張春海

(南京大學(xué) 法學(xué)院，南京 210046)

費(fèi)正清講 ：“翻看一下世界地圖。全歐洲和南北美洲住著10多億人。這10多億人生活在大約50個(gè)主權(quán)獨(dú)立的國(guó)家，而10多億中國(guó)人則生活在一個(gè)國(guó)家里。這個(gè)驚心動(dòng)魄的事實(shí)，全世界中學(xué)生都是熟悉的，但是迄今為止幾乎沒有人對(duì)它的涵義做過分析。”(1)費(fèi)正清著，劉尊棋譯 ：《偉大的中國(guó)革命(1800～1985)》，北京 ：世界知識(shí)出版社，2000年，第14頁。這段話透露出一種觀念 ：全世界特別是歐美對(duì)中國(guó)這一巨大政治、文明與族群共同體的存在不理解甚至不認(rèn)可。在他們的潛意識(shí)里，中國(guó)的存在不正常，應(yīng)如歐洲一樣分裂成數(shù)十個(gè)國(guó)家。這既源于他們對(duì)中國(guó)歷史與文明的一知半解，更源于他們自身的歷史與“經(jīng)驗(yàn)”。

上溯到19世紀(jì)后半期，為了殖民與商業(yè)利益，已成功建構(gòu)民族國(guó)家的歐洲列強(qiáng)與中國(guó)這一古老國(guó)家激烈碰撞，肢解中國(guó)成為他們的重要政策目標(biāo)。在堅(jiān)船利炮之外，他們還挾其“知識(shí)”與“話語”優(yōu)勢(shì)，向中國(guó)輸入“民族”觀念，試圖將作為一個(gè)整體的中國(guó)分割成多個(gè)“民族”，再以“民族—國(guó)家”的模式將其肢解為多個(gè)“民族國(guó)家”。這一策略的關(guān)鍵在于將中國(guó)境內(nèi)的各傳統(tǒng)人群認(rèn)定為現(xiàn)代“民族”，然后以“民族自決”的所謂“公理”將他們的聚集地從中國(guó)分裂出去。這種“外患”疊加以由于歷史、宗教、地緣與政治傳統(tǒng)使特定人群與中心地帶疏離而產(chǎn)生分離傾向的“內(nèi)憂”，使20世紀(jì)上半葉的中國(guó)政府面臨著建構(gòu)一個(gè)由所有中國(guó)人組成之民族國(guó)家的緊迫而艱巨的任務(wù)，經(jīng)歷著由傳統(tǒng)王朝向民族國(guó)家轉(zhuǎn)型的陣痛。

傳統(tǒng)人群大多聚居于邊緣地帶，對(duì)邊疆問題的處理不僅關(guān)系到向民族國(guó)家轉(zhuǎn)型的成敗，還關(guān)系到整個(gè)中華民族的存亡。(2)梁?jiǎn)⒊?899年撰文指出 ：“歐人中國(guó)分割之議，倡之既有年，迄于今而其聲浪愈高。其視中國(guó)人，不啻如土耳其如印度，且將如阿非利加矣……中國(guó)之運(yùn)命，殆在于旦夕。”梁?jiǎn)⒊?：《梁?jiǎn)⒊?，北?：北京出版社，1999年，第259頁?！爸袊?guó)的近代國(guó)家建設(shè)實(shí)際上從一開始就與西方國(guó)家不同 ：它必須回答應(yīng)該如何消除邊疆民族中的分裂主義傾向?！?3)王珂 ：《國(guó)民國(guó)家與民族問題——關(guān)于中國(guó)近代以來民族問題的歷史思考》，《民族社會(huì)學(xué)研究通訊》第60期，第3頁。如何設(shè)定“邊疆”，并將之整合進(jìn)“中國(guó)”這一共同體，是向民族國(guó)家轉(zhuǎn)型必須解決的問題。在當(dāng)時(shí)，“憲法被視為凝聚集體力量的當(dāng)前社會(huì)目標(biāo)的基本聲明，也被看作推動(dòng)輿論、防止錯(cuò)誤的手段……對(duì)于正力爭(zhēng)在世界各國(guó)中謀得重要地位的中國(guó)來說，憲法是現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)志的組成部分”。(4)費(fèi)正清主編 ：《劍橋中華民國(guó)史(1912～1949)》(上卷)，北京 ：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994年，第287～288、289頁。對(duì)于精英階層而言，“他們壓倒一切的目標(biāo)是強(qiáng)大的中國(guó)，他們的榜樣是西方國(guó)家和日本。在那些國(guó)家里，憲法和國(guó)力看上去顯然有著聯(lián)系”。(5)費(fèi)正清主編 ：《劍橋中華民國(guó)史(1912～1949)》(上卷)，北京 ：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1994年，第287～288、289頁。孫中山在第一屆國(guó)會(huì)即將召開之際便云 ：“劈頭第一事，須研究一部好憲法。中華民國(guó)必有好憲法，始能使國(guó)家前途發(fā)展，否則將陷國(guó)家于危險(xiǎn)之域?！?6)《孫中山全集》第3卷，北京 ：中華書局，1984年，第5頁。宋教仁、黃興等人也一致認(rèn)為，憲法為“現(xiàn)今最重大者”，(7)湖南省社科院編 ：《黃興集》，北京 ：中華書局，1981年，第309頁。是“共和政體之保障”。(8)陳旭麓編 ：《宋教仁》(下冊(cè))，北京 ：中華書局，1981年，第460頁。大清帝國(guó)崩塌后，面對(duì)日益離心的邊疆，如何以憲法及憲法性文件建構(gòu)起一個(gè)由所有中國(guó)人組成的近代民族國(guó)家，就成為歷屆政府的基本方略。(9)到目前為止，關(guān)于清末以來邊疆與民族問題的研究，國(guó)內(nèi)外的成果極為豐富，且已達(dá)到了非常高的水準(zhǔn)。除關(guān)于邊疆史、民族史、民族區(qū)域自治制度史的作品之外，這些成果大多是從“民族問題”“民族政策”的角度進(jìn)行論述，本文不擬一一贅述。從總體上看，既有研究對(duì)《臨時(shí)約法》以來歷屆憲法(或憲法性文件)在邊疆問題上“去政治化”的努力，及其與在帝國(guó)主義“民族”話語牽引下之“民族化”“政治化”趨向間角力的線索重視不夠、評(píng)價(jià)不足，這正是本文寫作的動(dòng)因。

