韓兵昶

（濮陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 濮陽(yáng) 457000）

國(guó)家監(jiān)察制度發(fā)展、改革有著深厚的歷史淵源，考察其歷史沿革，分析其主要特征，并從理論上探討其性質(zhì)與模式， 對(duì)理解我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)察制度改革具有重要的作用。

一、我國(guó)古代監(jiān)察的含義及功能

監(jiān)察一詞在我國(guó)古代開(kāi)始使用的時(shí)候就有其特殊含義。經(jīng)過(guò)相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者考證、研究、分析，監(jiān)指的是一個(gè)人站在水盆旁邊， 利用盆中水整理其面容的意思，因此監(jiān)字的原義是察看。比如，在“夫傳言不可以不察”“察其所以然”和“小大之獄，雖不能察，必以情”中，察的意思都可以解釋為觀察、糾察等?！氨O(jiān)”與“察”兩個(gè)字連用始于秦朝，并逐漸成為一種官名。比如，監(jiān)察天下之眾臣，職責(zé)就是專(zhuān)司監(jiān)督、考察、考核等[1]（80）。

古代社會(huì)的國(guó)家監(jiān)察實(shí)質(zhì)上是君主個(gè)人的特權(quán)， 那時(shí)的監(jiān)督目標(biāo)主要是維護(hù)君權(quán)， 防止大權(quán)旁落，這是古代社會(huì)實(shí)行專(zhuān)制政治體制的必然結(jié)果。近現(xiàn)代以來(lái)，隨著政府職能日益擴(kuò)大、國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)劃分的明確，國(guó)家行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督得到加強(qiáng)，為防止權(quán)力的濫用， 國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的各個(gè)組成部分開(kāi)始建立彼此相互制約平衡的結(jié)構(gòu)[2]（30）。 20 世紀(jì)初，社會(huì)主義國(guó)家開(kāi)始了雙向性監(jiān)督的探索，在此背景下，監(jiān)察制度的功能就是依法追究國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員和工作人員違法違規(guī)行為的法律責(zé)任， 實(shí)際上就是通過(guò)及時(shí)對(duì)違法、違規(guī)行為進(jìn)行教育及懲治，防止形成破窗效應(yīng)，避免違法、違規(guī)行為的擴(kuò)散和泛濫。 一方面對(duì)其他機(jī)關(guān)公職人員和工作人員表達(dá)了國(guó)家對(duì)違紀(jì)、違法、違規(guī)行為的厭惡與懲治態(tài)度，另一方面對(duì)其他人員起到警示教育和震懾作用， 從而產(chǎn)生熱爐效應(yīng)，達(dá)到社會(huì)法制[3]（97）。

二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的發(fā)展歷程

中國(guó)古代監(jiān)察制度是伴隨著封建制度的產(chǎn)生、發(fā)展而不斷發(fā)展與完善起來(lái)的。

先秦監(jiān)察制度。根據(jù)史料記載，夏、商、周時(shí)期就已經(jīng)存在監(jiān)察活動(dòng)。 例如， 夏朝時(shí)期就設(shè)置了監(jiān)察官，叫嗇夫。嗇夫又分為兩類(lèi)，一類(lèi)是吏嗇夫，負(fù)責(zé)檢束官吏；另一類(lèi)是人嗇夫，負(fù)責(zé)檢束百姓。當(dāng)然，如果從整體上講， 當(dāng)時(shí)的監(jiān)察活動(dòng)還比較簡(jiǎn)單， 也就是說(shuō)，嚴(yán)格意義上的監(jiān)察制度還沒(méi)有建立起來(lái)，而只是監(jiān)察制度的雛形[4]（112）。

秦代監(jiān)察制度。 秦始皇時(shí)期，建立郡縣制，設(shè)立百官，尤其是在中央專(zhuān)門(mén)設(shè)置了御史大夫一職，其官府為御史府，其職責(zé)是掌握天下文書(shū)與監(jiān)察事項(xiàng)，同時(shí)各級(jí)官吏也受其監(jiān)督。

