楊偉國，袁 可

(中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872)

一、引言

德國是近代西方工業(yè)化國家中第一個頒布社會保險法的國家。工業(yè)革命使得經(jīng)濟迅速發(fā)展，但與此同時，資本剝削本質(zhì)使得工人被壓榨，工人運動隨之爆發(fā)。在這樣的背景下，俾斯麥時期的養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生。雖然其使用范圍狹窄，規(guī)定并不完善，但為今后一系列的養(yǎng)老保險改革奠定了基礎(chǔ)。20世紀初，德國經(jīng)歷了經(jīng)濟危機、納粹統(tǒng)治等巨大動蕩，原有的養(yǎng)老保險體系快速地瓦解和重建，催生了一系列以服務于當時的政治需求為主要目的的養(yǎng)老保險。

20世紀50年代，第二次世界大戰(zhàn)(以下簡稱“二戰(zhàn)”)之后，政府規(guī)定以現(xiàn)收現(xiàn)付制作為籌資機制，以此維護人民在動蕩的政治經(jīng)濟環(huán)境中的基本利益。20世紀后期，德國進入后工業(yè)時代。經(jīng)濟發(fā)展逐步放緩，失業(yè)率不斷上升，人口老齡化逐步加劇，人口平均壽命不斷延長。在當時的環(huán)境下，現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策具有高福利性和保護性，企業(yè)聘用難度增加，加劇了勞動力流動阻力。政府出臺了包括提前退休在內(nèi)的種種彈性退休政策，拓寬了養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，加強了企業(yè)勞動力流動。

20世紀末期，一系列養(yǎng)老金改革政策應運而生。一方面，人口老齡化加重，經(jīng)濟增速緩慢，政府養(yǎng)老金支出占總支出比重不斷增加，使得開源節(jié)流政策的出臺成為政府的客觀需求；另一方面，生活水平提升，人口平均壽命增加，使得延遲實際退休年齡成為可能。二戰(zhàn)后的養(yǎng)老金改革內(nèi)容分為以下四個方面：首先，細化部分退休和靈活退休政策，以此延遲實際退休年齡。其次，以里斯特養(yǎng)老金改革(Riester-Rente Reform)為主的私人養(yǎng)老金改革，緩解法定養(yǎng)老金占比過大的問題。利用杠桿作用擴大私人儲蓄金積累，進一步提升養(yǎng)老金費率。再次，籌資模式轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步引入基金積累制。最后，引入重要參數(shù)用于計算公共養(yǎng)老金，將養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)和繳費人數(shù)納入制度模型。計算出的養(yǎng)老金將努力確保勞動所得大于提前退休所獲養(yǎng)老金，不斷控制鎖緊提前退休條件。

文章對二戰(zhàn)后德國養(yǎng)老保險制度的改革加以回顧，并結(jié)合當時的環(huán)境分析制度產(chǎn)生的原因。在此基礎(chǔ)上，整理制度變革所產(chǎn)生的宏觀變化以及最新的微觀研究發(fā)現(xiàn)。最后，簡要梳理了中國目前保險制度情況和社會環(huán)境，并根據(jù)德國經(jīng)驗提供參考性意見。

二、養(yǎng)老保險制度改革前期階段——1957—1990年

20世紀50年代，二戰(zhàn)后的德國立法者意識到資本市場的脆弱性以及當權(quán)者壟斷操縱市場經(jīng)濟的可能性。阿登政府1957年的養(yǎng)老保險改革方案中，將現(xiàn)收現(xiàn)付制作為基本的籌資機制[1]。同時，取消了最低養(yǎng)老金政策，設立了養(yǎng)老金水平與毛工資相關(guān)聯(lián)的動態(tài)養(yǎng)老金體系(Pay-As-You-Go,PAYG)，養(yǎng)老金給付由個人收入決定[2]43。該政策主張使勞動者退休之后，所得退休金仍然能支持與工作時一樣的生活水平，這一動態(tài)體系一直延續(xù)至今。同時還規(guī)定養(yǎng)老金的領(lǐng)取標準為男性65歲，女性60歲。領(lǐng)取全部養(yǎng)老金，需要滿足15年的繳費記錄[3]。20世紀60～70年代的改革，使得當時德國的養(yǎng)老保險體系成為世界上最優(yōu)厚的保險體系之一，這一體系提供了多種多樣的機會，讓勞動者可以在60歲時就有機會申請養(yǎng)老金，且替代率高達70%，為高工資、繳費年限長的勞動者帶來了極大利益。

