龐麗娟，金志峰，楊小敏，王紅蕾

(北京師范大學(xué) 中國教育政策研究院，北京 100875)

一、引言

2020年4月，習(xí)近平總書記在考察脫貧攻堅(jiān)時(shí)指出，要做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等全面振興。習(xí)近平總書記的重要講話，指明了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的深刻內(nèi)涵和發(fā)展方向?？倳涍€指出，要推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興，把人力資本開發(fā)放在首要位置，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出要破解人才瓶頸制約，把人力資本開發(fā)放在首要位置?？梢?，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施離不開強(qiáng)有力的人才支撐，人才振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。教育是實(shí)現(xiàn)人才振興的根本途徑和重要保障；推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，需要樹立大教育觀。從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)村教育承載著鄉(xiāng)村中長期高素質(zhì)勞動(dòng)大軍、人才培養(yǎng)的重大功能，對促進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興具有獨(dú)特的、不可替代的作用，同時(shí)對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)等各方面的全面振興也起著直接或間接的重要支撐作用。

教師是鄉(xiāng)村教育發(fā)展的第一資源，發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè)，必須把鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)放在重要位置。近八年來，本課題組深入山東、安徽、貴州、江西、廣西、四川、云南、河南、河北、湖南、湖北、浙江、山西、重慶、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古、新疆等20個(gè)省份、40余地市、100余區(qū)縣，通過直接訪談、座談研討、問卷調(diào)查等方式，深度了解各地近年教師隊(duì)伍特別是鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)狀況、城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍一體化發(fā)展變化及其主要問題與影響；著重調(diào)研當(dāng)前政策制度及其存在的主要問題與制約因素，尤其是體制機(jī)制制約；重點(diǎn)研究各地在鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策制度與體制機(jī)制上的改革探索及其政策訴求，以及對于改革與完善鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策制度的建議。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著國家和地方一系列政策的出臺和實(shí)施，特別是國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》以來，我國中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)取得了很大進(jìn)展。同時(shí)，目前的成效具有突出的區(qū)域性和階段性特征，城鄉(xiāng)中小學(xué)教師隊(duì)伍，特別是村小、教學(xué)點(diǎn)教師隊(duì)伍與城市教師隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)與質(zhì)量差異還比較明顯。當(dāng)前，我國脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入決戰(zhàn)決勝階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面開局，面對新時(shí)代新任務(wù)，迫切需要大力創(chuàng)新體制機(jī)制，著力完善政策制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升，加快形成“引得來、穩(wěn)得住、流得動(dòng)、教得優(yōu)”的良好局面，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村教師知識優(yōu)勢和職業(yè)作用，為鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展及鄉(xiāng)村人才、文化、產(chǎn)業(yè)和組織等的全面振興提供有力的支撐。

二、當(dāng)前困境：鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)問題及其對鄉(xiāng)村振興的負(fù)面影響

近年來，中央和地方政府大力加強(qiáng)義務(wù)教育特別是鄉(xiāng)村義務(wù)教育的發(fā)展，實(shí)施了一系列如危房改造、寄宿制學(xué)校建設(shè)、中西部薄弱校改造、義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等工程項(xiàng)目，鄉(xiāng)村學(xué)校包括寄宿制學(xué)校、小規(guī)模學(xué)校的辦學(xué)條件得到了實(shí)質(zhì)性改善，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村薄弱校的基本辦學(xué)條件也普遍有了相當(dāng)大程度的改善。但是，由于長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，及支持農(nóng)村、中西部地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展投入更多的是以工程項(xiàng)目方式下達(dá)，具有較為明顯的重“硬件”而輕“軟件”的特點(diǎn)，即多集中于改造改善校舍與基礎(chǔ)設(shè)施，而相對忽視對于教師隊(duì)伍建設(shè)的投入，綜合各地研究發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，我國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)仍然存在數(shù)量的不足，特別是結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、穩(wěn)定性等問題更為凸顯，是影響和制約鄉(xiāng)村教育教學(xué)水平、鄉(xiāng)村生源向城性流失的主要因素，也在一定程度上影響了加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的人才根基，不利于鄉(xiāng)村文化傳承和鄉(xiāng)村全面振興。

(一)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍仍然存在一些突出問題，總體狀況不容樂觀

盡管近年國家和地方政府出臺并實(shí)施了一些傾斜性政策，專門支持鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，使鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍整體狀況發(fā)生了不小的變化，但是由于城鄉(xiāng)發(fā)展水平、生活與工作條件間較大的差異，鄉(xiāng)村教師職業(yè)仍然缺乏內(nèi)源性吸引力，鄉(xiāng)村教師“下不去”、“留不住”、“教不好”等問題有所緩解但依然突出，特別是在偏遠(yuǎn)艱苦的村小、教學(xué)點(diǎn)問題更為突出。在廣大的中西部貧困鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍數(shù)量短缺，特別是年輕教師補(bǔ)充困難、流失嚴(yán)重，年齡老化、結(jié)構(gòu)失衡，整體專業(yè)素養(yǎng)不高等問題仍然明顯存在，尚未得到實(shí)質(zhì)性的改善。

第一，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充困難，且流失嚴(yán)重。突出表現(xiàn)在，一方面，新招聘的年輕教師“下不去”，即補(bǔ)充困難。越是偏遠(yuǎn)、艱苦，缺人的地區(qū)，招聘和補(bǔ)充越是困難。在很多地區(qū)，公開招考鄉(xiāng)村教師時(shí)的報(bào)名人數(shù)少，甚至少于擬錄用人數(shù)；有些已招錄的教師，地方反映在鄉(xiāng)村學(xué)校特別是村小等“待不住、干不久”、“報(bào)到了，人不來”。本課題組在中西部地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村學(xué)校和有關(guān)部門對于教師補(bǔ)充困難問題反映強(qiáng)烈，一些村小和教學(xué)點(diǎn)連續(xù)5年、甚至7、8年未能補(bǔ)充進(jìn)一名新教師。另一方面，鄉(xiāng)村教師特別是年輕教師“留不住”，即流失嚴(yán)重。不少地區(qū)反映，新補(bǔ)充的教師到崗之初即開始離職，嚴(yán)重的地區(qū)在一年之內(nèi)流失人數(shù)達(dá)到新補(bǔ)充教師總數(shù)的一半。一些地區(qū)新補(bǔ)充的特崗教師流失率也較高，有不少人未到服務(wù)期即提出辭職。本課題組在中西部8省份開展的問卷調(diào)查顯示，在回答“如果有機(jī)會(huì)你將做何選擇？”時(shí)，有20.6%的鄉(xiāng)村教師希望“調(diào)到城里學(xué)校當(dāng)老師”，54.2%的教師選擇“轉(zhuǎn)到更好的行業(yè)，不再當(dāng)老師”，僅有24.4%的教師愿意“繼續(xù)留在鄉(xiāng)村學(xué)校任教”(另有0.8%選擇“其他”)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校中，越年輕的教師流動(dòng)意愿越強(qiáng)，51歲及以上、46-50歲、41-45歲、36-40歲、31-35歲的教師群體中，有流動(dòng)意愿的教師占比分別為35.71%、37.33%、58.82%、61.36%和65.71%，而30歲及以下的教師中，有流動(dòng)意愿的占比高達(dá)83.16%(1)劉善槐、王爽、武芳：《我國農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)研究》，《教育研究》，2017年第9期，第106-115頁。。