漢代監(jiān)察制度。漢朝時(shí)期，負(fù)有監(jiān)察職責(zé)的系統(tǒng)主要有三個(gè)：御史臺(tái)是其一，司隸校尉是其二，丞相司直是其三。因?yàn)樗倦`校尉是皇帝特殊機(jī)構(gòu)，地位特殊， 可以監(jiān)督丞相司直， 但同時(shí)又受御史中丞的監(jiān)督。 可以說(shuō)，它們之間一方面各有分工，另一方面又互相牽制。

唐代御史臺(tái)制度。 監(jiān)察制度的諫官系統(tǒng)在唐朝時(shí)期逐漸趨于完備，中央政府實(shí)行三省制。唐朝建立初期，唐高祖李淵謹(jǐn)慎從政，御史臺(tái)監(jiān)察制度沿用了隋朝舊制。 唐太宗李世民繼承皇位后，形成了御史、謁者以及司隸三臺(tái)合一的監(jiān)察局面。 唐光宅元年（684 年）， 乞討御史臺(tái)為左肅政臺(tái)， 并增置右肅政臺(tái)。其中左肅政臺(tái)主要負(fù)責(zé)監(jiān)察京師百官以及軍旅，而右肅政臺(tái)主要負(fù)責(zé)監(jiān)察京師以外的文武官員。 唐睿宗太極元年，右御史臺(tái)被裁撤后，其官員轉(zhuǎn)隸至左御史臺(tái)，并將左御史臺(tái)重新變更名稱(chēng)為御史臺(tái)。唐玄宗繼位以后，政局比較穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)比較繁榮，唐朝進(jìn)入全盛時(shí)期。御史臺(tái)制度更趨完善，機(jī)構(gòu)逐步穩(wěn)定下來(lái)。唐玄宗開(kāi)元年間，御史臺(tái)機(jī)構(gòu)得到了進(jìn)一步的完善，其下設(shè)置了臺(tái)、殿、察共三院。臺(tái)院作為御史臺(tái)的本部，設(shè)置侍御史崗位，其職責(zé)主要是監(jiān)察官員以及審訊案件。 唐朝御史臺(tái)的主要職能，具體來(lái)講，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一是彈劾百官違法行為。彈劾百官違法行為是唐朝御史臺(tái)的主要職責(zé)。 而被彈劾的對(duì)象可以追溯，例如封德彝當(dāng)時(shí)已經(jīng)去世，被彈劾的事實(shí)主要是封德彝生前行為不軌， 但死人依然被懲治。 其二是規(guī)勸、拒受皇帝的行為。 對(duì)皇帝詔令不予奉行， 例如太宗皇帝想將私役門(mén)夫的裴仁軌縣令處死。 當(dāng)時(shí)的殿中侍御史是李乾祐， 李乾祐奏請(qǐng)皇帝說(shuō)，法令需要共同遵守，裴仁軌犯罪屬于輕罪，依照法律不能被判處死刑，所以，皇帝處死裴仁軌縣令的命令得到糾正。其三是監(jiān)督全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作。唐朝的御史臺(tái)在對(duì)國(guó)家財(cái)政工作進(jìn)行監(jiān)察的過(guò)程中也發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)作用。例如監(jiān)察倉(cāng)廩與藏庫(kù)。倉(cāng)廩與藏庫(kù)是唐朝國(guó)家財(cái)富的儲(chǔ)藏處所， 是國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)部門(mén)。唐朝一方面設(shè)立了倉(cāng)部郎中、庫(kù)部郎中等專(zhuān)門(mén)職位進(jìn)行管理， 另一方面也派遣御史對(duì)該項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)察。其四是司法審判與監(jiān)察，監(jiān)察御史的職責(zé)還包括監(jiān)察地方刑獄[5]（10）。