1972年，政府頒布實施提前退休政策，規(guī)定凡是工作滿35年的雇員，可以申請?zhí)崆巴诵?，不扣發(fā)養(yǎng)老金[4]。此外，東德政府提升了包括公務員在內(nèi)的相關(guān)人員養(yǎng)老保障待遇。引入了靈活退休機制。對于無職業(yè)能力者，退休金發(fā)放年齡提前到62歲[5]18。德國統(tǒng)一后，東德所設立的社會保障體系被并入西德。自此，勞動者開始可以自由選擇靈活的退休渠道，企業(yè)用工意愿增加，勞動力流動性逐漸增強。1984年，養(yǎng)老保險的領(lǐng)取資格進一步放寬。常規(guī)養(yǎng)老保險從繳費滿15年降至繳費滿5年即可領(lǐng)取。按照新的規(guī)定，女性每生育一個小孩，就可以獲得一年的養(yǎng)老保險繳費記錄。因此，有許多實際繳費年限很低的女性也有資格領(lǐng)取常規(guī)養(yǎng)老金。這一時期，女性新增無工作能力保險金領(lǐng)取人數(shù)減少了30%，而常規(guī)養(yǎng)老保險金領(lǐng)取人數(shù)增加了30%[6]10。女性的社會地位進一步提升，政府鼓勵生育力度進一步加大。

20世紀70年代，德國進入后工業(yè)化時代，經(jīng)濟增速放緩。1973年，石油危機導致了進一步的經(jīng)濟蕭條，參加養(yǎng)老保險人數(shù)減少，公民收入下降[5]17。失業(yè)率不斷增加，主要有兩個原因：第一，工業(yè)發(fā)展逐步放緩，服務業(yè)逐步崛起。勞動力市場的結(jié)構(gòu)變化，導致就業(yè)困難。第二，現(xiàn)行政策的高保護性和高福利性，導致勞動力流通困難。此外，人口結(jié)構(gòu)方面也產(chǎn)生了巨大變化，人均壽命不斷增加。平均壽命由20世紀初的45歲，到20世紀70年代已經(jīng)增長到80歲以上，人口老齡化問題日益突出。65歲以上老年人口比例從戰(zhàn)后的10%快速增長到15.6%[7]。與此同時，歐盟勞動力市場政策的出臺，也促進了德國本國的勞動保障立法和改革。20世紀80年代開始，歐洲一體化進程不斷深化。1993年，“德洛克白皮書”(Delors White Paper)在歐盟范圍確定了勞動力市場改革的行動戰(zhàn)略。1994年，埃森會議通過了“埃森戰(zhàn)略”(Essen Priority)，旨在幫助就業(yè)和勞動力市場政策改革。1997年，歐盟成員國通過了《阿姆斯特丹條約》(Amsterdam Treaty)，把就業(yè)和相關(guān)市場政策納入歐盟立法[8]。

從20世紀中期開始的一系列提前退休改革政策取得了明顯效果。老年勞動者較早退出勞動力市場，因而緩解了年輕勞動力的失業(yè)問題，降低了失業(yè)率[9]。從20世紀80年代開始，社保資金的增速達到了4.7%，90年代達到了6.6%。但與此同時，德國同期的經(jīng)濟增速只有3.9%。社保支出過大的問題逐漸顯露[10]16。此外，老年人的退休年齡和就業(yè)率降低，逐漸成為新的社會問題。1970—2000年，55～64歲男性就業(yè)率從80%降至50%[11]。面對與日俱增的發(fā)展困境，德國有著左翼色彩的民主黨上臺執(zhí)政后，逐步推行收緊的社會福利政策，轉(zhuǎn)而開始延長退休時間的可持續(xù)性養(yǎng)老保險改革[10]17。

