代 懋，張 雅

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100083)

新加坡是世界上老齡化進(jìn)程最快的國(guó)家之一，自2000年正式進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，其人口結(jié)構(gòu)始終以較快的速度持續(xù)老化，預(yù)計(jì)在2032年的時(shí)候新加坡65歲以上的老年人口將達(dá)到90萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?8%。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，新加坡就已有關(guān)于延遲退休政策的討論，發(fā)展至今可以按時(shí)間順序?qū)⑵渥冞w主要分為三個(gè)階段：摸索階段、引導(dǎo)階段和成熟階段。每一階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素都對(duì)政策的走向和決定產(chǎn)生一定的影響，在這些以人口老齡化加劇、人口預(yù)期壽命提高及巨大的社會(huì)保障壓力為主的多種因素作用下，新加坡逐步形成多重保障、漸進(jìn)實(shí)施的延遲退休政策體系，并在2012年正式引入返聘(Re-employment)的概念。截至2020年8月，新加坡實(shí)行的法定退休年齡為62歲，重新雇傭年齡為67歲。政府已宣布將在2021年7月1日正式推行新的退休年齡和重新雇傭年齡，屆時(shí)退休年齡將延長(zhǎng)至63歲，重新雇傭年齡延長(zhǎng)至68歲，并逐漸延長(zhǎng)直到2030年將“兩齡”分別提高至65歲和70歲。

中國(guó)的人口再生產(chǎn)類型一共經(jīng)歷過(guò)三次轉(zhuǎn)變，最終在20世紀(jì)末21世紀(jì)初進(jìn)入低出生率、低死亡率、低自然增長(zhǎng)率的“三低”階段，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)國(guó)家的情況類似?！叭汀彪A段下，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)老化加劇，據(jù)《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2020：中國(guó)人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)和政策》顯示，2020年中國(guó)65歲及以上的老年人約有1.8億，約占總?cè)丝诘?3%[1]。同時(shí)人口紅利持續(xù)減少，隨著國(guó)民預(yù)期壽命逐步延長(zhǎng)，社會(huì)老齡化程度不斷加深，勞動(dòng)力市場(chǎng)供給短缺問(wèn)題日益凸顯。為了有效地解決這一問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院從2008年開(kāi)始嘗試將延遲法定退休年齡作為解決勞動(dòng)力不足問(wèn)題的突破口，討論研究具體實(shí)施辦法。當(dāng)時(shí)人力資源與社會(huì)保障部(以下簡(jiǎn)稱“人社部”)已有“小步漸進(jìn)”方法的設(shè)想：男、女職工分別從2015年和2010年開(kāi)始推延退休年齡，每3年延遲1歲，最終在2030年之前到達(dá)65歲。2013年6月，迫于就業(yè)壓力等多重原因，人社部暫緩?fù)七M(jìn)延遲退休的實(shí)踐，轉(zhuǎn)而進(jìn)行學(xué)術(shù)方面的研究和探討。2013年11月，黨中央十八屆中央委員會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確中國(guó)將制定出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，從2018年開(kāi)始，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直到2045年男女性勞動(dòng)者均在65歲退休。2020年7月出版的《2020中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告》建議在2025年之前正式將男女職工的退休年齡統(tǒng)一到60歲，并將65歲作為目標(biāo)退休年齡，同時(shí)將養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限提高到20年。但是截至目前，中國(guó)的延遲退休還停留在政策決定和建議階段，未有正式相關(guān)法律規(guī)定或文件出臺(tái)。

總體來(lái)說(shuō)，新加坡與中國(guó)步入老齡化社會(huì)的時(shí)間相近，延遲退休政策的制定和實(shí)施同樣經(jīng)歷了漫長(zhǎng)過(guò)程，其長(zhǎng)期積累的政策發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)有著積極的借鑒意義。

一、摸索階段——經(jīng)濟(jì)騰飛，探索立法保障(20世紀(jì)80年代—1999年)

經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)消沉期后，新加坡迎來(lái)經(jīng)濟(jì)騰飛，這是政府決定延遲退休年齡最關(guān)鍵的推動(dòng)力，人口結(jié)構(gòu)老化和中央公積金(Central Provident Fund，CPF)強(qiáng)制繳費(fèi)體系負(fù)擔(dān)重是政府探討延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間的主要前提條件，在經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)快速發(fā)展和勞動(dòng)力支撐不足的情況下新加坡完成了法定退休年齡從無(wú)到有的制定工作。

(一)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，缺乏勞動(dòng)力支撐

20世紀(jì)80～90年代是亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上行時(shí)期，新加坡推行出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)密集型加工產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇和快速發(fā)展。迅速騰飛的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了大量的市場(chǎng)就業(yè)機(jī)會(huì)，需要充足勞動(dòng)力作為支撐，然而當(dāng)時(shí)新加坡國(guó)內(nèi)的勞動(dòng)力市場(chǎng)卻面臨著兩大難題。