宋代御史臺(tái)。宋朝的監(jiān)察立法比較完善。宋朝在御史臺(tái)內(nèi)部設(shè)置有主簿、檢法等職位。主簿的工作職責(zé)是受理公務(wù)、審核簿書(shū)等；檢法的工作職責(zé)是檢核法律條款。 另外，宋朝在門(mén)下省設(shè)置諫院，同時(shí)設(shè)立地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。 監(jiān)司設(shè)置采取的是多元監(jiān)察體制，各司都有監(jiān)察職能，但是各有偏重，互相牽制，互相監(jiān)察。 宋朝監(jiān)察法及其監(jiān)察制度背后的監(jiān)察思想主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面： 其一是無(wú)論是至高無(wú)上的皇帝，還是普通官員都要受其監(jiān)督。其二是制約宰相權(quán)力，防范臣子結(jié)黨。 例如，監(jiān)察御史可以監(jiān)察檢舉宰相，對(duì)地方官員更是可以行使監(jiān)察之權(quán)。其三是重視納諫。 宋太祖時(shí)期實(shí)施的“言事之臣或得責(zé)，大不過(guò)落一官，其次居散地而已”，這樣的規(guī)定為諫諍君主的人提供了自由、寬松的制度環(huán)境[6]（167）。

元代監(jiān)察制度。 元代監(jiān)察制度中臺(tái)院設(shè)置的職位有御史大夫等。 監(jiān)察御史的職責(zé)主要是糾察百官貪贓枉法及其他違法行為， 殿中司設(shè)置殿中侍御史的職位。南臺(tái)監(jiān)察御史的人數(shù)也是在不斷變化，開(kāi)始設(shè)置時(shí)有10 人， 文宗天歷元年有24 人， 再后來(lái)有28 人。1297 年，南臺(tái)住所遷移至陜西，被稱(chēng)為陜西諸道行御史臺(tái)。元朝還設(shè)有肅政廉訪(fǎng)司，該司剛開(kāi)始設(shè)置時(shí)有四道，后來(lái)增加為八道，再后來(lái)發(fā)展為二十二道。 至此，十道南臺(tái)、四道西臺(tái)以及八道內(nèi)臺(tái)組成了元代監(jiān)察體系。另外，元朝行臺(tái)察院每年都要進(jìn)行地方巡察，糾劾非違。 例如，南臺(tái)監(jiān)察御史蕭泰登在大德六年，也就是1302 年，分守江浙行?。辉S有壬在至治二年，也就是1322 年，行部廣東。 另外，元朝的臺(tái)憲文書(shū)表明元朝非常重視監(jiān)察文書(shū)的制作，例如《南臺(tái)備紀(jì)》 的內(nèi)容就包括江南行御史臺(tái)的建置演變及其有關(guān)典章制度等。其原書(shū)已失，傳世本也是保存于《永樂(lè)大典》之中。在《詢(xún)?cè)L》中，作者認(rèn)為監(jiān)察官員的責(zé)任與宰相相比不相上下， 至今一些觀點(diǎn)仍然具有借鑒意義。 元朝的劉宣、蘇天爵、周伯琦等就是比較有名的監(jiān)察官員，監(jiān)察官員蘇天爵，早年入國(guó)子學(xué)，后任職大都路薊州判官。順帝至順二年，蘇天爵不懼煙瘴侵襲，克服困難，為官一任，造福一方[7]（122）。

明朝監(jiān)察制度。明朝創(chuàng)置都察院組織與結(jié)構(gòu)。都御史監(jiān)察范圍極廣， 是直接維護(hù)封建統(tǒng)治利益的重要力量。都御史作為中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)十三道監(jiān)察御史，要履行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與考核的職責(zé)。 明朝監(jiān)察御史的職能主要包括：參議軍國(guó)大政、監(jiān)察百官、內(nèi)外監(jiān)察、朝會(huì)糾議和祭祀監(jiān)禮、參核獄案等。 另外，《春明夢(mèng)余錄》記載，明朝監(jiān)察御史的職能還包括常獄擬罪、移評(píng)大理寺。