三、養(yǎng)老保險制度改革核心階段(可持續(xù)性養(yǎng)老保險改革)——1990—2007年

20世紀90年代，養(yǎng)老金支出不斷增加。當時的社會保障政策促使大量失業(yè)人員不繳納養(yǎng)老保險。而根據(jù)當時政策，大部分失業(yè)者可以領(lǐng)取就業(yè)能力降低養(yǎng)老金，也增大了財政壓力。企業(yè)甚至讓勞動者在有勞動能力的前提下辦理失業(yè)，以便提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。1995年，養(yǎng)老金占國民收入達到10%的警戒線。21世紀初，在全球金融危機下，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率不斷下降，也使得養(yǎng)老保險財政支出壓力加重[12]。另外，德國面臨日益嚴重的人口老齡化。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)數(shù)據(jù)顯示，德國1950年老齡化比率為9.7%，2000年上升為16.5%，2010年上升為20.7%[13]。19世紀末低出生率和高老年撫養(yǎng)比的情況下，政府決定增加儲蓄、縮減開支以維持養(yǎng)老保險體系穩(wěn)固[12]。1998年，連續(xù)執(zhí)政18年的科爾總理下臺。當時，失業(yè)率高達10%，超過400萬人面臨失業(yè)[14]，政府每年支出的社會救濟金達到財政赤字的一半。施羅德在聯(lián)邦議會選舉中，以“結(jié)構(gòu)改革代替待遇縮減”的口號擊敗了正在不斷壓縮社會保險支出的科爾[10]17。綜合國家政治需要和客觀經(jīng)濟人口發(fā)展需求，德國長久以來較為穩(wěn)定的保障體系開始動搖，一系列新的養(yǎng)老保險政策應需而生。

1992年的養(yǎng)老保險改革，象征著德國退休政策方向由促進就業(yè)增長轉(zhuǎn)向維持系統(tǒng)可持續(xù)性。改革規(guī)定，從2001年起，逐步將退休年齡延遲至65歲，廢除原先男性63歲、女性60歲的退休標準。除了延遲法定退休年齡外，還進一步作出了如下規(guī)定：首先，個人養(yǎng)老金繳費標準由占工資18.5%提升至19.2%，直接補貼養(yǎng)老金總數(shù)。其次，養(yǎng)老金增幅根據(jù)勞動者凈收入增幅決定，而不是之前的毛收入，縮減了政府養(yǎng)老金支出[4]。最后，退休員工保險護理方面，取消高等教育信貸，需要自己全款繳納護理保險費[5]18。

1996年，德國引入部分退休政策(Altersteilzeit，ATZ)。政策有三個目標：第一，提供工作和退休之間的過渡；第二，提供機會，使老年人可以選擇性延長工作年限；第三，鼓勵老年人再就業(yè)。ATZ最終滿足了前兩個目標。ATZ政策規(guī)定，年齡大于55歲，在3～10年內(nèi)可減少50%的工作時間。如果在之前的五年中，有大于1 080天繳納保險金的記錄，即可獲得法律補貼。辦理部分退休的勞動者可以獲得至少70%的全職勞動所得，以及至少90%的應有退休福利。此外，超過全額工資50%的勞動所得將免稅發(fā)放。起初，部分退休的參與者可在60歲享受完全退休金。2004年，通過修正案將參與部分退休的勞動者退休年齡逐步推遲到65歲。另外，如果雇主雇傭的失業(yè)者為部分退休勞動者，勞動者即可獲得由聯(lián)邦津貼提供的20%的全職工資以及對應40%的養(yǎng)老金，鼓勵企業(yè)雇傭老年人再就業(yè)[15]。部分退休政策實施后，結(jié)果只有15%～20%的部分退休勞動者得到了聯(lián)邦津貼[16]。有研究者推測，雇主更希望通過ATZ合法減少現(xiàn)有勞動力，或轉(zhuǎn)移雇傭更適宜的勞動者。也標志著ATZ的第三個目標，即老年人再就業(yè)的目標，并沒有實現(xiàn)。但該政策確實降低了部分老年人退休意愿，延長了實際退休年齡。55～ 65歲的男性至少增加了平均0.6年的工作年限，同年齡段女性至少增加了平均1.1年的工作年限[15]。