第二，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)顯著失衡。鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)失衡，顯著反映在年齡、性別和學(xué)科結(jié)構(gòu)等方面。首先是年齡結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重，老齡化問題突出。我們深入各地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師特別是村小、教學(xué)點(diǎn)的教師中以50歲以上的老教師居多，30歲以下的年輕教師很少，一些偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村小學(xué)校(村小、教學(xué)點(diǎn))教師的平均年齡達(dá)到50歲以上。本課題組在中西部多縣區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少學(xué)校教師平均年齡為：小學(xué)46歲至48歲，初中45歲上下，而一些邊遠(yuǎn)村小、教學(xué)點(diǎn)的教師年齡普遍達(dá)到50歲以上，若干年內(nèi)可能面臨青黃不接。二是性別結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重，新進(jìn)教師男性比例低。本課題組在中西部8省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村學(xué)校女教師總體占比63.2%；在30歲以下年齡段中，這一比例增至77.2%；而在30歲以下鄉(xiāng)村小學(xué)教師中女教師占比更是高達(dá)87.3%。作為近年貧困地區(qū)鄉(xiāng)村教師重要補(bǔ)充來源的“特崗教師”，存在同樣的特征，有研究者對13個(gè)省份近6000名特崗教師的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，女性特崗教師比例達(dá) 66.7%(2)姚巖：《西鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍女性化及其社會(huì)地位再生產(chǎn)——以“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”為例》，《當(dāng)代教育科學(xué)》，2018年第5期，第51-56頁。。三是學(xué)科結(jié)構(gòu)失衡較為嚴(yán)重，結(jié)構(gòu)性短缺問題突出。2016年7月時(shí)任教育部副部長劉利民在國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會(huì)上表示，鄉(xiāng)村教師結(jié)構(gòu)上呈缺員狀態(tài)，主要表現(xiàn)為音、體、美、外語、計(jì)算機(jī)類教師的缺乏(3)劉利民：《著力解決鄉(xiāng)村音體美教師結(jié)構(gòu)性缺員》，http://edu.people.com.cn/n1/2016/0712/c367001-28547112.html。。有學(xué)者對全國115所鄉(xiāng)村小學(xué)調(diào)查顯示，平均3個(gè)多學(xué)校才有1名音樂教師和美術(shù)教師，2.5個(gè)學(xué)校有1名科學(xué)教師，2個(gè)學(xué)校有1名體育教師(4)鄔志輝：《關(guān)于鄉(xiāng)村小學(xué)課程開設(shè)狀況的調(diào)查與思考》，《生活教育》，2015年第8期，第5-8頁。。我們在中西部20個(gè)省份的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村學(xué)校音、體、美、信息技術(shù)、科學(xué)和英語老師普遍缺員，在村小和教學(xué)點(diǎn)更是短缺，這些課程常常只得由語文、數(shù)學(xué)老師等勉強(qiáng)兼任。

第三，工作任務(wù)普遍較為繁重。一名教師教多門課、教幾個(gè)班，甚至教幾個(gè)年級，在村小、教學(xué)點(diǎn)是普遍的情況；“包班制”和復(fù)式教學(xué)在邊遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校也較為常見。據(jù)我們在各地調(diào)研、座談時(shí)校長、教師們的反映，鄉(xiāng)村教師一人所教學(xué)科普遍在2-3門；所教班級2個(gè)或以上，或者教2、3個(gè)不同年級；同時(shí)，還需承擔(dān)大量的班級和學(xué)生管理工作，在許多村小、教學(xué)點(diǎn)，教師還要負(fù)責(zé)為學(xué)生熱飯、燒開水，在寄宿制學(xué)校教師既是教師、還是孩子們的生活照顧者，教育、教學(xué)、生活照料、安全管理等任務(wù)非常繁重。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師平均每天工作 9.27 小時(shí)，最少為6小時(shí)，最長為16小時(shí)，43%的教師每天工作在10小時(shí)及以上，13%的教師每天工作在12小時(shí)及以上；平均每周課時(shí)數(shù)為19 節(jié)，其中教學(xué)點(diǎn)教師的平均周課時(shí)數(shù)為 23節(jié)，而同區(qū)域縣城教師的平均周課時(shí)數(shù)為 14 節(jié)(5)趙新亮：《我國鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)踐困境與對策研究——基于全國23個(gè)省優(yōu)秀鄉(xiāng)村教師的實(shí)證調(diào)查》，《現(xiàn)代教育管理》，2019年第11期，第81-87頁。。

第四，整體專業(yè)素養(yǎng)不高，且缺少專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。當(dāng)前鄉(xiāng)村老齡教師，一部分是“民轉(zhuǎn)公”教師，一部分是老中師畢業(yè)生。前者多由于本身知識水平的局限和工作環(huán)境的閉塞，后者則主要由于長期缺乏學(xué)習(xí)培訓(xùn)和與外界的交流，因此在教育觀念、教學(xué)理念、能力更新及對于新的科學(xué)知識、信息技術(shù)的掌握使用上多有所欠缺。一些鄉(xiāng)村學(xué)校為應(yīng)對師資短缺問題，大量臨時(shí)聘請代課教師，即通常所稱的臨聘教師，由于無編、待遇缺乏吸引力，難以吸引專業(yè)、合格的人才。新進(jìn)年輕教師群體，盡管整體學(xué)歷和文化水平能達(dá)標(biāo)，但“就專率”低，即很多出身于非師范、教育或中文數(shù)學(xué)英語科學(xué)等相關(guān)學(xué)科專業(yè)，教育教學(xué)觀念、知識和能力的專業(yè)性不足。在西南某省2018 年秋季新補(bǔ)充的教師中，分配到鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的有23 人，其中所學(xué)學(xué)科為任教學(xué)科的僅2人，分別是數(shù)學(xué)和體育(6)張學(xué)敏、賴昀：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下小規(guī)模學(xué)校教師精準(zhǔn)補(bǔ)充機(jī)制研究》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》，2019年第6期，第47-54頁。。由于師資短缺、教育教學(xué)負(fù)擔(dān)繁重、交通不便和經(jīng)費(fèi)緊張等客觀因素制約，鄉(xiāng)村教師們往往又很少有外出參加脫產(chǎn)學(xué)習(xí)培訓(xùn)及其他與外界教師交流研討的機(jī)會(huì)。

(二)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)問題影響了鄉(xiāng)村教育教學(xué)質(zhì)量，削弱了鄉(xiāng)村振興的人才根基

鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的以上主要問題，客觀上嚴(yán)重制約和影響了鄉(xiāng)村學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。雖然城鄉(xiāng)間學(xué)校校舍與硬件設(shè)施差異日漸縮小，甚至在不少省份鄉(xiāng)村新建學(xué)校較城鎮(zhèn)學(xué)校還要好，是當(dāng)?shù)亍白詈玫慕ㄖ?，設(shè)施也更加齊全，但因歷史和客觀條件所限，城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍建設(shè)的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等差距的縮小，城鄉(xiāng)中小學(xué)校特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下村小、教學(xué)點(diǎn)的教育教學(xué)質(zhì)量差距的縮小是逐步實(shí)現(xiàn)的。在各地的調(diào)研、座談均反映，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)中小學(xué)校特別是村小、教學(xué)點(diǎn)的教育教學(xué)質(zhì)量與城市、縣鎮(zhèn)學(xué)校的差異還比較明顯，甚至毋庸諱言，隨著近年對基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城學(xué)校教師補(bǔ)充和培養(yǎng)培訓(xùn)效果更為顯著，在一些省份村小、教學(xué)點(diǎn)的教育教學(xué)質(zhì)量與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城以上學(xué)校的差異還有擴(kuò)大的趨勢。

由于城鄉(xiāng)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的差異，加之我國家長“砸鍋賣鐵”也要“讓孩子接受好教育”以“跳出農(nóng)門”、“走出大山”的觀念，為使子女接受到更好的教育，凡有一定條件的家庭，多想方設(shè)法將子女送到縣鎮(zhèn)及以上學(xué)校就讀。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民兄弟，也盡量攜帶子女一起流動(dòng)并在務(wù)工地入學(xué)。根據(jù)教育部《2010年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，2010年全國義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1167.17萬人，其中在小學(xué)就讀的864.30萬人，在初中就讀的302.88萬人。到2019年，全國義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女 共1426.96萬人，在小學(xué)就讀的1042.03萬人，在初中就讀的384.93萬人。9年之內(nèi)，進(jìn)城務(wù)工隨遷子女入學(xué)總數(shù)增長了22.26%，其中小學(xué)階段增長了20.56%，初中階段增長了27.09%。

與隨遷子女進(jìn)城入學(xué)相伴生的是，鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生人數(shù)的逐年下降。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》和《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2018》的數(shù)據(jù)，2013年鄉(xiāng)村小學(xué)在校生為3217.04萬人，鄉(xiāng)村初中在校生為814.53萬人；2018年鄉(xiāng)村小學(xué)在校生為2666.41萬人，鄉(xiāng)村初中在校生為648.41萬人，小學(xué)和初中在校生數(shù)5年間分別下降了17.12%和20.39%。在當(dāng)前大批進(jìn)城務(wù)工人員為孩子接受更好教育攜帶子女在務(wù)工地就讀(“隨遷型入學(xué)”)的同時(shí)，還有很多農(nóng)村家庭就是為了孩子接受更好的教育而將其送進(jìn)城鎮(zhèn)讀書，家長再在學(xué)校附近租房或買房居住，即“主導(dǎo)型就讀”。無論是哪種類型，城鄉(xiāng)教育差距都是鄉(xiāng)村生源向城性流動(dòng)的一個(gè)重要因素。東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院在全國12個(gè)省份23個(gè)區(qū)縣的調(diào)研顯示，鄉(xiāng)村(不含鄉(xiāng)鎮(zhèn))學(xué)生外出進(jìn)城讀書的比例高達(dá)65.33%；當(dāng)問到“若鄉(xiāng)村教育質(zhì)量和城市相同”將作何選擇時(shí)，有79.82%的鄉(xiāng)村家長的回答是會(huì)讓子女在鄉(xiāng)村學(xué)校讀書，12.76%的家長持猶豫心態(tài)，換言之，如果城鄉(xiāng)教育質(zhì)量達(dá)到均質(zhì)化的狀態(tài)，則將有9成左右的家長可能會(huì)讓子女留在鄉(xiāng)村學(xué)校讀書(7)鄔志輝、秦玉友：《中國農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2017—2018》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2019年版，第217-256頁。。

在教育質(zhì)量、家長觀念、高考與社會(huì)流動(dòng)密切相關(guān)等因素的共同作用下，鄉(xiāng)村人口的大規(guī)模向城性流動(dòng)對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才基礎(chǔ)和社會(huì)文化基礎(chǔ)均產(chǎn)生了一定程度的不利影響，值得高度關(guān)注和重視。一是其削弱了鄉(xiāng)村振興的人才根基。本課題組在各地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相對于其他村民來說，在進(jìn)城就讀的學(xué)生中，多數(shù)家庭經(jīng)濟(jì)條件較好，父母的文化素質(zhì)和技能水平較高，就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力較強(qiáng)，原本是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的主體人才特別是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主力隊(duì)伍。但在“為了孩子接受更好的教育”的主導(dǎo)下，這些家長離開鄉(xiāng)村，間接但大量地導(dǎo)致了鄉(xiāng)村振興中堅(jiān)力量的流失，也進(jìn)而影響了鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興。二是其影響了鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展與振興的后備人才的活水源頭。大批進(jìn)城讀書的鄉(xiāng)村孩子，從小就離開鄉(xiāng)村，學(xué)習(xí)在城鎮(zhèn)、生活在城鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)村社會(huì)的空間、生活等的客觀疏離，將可能致使情感聯(lián)系日漸割裂，鄉(xiāng)土文化基因傳承將可能阻斷，他們可能成為“回不去鄉(xiāng)村的一代”；而未來的鄉(xiāng)村，則可能因此缺失大批有鄉(xiāng)村情感、鄉(xiāng)土情懷，又有優(yōu)良文化素質(zhì)的新一代的全面參與(8)金志峰、龐麗娟、楊小敏：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局——現(xiàn)實(shí)問題與路徑思考》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2019年第5期，第5-12頁。，鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展將失去大批富有活力的人才支撐，對鄉(xiāng)村人才振興、產(chǎn)業(yè)振興和文化振興及鄉(xiāng)村全面振興可能具有消極影響。

三、政策分析：鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)政策制度亟待創(chuàng)新完善

鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)面臨的困境和存在的主要問題，除鄉(xiāng)村學(xué)校地處偏遠(yuǎn)、條件艱苦、環(huán)境較為閉塞，以及長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等歷史和客觀因素外，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)政策制度及其落實(shí)保障舉措存在的問題和不足是其中重要的因素，這些因素共同制約了工資性收入相比10-15年前普遍增長了4倍至5倍的鄉(xiāng)村教師職業(yè)的吸引力，影響了鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的質(zhì)量與水平。對鄉(xiāng)村教師待遇、編制、職稱和培養(yǎng)補(bǔ)充等政策制度進(jìn)行深入研究，剖析問題背后的深層原因和關(guān)鍵性政策制度障礙，是進(jìn)一步尋求有效突破路徑和解決舉措的基礎(chǔ)。