一、 走向省制 ：清代二元制的歷史負(fù)擔(dān)與民國(guó)憲法的應(yīng)對(duì)

(一) 清代二元制的歷史負(fù)擔(dān)

王柯注意到，盡管中國(guó)“民族”眾多，可發(fā)生分離主義運(yùn)動(dòng)的只有蒙、藏、維，主因在于滿清出于以“民族”牽制“中國(guó)”的目的構(gòu)造了一種“多元式天下”的統(tǒng)治模式——在此三地實(shí)行有別于“中國(guó)”(中原)的體制與法律——阻止了蒙、藏、維人群之中國(guó)人與中國(guó)認(rèn)同意識(shí)的形成。(10)王珂 ：《國(guó)民國(guó)家與民族問題——關(guān)于中國(guó)近代以來民族問題的歷史思考》，《民族社會(huì)學(xué)研究通訊》第60期，第2～3頁。

這一觀察異常敏銳。早在上世紀(jì)初，王勤堉在《蒙古問題》一書中就指出，清廷的蒙古政策“實(shí)為蒙古問題發(fā)生之最大原因”。(11)王勤堉 ：《蒙古問題》，上海 ：商務(wù)印書館，1931年，第46 頁。俄、日、英這些對(duì)中國(guó)侵略野心最大的國(guó)家，則“順勢(shì)而為”，利用此負(fù)面遺產(chǎn)，向中國(guó)境內(nèi)各傳統(tǒng)族群灌輸“民族”觀念，鼓動(dòng)他們從中國(guó)分離，建立自己的“民族國(guó)家”。(12)他們打著“民族自決”的旗號(hào)，蠱惑中國(guó)邊疆特定少數(shù)族群建設(shè)“大蒙古國(guó)”“大回回國(guó)”。見高翠蓮 ：《清末民國(guó)時(shí)期中華民族自覺進(jìn)程研究》，北京 ：中央民族大學(xué)出版社，2007年，第186～187頁。

現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)使中國(guó)的政治精英們認(rèn)識(shí)到，只有在共同的制度下，認(rèn)同與國(guó)民意識(shí)才能形成。帝國(guó)體制下那些以種種法律制度刻意維持各族群差異，使他們相互制約的做法，在以民族國(guó)家為單位的列國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，無異于自斷筋脈。因此，清廷接受左宗棠建議，于1884年在新疆建省。這一措施“削弱了新疆地方民族上層勢(shì)力的政治獨(dú)立性，消除了個(gè)別反動(dòng)勢(shì)力分裂新疆的隱患”，(13)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國(guó)邊疆政治變遷研究》，哈爾濱 ：黑龍江教育出版社，2012年，第81頁。為之后中央政府整合邊疆提供了經(jīng)驗(yàn)，指明了路徑。以此為開端，清廷又陸續(xù)建臺(tái)灣、黑龍江、吉林、奉天等省。一些大臣還建議在內(nèi)蒙古設(shè)省，(14)馬汝珩、成崇德主編 ：《清代邊疆開發(fā)》，太原 ：山西人民出版社，1998年，第34l頁。在川藏邊境建立川西省，在拉薩及日喀則、阿里等地建西藏省。(15)呂昭義 ：《英帝國(guó)與中國(guó)西南邊疆(1911～1947)》，北京 ：中國(guó)藏學(xué)出版社，2001年，第18頁。“在邊疆危機(jī)面前，滿洲朝廷在某種程度上放棄了聯(lián)合其他少數(shù)民族共同監(jiān)視漢人的政策，轉(zhuǎn)而以中華王朝的立場(chǎng)處理邊疆事務(wù)……即是推動(dòng)原為藩屬的清朝邊疆地區(qū)與內(nèi)地政治一體化的‘行省化’政策”，(16)吳啟訥 ：《民族自治與中央集權(quán)——1950 年代北京藉由行政區(qū)劃將民族區(qū)域自治導(dǎo)向國(guó)家整合的過程》，《“中研院”近代史研究所集刊》第 65 期，第87頁。開始了從帝國(guó)向民族國(guó)家(主權(quán)國(guó)家)的自我轉(zhuǎn)變。(17)汪暉 ：《現(xiàn)代中國(guó)思想的興起》第二部上卷，北京 ：三聯(lián)書店，2004年，第821頁。

設(shè)省置縣“這一前所未有的制度革新，建立了中國(guó)邊疆史上的重大里程碑”，(18)徐中約 ：《中國(guó)近代史》(上冊(cè))，香港 ：中文大學(xué)出版社，2001年，第332頁。對(duì)中國(guó)民族國(guó)家的建構(gòu)具有重大意義。可惜的是，“外蒙古與西藏地區(qū)屢有籌設(shè)行省之議，無奈來自邊疆地方的阻力過大，未能切實(shí)施行，‘均質(zhì)化’程度遠(yuǎn)不及新疆”。而“‘均質(zhì)化’的政治遺產(chǎn)的多少也決定了以后新疆與蒙、藏地區(qū)不同的政治走向”。(19)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國(guó)邊疆政治變遷研究》，第107、126、126頁。

清政府及之后的民國(guó)將邊疆改為行省，從表面看似乎只是國(guó)家控馭地方形式的變化，背后卻有其實(shí)質(zhì)性意義。制度本身就有“教育”功能，其具體實(shí)踐即是對(duì)其內(nèi)含的觀念與價(jià)值的指向性“灌輸”。作為一種使邊疆“內(nèi)地化”與“中國(guó)化”的措施，(20)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國(guó)邊疆政治變遷研究》，第107、126、126頁。一視同仁的制度能夠促發(fā)人們內(nèi)心一體感的生成，強(qiáng)化政治認(rèn)同，催生國(guó)族意識(shí)，促進(jìn)民族國(guó)家的成長(zhǎng)。從《臨時(shí)約法》起，歷次憲法性文件對(duì)中國(guó)領(lǐng)土的表述多將“內(nèi)外蒙古、青海、西藏”單列，新疆與東北不在其中，其原因就在于這些地域在清末已通過設(shè)省而內(nèi)地化，毫無疑問地成為中國(guó)領(lǐng)土的一部分。與此相隨，行省人民也無可置疑地成為中國(guó)的普通公民，與所有國(guó)民享有同樣的權(quán)利與義務(wù)，成為中華民族的一分子。基于統(tǒng)一的行省制對(duì)中國(guó)統(tǒng)一及中華民族凝成具有的重要性，確立以“省制”為中心的地方制度便成為民國(guó)時(shí)期各憲法建構(gòu)民族國(guó)家的支點(diǎn)之一。