1997年，德國議會通過了三項養(yǎng)老金改革內(nèi)容：第一，徹底廢除1952年失業(yè)和女性養(yǎng)老金；第二，在養(yǎng)老金的計算中第一次加入“人口結(jié)構(gòu)因子”(Demographic Factor)，使養(yǎng)老金適應人口發(fā)展；第三，在保險精算中引入能力下降保險金。在1997年之前的保險精算中，只局限在10.8%的浮動范圍內(nèi)，數(shù)額取決于能力下降級別和63歲之前的年齡大小。保險精算在1997年改革后擴大了60歲之前的能力下降養(yǎng)老保險金收益額度[6]12。1999年，德國進行了養(yǎng)老金政策改革。在養(yǎng)老金計算中引入了人口因素。由于人口預期壽命的增加，養(yǎng)老金領(lǐng)取年限延長。增加的負擔由正在領(lǐng)取養(yǎng)老金的兩代人承擔。政策包括：從2000—2002年，逐步將殘疾人退休年齡提高到63歲，提前退休年齡提升到60歲；繳納養(yǎng)老金滿35年，可以在60歲時申請領(lǐng)取全額退休金；逐步減少最終廢除遺屬養(yǎng)老金[17]。除了延遲退休相應規(guī)定外，還將規(guī)定進一步細化，以確保養(yǎng)老金發(fā)放的精準性：首先，規(guī)定用分級的工作能力下降養(yǎng)老金，取代無職業(yè)能力養(yǎng)老金和無工作能力養(yǎng)老金，以此細分勞動者可工作狀態(tài)，縮減無工作能力范圍；其次，在養(yǎng)老金中增加對子女養(yǎng)育的投入，加大力度鼓勵生育；最后，促進企業(yè)補充養(yǎng)老保險的發(fā)展，減輕法定養(yǎng)老保險開支負擔[18]。

2001年，德國進行了里斯特養(yǎng)老金改革。其主要背景是，一方面，法定養(yǎng)老保險費率增長速度過快，法定養(yǎng)老保險占比過大。1999年，公民退休總收入中，85%來自法定養(yǎng)老金。另一方面，德國人口持續(xù)下降。1990—1993年，德國人口增長率逐年上升；1993—2008年，德國人口增長率逐漸下降；1999年以后，人口呈現(xiàn)負增長[5]21。因此，鼓勵生育也被持續(xù)引入政策制定者的考慮范疇。為解決法定養(yǎng)老保險占比過大的問題，里斯特改革摒棄了之前的參量式改革，進行了養(yǎng)老保險的結(jié)構(gòu)性改革，即通過政府設立一定的激勵機制，構(gòu)建相應的補充性私人儲蓄養(yǎng)老保險。這樣做相當于改變原有現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資模式，引入了基金積累制。里斯特養(yǎng)老計劃由四種補貼激勵方案構(gòu)成，包括基礎(chǔ)補貼、子女補貼、特別補貼以及稅收補貼。首先，基礎(chǔ)補貼要求勞動者將自己前一年的工資按照一定比例存入養(yǎng)老保險賬戶，以此獲取全額基礎(chǔ)補貼。此外，設立最低供款限額，確保資金流入。這項政策使得籌資模式轉(zhuǎn)向基金積累制，但供款限額與勞動者子女數(shù)量成負相關(guān)。子女數(shù)量越多，供款限額越低。子女補貼則進一步鼓勵生育，補貼金額從第一時期每年每個孩子46歐元，上升到最終每年每個孩子185歐元。2008年以后出生的孩子，可以享受到每年300歐元的補貼。子女補貼一直持續(xù)到孩子可以獨立獲得收入或者25歲以后[5]23，特別補貼針對25周歲以下的青年。對于剛參加工作的年輕人，只要參與到里斯特養(yǎng)老計劃中，政府就給予200歐元的一次性補貼。稅收補貼是針對存到里斯特養(yǎng)老保險賬戶的資金，可以作為特別支出項目享受減稅或免稅。數(shù)額從第一時期的525歐元到最后每年2 100歐元的免稅額度。里斯特養(yǎng)老金引入了儲蓄機制，使得在人口老齡化日益加重的情況下，儲蓄額反而不斷增加。GDP增長率與養(yǎng)老保險支出呈負向變動，意味著經(jīng)濟增長不再以擴大財政支出為代價。里斯特保險對于補充性商業(yè)保險的開發(fā)產(chǎn)生了巨大作用。自引入里斯特保險以來，德國法定養(yǎng)老保險占比由85%降低至70%，相應補充性保險占比提升了15%[3]。