(一)工資與待遇政策分析

近年來各級政府陸續(xù)推行了一些傾斜性政策措施，使鄉(xiāng)村教師工資性收入有了很大幅度的增長，但是與城鎮(zhèn)教師和其他行業(yè)相比，其收入水平仍然明顯偏低?！督逃{(lán)皮書：中國教育發(fā)展報(bào)告(2018)》調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村教師月工資在3000元以下的人數(shù)比例(22.67%)顯著高于城區(qū)(15.39%)和鎮(zhèn)區(qū)(15.47%)，在5000-8000元的人數(shù)比例(18.6%)顯著低于城區(qū)(26.54%)和鎮(zhèn)區(qū)(24.69%)(9)楊東平、楊旻、黃勝利：《教育藍(lán)皮書：中國教育發(fā)展報(bào)告(2018)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2018年版，第247頁。。東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院在全國12個(gè)省份所做的調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村教師平均月收入為3550.38元(10)鄔志輝、秦玉友：《中國農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2017—2018》，第384頁。。而根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017 年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員月平均工資為 6193元(11)人力資源和社會(huì)保障部：《2017年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/W020180521567611022649.pdf。，明顯高于鄉(xiāng)村教師。

鄉(xiāng)村教師總體工資收入水平偏低，背后的深層原因主要有：一是教師基本工資標(biāo)準(zhǔn)不高。盡管國家和各級政府已為中小學(xué)教師基本工資在事業(yè)單位基本工資標(biāo)準(zhǔn)上上浮了10%，但其基本工資平均水平仍然較低，其中高級教師3520元，一級教師2408元，二級教師1992元，三級教師1766元(12)龐麗娟、金志峰、楊小敏：《鄉(xiāng)村教師職稱評聘的困境、影響與政策應(yīng)對》，《教師教育研究》，2019年第1期，第31-36頁。。二是教師績效工資結(jié)構(gòu)、來源導(dǎo)致該部分實(shí)際較低，缺乏激勵(lì)性。教師績效工資是教師工資性收入的重要組成部分，但其來源于教師工資總額“大盤子”，且基礎(chǔ)性績效工資占了70%，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資只占30%，班主任津貼、超課時(shí)津貼、教育教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目也都出自后者，既削弱了績效工資的激勵(lì)性，也限制了教師工資收入總量的提升。三是鄉(xiāng)村教師津補(bǔ)貼種類較少，標(biāo)準(zhǔn)偏低。在當(dāng)前政策框架下，對鄉(xiāng)村教師的傾斜性政策主要體現(xiàn)在艱苦邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村教師津補(bǔ)貼，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼、集中連片特困地區(qū)生活補(bǔ)助和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼等。總體來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村教師津補(bǔ)貼種類較少、標(biāo)準(zhǔn)偏低，有些種類受益面小，并且沒有拉開足夠的地區(qū)差距，缺乏充分考慮艱苦邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境、交通、生活等因素，現(xiàn)有津補(bǔ)貼水平尚難以對鄉(xiāng)村教師產(chǎn)生應(yīng)有的補(bǔ)償和激勵(lì)作用。四是鄉(xiāng)村教師職稱晉升空間狹窄制約了其工資增長。教師職稱直接決定了教師崗位工資等級，并在一定程度上影響其薪級工資等級。但由于中高級職稱的總量限制及現(xiàn)實(shí)中職稱名額分配“向城性”傾向，限制了鄉(xiāng)村教師職稱晉升空間，進(jìn)而制約了其工資的增長。

鄉(xiāng)村教師社會(huì)保障政策、住房政策的不足與子女教育政策的短板，是影響鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力與隊(duì)伍建設(shè)的重要因素。根據(jù)我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》，依法為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是用人單位的法定義務(wù)，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等保險(xiǎn)由單位和職工共同繳納；《義務(wù)教育法》和《教師法》等明確規(guī)定，教師享有社會(huì)保險(xiǎn)待遇等合法權(quán)益。近年來，各地政府對鄉(xiāng)村教師社會(huì)保險(xiǎn)待遇予以更多重視，在地方《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)實(shí)施辦法》等政策文件中多強(qiáng)調(diào)依法為鄉(xiāng)村教師繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。但當(dāng)前，一方面鄉(xiāng)村教師社會(huì)保險(xiǎn)資金統(tǒng)籌層級較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)市級統(tǒng)籌，但基本醫(yī)療保險(xiǎn)仍多在縣級統(tǒng)籌；另一方面在不少省級和市級層面缺乏鄉(xiāng)村教師社會(huì)保險(xiǎn)的配套政策，特別是缺乏資金配套落實(shí)政策，這兩方面因素共同導(dǎo)致了在不少地區(qū)鄉(xiāng)村教師社會(huì)保險(xiǎn)缺乏足夠的資金保障。本課題組在中西部省份鄉(xiāng)村地區(qū)調(diào)研時(shí)，不少學(xué)校、鄉(xiāng)村教師和相關(guān)部門反映，由于財(cái)力和政策所限，對于單位應(yīng)繳納的社保費(fèi)用只能由學(xué)校或教師個(gè)人負(fù)擔(dān)，其中“完全由個(gè)人負(fù)擔(dān)”、“學(xué)校與個(gè)人分擔(dān)”、“政府、學(xué)校與個(gè)人分擔(dān)”分別占總數(shù)的16.3%、26%(前兩者合計(jì)42.3%)和55.7%。

住房保障政策是鄉(xiāng)村教師關(guān)注的待遇政策的重要內(nèi)容。近年來，國家相關(guān)政策文件不斷提出加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師住房保障。2015 年《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020)》、2018年《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》及2019年《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》等文件明確提出要加快鄉(xiāng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，并要求各地將符合條件的鄉(xiāng)村教師住房納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶５胤秸哺鶕?jù)各自實(shí)際出臺了鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)計(jì)劃，如河南省計(jì)劃到2022年基本完成農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)(13)河南省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)河南省農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)實(shí)施方案和河南省農(nóng)村教師住房建設(shè)工作實(shí)施方案的通知》(豫政辦〔2019〕47號)，https://www.henan.gov.cn/2019/09-11/951519.html。；甘肅省計(jì)劃2020年要在23個(gè)深度貧困縣建設(shè)鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍900多套(14)甘肅省人民政府辦公廳 《關(guān)于印發(fā)2020年為民辦實(shí)事實(shí)施方案的通知》(甘政辦發(fā)〔2020〕14號)，http://www.gansu.gov.cn/art/2020/2/22/art_4786_446514.html。。但目前鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍尚嚴(yán)重不足；并且由于配套的資金保障政策和土地保障等政策相對滯后和力度不足，在一些地區(qū)特別是中西部地區(qū)鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)實(shí)際成效尚不容樂觀，任務(wù)依然緊迫而艱巨。據(jù)本課題組在中西部8個(gè)省份的調(diào)研顯示，鄉(xiāng)村教師自購房、與父母同住及租房居住的分別占42.12% 、11.46% 和12.03% ，僅22.3%的教師享有周轉(zhuǎn)宿舍。