總之，以中央政府為認(rèn)同核心的行省制的實(shí)踐，是以制度及制度框架內(nèi)的行動(dòng)建構(gòu)“想象的共同體”。(21)本尼迪克特·安德森指出，南美及東南亞地區(qū)的民族國(guó)家大抵均以一個(gè)行政單位而形成(見[美]本尼迪克特·安德森著，吳叡人譯 ：《想象的共同體 ：民族主義的起源與散布》，上海 ：上海人民出版社，2005年，第116～117頁)。在一國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行同樣的地方制度，就是在構(gòu)建一個(gè)制度上的同質(zhì)性“行政單位”，然后在此單位內(nèi)以制度、文化等多種方式建構(gòu)共同體意識(shí)。這種共同體意識(shí)正是從前特定邊疆地區(qū)人們?nèi)狈Φ?，故它又有維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一的意義。當(dāng)然，這種作用也不應(yīng)夸大。東北、內(nèi)蒙古之所以未如西藏、新疆那樣產(chǎn)生嚴(yán)重的分離主義運(yùn)動(dòng)，漢族在這些地區(qū)人口比例上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)是主因。但行省制進(jìn)一步在法理上強(qiáng)化了兩地對(duì)中心地帶“向心”傾向的合理性，消除了地區(qū)精英制造分裂的口實(shí)與制度裝置，使中央政府的權(quán)力“開始逐漸覆蓋其他原本控制較弱的邊疆地區(qū)，摸索著建立近代國(guó)家的途徑”，(22)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國(guó)邊疆政治變遷研究》，第107、126、126頁。意義重大。

(二) 北京政府時(shí)期的憲法應(yīng)對(duì)

承接清代二元制的遺產(chǎn)，又受現(xiàn)實(shí)情勢(shì)所制，《臨時(shí)約法》將中國(guó)領(lǐng)土區(qū)分為二十二行省與“內(nèi)外蒙古、西藏、青?！眱纱蟛糠?，內(nèi)含著地域與族群間的分野，使分離、分裂因子內(nèi)在于民國(guó)的制度之中，不利于中華民國(guó)這一嶄新民族國(guó)家的建構(gòu)，因而是過渡性的，不得視為一種不可變更的基本制度。達(dá)生在其《經(jīng)營(yíng)西藏之借箸》一文中就主張 ：“外交之計(jì)畫，重在修明條約；內(nèi)政之計(jì)畫，亟宜改建行省?！?23)盧秀璋主編 ：《清末民初藏事資料選編》，北京 ：中國(guó)藏學(xué)出版社，2005年，第143、165頁。陳去病著《西藏改建行省議》一文，亦主張“設(shè)置郡縣，如內(nèi)地”。(24)盧秀璋主編 ：《清末民初藏事資料選編》，北京 ：中國(guó)藏學(xué)出版社，2005年，第143、165頁。其他類似主張甚眾，在蒙、藏、青海等地設(shè)省是精英階層的共識(shí)。(25)相反，分離勢(shì)力則以所謂“自治”“不設(shè)行省”作為其走向所謂“獨(dú)立”的關(guān)鍵一步。1913年，西藏地方政府?dāng)M向中央提出的六項(xiàng)條件之一便是“西藏永遠(yuǎn)不設(shè)行省”。之后歷屆政府頒布的憲法與憲法性文件，均致力于消化二元制及其消極影響，但在積貧積弱、民族危機(jī)嚴(yán)重的歷史時(shí)段，時(shí)機(jī)少而有限。

1923年，北京政府頒布《中華民國(guó)憲法》，將“設(shè)省置縣”確定為一項(xiàng)憲法原則。該法第124條規(guī)定 ：“地方劃分為省、縣兩級(jí)?！钡?35條規(guī)定 ：“內(nèi)外蒙古、西藏、青海，因地方人民之公意，得劃分為省、縣兩級(jí)，適用本章各規(guī)定。但未設(shè)省、縣以前，其行政制度，以法律定之?！?26)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，北京 ：中國(guó)政法大學(xué)出版社，第531頁。在以憲法條款將內(nèi)外蒙古、西藏、青海三個(gè)區(qū)域“去邊疆化”，使之成為中國(guó)境內(nèi)的一個(gè)普通地域后，基于國(guó)民一律平等的憲法原則，中央政府便有充分的法理依據(jù)在其上實(shí)行全國(guó)性的統(tǒng)一制度，以共同制度塑造共同的國(guó)民身份，促發(fā)共同的民族與國(guó)家認(rèn)同。這是對(duì)清末“新政”的繼承與發(fā)揚(yáng)。(27)李鳴 ：《中國(guó)近代民族自治法制研究》，北京 ：中央民族大學(xué)出版社，2008年，第78頁。

制憲精英們之所以能形成共識(shí)，制定出這樣的條文，首先是因?yàn)闅v史與現(xiàn)實(shí)、世界與中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)使他們深刻地認(rèn)識(shí)到，前近代的將人群進(jìn)行分類，進(jìn)而制度區(qū)隔的做法，不僅不能使全體國(guó)民形成共同的國(guó)家意識(shí)與民族認(rèn)同，反而使人們產(chǎn)生分異思想，進(jìn)一步發(fā)展為分離運(yùn)動(dòng)，成為國(guó)家分裂的制度根源。

其次，如蓋爾納所言，“民族主義首先是一條政治原則，它認(rèn)為政治的和民族的單元應(yīng)該是一致的……民族主義是一種關(guān)于政治合法性的理論，它在要求族裔的(ethnic)疆界不得跨越政治的疆界”。(28)[英]厄內(nèi)斯特·蓋爾納 ：《民族和民族主義》，北京 ：中央編譯出版社，2002年，第1～2頁。近代民族國(guó)家的建構(gòu)需以同質(zhì)性為基礎(chǔ)，制度分異的做法與建構(gòu)民族國(guó)家的目標(biāo)南轅北轍。雷殷的提案便直指行省制之于族群融合、國(guó)族凝成與國(guó)家統(tǒng)一的重要性 ：“京綏察熱各特別區(qū)須與各省同等規(guī)定于地方制度，即蒙藏青海川邊亦不能獨(dú)異……遠(yuǎn)者美利堅(jiān)之脫離英吉利，近者安南人之背棄我中華，皆足借鑒……所以本席主張，各特別區(qū)暨蒙藏川邊青海等地方一律同等規(guī)定?！?29)吳宗慈 ：《中華民國(guó)憲法史》，北京 ：法律出版社，2013年，第905～907、908、916～917頁。從《民國(guó)二年度國(guó)家預(yù)算西藏省歲入歲出分表》等政府文件將西藏列為“西藏省”的情形，我們也可看出當(dāng)時(shí)中央政府的政治意圖。(30)具體分析見陳崇凱、劉淼 ：《從國(guó)家預(yù)決算看民國(guó)政府對(duì)西藏的財(cái)政投入與管理——兼駁“民國(guó)西藏獨(dú)立”論》，《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)》(漢文版)2007年第1期。