此后，保險政策改革依然不斷地更新迭代，主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，鼓勵失業(yè)者就業(yè)，降低失業(yè)率，增加稅收，緩解政府財政壓力。2002年，德國開展“哈茨改革”(Harts Reform)。改革內(nèi)容主要包括激勵就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)崗位以及縮減失業(yè)保險支出。其次，在養(yǎng)老金的計算公式中加入相關(guān)變量，根據(jù)經(jīng)濟狀況和人口老齡化導致的制度贍養(yǎng)率提高即時調(diào)節(jié)養(yǎng)老金待遇水平[19]。在養(yǎng)老金的計算公式中，引入“可持續(xù)性因子”(Sustainability Factor)和“人口結(jié)構(gòu)因子”。在計算公共養(yǎng)老金替代率時，可持續(xù)因子體現(xiàn)了繳費年限與養(yǎng)老金替代率之間的關(guān)系，保證養(yǎng)老金領(lǐng)取者的替代工資增幅低于工作者收入增幅[18]。計算公式中引入責任分配指數(shù)，有助于維持養(yǎng)老金替代率在一定水平的前提下，不至于使繳費率有過快的增長壓力。最后，不斷延遲退休年齡。2007年，政府引入退休年齡宏觀改革，退休年齡進一步上升，將從2012年的65歲，逐步提升至2029年67歲。領(lǐng)取養(yǎng)老金的繳費資格年限為最低45年的養(yǎng)老保險，滿足這條要求的人可在65歲領(lǐng)取全額養(yǎng)老金[2]90。微觀方面，政府積極推動了“動議50+”項目，鼓勵50歲以上人群主動尋找就業(yè)機會[12]。為了鼓勵就業(yè)，在尋找薪酬水平較低的工作時，可以獲得福利部門對其進行一定標準的補償。政府也從企業(yè)層面對招收50歲以上人群的企業(yè)進行一定的財政補貼，雙向促進人們自發(fā)延遲退休年齡。

除了提高退休年齡外，政府還以控制費率的方式緩解養(yǎng)老金支出帶來的財政壓力。2001年《德國養(yǎng)老金改革法令》(Germany Pension Reform)規(guī)定公共養(yǎng)老金費率在2020年以前控制在20%以內(nèi)，2030年以前控制在22%以內(nèi)，一并推進商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展[20]。2003年，施羅德政府提出了2010年議程，議程計劃養(yǎng)老金替代率要從48%降低至40%，養(yǎng)老金繳費率從19.5%上調(diào)為22%，縮減政府養(yǎng)老保險開支。此外，繼續(xù)發(fā)展私人保險，規(guī)模目標是占到整個養(yǎng)老金的15%，并逐步增加到25%～30%[2]91。

四、養(yǎng)老保險制度改革緩和階段——2007年至今

2007年可持續(xù)性養(yǎng)老金保險改革之后，迎來了一個新的政策緩和期。其實在2007年的改革中規(guī)定，繳滿45年養(yǎng)老保險，即可不受延長法定退休年齡政策的限制，就在極大程度上沖淡了改革力度[6]15。2010年，老年人就業(yè)狀況進一步惡化，能夠達到65歲的退休年齡領(lǐng)取法定養(yǎng)老金的老年勞動者僅占老年工作人群的20%。左翼政黨聯(lián)合工會對退休計劃提出反對意見，認為延遲退休年齡至67歲 將意味著更嚴重的老年失業(yè)[2]91。2013年12月，由默克爾領(lǐng)導的德國大聯(lián)合政府正式上臺。屆時，德國的經(jīng)濟實力較強，就業(yè)市場發(fā)展態(tài)勢較好。截至2014年6月，養(yǎng)老保險滾存結(jié)余達339.8億歐元，可支付德國全國1.85個月的養(yǎng)老金開支[21]。