鄉(xiāng)村教師綜合待遇政策還有一項(xiàng)重要內(nèi)容，即子女教育政策。我們在各地訪談、座談中，鄉(xiāng)村教師普遍、重點(diǎn)反映了對子女教育政策的訴求——希望對其子女在城鎮(zhèn)學(xué)校接受基礎(chǔ)教育有傾斜政策。但目前多數(shù)地區(qū)均未有相應(yīng)的優(yōu)惠或傾斜政策，子女在縣鎮(zhèn)入園入學(xué)的教育困難在很大程度上降低了鄉(xiāng)村教師在鄉(xiāng)村學(xué)校長期安心從教的意愿，影響了鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

(二)編制政策分析

我國中小學(xué)教師編制政策特別是編制標(biāo)準(zhǔn)，近年有一大進(jìn)步，即解決了城鄉(xiāng)倒掛的嚴(yán)重問題，城鄉(xiāng)中小學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)——2014年發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》將農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)與城市、縣鎮(zhèn)學(xué)校統(tǒng)一，但是仍然未充分考慮城鄉(xiāng)區(qū)域差異、鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)際狀況，因而未能有效解決鄉(xiāng)村學(xué)校編制匱乏問題。一是城鄉(xiāng)學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一的按生師比確定編制標(biāo)準(zhǔn)，缺乏科學(xué)性和合理性。在邊遠(yuǎn)貧困的鄉(xiāng)村地區(qū)和廣大的中西部地區(qū)，往往幅員遼闊、地理交通不便、居住分散，因而小規(guī)模學(xué)校和小班額現(xiàn)象普遍，成班率低。在這些地區(qū)實(shí)行與城市地區(qū)統(tǒng)一的以生師比為依據(jù)的編制標(biāo)準(zhǔn)，就易造成名義上的足編而實(shí)質(zhì)上缺編的普遍現(xiàn)象。二是現(xiàn)行編制政策未充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校的特點(diǎn)。寄宿制學(xué)校在教育教學(xué)外，還需要許多宿管、食堂、安保等工勤服務(wù)人員及衛(wèi)生人員等，現(xiàn)行政策中缺乏這類人員的編制，因而也缺失聘請這類人員的專門經(jīng)費(fèi)。在中西部鄉(xiāng)村地區(qū)調(diào)研時(shí)，寄宿制學(xué)校和有關(guān)部門普遍反映，校長、班主任和任課教師不得不承擔(dān)大量的寄宿管理和值班工作，在加重教師等負(fù)擔(dān)的同時(shí)，對正常教育教學(xué)工作也造成了不同程度的影響。

(三)職稱政策分析

當(dāng)前職稱政策及執(zhí)行過程中的問題較大程度限制了鄉(xiāng)村教師職稱晉升空間，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展和長期扎根鄉(xiāng)村從教的積極性。在政策內(nèi)容上，中高級特別是高級職稱崗位比例較低，加之高級職稱名額分配“向城性”傾向明顯(15)龐麗娟、金志峰、楊小敏：《鄉(xiāng)村教師職稱評聘的困境、影響與政策應(yīng)對》，《教師教育研究》，2019年第1期，第31-36頁。，中小學(xué)高級職稱指標(biāo)分配普遍層層遞減，即城市學(xué)校高于縣鎮(zhèn)學(xué)校，縣鎮(zhèn)學(xué)校高于鄉(xiāng)村學(xué)校，導(dǎo)致不少鄉(xiāng)村學(xué)校教師從教20余年沒有機(jī)會(huì)評上中級職稱，到退休無望評上高級職稱，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村教師職業(yè)的內(nèi)在吸引力，導(dǎo)致“孔雀向城飛”。據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2018》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國義務(wù)教育學(xué)校共有專任教師973.09萬人，其中高級職稱教師數(shù)量100.65萬人，占教師總數(shù)的10.34%；而同期鄉(xiāng)村義務(wù)教育教師242.76萬人，其中高級職稱教師為18.03萬人，占比僅7.43%，遠(yuǎn)低于全國平均水平。

(四)培養(yǎng)補(bǔ)充政策分析

近年，為吸引年輕人才到鄉(xiāng)村任教，填補(bǔ)鄉(xiāng)村教師的巨大缺口，國家陸續(xù)出臺了多項(xiàng)政策，逐步形成了以公開招考為主，“三支一扶”、“特崗計(jì)劃”、“免費(fèi)師范生計(jì)劃”、“碩師計(jì)劃”等專項(xiàng)項(xiàng)目為輔的多元補(bǔ)充政策。在不少邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，專項(xiàng)項(xiàng)目成為了鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充的主要渠道。但是，當(dāng)前教師培養(yǎng)補(bǔ)充政策存在較明顯的城市中心傾向，片面強(qiáng)調(diào)學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，相對忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村學(xué)校的現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)際需求，缺乏差異化的城鄉(xiāng)教師補(bǔ)充政策。如新進(jìn)教師最低本科學(xué)歷限制，對于城市學(xué)校是適宜、合理的，但對于一些邊遠(yuǎn)貧困的鄉(xiāng)村地區(qū)，則導(dǎo)致難以招聘到足額的滿足學(xué)歷條件的教師。與片面強(qiáng)調(diào)學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)相伴生的，是“就專率”的降低，不少新錄用的鄉(xiāng)村教師學(xué)非所教、專業(yè)不對口，直接影響了新任教師與教育教學(xué)工作要求、所教學(xué)科的適配度，制約了教育教學(xué)質(zhì)量和水平的提升。

(五)培訓(xùn)政策分析

近年隨著國家對鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)重視程度的不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)得到更多的關(guān)注和政策傾斜。各地目前已基本形成“國培”、“省培”、“市培”、“縣培”、“校培”五級培訓(xùn)體系。但在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)政策在內(nèi)容及其政策保障等方面有一些亟待加強(qiáng)和調(diào)整完善之處。一是對鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)內(nèi)容的適切性缺乏具體、明確的規(guī)定。國家層面提出要“著力解決農(nóng)村教師在教育教學(xué)中面臨的實(shí)際問題”(16)《“國培計(jì)劃”——中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)施方案》，見《教育部、財(cái)政部關(guān)于實(shí)施“中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計(jì)劃”的通知》(教師〔2010〕4號)附件二。，“圍繞重點(diǎn)解決鄉(xiāng)村教師校長在教育教學(xué)中的實(shí)際問題”，“設(shè)置有針對性的培訓(xùn)模塊內(nèi)容”(17)《教育部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2018年中小學(xué)幼兒園教師國家級培訓(xùn)計(jì)劃組織實(shí)施工作的通知》(教師廳〔2018〕3號)。，但這些要求多僅具原則性和倡導(dǎo)性，缺乏明確具體的規(guī)范，對于實(shí)踐的指導(dǎo)性不強(qiáng)，一定程度上導(dǎo)致了實(shí)踐中培訓(xùn)內(nèi)容與鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展需求的適切性不足，未能對鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村學(xué)校的場域特點(diǎn)及鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展特殊訴求予以充分考慮并設(shè)置相應(yīng)課程。本課題組的問卷調(diào)研結(jié)果顯示，有30.9%的鄉(xiāng)村教師認(rèn)為培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對性是當(dāng)前培訓(xùn)的最大問題，導(dǎo)致培訓(xùn)不能有效服務(wù)于鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村學(xué)校教育教學(xué)實(shí)踐。二是缺乏相關(guān)保障性政策支持，影響培訓(xùn)的有效開展，特別是培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障政策、編制政策的不足，使鄉(xiāng)村學(xué)校難以保障教師足量優(yōu)質(zhì)的培訓(xùn)。據(jù)相關(guān)調(diào)研，2017年全國農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)用于教師培訓(xùn)的比例為2.93%，西部地區(qū)更是低至1.73%(18)鄔志輝、秦玉友：《中國農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2019》，第279頁。。而現(xiàn)行編制政策的不足導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)缺乏可能的人員和時(shí)間保障，難以抽出足夠的時(shí)間參加培訓(xùn)特別是外出脫產(chǎn)培訓(xùn)。