一是政府早期采取的高壓政策和干預(yù)工資制度使得勞動(dòng)力供給遠(yuǎn)低于市場(chǎng)出清水平，形成短缺，導(dǎo)致就業(yè)率低下，與當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不匹配。于是，新加坡放棄了對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的高壓和干預(yù)政策，全力追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這十年間，新加坡的失業(yè)率波動(dòng)下降，從事專業(yè)技術(shù)、行政管理、文書(shū)和銷售等職業(yè)的員工占就業(yè)總數(shù)的比例不斷提高；與個(gè)體戶或無(wú)薪家庭傭工相比，有償雇員占就業(yè)總數(shù)的比例較大，并且仍在持續(xù)增加；勞動(dòng)力受教育程度也在穩(wěn)定提高，未受教育的就業(yè)工人比例大幅下降；新加坡的就業(yè)組合逐漸得到優(yōu)化，GDP和國(guó)民的實(shí)際人均收入都得到了較大的提升，分別提升了77.5%和78.0%[2]。在一定程度上，快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)改善了勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況，失業(yè)率、人均實(shí)際收入和就業(yè)組合等指標(biāo)較之前均得到了優(yōu)化，但是早先政策造成的勞動(dòng)力缺口無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)完全填補(bǔ)。

二是急速下降的人口生育率和老化的人口結(jié)構(gòu)限制了適齡勞動(dòng)力的補(bǔ)充和更替，無(wú)法提供足夠勞動(dòng)力支撐。人民行動(dòng)黨(People’s Action Party)自執(zhí)政以來(lái)，始終推行的是抑制生育的政策，致使新加坡人口增長(zhǎng)十分緩慢，1990—1995年期間，新加坡人口自然增長(zhǎng)率為14.4‰，與1950—1955年期間人口自然增長(zhǎng)率37.5‰相比，下降了23.1‰[3]。從新加坡獨(dú)立到20世紀(jì)80年代間，人口增長(zhǎng)變動(dòng)主要受生育率變動(dòng)的影響；20世紀(jì)80年代以后，移民凈遷入的增長(zhǎng)成為新加坡人口增長(zhǎng)變動(dòng)的主要?jiǎng)恿?。?dāng)時(shí)新加坡的常住人口年均增長(zhǎng)率保持在2.0%左右，但生育率自1975年開(kāi)始就低于人口更替水平，這也印證了大量?jī)粢泼癫攀抢瓌?dòng)人口增長(zhǎng)的動(dòng)力[4]，也從側(cè)面體現(xiàn)出這一階段勞動(dòng)力市場(chǎng)因本國(guó)勞動(dòng)力不足而對(duì)外來(lái)移民產(chǎn)生了較大的依賴性。

與此同時(shí)，現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)的提高和人們生活居住條件的改善促使人口死亡率不斷下降，居民壽命持續(xù)延長(zhǎng)。20世紀(jì)90年代，新加坡人口預(yù)期壽命、居民年齡中位數(shù)和老年人口的撫養(yǎng)比等數(shù)據(jù)都在穩(wěn)步增加，老年人人數(shù)比重呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)，數(shù)量龐大的老年人口群體讓新加坡政府不得不重新思考如何調(diào)整當(dāng)前退休政策以使之符合國(guó)情。

(二)高繳費(fèi)率的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，依靠工作時(shí)間累積

公積金繳費(fèi)率是CPF的核心組成部分，不僅影響著它的保障范圍和保障程度，還與雇員的收入、企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力有著密切的聯(lián)系[5]50。深受這一階段新加坡迅速?gòu)?fù)蘇的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和不斷擴(kuò)大的就業(yè)態(tài)勢(shì)的影響，公積金繳費(fèi)率從1986年開(kāi)始與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率進(jìn)行同向調(diào)整，最終在1991年緩慢上升至40%并保持到1998年，其中由雇主繳納20%，雇員個(gè)人繳納20%?？傮w來(lái)說(shuō)，這一階段雇員每個(gè)月進(jìn)入個(gè)人公積金賬戶里的錢(qián)總共占雇員月薪資的比重較大，并且強(qiáng)制繳納的政策規(guī)定賬戶里的存款不能由個(gè)人自由支配，而是由國(guó)家“代替”保管，因此，雇員退休后享受福利的水平和層次完全由薪資收入決定。據(jù)新加坡人力部(Ministry of Manpower，MOM)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示：1987年，大多數(shù)勞動(dòng)者的月收入處在低于1 000美元的水平，其次是月收入介于1 000～1 999美元和2 000～4 999美元的兩個(gè)范圍內(nèi)的群體，極少數(shù)勞動(dòng)者能獲得超過(guò)6 000美元的月收入[5]56。有限的工資收入和強(qiáng)制繳納的高繳費(fèi)率公積金，都證明勞動(dòng)者如果想積累足夠的資金來(lái)為退休后的養(yǎng)老生活提供保障，就必須增加勞動(dòng)時(shí)間。