2014年，《法定養(yǎng)老保險改進法案》(Entwurf eines Gesetzes über Leistungsverbess Erungen in Der Gesetz-lichen Rentenversicherung)提高了部分參保者的養(yǎng)老金待遇水平。首先，規(guī)定繳費滿45年的勞動者，可以提前至63～65歲領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。且此政策對于45年繳費年限的認定較為寬松，行使家庭功能以及短期失業(yè)都視作繳費[6]92。政策雖然延續(xù)了繳費滿45年才能獲取養(yǎng)老金資格的核心，但在計算工齡和退休年齡上加入了彈性，更有利于促進替代率激勵機制。其次，這一新法規(guī)循序漸進延長退休年齡，1952年前出生的人可以在63歲退休，之后每推遲一年，退休年齡延遲兩個月。最后，一項重要的改革措施是專為母親推行的養(yǎng)老金措施，對1992年之前生育孩子的母親(以及少數(shù)父親)提供額外的養(yǎng)老金。此次改革，可視為德國對長期縮緊的養(yǎng)老金政策的一次微調(diào)。此前靈活的養(yǎng)老保險政策為改革提供了較強的操作空間，這一改革成為目前為止最顯著的反彈政策，廣泛拓寬了繳費45年的認定限度，并且給個人提供保證，可將完全退休年齡調(diào)整至63歲。改革后的退休政策很快流行起來，使得從20世紀初一直增加的實際退休年齡增速放緩，逐步停滯[6]15。

2017年，政府進一步靈活了1992年制定的部分退休金政策。在新系統(tǒng)中，部分退休者每年超過6 300歐元的收入只有40%計入養(yǎng)老金，雇員可以獲得60%。德國政府希望借此鼓勵部分養(yǎng)老金領(lǐng)取者延伸勞動供給[6]16。目前看來，養(yǎng)老保險政策緩和的意圖已經(jīng)十分明確，但內(nèi)容仍然較為溫和，沒有觸及和撼動可持續(xù)性養(yǎng)老保險改革的框架，但這些舉措已經(jīng)引起廣泛的社會討論，仍然需要政策給出完善的答案。

德國養(yǎng)老保險取得了積極的成果。從20世紀70年代至20世紀末期，老年人就業(yè)率呈下降趨勢，55～69歲男性就業(yè)率從1970年的64.2%下降至1990年的40.5%[6]3。從20世紀末期開始，老年人就業(yè)情況明顯改善，55～69歲的老年人就業(yè)比率從1989年僅有的男性36.8%、女性21.5%，增加至2018年男性59.5%、女性48.6%[22]。這一就業(yè)率的增長一直延續(xù)至今天。津貼領(lǐng)取方面，由于能力下降津貼和養(yǎng)老津貼在政策上的交叉，德國男性的津貼領(lǐng)取年齡從1980年的58.2歲逐步上升至2015年的61.9歲。

目前，德國官方的退休年齡已經(jīng)從65歲增加至67歲。然而，實際平均退休年齡在64歲左右。由于人們對于退休年齡的選擇意愿增強，研究者們從微觀層面研究了德國民眾的退休決策。有研究表示，當實際每周工作時間大于意愿每周工作時間時，人們更傾向于提前退休。因此，提供部分退休，即縮短工作時間，可能有助于提高個人延遲退休決策的概率[23]。此外，受教育程度和個人健康程度也會影響退休決策。受教育程度高、健康程度高的老年人群體，更愿意延遲退休年齡，也更愿意在退休之后從事有薪水和無薪水的社會勞動活動[24]。

另外，有研究數(shù)據(jù)表明，德國勞動者的退休意愿年齡為61.83歲，要低于實際退休年齡的63.58歲，即勞動者被迫在崗位上工作更長年限。平均來講，勞動者的勞動年限要超過自己退休意愿1.75年[9]。而研究者們更進一步表示，改革后的政策很可能會傾向性導致低技能工作者被迫延長退休時間，以賺取維持生計的工資[25]。此外，更詳細的關(guān)于意愿退休年齡和規(guī)定退休年齡的調(diào)查表示，勞動力市場的弱勢群體，即低學歷、低收入和低技能的勞動力群體，會更容易被迫延長工作時間，進而退休年齡顯著晚于自己的意愿。這很可能意味著，改革后的養(yǎng)老金政策，使得特定群體非自愿的延長工作年限，因而加重了社會不公平的現(xiàn)象[9]。對于低技能低收入藍領(lǐng)工作者來說，提前退休的機會不斷縮緊，他們被迫延遲退休年齡，且在并不舒適的工作環(huán)境中繼續(xù)工作。