四、對策建議：完善鄉(xiāng)村教師政策制度助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

當(dāng)前，我國脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入決勝階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面開局。面對新時(shí)代新任務(wù)，迫切需要大力創(chuàng)新體制機(jī)制，著力完善鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策制度。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問題和深層次政策制度原因，重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師綜合待遇、編制、職稱、培養(yǎng)、培訓(xùn)等政策制度的創(chuàng)新與完善，通過采取有效的綜合舉措，切實(shí)改善鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升，加快形成“引得來、穩(wěn)得住、流得動(dòng)、教得優(yōu)”的良好局面，大力提升鄉(xiāng)村義務(wù)教育質(zhì)量，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，為鄉(xiāng)村社會(huì)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)人才根基和文化根基，助力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施。

(一)全面提升鄉(xiāng)村教師綜合待遇，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力

根據(jù)《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》和相關(guān)政策文件，我國義務(wù)教育教師享有工資收入(基本工資、績效工資、津補(bǔ)貼等)、福利保障(社會(huì)保險(xiǎn)、住房等)、專業(yè)發(fā)展(職稱晉升、各級各類培訓(xùn)等)、精神激勵(lì)(表彰、獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)稱號等)等待遇?？茖W(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村教師綜合待遇體系，并使之具有充分的激勵(lì)性，對于提高鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力，具有極為重要的作用。一是盡快實(shí)施國家鄉(xiāng)村教師崗位特殊津貼制度。通過加大中央財(cái)政投入，強(qiáng)化省級統(tǒng)籌，使鄉(xiāng)村教師的工資性收入在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基本翻番，即對凡在艱苦偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)從事中小學(xué)教師工作的，發(fā)放與其基本工資數(shù)額相當(dāng)?shù)慕蛸N；具體標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)地區(qū)偏遠(yuǎn)程度和艱苦貧困程度劃分不同檔次，適度浮動(dòng)。崗位特殊津貼對崗不對人，進(jìn)入鄉(xiāng)村教師崗位，即可享有；若離開鄉(xiāng)村教師崗位，則停止享有。鄉(xiāng)村教師崗位津貼所需資金由中央和地方財(cái)政按照一定比例分擔(dān)，部分財(cái)政困難的省份，可適當(dāng)降低其財(cái)政配套比例(19)龐麗娟、金志峰、楊小敏：《新時(shí)期鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策研究》，《中國行政管理》，2017年第5期，第109-113頁。。二是探索實(shí)施學(xué)校工資總額包干制度，實(shí)質(zhì)性提高教師績效工資和津補(bǔ)貼。地方教育人社等相關(guān)部門依據(jù)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，綜合學(xué)生和班級數(shù)量，確定學(xué)校用人數(shù)量及相應(yīng)的工資總額(包括基本工資、績效工資和津補(bǔ)貼)，將工資總額撥付給學(xué)校由其按照教師的實(shí)際工作與業(yè)績自主分配；工資總額中的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資，加上因科學(xué)管理減少用人數(shù)量或缺員而節(jié)余的工資數(shù)額，均作為學(xué)?？冃И?jiǎng)勵(lì)金按教師績效發(fā)放；教師超課時(shí)津貼、超工作量津貼、班主任津貼及教育教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)等均按標(biāo)準(zhǔn)從績效獎(jiǎng)勵(lì)金中支付。三是加快落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)政策。地方政府應(yīng)依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合地方實(shí)際，制定實(shí)施本地教師社會(huì)保險(xiǎn)配套保障政策，明確資金保障措施，適度提高社保資金的統(tǒng)籌層級，將教師社會(huì)保險(xiǎn)中應(yīng)由單位繳納的部分全額納入年度預(yù)算；對財(cái)力薄弱、確有困難的地區(qū)，強(qiáng)化中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付。要求地方政府依法依規(guī)落實(shí)鄉(xiāng)村教師社會(huì)保險(xiǎn)金，切實(shí)保障鄉(xiāng)村教師基本的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)待遇，實(shí)現(xiàn)“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。四是加強(qiáng)住房保障政策，讓鄉(xiāng)村教師“安居樂教”。完善城鄉(xiāng)一體化的教師住房公積金制度和購房補(bǔ)貼制度，將鄉(xiāng)村教師住房納入當(dāng)?shù)卣》勘Ｕ象w系，優(yōu)先安排符合條件的鄉(xiāng)村教師在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)承租廉租房和購買經(jīng)濟(jì)適用房。推進(jìn)鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)房制度建設(shè)，按每套建筑面積35平方米、“一室一廳一廚一衛(wèi)”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，適度按雙倍面積標(biāo)準(zhǔn)配建雙職工周轉(zhuǎn)房；每套配備基本的生活設(shè)施。周轉(zhuǎn)房宜集中建在人口流動(dòng)密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以不僅有利于保障教師安全，也有利于滿足教師人際交流與業(yè)務(wù)交流需求，解決情感孤獨(dú)。五是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下學(xué)校教師子女可在城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)先接受基礎(chǔ)教育制度。對在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校(村小、教學(xué)點(diǎn))從教、并十年以上的教師，其子女在入園、入學(xué)時(shí)可享有在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)先錄取待遇，不受戶籍等條件限制。這是我們在調(diào)研中廣大鄉(xiāng)村教師的最大期盼，相信這項(xiàng)保障鄉(xiāng)村教師子女“上好學(xué)”的政策制度設(shè)計(jì)將是對廣大鄉(xiāng)村孩子、鄉(xiāng)村學(xué)校、百姓和廣大鄉(xiāng)村教師的極大利好，將極大地帶動(dòng)和吸引優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村從教，并穩(wěn)定大批已在鄉(xiāng)村從教的教師。對鄉(xiāng)村教師子女隨父母在鄉(xiāng)村學(xué)校就讀的，視教齡長短，給予其一定的教育補(bǔ)助。