再次，民族國(guó)家的建構(gòu)以全體國(guó)民平等為條件，而制度分異是一種歧視性視角，不利于邊疆少數(shù)群體融入統(tǒng)一的國(guó)族。德色賴依布議員即曰 ：“夫蒙藏地方……版圖既已合一，而一種所謂‘懷柔遠(yuǎn)人’之謬見，不啻金科玉律……現(xiàn)在世界漸躋大同，吾同種同族，翮能以習(xí)俗之或異或有特別規(guī)定及用除外方法而摒吾蒙藏于度外？既啟強(qiáng)鄰生覬覦之野心，尤背共和原則人民為主體之定義……?！?31)吳宗慈 ：《中華民國(guó)憲法史》，北京 ：法律出版社，2013年，第905～907、908、916～917頁。在蒙、藏、青海設(shè)立行省，就是從打破地域上的畛域之分入手，讓中國(guó)境內(nèi)的所有人均成為權(quán)利平等的普通國(guó)民，使他們以此共同身份組成一個(gè)共同的民族。如此，則民族國(guó)家的建構(gòu)水到渠成。

1923年憲法以“省制”為地方制度的核心，乃對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的正確總結(jié)。列強(qiáng)的逼迫，更證明了這一憲法原則的重要性與有效性。(32)1912年，在川滇西征軍取得節(jié)節(jié)勝利，準(zhǔn)備進(jìn)軍西藏之時(shí)，英國(guó)公使朱爾典對(duì)中國(guó)政府施加壓力，其中一條即是英國(guó)政府不能承認(rèn)中國(guó)政府關(guān)于西藏與內(nèi)地各省平等的政策，在之后的西姆拉會(huì)議期間，又要求中國(guó)政府保證不改西藏為行省。具體分析見陳謙平 ：《抗戰(zhàn)前后之中英西藏交涉(1935～1947)》，北京 ：三聯(lián)書店，2003年，第23～27頁。辛亥革命爆發(fā)后，外蒙古與西藏隨即發(fā)生了迅猛劇烈的民族分離運(yùn)動(dòng)，但新疆卻“并沒有因?yàn)樾梁ジ锩臎_擊而喪失對(duì)中國(guó)國(guó)家的認(rèn)同”，其基本原因之一就在于行省制下中央政府是新疆統(tǒng)治者權(quán)力合法性的唯一來源，“否定中央的權(quán)威，他們的統(tǒng)治也將失去合法性”。(33)馮建勇 ：《辛亥革命與近代中國(guó)邊疆政治變遷研究》，第177、178頁。

(三) 南京國(guó)民政府時(shí)期的憲法應(yīng)對(duì)

1923年制憲時(shí)，政治精英們就為邊疆地區(qū)的內(nèi)地化，亦即完全走向行省制實(shí)行分段過渡性辦法達(dá)成了共識(shí)。何畏便指出，作為一種向統(tǒng)一行省制過渡的特別區(qū)域，不應(yīng)作為一種長(zhǎng)久、基本的制度存在，一定要從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局的利益考慮，明確其過渡的性質(zhì)；條件一旦具備，就應(yīng)迅速改為行省。(34)吳宗慈 ：《中華民國(guó)憲法史》，北京 ：法律出版社，2013年，第905～907、908、916～917頁。

南京國(guó)民政府堅(jiān)持了以“省制”為中心的地方體制，于1928年9月17日明令熱河、 察哈爾、綏遠(yuǎn)、青海、寧夏、西康等特別行政區(qū)建省，(35)關(guān)于青海與西康建省問題的論述，可參考陳謙平主編 ：《西藏百年史研究》(中冊(cè))，北京 ：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，第520～523頁。以“阻止邊疆內(nèi)緣步上外蒙古及西藏的后塵”。(36)吳啟訥 ：《民族自治與中央集權(quán)——1950 年代北京藉由行政區(qū)劃將民族區(qū)域自治導(dǎo)向國(guó)家整合的過程》，《“中研院”近代史研究所集刊》第 65 期，第88頁。在設(shè)省的同時(shí)，“縣制的推行與土司制度的廢除也同步進(jìn)行。通過這一政策，少數(shù)民族地區(qū)被普遍納入省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村這一行政體系之中”。(37)王希恩主編 ：《20世紀(jì)的中國(guó)民族問題》，北京 ：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年，第270頁。這種實(shí)踐很快為憲法所肯定。1931年《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》第一條 ：“中華民國(guó)領(lǐng)土為各省及蒙古、西藏。”(38)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第830、834頁。青海因在兩年前正式建省而被從憲法所列之特別地域的名單中刪除；寧夏、熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾已分別建省，故該條中的“蒙古”僅指以前憲法性文件中的“外蒙古”。作為特殊地域的政區(qū)在憲法中的范圍大為縮小。

然而，在蘇聯(lián)的策動(dòng)下，外蒙古已事實(shí)獨(dú)立，西藏亦基本處于獨(dú)立狀態(tài)，(39)西方列強(qiáng)亦主張西藏“事實(shí)上”獨(dú)立，但這“完全是一種不符合國(guó)際法慣例的強(qiáng)詞奪理”。陳謙平 ：《抗戰(zhàn)前后之中英西藏交涉(1935～1947)》，第13頁。這使《訓(xùn)政時(shí)期約法》無法如1923年憲法那樣規(guī)定在這些地區(qū)實(shí)行省制，只能采取妥協(xié)辦法 ：“蒙古、西藏之地方制度，得就地方情形，另以法律定之?！?40)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第830、834頁。在宣示主權(quán)的同時(shí)，對(duì)其現(xiàn)時(shí)制度不予承認(rèn)，保留中央政府在這些地區(qū)進(jìn)行制度變革的權(quán)力。

