關(guān)審判、執(zhí)行工作的通知》(法〔2003〕72號(hào))。亦即，當(dāng)事人主張法院認(rèn)定符合不可抗力法定要件的，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)民法總則》第180條、《合同法》第117條和第118條等規(guī)定妥善處理，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。在證據(jù)方面，主張適用不可抗力的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)就不可抗力直接導(dǎo)致民事義務(wù)部分或者全部不能履行的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。立法機(jī)關(guān)的解讀、司法機(jī)關(guān)發(fā)布的案例指導(dǎo)無(wú)疑具有極大的現(xiàn)實(shí)意義，但是通過(guò)司法程序解決幾千萬(wàn)次的退票糾紛顯然不具有可行性，在這一背景下理解民航局發(fā)布的通知，可以看出是為了保障疫情防控的效果，在平衡航空公司與旅客權(quán)利保護(hù)方面做出的努力。同時(shí)，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，這一系列通知所反映出的人民至上思想，有必要在制度層面上予以固化，需要整體考慮旅客、航空公司、客票代理機(jī)構(gòu)的權(quán)益保護(hù)。一方面，需要通過(guò)行政法規(guī)及以上層級(jí)的立法，更加明確授予主管部門(mén)在特殊情況下發(fā)布有關(guān)指令的權(quán)力；另一方面，需要通過(guò)強(qiáng)化對(duì)航空公司運(yùn)輸總條件的備案管理，通過(guò)日常管理引導(dǎo)航空公司在運(yùn)輸總條件中建立與政府指令的對(duì)接。同時(shí)，按照有關(guān)法律規(guī)定，借鑒國(guó)外航空公司的有關(guān)規(guī)定，形成退款條件、形式、期限更加明確具體，有利于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的條款，指導(dǎo)航空公司納入運(yùn)輸總條件，充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用，對(duì)運(yùn)輸合同的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化。

四、持續(xù)完善相關(guān)政策措施的建議

在應(yīng)對(duì)危機(jī)的過(guò)程中，中、美兩國(guó)政府都及時(shí)采取了大量措施控制疫情擴(kuò)散，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激力度。除了前文討論的政策措施外，行業(yè)管理方面兩國(guó)都針對(duì)疫情暴露出來(lái)的問(wèn)題積極發(fā)布政策措施予以應(yīng)對(duì)。例如，按照時(shí)刻管理的慣例，航空公司獲得航班時(shí)刻歷史優(yōu)先權(quán)通常對(duì)時(shí)刻執(zhí)行率和時(shí)段有明確要求。疫情期間兩國(guó)也都發(fā)布政策豁免中國(guó)國(guó)內(nèi)航線(xiàn)的有關(guān)時(shí)刻要求，同時(shí)根據(jù)對(duì)等原則豁免國(guó)際航班時(shí)刻管理的有關(guān)要求。針對(duì)疫情期間物資快速運(yùn)輸需要提高，但客運(yùn)航線(xiàn)斷航，客機(jī)腹艙載貨量急劇下降導(dǎo)致航空運(yùn)力不足的問(wèn)題，兩國(guó)政府均發(fā)布指南允許客機(jī)簡(jiǎn)單改裝后全貨運(yùn)運(yùn)行，對(duì)行業(yè)發(fā)展起到了紓危解困的作用。從根本上說(shuō)，政府的政策措施更多的是應(yīng)急的解困措施，行業(yè)復(fù)蘇更多依賴(lài)于需求的復(fù)蘇?？傮w來(lái)看，中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)在疫情防控中顯現(xiàn)出巨大的實(shí)際效果。受益于中國(guó)整體疫情防控形式好轉(zhuǎn)，中國(guó)民航運(yùn)輸也在世界上率先回暖。在生產(chǎn)運(yùn)行方面，民航主要生產(chǎn)指標(biāo)降幅連續(xù)收窄。美國(guó)受制于疫情防控不利的整體環(huán)境，行業(yè)恢復(fù)仍然緩慢，刺激政策僅能幫助行業(yè)基本維持運(yùn)行。但在操作層面，仍然有值得學(xué)習(xí)借鑒之處。