(二)改革教師編制政策制度，創(chuàng)新用人方式，推進(jìn)城鄉(xiāng)教師資源配置一體化

鄉(xiāng)村學(xué)校普遍存在的編制短缺問題已成為制約鄉(xiāng)村教育發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重瓶頸。據(jù)深入各地的調(diào)研和思考，我們認(rèn)為，突破路徑是在現(xiàn)行編制總量嚴(yán)控的前提下通過創(chuàng)新教師編制管理體制和人事政策制度，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。第一，提升編制管理和統(tǒng)籌層級，完善編制管理體制。明確省、市、縣三級政府在教師隊(duì)伍規(guī)劃和教師編制管理中的職責(zé)，形成各級政府明確分工、分級管理的教師編制管理體制。省級政府依據(jù)本省教師資源總體需求與變化趨勢，研究制訂全省中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃和教師編制總量規(guī)劃，并做好全省編制總量調(diào)控；地市級政府根據(jù)本地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展和學(xué)校教育教學(xué)實(shí)際需要，負(fù)責(zé)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整方案；縣級政府則負(fù)責(zé)本區(qū)縣教師編制情況和編制需求的統(tǒng)計(jì)、上報(bào)，及教師編制調(diào)整的具體組織實(shí)施工作。第二，建立“地市統(tǒng)籌”的教師編制統(tǒng)籌機(jī)制，創(chuàng)新編制資源使用制度。在深入各地的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在編制緊缺和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，由地市級政府在地市層面設(shè)立中小幼教師“編制蓄水池”，或設(shè)置一定數(shù)量的基礎(chǔ)教育“周轉(zhuǎn)編”、“流動(dòng)編”十分有效。依據(jù)本市域內(nèi)各區(qū)縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、學(xué)齡人口流動(dòng)和教育需求變動(dòng)趨勢，市級政府建立編制調(diào)節(jié)的“蓄水池”，或設(shè)立專門的“周轉(zhuǎn)編”、“流動(dòng)編”，及時(shí)根據(jù)各區(qū)縣學(xué)齡人口變化和需求，統(tǒng)籌謀劃和調(diào)控使用全市教師編制總資源，盤活用好各區(qū)縣教師編制。第三，在加強(qiáng)編制、人社、財(cái)政、教育等部門職責(zé)與合作的基礎(chǔ)上，建立編制、人社部門負(fù)責(zé)核定編制、崗位總量，教育部門統(tǒng)籌教師資源調(diào)配及招聘引進(jìn)、職稱評聘、考核評價(jià)等工作的機(jī)制，確立教育部門在教師編制與人事管理中的統(tǒng)籌權(quán)。全面推進(jìn)義務(wù)教育教師“縣管校聘”改革，縣級教育行政部門履行義務(wù)教育教師的管理職能，對全縣教師和校長進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配，將教師和校長從“學(xué)校人”變?yōu)榻逃到y(tǒng)的“系統(tǒng)人”，為教師交流輪崗提供制度保障。第四，針對鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校成班率低、班額小的特點(diǎn)，實(shí)行教師基本編制指標(biāo)核算的新“三軌制”。城市和縣城學(xué)校仍按生師比配編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校根據(jù)實(shí)際規(guī)模分別依據(jù)生師比或班師比配編，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)則依據(jù)班師比配編，為鄉(xiāng)村學(xué)校教育教學(xué)提供應(yīng)有的編制保障(20)龐麗娟、金志峰、楊小敏：《新時(shí)期鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策研究》，《中國行政管理》，2017年第5期，第109-113頁。。第五，創(chuàng)新用人方式，破解編制約束。積極探索實(shí)施人事代理、勞動(dòng)用工、勞務(wù)派遣等編外用人制度，重點(diǎn)解決缺編，特別是寄宿制學(xué)校的管理和生活服務(wù)等用人需求問題。核心是對編內(nèi)編外教師、人員在考核、工資與社保待遇、晉升、培訓(xùn)等方面實(shí)施統(tǒng)一管理，均以崗及其業(yè)績定薪，待遇隨崗與業(yè)績而不隨編制內(nèi)外。

(三)職稱評審制度向鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)質(zhì)性傾斜，拓展鄉(xiāng)村教師崗位晉升空間

在深入調(diào)研中各地普遍反映，當(dāng)前鄉(xiāng)村學(xué)校中高級職稱尤其是高級職稱的比例遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)學(xué)校，職稱晉升機(jī)會(huì)有限，在很大程度上影響了鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展的積極性和教師職業(yè)的吸引力。首先，在縣域內(nèi)中高級職稱尤其是高級職稱名額分配中，要向鄉(xiāng)村教師傾斜并保障，即建立鄉(xiāng)村學(xué)校中高級職稱專設(shè)比例并專軌專用制度，以保障鄉(xiāng)村教師中高級職稱晉升的機(jī)會(huì)，任何其他單位和個(gè)人不得以任何方式擠占挪用該部分名額(21)《打造高質(zhì)量鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍助力鄉(xiāng)村振興——訪全國人大常委會(huì)委員、民進(jìn)中央副主席、北京師范大學(xué)教授龐麗娟》，《中國教育報(bào)》，2020年5月26日，第1版。。鄉(xiāng)村學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的高級職稱評審需單獨(dú)劃分名額，單獨(dú)評審，不得擠占教師名額。其次，對于長期在鄉(xiāng)村學(xué)校一線工作的教師，實(shí)行特殊傾斜政策，職稱晉升不受以上崗位數(shù)量限制。在鄉(xiāng)村學(xué)校一線從事教育教學(xué)工作滿20年、近10年年度考核均為合格以上、擁有教師資格證和大專學(xué)歷的二級教師(初級職稱)，可直接認(rèn)定為一級教師(中級職稱)；在鄉(xiāng)村學(xué)校一線從事教育教學(xué)工作滿30年、近10年年度考核均為合格以上、獲得過市級以上優(yōu)秀教師稱號的二級教師，可不受學(xué)歷限制，直接認(rèn)定為一級教師。這一制度的設(shè)置，既有利于拓展鄉(xiāng)村教師職稱晉升機(jī)會(huì)，激勵(lì)鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展積極性和動(dòng)力，同時(shí)更有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力，吸引更多的優(yōu)秀教師在鄉(xiāng)村終身從教或到鄉(xiāng)村從教。

(四)實(shí)施“鄉(xiāng)村學(xué)校全科教師公費(fèi)定向培養(yǎng)計(jì)劃”，為鄉(xiāng)村教育與文化振興培養(yǎng)大批有鄉(xiāng)土情懷的優(yōu)秀年輕教師