為了抵制日本的侵略野心，國(guó)民政府還采取了縮小省之版圖及分割邊境地區(qū)為行省的做法。(41)關(guān)于行省問題的討論，還可參考于鳴超 ：《中國(guó)省制問題研究》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第4期。1936年《中華民國(guó)憲法草案》(五五憲草)之“地方制度”一章只有省、縣、市的設(shè)置，而無其他特別條款。陳謙平指出，民國(guó)中央政府“在成立時(shí)即宣布西藏為中華民國(guó)的一個(gè)行省”。在南京國(guó)民政府時(shí)期，“在一段時(shí)間，中央將西藏問題定位為‘稍呈特殊形式’的地方性問題，強(qiáng)調(diào)治理西藏與內(nèi)地的一致性，淡化其民族的特殊性”。(42)陳謙平主編 ：《西藏百年史研究》(中冊(cè))，第10～11頁。

在惡劣的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境下，為建構(gòu)民族國(guó)家，憲法起草者們費(fèi)盡心力。吳經(jīng)熊個(gè)人提出的草案未言及蒙、藏。張知本《中華民國(guó)憲法草案》第132條雖規(guī)定 ：“蒙古、西藏之地方制度得就地方情形，以法律另定之”，(43)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第894、48、84～85頁。但在以后各個(gè)版本的憲法草案中，這一條中的“蒙古、西藏”均為“未經(jīng)設(shè)省之區(qū)域”的表述所取代，直到《五五憲草》頒布。(44)《五五憲草》第一0二條 ：“未經(jīng)設(shè)省之區(qū)域，其政治制度以法律定之?！毕男氯A、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第989頁。其目的就是要消解蒙、藏的特殊性，淡化附著于其上的族群色彩，留下將來?xiàng)l件成熟、實(shí)力具備時(shí)，以同一性制度與平等國(guó)民身份整合這些地域及其上人民的機(jī)會(huì)與可能性。

從文本上看，相比于1923年憲法，《訓(xùn)政時(shí)期約法》與《五五憲草》有所退步，這首先是日、蘇等國(guó)利用“民族”話語對(duì)中國(guó)侵略愈發(fā)加重的險(xiǎn)惡環(huán)境使然。其次，當(dāng)時(shí)的觀念環(huán)境發(fā)生了巨變。列強(qiáng)那套“民族”話語影響了包括中心地域在內(nèi)很多人的思維，遑論邊疆地區(qū)的少數(shù)族群。有鑒于此，顧頡剛在其《中華民族是一個(gè)》的文章中指出 ：“‘中國(guó)本部’這個(gè)名詞是敵人用來分化我們的。‘五大民族’這個(gè)名詞卻非敵人所造，而是中國(guó)人自己作繭自縛……這惡果的第一聲爆裂，就是日本人假借了‘民族自決’的名義奪取了我們的東三省而硬造一個(gè)偽‘滿洲國(guó)’?！?45)顧頡剛《中華民族是一個(gè)》，馬戎主編 ：《中華民族是一個(gè)——圍繞1939年這一議題的大討論》，北京 ：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第35～38頁。列強(qiáng)為肢解中國(guó)而使用的民族話語開始深刻影響中國(guó)人的思維，國(guó)民政府兩部憲法性文件在一定程度上即是與此種話語的對(duì)接。

二、 消除族群分野 ：代議員選舉地域原則的確立

(一) 清末由族群分野向地域原則的轉(zhuǎn)向

清末，孫中山等人為推翻滿清統(tǒng)治，以建立純粹的漢人國(guó)家為號(hào)召。但另一些精英則發(fā)現(xiàn)，如果以“民族”為名在一國(guó)境內(nèi)的人民中分界，存在重大政治風(fēng)險(xiǎn)，不僅向民族國(guó)家的轉(zhuǎn)型難以成功，甚至還會(huì)因國(guó)家分裂招致生靈涂炭。他們呼吁化除畛域，以共同的身份將人們凝聚成一個(gè)整體，并將之以憲法的形式肯定下來。光緒三十二年(1906)七月，端方在《請(qǐng)定國(guó)是以安大計(jì)折》中提出六條建議，第一條即為 ：“舉國(guó)臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域……一視同仁……畛域不化，則離德易生?！?46)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第894、48、84～85頁。已有明確的以大清國(guó)土內(nèi)所有中國(guó)人組成一個(gè)民族的國(guó)家與列強(qiáng)抗衡之意。

由于各種既得利益的糾纏，“化除畛域”的進(jìn)程相當(dāng)艱難。宣統(tǒng)元年(1909)七月制定之《改定資政院院章暨續(xù)訂八章》第二章《議員》第九條規(guī)定 ：“資政院議員由下列各項(xiàng)人員，年滿三十歲以上者選充 ：一、宗室王公世爵；一、滿漢世爵；一、外藩(蒙回藏)王公世爵；一、宗室覺羅；一、各部、院衙門官四品以下七品以上者，但審判官、檢察官及巡警官不在其列；一、碩學(xué)通儒；一、納稅多額者；一、各省咨議局議員?！钡谑畻l ：“資政院議員定額如下 ：一、由宗室王公世爵充者，以十六人為定額；一、由滿漢世爵充者，以十二人為定額；一、由外藩王公世爵充者，以十四人為定額；一、由宗室覺羅充者，以六人為定額；一、由各部、院衙門官充者，以三十二人為定額；一、由碩學(xué)通儒充者，以十人為定額；一、由納稅多額者充者，以十人為定額；一、由各省咨議局議員充者，以一百人為定額。”(47)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第894、48、84～85頁。

《改定院章》對(duì)議員名額比例的規(guī)定是一種明顯的二元化構(gòu)造，主要以“欽選”與“民選”兩分的格局體現(xiàn)出來。所謂“欽選議員”，即除了“由各省咨議局議員充者”之外的其他七類議員。比之1908年的《資政院院章》，《改定院章》在增加滿漢世爵、外藩王公世爵與碩學(xué)通儒三類的同時(shí)，減少了各部院衙門官的名額。(48)對(duì)此，韋慶遠(yuǎn)認(rèn)為增加滿漢世爵是為了增強(qiáng)地主官僚的實(shí)力，增加碩學(xué)通儒是為了拉攏高級(jí)知識(shí)分子，而增加外藩王公的名額是為了籠絡(luò)國(guó)內(nèi)一些少數(shù)民族的上層分子。韋慶遠(yuǎn)、高放、劉文源著 ：《清末憲政史》，北京 ：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1993年，第391～392頁。用配額制將外藩與中原、滿與漢、王公世爵與一般民眾的分野兩極化、合法化、固定化。