(三)在立法層面規(guī)定退休年齡

1993年以前，新加坡實(shí)際上沒(méi)有法定的退休年齡，這就意味著雇主能夠以“退休”為理由解雇任何年齡的工人，當(dāng)時(shí)公司通常讓雇員在55歲時(shí)“退休”。1988年，政府鼓勵(lì)雇主和工會(huì)自愿將公司規(guī)定的退休年齡從55歲提高至60歲，然而只有10%的人愿意做出改變[6]。迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和同期人口結(jié)構(gòu)的變化，新加坡政府決定在立法層面確定退休年齡和其他相關(guān)政策，加強(qiáng)對(duì)雇員就業(yè)資格和工資收入的保障。

1993年4月28日，新加坡政府推行《新加坡退休年齡法》(The Retirement Age Act)。其中，第4條對(duì)于最低退休年齡做出三款相關(guān)界定與說(shuō)明：一是雇員的退休年齡不得低于60歲或近似年齡；二是雇主不得以年齡為理由解雇不到60歲或規(guī)定退休的雇員；三是一旦有雇主違反了上述第二點(diǎn)即視為犯罪，他(她)將被處以不超過(guò)55 000新元或不超過(guò)6個(gè)月的監(jiān)禁，嚴(yán)重者將面臨兩者并罰的情況。這一法案正式以法律的形式將新加坡的退休年齡確定為60歲。

1997年亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，新加坡經(jīng)濟(jì)遭遇衰退期。為保證企業(yè)的勞動(dòng)成本、競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)的就業(yè)率，新加坡政府于1999年下調(diào)了公積金的繳費(fèi)率，將雇主為雇員繳費(fèi)的部分減少10%，雇員繳費(fèi)率不變。同年，新加坡政府頒布《退休年齡法(修訂)》將退休年齡由60歲提高至62歲，并且規(guī)定雇主可以在延長(zhǎng)員工退休年限時(shí)為其減少一部分薪資，最高可達(dá)10%。在繳費(fèi)率向下調(diào)整的情況下，為了保證退休前能在退休賬戶積攢足夠的資金以維持以后的生活，延遲退休成為更多新加坡人的選擇，這也充分響應(yīng)政府推出的延遲退休年齡的舉措。從本質(zhì)上講，《退休年齡法案》杜絕了雇主因年齡原因而過(guò)早解雇較年長(zhǎng)的員工。

退休年齡的及時(shí)調(diào)整為新加坡的經(jīng)濟(jì)騰飛打下基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以后，新加坡已經(jīng)正式將第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)確定為經(jīng)濟(jì)重心，退休年齡的延遲為當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保證了較為充足的勞動(dòng)力人口。據(jù)MOM統(tǒng)計(jì)，2006年，24%的65～69歲的新加坡公民選擇繼續(xù)工作，可見(jiàn)有部分比例的老年人的就業(yè)需求也通過(guò)退休年齡的延遲得到了滿足。但不可忽視的是，20世紀(jì)后期，勞動(dòng)人口的增長(zhǎng)很大一部分依靠的是外國(guó)勞動(dòng)力的遷入而非生育率的提高。日益放寬的移民政策逐漸造成本國(guó)公民的不滿，這也為新加坡政府接下來(lái)調(diào)整移民和就業(yè)政策做了鋪墊。

二、引導(dǎo)階段——轉(zhuǎn)換方法，引導(dǎo)反聘模式(2000—2017年)

進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，新加坡面臨著一系列新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如老齡化社會(huì)的到來(lái)、席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。這一時(shí)期新加坡退休政策的新變化與特征是引入返聘與重新雇傭的相關(guān)規(guī)定，并采取軟性引導(dǎo)的方式逐步推進(jìn)完成。

(一)人口增長(zhǎng)率持續(xù)走低，人口結(jié)構(gòu)持續(xù)老化

據(jù)世界衛(wèi)生組織(WHO)公布的數(shù)據(jù)，2000年，新加坡65歲及以上人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7.4%，正式進(jìn)入老齡化社會(huì)。盡管政府推出了財(cái)政補(bǔ)貼、退稅激勵(lì)等一系列優(yōu)惠政策來(lái)鼓勵(lì)有負(fù)擔(dān)能力的家庭生育更多孩子，但國(guó)民已經(jīng)形成“少生育”的概念，人口出生率并未因此得到提高，新加坡的自然生育率仍在人口更替水平以下[3]。在生育率和出生率均持續(xù)走低的情況下，新加坡人口增長(zhǎng)的問(wèn)題依舊沒(méi)能解決，人口結(jié)構(gòu)持續(xù)老化。與此同時(shí)，新加坡的老齡化進(jìn)程雖然起步晚，但增長(zhǎng)速度較快，65歲及以上老年人口占比在2010年升至9.0%，已發(fā)展至與其他發(fā)達(dá)國(guó)家不相上下的階段，并預(yù)計(jì)在2030年達(dá)到23.3%[7]，總體呈現(xiàn)出時(shí)間短、速度快的特點(diǎn)。