根據(jù)前文的分析以及基本這次新冠疫情防范中出現(xiàn)的問(wèn)題和不足，中國(guó)疫情防控工作可以在以下方面予以完善：

(一)完善法律授權(quán)，建立與防控需要相適應(yīng)的法規(guī)體系

疫情防控期間，新的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，除了前文提及的退票政策、經(jīng)濟(jì)刺激政策以外，行政機(jī)關(guān)還發(fā)布了一系列政策措施，如調(diào)整國(guó)際航班第一入境點(diǎn)、國(guó)際航班“五個(gè)一”政策、國(guó)際機(jī)票直銷(xiāo)模式等。多數(shù)措施在現(xiàn)有法律中僅有原則性規(guī)定，需要按照依法行政的理解進(jìn)一步完善，明確行使權(quán)力的主體、程序，研究適度擴(kuò)大行業(yè)主管部門(mén)在市場(chǎng)管理方面的職權(quán)。

(二)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)成果的制度轉(zhuǎn)化

疫情防控期間出臺(tái)的“客機(jī)載貨”“時(shí)刻豁免”等特殊政策對(duì)原有規(guī)范作出了偏離或強(qiáng)化，安全檢查等的具體措施、流程和過(guò)去相比也有了較大的變化。這些經(jīng)驗(yàn)都是未來(lái)應(yīng)對(duì)其他突發(fā)事件的寶貴財(cái)富，建議在對(duì)相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行修訂時(shí)把相關(guān)經(jīng)驗(yàn)固化為制度成果，更好地指導(dǎo)未來(lái)的工作。

(三)優(yōu)化管理方式，做好“平時(shí)”與“戰(zhàn)時(shí)”的銜接

美國(guó)對(duì)機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼較好地利用了“機(jī)場(chǎng)改進(jìn)計(jì)劃”的基礎(chǔ)，美國(guó)、歐盟、加拿大等交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)退票的指令也都與運(yùn)輸總條件管理等“平時(shí)”措施有較好的銜接。建議借鑒此種做法，對(duì)平時(shí)管理的政策邏輯進(jìn)行梳理，找準(zhǔn)政策實(shí)施的抓手，做好平時(shí)狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)管理政策的銜接。

注釋?zhuān)?/p>

① 按照《國(guó)際衛(wèi)生條例(2005)》的定義，國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指根據(jù)該條例的有關(guān)實(shí)體、程序性規(guī)定所確定的不同尋常的事件，包括通過(guò)疾病的國(guó)際傳播構(gòu)成對(duì)其他國(guó)家的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，以及可能需要采取協(xié)調(diào)一致的國(guó)際應(yīng)對(duì)措施。

② 這一概念正是2003年“非典”疫情的直接觸動(dòng)下誕生的。參見(jiàn)：龔向前《論國(guó)際衛(wèi)生條例在中國(guó)的適用》，《河北法學(xué)》2006年第4期，第62—65頁(yè)。

③ 世界衛(wèi)生組織前五次宣布的PHEIC分別為：2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015年的“寨卡”疫情、2018年開(kāi)始的剛果(金)埃博拉疫情。

④ 聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署對(duì)疫情影響的評(píng)估，網(wǎng)址為：https://www.asia-pacific.undp.org/content/rbap/en/home/coronavirus.html。

⑤ 預(yù)計(jì)2021年，全球收入客公里(RPKs)仍將比疫情前下降36%以上。

⑥ 2020年2月飛機(jī)日利用率2.7小時(shí)，3月上升至3.7小時(shí)，4月進(jìn)一步上升至3.8小時(shí)。

⑦ 中國(guó)民航主要生產(chǎn)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，網(wǎng)址為：http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/TJSJ/202006/P020200622461984478024.pdf。

⑧ 國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)2020年6月9日行業(yè)經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告，網(wǎng)址為：https://www.iata.org/en/iata-repository/publications/economic-reports/airline-industry-economic-performance-june-2020-report/。

⑨ 聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)關(guān)于救助法案的可視圖表，網(wǎng)址為：http://www.crfb.org/blogs/visualization-cares-act。