關(guān)于“外藩”，宣統(tǒng)元年九月公布的《外藩王公選舉資政院議員章程》第一條規(guī)定 ：“本章程所稱外藩王公世爵，指蒙古、回部、西藏有下列各爵者而言 ：一、汗……七、輔國(guó)公?！?49)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。所謂“外藩”實(shí)際上就是以“民族”牽制“中國(guó)”政策下的蒙、回(維)、藏。

在地方制度上，則有一定的突破。光緒三十四年(1908)六月二十四日公布的《咨議局章程》第二條規(guī)定 ：“各省咨議局議員，以下列數(shù)目為定額，用復(fù)選舉法選任之 ：奉天五十名……新疆三十名……貴州三十九名?！?50)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。完全以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，不考慮“民族”。同日公布的《咨議局議員選舉章程》第二條規(guī)定 ：“初選舉以廳、州、縣為選舉區(qū)，復(fù)選區(qū)以府、直隸廳、州為選舉區(qū)，各以所轄地方為境界?！?51)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。對(duì)選舉區(qū)域的劃定亦無部落、族群的位置。當(dāng)然，之所以能有此規(guī)定，是因這些條文針對(duì)的主要是省，不涉及蒙、藏、青海。但無論如何，這些條款還是構(gòu)成了一種制度，顯示出從族群原則向地域原則轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)。

(二) 民國(guó)時(shí)期 ：地域原則的逐漸確立

欲想成功建構(gòu)中華民國(guó)這一近代民族國(guó)家，必須在消除國(guó)土之內(nèi)各族群畛域之分的基礎(chǔ)上建構(gòu)統(tǒng)一的國(guó)族。(52)關(guān)于這一時(shí)期的國(guó)族建構(gòu)，可參看張健 ：《國(guó)家范式轉(zhuǎn)換與國(guó)族構(gòu)建 ：近代中國(guó)國(guó)族構(gòu)建研究》(北京 ：中央編譯出版社，2015年)一書的有關(guān)部分?！杜R時(shí)約法》的制定者們自覺肩負(fù)起了這一使命。《約法》第十八條規(guī)定 ：“參議員，每行省、內(nèi)蒙古、外蒙古、西藏各選派五人；青海選派一人；其選派方法，由各地方自定之。”(53)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。這是《約法》唯一一處對(duì)蒙、藏地區(qū)所做的特殊規(guī)定，但仍以地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，無族群的位置。(54)陳茹玄即指出，這是“采地方平等主義”。陳茹玄 ：《增訂中國(guó)憲法史》，臺(tái)北 ：文海出版社，1985年，第34頁。北京政府基本繼承了《臨時(shí)約法》的精神。1912年8月公布之《中華民國(guó)國(guó)會(huì)組織法》第二條 ：“參議院以下列各議員組織之 ：一、由各省省議會(huì)選出者，每省十名；二、由蒙古選舉會(huì)選出者，二十七名；三、由西藏選舉會(huì)選出者，十名；四、由青海選舉會(huì)選出者，三名；五、由中央學(xué)會(huì)選出者，八名；六、由華僑選舉會(huì)選出者，六名?！?55)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁?！督M織法》雖為蒙古、西藏、青海規(guī)定了固定名額，但這些名額乃分配給地域，而非族群。

對(duì)眾議員名額的分配，也不考慮族群，而以“人口之多寡”為原則?！吨腥A民國(guó)國(guó)會(huì)組織法》第四條 ：“各省選出眾議員之名額，依人口之多寡定之?！?56)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。蒙古、西藏、青海因未設(shè)省，被給予固定名額 ：“蒙古、西藏、青海選出眾議院議員之名額如下 ：蒙古 ：二十七名；西藏 ：十名；青海 ：三名?！?57)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。選舉方法與參議院選舉法一致。(58)《眾議院議員選舉法》第九十六條規(guī)定 ：“蒙古、西藏、青海選舉區(qū)劃及議員名額分配之如下 ：哲里木盟二名，卓索圖盟二名……阿拉善一名，額濟(jì)納一名，前藏五名，后藏五名、青海三名?！毕男氯A、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第183頁。

值得注意的是，1912年《眾議院議員選舉法》第五條規(guī)定 ：“凡有中華民國(guó)國(guó)籍之男子，年滿二十五歲以上者，得被選舉為眾議院議員。于蒙、藏、青海，具有前項(xiàng)資格并通曉漢語者，得被選舉為眾議院議員?！?59)夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第93、106～107、113、157、169、169、170、175頁。蒙、藏、青海的被選舉人必須具有中華民國(guó)國(guó)籍并通曉漢語，這是在對(duì)蒙、藏人民灌輸國(guó)家意識(shí)的同時(shí)，以語言與制度的“共同性”塑造他們的中國(guó)人意識(shí)及對(duì)中華民族的認(rèn)同。有學(xué)者認(rèn)為“這等于否定了民族平等，是‘厲行種族同化’的法律表現(xiàn)”，(60)李鳴 ：《中國(guó)近代民族自治法制研究》，第90頁。有失偏頗。通曉漢語乃參政議政的基本條件，如連共同語言都不要求、不具備，這樣的民族國(guó)家是建構(gòu)不起來的。特別是，在當(dāng)時(shí)，共同語言被認(rèn)為是人們屬于同一民族的重要表征。(61)辛亥革命前， 在革命黨與立憲派的爭(zhēng)論中，《民報(bào)》第一期和第二期連載了汪精衛(wèi)的《民族的國(guó)民》一文，認(rèn)為構(gòu)成民族的要素是同血系、同語言文字、同住所、同習(xí)慣、同宗教、同精神氣質(zhì)。具體論述見常安 ：《統(tǒng)一多民族國(guó)家的憲制變遷》，北京 ：中國(guó)民主法制出版社，2015年，第76頁。因此，北京政府頒布之《蒙古待遇條例》的第九條也規(guī)定 ：“蒙古通曉漢文并合法定資格者，得任用京外文武各職。”之后擬頒布之《待遇西藏條例》同樣有類似的規(guī)定。(62)《東方雜志》第9卷第4號(hào)《中國(guó)大事記》。