隨著生活居住條件的改善和現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的提高，人口死亡率顯著下降，國(guó)民的預(yù)期壽命也出現(xiàn)大幅提升。2000年新加坡男性平均預(yù)期壽命為78歲，女性平均預(yù)期壽命則達(dá)到了83歲[8]，這意味著大多數(shù)新加坡人的壽命可能比當(dāng)時(shí)62歲的官方退休年齡長(zhǎng)20～25歲。老年人口總數(shù)的日益龐大使得老年人口撫養(yǎng)比明顯上升，對(duì)于年輕人來(lái)說(shuō)意味著更加沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)也面臨著老年生活無(wú)法得到充分保障的問(wèn)題。在這一階段的人口結(jié)構(gòu)下，如何通過(guò)延長(zhǎng)老年人口的勞動(dòng)時(shí)間來(lái)解決勞動(dòng)力不足的問(wèn)題是政府和國(guó)民共同關(guān)心的話題。

(二)外來(lái)勞動(dòng)力政策調(diào)整，市場(chǎng)空缺增大

20世紀(jì)末，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)并滿足由此產(chǎn)生的勞動(dòng)力需求，新加坡允許大量的移民入境(其中大部分是以容易遣返的外國(guó)合同工的形式)，吸引了大量的外國(guó)工人。2006—2009年，非公民人口比例增長(zhǎng)超過(guò)兩倍，然而非公民在人口中所占比例的增加使得新加坡的民族矛盾心理更加顯現(xiàn)，外國(guó)人才和不斷增加的永久居民被視為搶占本國(guó)工作機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)者，加劇了社會(huì)緊張局勢(shì)。在面臨新一屆的大選之前，人民行動(dòng)黨為吸引選民投票，針對(duì)“外來(lái)勞工涌入影響本地人就業(yè)”這一熱點(diǎn)話題做出反應(yīng)，對(duì)外籍勞工人數(shù)迅速增加采取了限制措施，2009年和2010年，大幅消減了新加坡永遠(yuǎn)居住權(quán)的申請(qǐng)人數(shù)[9]。在這之前，人口增長(zhǎng)大多依靠被接納為公民的人數(shù)的增加，公民人口的年增長(zhǎng)率不到1.0%，一旦收緊引進(jìn)外來(lái)勞動(dòng)力政策和移民政策，勞動(dòng)力增長(zhǎng)的速度將變得更加緩慢。

作為開(kāi)放型的經(jīng)濟(jì)體，新加坡受全球金融危機(jī)影響較大，出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退。據(jù)MOM發(fā)布的《職位2019空缺》報(bào)告(Job Vacancies 2019 Report)顯示，2008年新加坡的勞動(dòng)力市場(chǎng)就已出現(xiàn)28%的職位空缺，2009年升至29%，截至2010年9月已達(dá)33%，每三個(gè)職位空缺中就有一個(gè)職位至少六個(gè)月找不到人填補(bǔ)[10]。除了人口增長(zhǎng)緩慢導(dǎo)致適齡勞動(dòng)力補(bǔ)充不足以外，還有兩方面原因：一是國(guó)際金融危機(jī)后新加坡加大經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的力度，本就強(qiáng)度大的服務(wù)業(yè)工作崗位更加無(wú)人問(wèn)津；二是新加坡政府收緊了引進(jìn)外國(guó)勞工政策，并提高勞動(dòng)稅，導(dǎo)致外來(lái)勞動(dòng)人口減少。在人口老齡化速度加快、青年勞動(dòng)力不足、勞動(dòng)力市場(chǎng)職位空缺擴(kuò)大而經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟需復(fù)蘇的情況下，新加坡政府開(kāi)始探討讓老年勞動(dòng)力能夠重新投入勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效方法。

(三)中央公積金入不敷出，支取壓力大

CPF系統(tǒng)在設(shè)計(jì)之初是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)平均壽命為61歲的情況，隨著人口壽命增加以后越來(lái)越多的人變老，原有的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)無(wú)法滿足國(guó)民的需求。據(jù)中央公積金委員會(huì)計(jì)算，如果國(guó)民從事全職工作，以凈工資收入的40%公款率連續(xù)供款大約35年，在60歲退休以后大約可獲得相當(dāng)于退休前收入20%～40%的退休收入[11]。以2006年為例，當(dāng)時(shí)每位CPF會(huì)員的平均賬戶余額為40 598美元，低于人均GDP 46 832美元，根本無(wú)法滿足一般人在退休以后至少需要的20年的資金的要求[12]。在62～65歲 期間，即使退休會(huì)員可以分期每月支取退休金，但無(wú)法獲得其他額外資金，僅憑公積金制度不足以解決養(yǎng)老需求。還有部分低收入者在達(dá)到退休年齡后，賬戶未滿足最低存款額標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法支取退休金，只能選擇繼續(xù)工作。為了讓國(guó)民積累足夠的公積金，新加坡政府提供了12億元的延期付款獎(jiǎng)金，但是這些仍無(wú)法應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的支取壓力。2007年，新加坡政府推出長(zhǎng)壽保險(xiǎn)(Longevity Insurance)作為公積金的補(bǔ)充，通過(guò)減少雇員每月提款數(shù)額、延遲公積金發(fā)放和提高最低存款年長(zhǎng)等方法，延緩公積金的使用速度。然而這些方法都建立在一個(gè)前提之上，即雇員有機(jī)會(huì)得以延長(zhǎng)工作時(shí)間，在達(dá)到退休年齡之后可以繼續(xù)就業(yè)。