當(dāng)前師范院校畢業(yè)生、“公費(fèi)師范生”、“特崗計(jì)劃”等渠道來的教師，在各地調(diào)研中地方普遍反映，理論業(yè)務(wù)、專業(yè)能力較強(qiáng)；但大多因在外地或城鎮(zhèn)長大，對鄉(xiāng)村自然、文化和社會(huì)環(huán)境陌生，難在鄉(xiāng)村學(xué)校特別是村小和教學(xué)點(diǎn)安心穩(wěn)定從教；不少年輕教師因鄉(xiāng)村艱苦，想法多，多數(shù)在頭2、3年內(nèi)通過考研、考公務(wù)員、考事業(yè)單位等方式離開鄉(xiāng)村學(xué)校，有的還帶走了編制。致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下學(xué)校年輕教師依然短缺，老齡化突出，教師隊(duì)伍仍然面臨難以為繼的困境。 因此，當(dāng)前亟需創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)補(bǔ)充政策制度，改變“城市中心”思維與路徑傾向，構(gòu)建適合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的教師補(bǔ)充政策制度。鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充政策設(shè)計(jì)應(yīng)充分基于與考慮其特有的環(huán)境、條件與需求，這并不是僅通過對城市教師補(bǔ)充政策的簡單修補(bǔ)和調(diào)整就能實(shí)現(xiàn)。在繼續(xù)完善公開招聘、特崗教師和公費(fèi)師范生政策的同時(shí)，創(chuàng)新和拓展鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)補(bǔ)充制度，在國家層面推廣實(shí)施“鄉(xiāng)村學(xué)校全科教師公費(fèi)定向培養(yǎng)計(jì)劃”(22)龐麗娟、金志峰、呂武：《全科教師本土化定向培養(yǎng)——鄉(xiāng)村小學(xué)教師補(bǔ)充的現(xiàn)實(shí)路徑探析》，《教師教育研究》，2017年第6期，第41-46頁。。以基于鄉(xiāng)村、面向鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村的本土化、全科型、公費(fèi)培養(yǎng)作為鄉(xiāng)村小學(xué)教師補(bǔ)充的主渠道，為鄉(xiāng)村學(xué)校培養(yǎng)大批有鄉(xiāng)土意識與鄉(xiāng)土情懷的教師，并納入地方公共財(cái)政保障體系。具體做法：一是定向招生，定向招收本地區(qū)縣當(dāng)年參加中考或高考且成績比較優(yōu)秀的初中或普通高中應(yīng)屆畢業(yè)生；二是定向培養(yǎng)，即由本地市和省內(nèi)定點(diǎn)師范院校承擔(dān)培養(yǎng)任務(wù)。由各省專門遴選、建設(shè)若干省級或地市師范院校集中承擔(dān)培養(yǎng)小學(xué)教師任務(wù)；三是定向分配，畢業(yè)后須回到協(xié)議縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)從事一線教育教學(xué)工作5年以上；四是全科培養(yǎng)，每名師范生應(yīng)同時(shí)修習(xí)多門學(xué)科，不僅應(yīng)具備小學(xué)多學(xué)科的知識和教育教學(xué)能力，還應(yīng)具備將各學(xué)科知識融會(huì)貫通、把關(guān)于生活與世界完整知識傳授給學(xué)生的能力，達(dá)到勝任鄉(xiāng)村小學(xué)多學(xué)科綜合性教育教學(xué)的能力與水平；五是著重鄉(xiāng)土化教育培養(yǎng)，開設(shè)鄉(xiāng)土知識、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村發(fā)展等課程，深刻了解鄉(xiāng)村歷史文化、民俗風(fēng)情、自然資源、生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村發(fā)展變化等，特別是鄉(xiāng)村教育發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展變化、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、村莊面貌改變等方面的關(guān)系。通過多元化的鄉(xiāng)土化教育培養(yǎng)，強(qiáng)化師范生熱愛家鄉(xiāng)、融入鄉(xiāng)村教育、服務(wù)鄉(xiāng)村振興的教育理想、信念和情懷。六是公費(fèi)培養(yǎng)，即實(shí)施“兩免一補(bǔ)”政策，免除學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，并給予一定的生活補(bǔ)助費(fèi)，由省級政府進(jìn)行經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌并兜底，地市級政府根據(jù)其實(shí)際財(cái)政狀況按一定比例承擔(dān)部分培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)。

(五)創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)政策制度，為鄉(xiāng)村學(xué)校打造較高質(zhì)量的師資隊(duì)伍

以建設(shè)一支能夠扎根鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村教育、助力鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍為根本出發(fā)點(diǎn)，大力創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)政策制度。一是加大國培計(jì)劃、省培計(jì)劃中鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)項(xiàng)目的比重和財(cái)政支持力度，同時(shí)在市級及以上培訓(xùn)中單列“鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師培訓(xùn)專項(xiàng)計(jì)劃”，并由中央和省級財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)保障，使優(yōu)質(zhì)、高水平的教師培訓(xùn)直達(dá)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校。二是建構(gòu)分層次、分類別的鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)內(nèi)容體系，針對不同發(fā)展階段、發(fā)展水平、不同學(xué)科、不同發(fā)展需求的教師，分別設(shè)計(jì)和提供基礎(chǔ)性培訓(xùn)、提高性培訓(xùn)、卓越性培訓(xùn)等不同層次的內(nèi)容。三是切實(shí)針對鄉(xiāng)村學(xué)校和鄉(xiāng)村教師的特點(diǎn)，強(qiáng)化培訓(xùn)內(nèi)容的鄉(xiāng)土性和向農(nóng)性，提高培訓(xùn)的適切性。將鄉(xiāng)土知識、鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)土情感、鄉(xiāng)村留守兒童心理問題及其疏導(dǎo)能力的培養(yǎng)等納入培訓(xùn)內(nèi)容；同時(shí)針對鄉(xiāng)村學(xué)校小班化教學(xué)、復(fù)式教學(xué)和全科教學(xué)等實(shí)際特點(diǎn)，培訓(xùn)提升教師開展分組教學(xué)、多學(xué)科綜合性教育教學(xué)和開發(fā)校本課程的能力，以及使用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與智能技術(shù)手段共享優(yōu)質(zhì)教育資源的能力。四是運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+教育”，創(chuàng)新培訓(xùn)模式。針對鄉(xiāng)村學(xué)校地處偏遠(yuǎn)、交通不便、師資緊張、經(jīng)費(fèi)不足、外出培訓(xùn)難等實(shí)際困難，在當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+教育”背景下，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺，為廣大鄉(xiāng)村教師提供多學(xué)科、豐富的線上優(yōu)質(zhì)示范課，供其觀摩學(xué)習(xí)；特別是組織開展城鄉(xiāng)教師線上線下相結(jié)合的“雙師教學(xué)”，即由城市優(yōu)秀教師在一端上課，全程通過網(wǎng)絡(luò)提供，另一端村小、教學(xué)點(diǎn)的鄉(xiāng)村教師進(jìn)行現(xiàn)場組織、輔導(dǎo)，在共同執(zhí)教過程中，使鄉(xiāng)村教師得到城市優(yōu)秀教師的陪伴式培訓(xùn)，從而提高教育教學(xué)能力，促進(jìn)其專業(yè)發(fā)展。