在這種主流意識(shí)的推動(dòng)下，當(dāng)時(shí)的各種憲法性文件大多貫徹地域原則，排斥族群標(biāo)準(zhǔn)，如1913年《天壇憲草》、1918年《修正中華民國(guó)國(guó)會(huì)組織法》、1919年《中華民國(guó)憲法草案》及1923年《中華民國(guó)憲法》，突出的均是“地方”與“區(qū)域”意象，以此對(duì)“邊疆”與居住于其上的特定群體進(jìn)行“民族國(guó)家”層面上的統(tǒng)合。如學(xué)者指出的那樣，1923年憲法“更多強(qiáng)調(diào)的是少數(shù)民族對(duì)國(guó)家的歸屬、依賴以及與漢族地區(qū)行政體制的趨于一致……只將少數(shù)民族視為個(gè)體而不視為特殊群體”。(63)李鳴 ：《中國(guó)近代民族自治法制研究》，第88頁。

北京政府時(shí)期的做法亦為南京國(guó)民政府所繼承。1933年《中華民國(guó)憲草初稿草案》第四十九條 ：“國(guó)民大會(huì)依下列方法選出之代表組織之 ：一、每縣及其同等區(qū)域選出代表一人；但人口超過五十萬者增選代表一人；二、每市選舉代表一人；但人口超過三十萬者，每三十萬增選代表一人，不滿三十萬者以三十萬計(jì)；三、僑居國(guó)外之中華民國(guó)人民選出之代表，其名額以法律定之。”(64)以上夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第919、1001、1004頁。不僅不為族群、邊疆設(shè)立特殊制度，而且連蒙、藏的字眼都未出現(xiàn)，邊疆在法律上基本地域化了。這一草案乃以吳經(jīng)雄個(gè)人所擬草案為底本，參考各方意見及張知本等人稿件，經(jīng)多次討論而成，反映了當(dāng)時(shí)的主流輿論。

邊疆的地域化乃至內(nèi)地化也被貫徹到《五五憲草》的起草過程中。在二讀至“貧瘠省區(qū)之教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)補(bǔ)助之”的規(guī)定時(shí)，張維瀚委員提議將“貧瘠省區(qū)”改為“邊遠(yuǎn)省區(qū)”，但張寒操委員認(rèn)為“邊遠(yuǎn)省區(qū)”未必貧瘠，而貧瘠省區(qū)又不限邊省，國(guó)庫(kù)補(bǔ)助只問其是否貧瘠而已。這一意見為多數(shù)人贊同，故仍維護(hù)原案。(65)吳經(jīng)熊 ：《中國(guó)制憲史》，上海 ：上海書店，1992年，第593頁。不以“民族”與“邊疆”為標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)設(shè)特殊權(quán)利，淡化邊疆與內(nèi)地間的區(qū)隔已是時(shí)人共識(shí)。

1936年5月《國(guó)民大會(huì)代表選舉法》公布，其第二條規(guī)定 ：“國(guó)民大會(huì)代表之總額為一千二百名，依下列各款分配之 ：一、依區(qū)域選舉方法選出者，六百六十五名；二、依職業(yè)選舉方法選出者，三百八十名；三、依特種選舉方法選出者，一百五十五名?！?66)以上夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第919、1001、1004頁。所謂“特種選舉”指包括被日本侵占的遼寧、吉林、黑龍江、熱河四省之選舉，在外僑民之選舉以及蒙古、西藏之選舉三種。對(duì)蒙古應(yīng)出之代表名額貫徹地域原則，(67)具體規(guī)定見第三十一條。夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第1004頁。按盟旗分配(24名代表“按人口比例分配給各旗盟”)。(68)黃西武 ：《南京國(guó)民政府時(shí)期少數(shù)民族參加國(guó)家代議機(jī)構(gòu)問題研究》，中央民族大學(xué)博士論文，第66、28頁。西藏國(guó)民大會(huì)代表的名額則為 ：“一、由在西藏地方有選舉權(quán)人選出者十名；二、由在其他省區(qū)內(nèi)，有選舉權(quán)之西藏人民選出者六名。”(69)以上夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第919、1001、1004頁。由于蒙古、西藏各地差異較大，與中央的關(guān)系不盡相同，故這兩個(gè)地區(qū)內(nèi)代表的選舉又分別比照關(guān)于各省區(qū)域選舉之規(guī)定及關(guān)于遼寧、吉林、黑龍江、熱河四省選舉之規(guī)定。(70)見該法第三十三、三十四條。夏新華、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第1004頁。如鄭大華指出的那樣，1927年以后，“國(guó)民大會(huì)代表選舉以區(qū)域選舉為主，不以民族為單位，蒙、藏選舉雖列為‘特種選舉’，但主要強(qiáng)調(diào)區(qū)域?qū)傩?，而非民族屬性”?71)鄭大華 ：《論晚年孫中山“中華民族”觀的演變及其影響》，《民族研究》2014年第2期。

國(guó)民政府將邊疆(72)1936年2月公布施行的《修正邊疆武職人員敘授官銜暫行條例》指出，“邊疆是指‘蒙古、康、藏、新疆等處’”( 《蒙藏邊區(qū)公務(wù)人員任用標(biāo)準(zhǔn)》，中國(guó)第二歷史檔案館編 ：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第五輯第一編《政治(五)》，南京 ：江蘇古籍出版社，1999年，第19頁)。界定為“區(qū)域”乃“試圖以邊疆問題取代、淡化民族問題。體現(xiàn)在法律中，這一時(shí)期的選舉法律制度中雖然也考慮到少數(shù)民族實(shí)際情況，單列為一個(gè)選舉單位。但往往以地名代替族稱，將回族稱為內(nèi)地生活習(xí)慣特殊的居民，將西藏之外的藏族同胞稱為在其他省區(qū)生活的西藏人，將生活在長(zhǎng)沙、武漢、北京等地的滿族同胞也牽強(qiáng)地稱為邊疆國(guó)民”。(73)黃西武 ：《南京國(guó)民政府時(shí)期少數(shù)民族參加國(guó)家代議機(jī)構(gòu)問題研究》，中央民族大學(xué)博士論文，第66、28頁。這樣做的目的是為了將邊疆地區(qū)的一些傳統(tǒng)族群進(jìn)一步融入中華民族，而不是刺激其獨(dú)立的民族意識(shí)，從而埋下國(guó)家分裂的制度根源，(74)具體論述見楊思機(jī) ：《以行政區(qū)域統(tǒng)馭國(guó)內(nèi)民族——抗戰(zhàn)前國(guó)民黨對(duì)少數(shù)民族的基本策略》，《民族研究》2012年第3期。但“此舉對(duì)于欲以民族地位獲取特殊利益的人相當(dāng)不利，故而激起其反對(duì)”。(75)楊思機(jī) ：《指稱與實(shí)體 ：中國(guó)“少數(shù)民族”的生成與演變(1905～1949)》之“摘要”，中山大學(xué)博士論文，2010年，第88頁。