(四)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，軟性引導(dǎo)返聘方式

綜合上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和人口結(jié)構(gòu)情況，新加坡老年人口就業(yè)問(wèn)題不僅關(guān)聯(lián)著勞動(dòng)力市場(chǎng)的供應(yīng)不足和職位空缺，還影響著CPF系統(tǒng)發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。隨著壽命的延長(zhǎng)，許多新加坡人希望能夠工作更長(zhǎng)時(shí)間。工作不僅可以提高老年人口的財(cái)務(wù)安全性，還可以增加生活目標(biāo)感；保持活躍的老年勞動(dòng)力能繼續(xù)為組織作出寶貴的貢獻(xiàn)，雇主也可以利用越來(lái)越多經(jīng)驗(yàn)豐富且技能熟練的老年工人來(lái)補(bǔ)充勞動(dòng)力空缺。出于上述背景和原因，新加坡政府開(kāi)始研究其他發(fā)達(dá)國(guó)家采取的使長(zhǎng)壽勞動(dòng)者工作更長(zhǎng)時(shí)間的辦法，多個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明如果僅僅提高退休年齡可能不是最有效的方法。2005年，政府聯(lián)合全國(guó)雇主聯(lián)合會(huì)(Singapore National Employers Federation)和全國(guó)職工總會(huì)(National Trades Union Congress)組成三方合作伙伴，開(kāi)始探討如何幫助62歲以上人口繼續(xù)工作，鑒于當(dāng)時(shí)普遍采用的是以資歷為基礎(chǔ)的工資制度，年長(zhǎng)員工的數(shù)量會(huì)影響企業(yè)成本和生產(chǎn)力，因此僅靠提高退休年齡可能會(huì)導(dǎo)致適得其反的效果。2006年，日本率先以立法形式對(duì)重新雇傭(也稱返聘或再就業(yè))加以確定，它要求雇主向達(dá)到退休年齡的符合條件的老年工人提供再就業(yè)合同。與此同時(shí)，它給了雇主對(duì)工作范圍、工資和其他雇傭條款進(jìn)行合理調(diào)整的靈活性，換句話說(shuō)，在達(dá)到退休年齡后，勞動(dòng)者將得到一份工作，但不一定是相同的工作或相同的工資。這種靈活性將有助于年長(zhǎng)勞動(dòng)者工作更長(zhǎng)時(shí)間，而不會(huì)給雇主帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)，于是新加坡政府決定引入返聘等類似方法。

2007年，新加坡政府宣布返聘第一步是在2012年將再就業(yè)年齡延長(zhǎng)至65歲，最終計(jì)劃在2017年延長(zhǎng)至目標(biāo)年齡67歲。2011年，新加坡國(guó)會(huì)正式通過(guò)“返聘處理辦法”，根據(jù)規(guī)定，勞動(dòng)者在退休之后可在自愿的基礎(chǔ)上繼續(xù)工作，這也為之后出臺(tái)相關(guān)法律打下基礎(chǔ)。2012年年初，新加坡政府頒布實(shí)行了《退休與重新雇傭法令》(The Retirement and Re-employment Act，RRA)，正式上調(diào)員工可以重新受雇的年齡。凡是年滿62歲法定退休年齡的員工，只要健康狀況和工作表現(xiàn)良好，雇主都有法律義務(wù)為他們提供時(shí)間長(zhǎng)達(dá)3年的返聘合同，直到他們年滿65歲。合同雙方每年簽一次，這種“返聘”方式也是變相將退休年齡延遲至65歲。同時(shí)，法令為保障雇主的權(quán)利不受損失，不要求返聘的雇員工資與之前的薪水保持同一水平，而是保留雇主視情況作定奪的權(quán)利。如果雇員原在單位沒(méi)有能提供給適齡退休員工的崗位，那么單位需要向雇員提供一定的補(bǔ)貼，一般是雇員最近三個(gè)月的工資。2017年，重新受雇年齡提高至67歲，并取消1999年頒布的允許雇主為年滿60歲員工減薪的法律規(guī)定，完成本階段返聘進(jìn)程。