五、德國經(jīng)驗對中國的啟示

中國21世紀人口增長放緩，人口老齡化加重，經(jīng)濟增速放緩，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在此背景下，養(yǎng)老保險制度也面臨著一系列改革需求。應該從中國獨特的國情出發(fā)，參考發(fā)達國家養(yǎng)老保險政策和改革方法，制定更適宜中國發(fā)展的養(yǎng)老保險制度。

中國在2000年開始，逐步進入老齡化社會。2019年，根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，65歲以上人口已經(jīng)到達12.6%。養(yǎng)老保險基本支出隨之上漲。目前中國養(yǎng)老金體系主要包括第一支柱基本養(yǎng)老保險、第二支柱企業(yè)養(yǎng)老保險和第三支柱個人商業(yè)養(yǎng)老保險。根據(jù)人力資源和社會保障部《中國社會保險發(fā)展年度報告2016》，截止2016年，中國第一支柱、第二支柱和第三支柱的參保率分別為76.2%，5.6%和7.58%。具體來說，基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)為88 777萬人，參加企業(yè)年金的職工人數(shù)為2 325萬，占比2.6%。由此可知，中國補充性養(yǎng)老保險發(fā)揮的功能微弱，主要養(yǎng)老金還是依靠政府的基本養(yǎng)老保險。

在參保人數(shù)增加和過度依賴基本養(yǎng)老保險的雙重壓力下，人力資源和社會保障部《中國社會保險發(fā)展年度報告2019》的數(shù)據(jù)表明，政府對此財政補貼的數(shù)額已經(jīng)從1998年的24億元，上升至2017年的8 004億元。按照這樣的增速，各級財政規(guī)模將達到1萬億元以上，以后每年還需增加1億～2億元。而不斷增加的財政支出，會導致政府日益嚴重的收不抵支。2010年底，中國養(yǎng)老金已經(jīng)產(chǎn)生了1.7億元 人民幣的缺口[12]。更有精算結(jié)果顯示，2018—2022年，養(yǎng)老金收不抵支的省份數(shù)量將維持在13～14個。因此，一方面，通過政策促進企業(yè)和個人在養(yǎng)老保險方面的投入，是中國未來養(yǎng)老保險政策改革的客觀需求；另一方面，中國眾多私營企業(yè)和個人勞動者都承擔著較重的經(jīng)濟負擔，人均GDP還遠不如發(fā)達國家，所以直接鼓勵增加養(yǎng)老保險支出，或者增加儲蓄性支出，需要關(guān)注可能會引發(fā)的社會矛盾和人民經(jīng)濟問題，因而應該逐步開展實施延遲退休計劃，同時發(fā)展靈活退休政策。2020年，社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國經(jīng)濟體制改革報告2020年》，提出了漸進式延遲退休年齡和引入彈性退休機制的建議。

最后，值得注意的是，中國失業(yè)率居高不下，養(yǎng)老保險覆蓋面不足，與發(fā)達國家相比仍然具有顯著差異，新的政策應當適應中國的特殊國情，全面改善人民生活水平。2019年中國社會科學院舉辦的《社會藍皮書》報告會指出，中國養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)已超過9.3億人，近年來有明顯增長。但由于人口基數(shù)龐大，養(yǎng)老保險的覆蓋問題依然顯著。而各個行業(yè)養(yǎng)老保險的覆蓋情況和覆蓋金額各不相同。2015年，中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險平均替代率為31.44%，而機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險替代率為90%以上[4]。此外，中國在嚴峻的就業(yè)壓力下，政策逐漸偏向鼓勵多種形式的靈活就業(yè)，而在多種多樣的就業(yè)環(huán)境下，養(yǎng)老保險的第二支柱和第三支柱缺乏相應的法規(guī)，導致個人層面缺乏更適應新就業(yè)形勢的養(yǎng)老保險通道。

因此，在制定養(yǎng)老政策時，除了基礎(chǔ)的延遲退休年齡，也可以適當發(fā)展多種退休政策，引進部分退休等更彈性化的退休機制。此外，明確多種就業(yè)形勢的勞動群體接受養(yǎng)老保險的方式和渠道，也是隨著目前社會發(fā)展，人民日益顯著的保障需要。并且，還應當考慮將出生率、失業(yè)率、社會經(jīng)濟狀況和社會就業(yè)形勢一起協(xié)同納入社會保障體系政策制定的考慮范圍之內(nèi)。