明朝監(jiān)察制度創(chuàng)置六科給事中制度， 六部的權(quán)力也就得以擴(kuò)大，這就有可能威脅皇權(quán)。基于此種擔(dān)心和考慮，朱元璋便改革諫官系統(tǒng)。1382 年，裁撤諫官，設(shè)置六科給事中，其職責(zé)主要是監(jiān)察六部。 具體來(lái)說(shuō)，就是在吏、戶(hù)、禮、兵、刑、工六科中，每科設(shè)置左、右給事中各一人，賦以級(jí)別?？梢哉f(shuō)，六科給事中不受都察院的管轄。這樣以來(lái)，督察院與六科給事中相互制約、相互監(jiān)督，也就使得權(quán)力受到了監(jiān)督與制約。明朝六科給事中的職能主要有以下幾個(gè)方面：其一是駁正違失。駁正違失是六科給事中的首要職能。其二是規(guī)諫、補(bǔ)闕、拾遺，三種職能都由六科給事中來(lái)行使。其三是對(duì)口監(jiān)察六部。六科給事中對(duì)六部實(shí)行對(duì)口監(jiān)察，如果事情重大，六科可以通奏。 其四是彈劾兩京大臣。根據(jù)《大明會(huì)典》記載，如果兩京大臣有不稱(chēng)職或者違法行為， 六科給事中可以奏劾、糾舉，并且不得隱漏。

清朝監(jiān)察制度。清朝都察院根據(jù)工作需要，可以派遣御史監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)工作，例如檢查檔案、巡視京營(yíng)、學(xué)校等。 戰(zhàn)爭(zhēng)期間，可以派御史監(jiān)記軍功[8]（6）。

三、中國(guó)古代監(jiān)察制度的主要特征

（一）監(jiān)察部門(mén)權(quán)力大

封建社會(huì)中央集權(quán)體制下， 監(jiān)察機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮離不開(kāi)其較高的權(quán)力地位。 漢朝皇帝的詔令在大多時(shí)候，需要由御史大夫傳發(fā)至丞相。明朝六科給事中權(quán)力大的時(shí)候，可以鉗制中央六部。

（二）監(jiān)察活動(dòng)制度化

首先是建立了監(jiān)察活動(dòng)的相關(guān)制度。 漢朝時(shí)期制定了監(jiān)察六條， 監(jiān)察六條的規(guī)定是漢朝監(jiān)察官員監(jiān)察諸郡官吏與地方豪強(qiáng)的依據(jù)。 凡是涉嫌違反六條之規(guī)定的諸郡官吏與地方豪強(qiáng)， 都要依規(guī)依法懲治。在漢朝如果執(zhí)法犯法，也有可能會(huì)遭受追究相關(guān)責(zé)任的處理。隋朝時(shí)期重視依法監(jiān)察，頒布了巡察詔條，即“六察”，這是有關(guān)巡察的法規(guī)，必須遵守。 “獬豸”冠是古代監(jiān)察官所戴的帽子，這樣的標(biāo)志與裝束一方面是說(shuō)執(zhí)法官員就像古代神話(huà)中的神獸， 要用頭頂上的角來(lái)猛刺違法之人， 另一方面也增強(qiáng)了執(zhí)法的公信力。 其次，重視監(jiān)察官員的選任。 監(jiān)察官員的選任要遵循以下三條原則： 其一是注重監(jiān)察官員的基本素質(zhì)，即清、正、勤、謹(jǐn)。尤其是謹(jǐn)慎，特別需要注意，因?yàn)楸O(jiān)察官員手握生殺予奪大權(quán)，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)慎言謹(jǐn)行，不可徇私舞弊。其二是注重實(shí)際政治經(jīng)驗(yàn)與有良好政治業(yè)績(jī)。 古代的監(jiān)察官員是治理官員的官員， 比較注重從在職官吏中考察選拔一些優(yōu)秀的人，以保證其可以勝任治官的職責(zé)。其三是晉升從優(yōu)、出將入相[9]（4）。