這個(gè)政策的推行見(jiàn)效明顯，MOM公布的數(shù)據(jù)顯示，年滿62歲的新加坡員工獲得重新受雇機(jī)會(huì)的比例高達(dá)98%，年長(zhǎng)居民(55～64歲)的就業(yè)率也達(dá)到新高。2015年，新加坡65歲以上仍在工作的老齡人口數(shù)量遠(yuǎn)超十年前的高齡勞動(dòng)力數(shù)量。這一法令的通過(guò)除了能為老年勞動(dòng)力繼續(xù)提供大量就業(yè)或“返聘”機(jī)會(huì)，使其獲得工作更長(zhǎng)時(shí)間的機(jī)會(huì)、掙取穩(wěn)定收入、增加個(gè)人退休賬戶存款外，還為雇主提供了靈活性，讓其可以根據(jù)組織需求繼續(xù)雇傭有經(jīng)驗(yàn)的老員工。從2008—2018年，55～64歲 以及年齡更大的居民的就業(yè)率都增長(zhǎng)了約10%[6]。

三、成熟階段——堅(jiān)定推進(jìn)，“兩齡”同時(shí)延長(zhǎng)(2018年至今)

近年來(lái)，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，GDP增速放緩，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)制造業(yè)的產(chǎn)出下降[13]，面臨較大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力，亟需拉動(dòng)就業(yè)促進(jìn)發(fā)展；與此同時(shí)，人口預(yù)期壽命和受教育水平等人類發(fā)展指標(biāo)進(jìn)一步改善，為延遲退休提供支撐。通過(guò)對(duì)重新雇傭模式的摸索和引導(dǎo)，新加坡老年勞動(dòng)者的就業(yè)率顯著提高，企業(yè)也得以從更大范圍的勞動(dòng)者群體獲取人才，因此新加坡政府相信返聘模式現(xiàn)在仍然是正確的選擇。結(jié)合延遲退休年齡和返聘方法出臺(tái)后老年勞動(dòng)力在工作中表現(xiàn)出的持續(xù)生產(chǎn)力的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，李光耀政府在2019年宣布將修改原有法令，同時(shí)提高國(guó)民退休年齡和重新雇傭年齡。

2018年5月，為加強(qiáng)對(duì)老年勞動(dòng)者的支持，MOM宣布成立年長(zhǎng)員工勞資政工作小組(Tripartite Workgroup on Old Workers)，著重針對(duì)三個(gè)議題進(jìn)行討論：審議退休年齡和再就業(yè)年齡的長(zhǎng)期相關(guān)性以及如何開(kāi)展下一步行動(dòng)；研究高齡勞動(dòng)者的公積金供款率(繳費(fèi)率)及其對(duì)退休后保障能力的影響；推動(dòng)建立具有包容性、先進(jìn)性和重視老年員工發(fā)展的工作場(chǎng)所。該工作組還與1 500多名公眾、工會(huì)和商界領(lǐng)袖進(jìn)行了接觸，以了解他們的關(guān)切，并尋求既有利于工人又有利于企業(yè)的建議。

2019年4月，勞資政工作小組就“兩齡”的頂限調(diào)整的討論進(jìn)入后期階段，提出包括調(diào)高退休年齡、重新雇傭年齡和年長(zhǎng)員工公積金繳交率等22條建議并被采納。

(一)“兩齡”首次同時(shí)延長(zhǎng)

新加坡總理李顯龍?jiān)?019年的國(guó)慶群眾大會(huì)上表示，新加坡將把法定退休年齡和重新雇傭年齡分別延長(zhǎng)3年，具體步驟為從2022年7月1日起退休年齡從62歲延長(zhǎng)至63歲，重新雇傭年齡從67歲延長(zhǎng)至68歲；到2030年，退休年齡逐步延長(zhǎng)至65歲、重新雇傭年齡逐步延長(zhǎng)至70歲。與此同時(shí)，公務(wù)員將會(huì)成為延長(zhǎng)“兩齡”的第一批受益者，公共服務(wù)部門(mén)將從2021年7月1日起率先進(jìn)行第一步調(diào)整，“兩齡”分別延長(zhǎng)至63歲和68歲。

退休年齡增長(zhǎng)的年限取決于新加坡人口壽命增長(zhǎng)的幅度，自1999—2019年，國(guó)民的健康預(yù)期壽命增加了3年多，因此退休年齡將在2022年7月從62歲提高至63歲，再就業(yè)年齡將從67歲提高到68歲。最終到2030年，退休年齡將升至65歲，而再就業(yè)年齡將升至70歲。

(二)年長(zhǎng)勞動(dòng)者公積金繳費(fèi)率上調(diào)

工作小組建議將已年滿55歲和60歲的居民的公積金繳存比例從2021年開(kāi)始逐步上調(diào)至與未滿55歲人群一致，具體繳交辦法為：56歲至60歲員工的公積金繳交率從26%增加至37%，61歲至65歲員工的公積金繳交率從16.5%提高至26%，66歲至70歲員工的繳交率從12.5%增至16.5%。