三、 結(jié) 語

晚清至民國(guó)以憲法及憲法性文件進(jìn)行的民族國(guó)家建構(gòu)，乃以“求同”的努力化解特定邊疆地區(qū)出現(xiàn)的“求異”(指向的是分離)趨勢(shì)。其主要意義在于中心地帶的政治精英以所掌控的制度設(shè)計(jì)與話語權(quán)，搭建了一個(gè)在形式上具有充分合法性的“民族國(guó)家”的制度外殼與話語體系，以當(dāng)時(shí)世界普遍實(shí)踐的“公民民族主義”促發(fā)特定邊疆族群對(duì)中國(guó)的“祖國(guó)”想象與認(rèn)同。邊疆問題“憲法化”的背后，是由“合法性”創(chuàng)出“合理性”，由“外在”而“內(nèi)化”。(76)陳謙平教授認(rèn)為，國(guó)民政府因“內(nèi)無軍事實(shí)力能恃，外無外交環(huán)境可依”，故“治藏的實(shí)踐主要還是傳統(tǒng)的治邊策略”，即以宣慰、布施、冊(cè)封、致祭、賜號(hào)等方式的“羈縻”(陳謙平主編 ：《西藏百年史研究》中冊(cè)，第510頁)，顯然并不完全如此。質(zhì)言之，這是以在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為具有最高權(quán)威的法律規(guī)范(其本質(zhì)是同一性)化解由歷史、政治、文化、宗教等復(fù)雜因素形成的以族裔為單位的民族主義意識(shí)，建構(gòu)以國(guó)界為范圍的同質(zhì)性。這一建構(gòu)國(guó)族的過程，就是建構(gòu)民族國(guó)家的過程。從長(zhǎng)時(shí)段世界范圍的實(shí)踐看，無疑是一條正確之路。就對(duì)當(dāng)時(shí)以“一國(guó)一族”為原則的主流民族國(guó)家理論而言，也是“切題”的，符合時(shí)代的大趨勢(shì)。(77)王明珂便指出，近代以來，世界各地都發(fā)生過一個(gè)基本類似的“國(guó)族化”(及連帶的現(xiàn)代化)過程。王明珂 ：《英雄祖先與弟兄民族 ：根基歷史的文本與情境》，北京 ：中華書局，2009年，第7頁。

以“公民民族主義”消解國(guó)內(nèi)日漸抬頭的以各族群為單位的“族裔民族主義”，以“一國(guó)一族”取代“一國(guó)多族”的可能性，在國(guó)境的范圍內(nèi)，實(shí)際上也是一個(gè)“去民族化”的過程，以個(gè)體公民(國(guó)民)身份與權(quán)力義務(wù)的平等為本位是其中的關(guān)鍵。因此，從《臨時(shí)約法》到47年憲法均盡力不提“民族”，只規(guī)定公民平等的權(quán)利義務(wù)及其與政府的關(guān)系。

然而，一個(gè)國(guó)家的基本走向及其制度設(shè)置，主要由以武力為基礎(chǔ)的國(guó)家實(shí)力所決定。近現(xiàn)代的中國(guó)，卻是一個(gè)國(guó)家基本能力嚴(yán)重不足的孱弱政治體，面臨內(nèi)憂外患的多重壓力與困局。(78)關(guān)于此，筆者將另文分析，不贅。在此情勢(shì)下，建構(gòu)符合絕大多數(shù)國(guó)民福祉的民族國(guó)家?guī)缀跏且粋€(gè)不可能完成的任務(wù)。政治精英們只能更多地依靠制度與話語，以此來影響人心，(79)1934年，蔣介石在《中國(guó)之邊疆問題》的演說中就重點(diǎn)講到了“主義勝于武力”之問題 ：“各國(guó)解決邊疆問題之方法，就其側(cè)重之點(diǎn)觀察，不外兩種 ：一即剛性的實(shí)力之運(yùn)用，一即柔性的政策之羈縻。如果國(guó)家實(shí)力充備，有暇顧及邊陲，當(dāng)然可以采用第一種手段，一切皆不成問題；但吾人今當(dāng)革命時(shí)期，實(shí)力不夠，欲解決邊疆，只能講究政策。如有適當(dāng)之政策，邊疆問題雖不能徹底解決，亦可免其更加惡化，將來易于解決。”轉(zhuǎn)引自劉國(guó)武 ：《1927～1937年國(guó)民政府的對(duì)藏政策及接管措施》，《史學(xué)月刊》2004年第3期。先構(gòu)筑起一個(gè)具有最高效力的制度與法律框架，等實(shí)力具備時(shí)，再進(jìn)一步落實(shí)。這種努力雖起到了一定的效果，甚至一度成為趨勢(shì)，卻終因日本的全面侵華及國(guó)內(nèi)政治競(jìng)爭(zhēng)的加劇而被逆轉(zhuǎn)。以選舉原則論，抗戰(zhàn)勝利后，邊疆地區(qū)由于蘇聯(lián)介入、日本侵略后遺癥的爆發(fā)等因素而矛盾激化，加之國(guó)共兩黨的激烈競(jìng)爭(zhēng)，“民族”乃至“宗教”標(biāo)準(zhǔn)開始出現(xiàn)，(80)1947年公布的《國(guó)民大會(huì)代表選舉罷免法》第四條規(guī)定 ：“國(guó)民大會(huì)代表之名額如下……四、各民族在邊疆地區(qū)選出者，共十七名……八、內(nèi)地生活習(xí)慣特殊之國(guó)民選出者，共十名?！毕男氯A、胡旭晟等整理 ：《近代中國(guó)憲政歷程 ：史料薈萃》，第1131頁。并對(duì)1949年以后新中國(guó)的有關(guān)法律與政策產(chǎn)生了影響。限于篇幅與論旨，就不再展開論述了。(81)關(guān)于制憲國(guó)大代表的選舉，可參考黃西武 ：《南京國(guó)民政府時(shí)期少數(shù)民族參加國(guó)家代議機(jī)構(gòu)問題研究》第四章《少數(shù)民族代表參加“制憲國(guó)大”》，中央民族大學(xué)博士論文。