（三）縱向權(quán)力監(jiān)督模式

縱向權(quán)力監(jiān)督模式主要有三個(gè)方面的表現(xiàn)：其一， 權(quán)力監(jiān)督是一種單向上下級(jí)隸屬關(guān)系， 也就是說(shuō)，只能是上級(jí)監(jiān)督下級(jí)，而不存在其他情形。 在中國(guó)古代專(zhuān)制政治體制下，皇帝權(quán)力是至高無(wú)上的，可以監(jiān)督任何部門(mén)和官員。其二，上級(jí)權(quán)力全方位監(jiān)督下級(jí)權(quán)力。 其三，垂直縱向的權(quán)力層級(jí)不斷增多，這就使得行政級(jí)別越來(lái)越繁多。

四、中國(guó)古代監(jiān)察制度及局限性

中國(guó)古代監(jiān)察制度中御史的名稱(chēng)及其職位早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就已經(jīng)出現(xiàn)， 剛開(kāi)始其職能往往是管理君王身邊事務(wù)，后來(lái)演變成為監(jiān)察官員。 據(jù)《周禮春官》記載，御史相當(dāng)于君王的秘書(shū)。后來(lái)，御史成為君王了解各種情況的重要渠道，再后來(lái)，就演變成為了監(jiān)察百官的官員。中國(guó)古代人治政治的特點(diǎn)是，最高權(quán)力主體只有一個(gè)， 那就是權(quán)力至高無(wú)上且不受監(jiān)督的皇帝或者說(shuō)君主， 因?yàn)榛实刍蛘哒f(shuō)君主掌握著最高權(quán)力，所以，無(wú)論是在制度上，還是在法律上，皇帝或者說(shuō)君主都是不受制約、 不受規(guī)范的。 正如《管子叢法》所記載的那樣，“生法者，君也；守法者，臣也；治于法者，民也”。這樣，君權(quán)不受制約，這非常容易造成權(quán)力無(wú)限、為所欲為的后果。 所以，人治政治體制使得監(jiān)察活動(dòng)也變得非常不穩(wěn)定。 其具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，監(jiān)察效果的有無(wú)或者好壞取決于皇帝的圣明與昏庸。 不同的皇帝往往會(huì)有不同的態(tài)度。 例如，唐太宗善于納諫，而隋煬帝喜歡奉承，不喜歡逆耳忠言，以死刑對(duì)付諫官等。其二，皇帝自身難保時(shí)，監(jiān)察制度則名存實(shí)亡。例如，唐朝時(shí)期，唐玄宗重用李林甫、楊國(guó)忠，結(jié)果導(dǎo)致諫路被堵塞。其三，假借皇帝之威的個(gè)別監(jiān)察御史為所欲為、職權(quán)濫用。因?yàn)楸O(jiān)察御史崗位具有特殊性，如果監(jiān)察御史不能自律，非常容易職權(quán)濫用，為所欲為[10]（8）。

自秦漢以后中國(guó)古代政治體制表現(xiàn)為“家天下”的皇帝制度，為了對(duì)官僚進(jìn)行有效監(jiān)督，就必然需要強(qiáng)化御史監(jiān)察制度。 因?yàn)槟菚r(shí)認(rèn)為皇帝就是法律的源泉，皇帝就是法律，是天子，不受監(jiān)察。 但是，這種思想與理論顯然與現(xiàn)代法治國(guó)家相去甚遠(yuǎn)。 比如我們建設(shè)的法治中國(guó)，提倡和遵循的是憲法法律至上，例如法律面前人人平等就是一條基本憲法原則，這種規(guī)定，在中國(guó)古代監(jiān)察制度中，是不存在的。