公積金的提取年齡并不與退休或再就業(yè)年齡掛鉤。在55歲的時(shí)候，公積金成員可以提取一部分存款；到65歲時(shí)，公積金成員則可以開(kāi)始每月領(lǐng)取剩余的儲(chǔ)蓄。以往年長(zhǎng)員工公積金繳費(fèi)率的降低是為了核銷其高工資成本，隨著新加坡工資從以資歷為基礎(chǔ)向以業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)轉(zhuǎn)變以及年長(zhǎng)員工的就業(yè)能力得到改善，這一群體的繳費(fèi)率不再降低而是被調(diào)高。為增加退休前儲(chǔ)蓄，MOM宣布未來(lái)十年內(nèi)可能將公積金繳費(fèi)率的區(qū)分年齡從55歲提高至60歲。

(三)完善其他配套措施

除上述兩項(xiàng)有明確推行時(shí)間的措施以外，工作小組還提出了更多待推行的辦法，其中包括：組織針對(duì)年長(zhǎng)員工的職業(yè)規(guī)劃會(huì)議，討論職業(yè)發(fā)展和再就業(yè)問(wèn)題，重新設(shè)計(jì)工作以提高生產(chǎn)率和工作時(shí)間；推行支持返聘的特別就業(yè)補(bǔ)貼(Special Employment Credit)，自愿重新聘用65歲及以上雇員的雇主可獲得最多相當(dāng)于雇員月薪3%的額外補(bǔ)償；頒發(fā)就業(yè)補(bǔ)助金以幫助勞動(dòng)者尋找其他工作或接受再培訓(xùn)；將外科保險(xiǎn)計(jì)劃中雇主提供的醫(yī)療福利調(diào)整為額外的醫(yī)療保險(xiǎn)供款或其他彈性福利；提供更多兼職再就業(yè)機(jī)會(huì)；利用WorkPro計(jì)劃提供各種資助，創(chuàng)建適合老年人的工作場(chǎng)所等。最后工作小組建議在未來(lái)十年內(nèi)建立一套工資抵銷政策，以紓解退休及再就業(yè)年齡的調(diào)整和CPF費(fèi)率的改變。

四、新加坡延遲退休政策的啟示

不少國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)針對(duì)中國(guó)延遲退休的頂層設(shè)計(jì)提出過(guò)建議[14]，如國(guó)際勞工組織提倡“用若干年時(shí)間統(tǒng)一男女的(延遲后)退休年齡，2015年公告決定、2025年開(kāi)始執(zhí)行，并在2045年完成”；世界銀行建議“男女退休年齡均每年上調(diào)6個(gè)月，逐步延長(zhǎng)到65歲，女性勞動(dòng)者用時(shí)更久”；中國(guó)人民大學(xué)課題組提出，“從2020年開(kāi)始每年延長(zhǎng)一定月數(shù)，女性勞動(dòng)者(調(diào)整速度)快男性勞動(dòng)者(調(diào)整速度)慢，最終在2040年統(tǒng)一男女退休年齡為65歲”……雖然這些建議的起始時(shí)間和具體推行方法各有不同，但都具備逐步漸進(jìn)調(diào)整的特點(diǎn)。

中國(guó)學(xué)界對(duì)于延遲退休也產(chǎn)生了熱烈的討論，學(xué)者們分成持贊成和反對(duì)觀點(diǎn)的兩大群體。贊成的學(xué)者大多從人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)重和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高等角度出發(fā)提出見(jiàn)解：李晨和羅麗娜[15]提到人口老齡化加劇和人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)是世界各國(guó)共有的現(xiàn)象，因此延遲退休成為了世界主流。田月紅和趙湘蓮[16]構(gòu)建了中國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的精算模型，通過(guò)蒙特卡洛模擬方法測(cè)算得出延遲退休年齡有助于中國(guó)養(yǎng)老金結(jié)余，進(jìn)而加強(qiáng)財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。郭納言[17]認(rèn)為中國(guó)目前人才培養(yǎng)的時(shí)間和力度都有所加大，延遲退休可以拉長(zhǎng)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)教育投資回報(bào)的年限，可以鼓勵(lì)勞動(dòng)者提高學(xué)歷水平，進(jìn)一步提高全社會(huì)受教育程度，也能一定程度上緩解社會(huì)就業(yè)壓力。持反對(duì)觀點(diǎn)的學(xué)者大多認(rèn)為，老年人口再次進(jìn)入市場(chǎng)會(huì)擠占適齡勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)、老齡勞動(dòng)力無(wú)法支持企業(yè)轉(zhuǎn)型，并且因?yàn)閭€(gè)人壽命和健康狀況存在不同而有可能造成社會(huì)不公。張娜[18]認(rèn)為延遲退休年齡會(huì)限制適齡勞動(dòng)力發(fā)揮才能，減少企業(yè)活力，阻礙企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展。王曉慧[19]提出延遲退休制度的實(shí)施過(guò)程中容易產(chǎn)生“尋租”等不公平現(xiàn)象，公司有可能以延遲退休為借口非法辭退職工。曾霞和姚萬(wàn)軍[20]通過(guò)構(gòu)建實(shí)證模型檢驗(yàn)出延遲退休年齡政策對(duì)青年、中年和老年勞動(dòng)力失業(yè)率均具有沖擊效應(yīng)，并且對(duì)青年群體的沖擊作用最為顯著。

新加坡的延遲退休政策發(fā)展至今一共經(jīng)歷了三個(gè)不同階段，在應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)、填補(bǔ)勞動(dòng)力市場(chǎng)空缺、緩解公積金支取壓力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面作出了突出貢獻(xiàn)。中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間與新加坡相近，但在延遲退休相關(guān)政策的制定方面還處于軟性引導(dǎo)階段，新加坡的政策發(fā)展歷程和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)完善延遲退休政策制訂、減少政策推行阻力有著積極的借鑒意義。

首先，中國(guó)政府及相關(guān)部門(mén)要堅(jiān)持以彈性、漸進(jìn)的方法靈活延長(zhǎng)退休年齡。延遲退休年齡是基于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和人口結(jié)構(gòu)做出的決定，中國(guó)法定退休年齡從1978年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)正式確定以來(lái)從未更改過(guò)，有著穩(wěn)定而牢固的實(shí)踐歷史，這意味著它的推進(jìn)必定要經(jīng)過(guò)一個(gè)復(fù)雜而漫長(zhǎng)的過(guò)程；與此同時(shí)，人口預(yù)期壽命、國(guó)民受教育年限和初始就業(yè)年齡等指標(biāo)都是逐年增長(zhǎng)的，退休年齡要迎合這些指標(biāo)增長(zhǎng)的速度進(jìn)行調(diào)整。雖然“小步漸進(jìn)”的設(shè)想在2008年就已提出，但距今已過(guò)去了十余年，初始推行時(shí)間和具體實(shí)施辦法要根據(jù)現(xiàn)在的國(guó)情實(shí)事求是地修改和調(diào)整。新加坡三個(gè)階段的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也充分證明了延遲退休并非是一蹴而就可以完成的工作，其政府在2019年國(guó)慶大會(huì)宣布的計(jì)劃是作為近十年逐步推進(jìn)的工作任務(wù)提出的。中國(guó)政府應(yīng)時(shí)刻關(guān)注延遲退休政策實(shí)施和執(zhí)行的走向和效果，針對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的不同特點(diǎn)進(jìn)行變化與調(diào)整，增強(qiáng)延遲退休政策的有效性，堅(jiān)定不移地為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展助力。

其次，中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)配套保障措施的完善工作。在2013年人民網(wǎng)聯(lián)合咨詢機(jī)構(gòu)所作的關(guān)于養(yǎng)老保障的調(diào)查中，有68.6%的受訪者反對(duì)延遲退休[21]，有學(xué)者將其歸因?yàn)椤爸袊?guó)勞動(dòng)強(qiáng)度大、時(shí)間長(zhǎng)，且保障勞動(dòng)者權(quán)益方面的法律法規(guī)不盡完善，執(zhí)行也有失位之處?！币虼?，中國(guó)政府不能簡(jiǎn)單將延遲退休作為彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口的手段，而應(yīng)該優(yōu)化其他相關(guān)政策制度的設(shè)計(jì)，擴(kuò)大財(cái)政投入，加大對(duì)勞動(dòng)者的保障力度。以新加坡為例，在延遲退休的初期政府就以法規(guī)的形式確保雇員在薪資方面應(yīng)享有的保障；在轉(zhuǎn)型階段，政府宣布退休年齡延長(zhǎng)的同時(shí)還增加了面向老年人口撥發(fā)的醫(yī)療補(bǔ)貼，確保老有所依。中國(guó)在實(shí)踐延遲退休政策時(shí)，一方面，可以從養(yǎng)老金的替代率入手，核算調(diào)整不同年齡段勞動(dòng)人口的繳費(fèi)率以確保他們退休后能夠獲得足夠資金維持生活；另一方面，可以在醫(yī)療保險(xiǎn)或住房公積金部分依據(jù)工作年限基于不同比重的補(bǔ)貼，減少勞動(dòng)者除養(yǎng)老外的其他壓力，減少老年勞動(dòng)力再就業(yè)的后顧之憂。

最后，中國(guó)應(yīng)當(dāng)尊重人民的意愿，在充分溝通的基礎(chǔ)上逐步引導(dǎo)延遲退休。這要求政府及有關(guān)部門(mén)在政策制訂和試驗(yàn)階段多次開(kāi)展民意調(diào)查，從人民關(guān)注的問(wèn)題和角度入手，解決切身實(shí)際問(wèn)題。還可參照新加坡的勞資工作組形式，聯(lián)合全國(guó)總工會(huì)、人力資源與社會(huì)保部和發(fā)展改革委員會(huì)等機(jī)構(gòu)組建多方工作小組，不同領(lǐng)域的專家學(xué)者和人民代表針對(duì)延遲退休課題展開(kāi)深入研究并將研究結(jié)果和建議定期公示，最終在政府牽頭、社會(huì)各界廣泛參與、人民需求得到滿足的情況下，實(shí)現(xiàn)中國(guó)延遲退休工作的完成。