顧凱輝

(中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)研究院 法制研究所，北京 100101)

一、2018年刑事訴訟法修正案賦予中國(guó)海警局偵查權(quán)的背景

2013年，按照國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，將中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)進(jìn)行整合，重新組建國(guó)家海洋局，并以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。[1]但是隊(duì)伍整合以后，由于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系沒有徹底捋順、人員屬性多樣化問題沒有解決、執(zhí)法依據(jù)始終不明確等因素，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的中國(guó)海警局一定程度上存在“合而不統(tǒng)”的問題。各支執(zhí)法隊(duì)伍雖然實(shí)現(xiàn)了上級(jí)的合署辦公，但實(shí)務(wù)中仍然沿用原有的印章、文書，辦理原職責(zé)范圍內(nèi)的執(zhí)法事宜，一定程度上制約了執(zhí)法效能。[2]

為貫徹海洋治理和海洋發(fā)展新理念，提升我國(guó)在開發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、管控海洋方面的綜合實(shí)力，建立一支更加統(tǒng)一、高效的海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍，更加合理地配置海上執(zhí)法力量，2018年，在黨中央統(tǒng)一部署下，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)。按照先移交、后整編的方式，中國(guó)海警局領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。[3]轉(zhuǎn)隸后，武警部隊(duì)從人員、機(jī)構(gòu)等方面加大了對(duì)整個(gè)海警隊(duì)伍的整合力度，并通過推動(dòng)法規(guī)制度建設(shè)等方式，為中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法提供更為充分全面的依據(jù)。在中央軍委、武警部隊(duì)等的共同努力下，2018年6月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》(以下簡(jiǎn)稱“人大授權(quán)決定”)，明確了中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)任務(wù)、海上維權(quán)執(zhí)法相應(yīng)法定職權(quán)以及制定和修改法律的有關(guān)要求。[4]

按照人大授權(quán)決定“條件成熟時(shí)，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法定程序提請(qǐng)審議”的要求，也為解決轉(zhuǎn)隸后的海警隊(duì)伍辦理刑事案件“于法無(wú)據(jù)”的問題，中央軍委法制局向全國(guó)人大常委會(huì)提出修改《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)，增加中國(guó)海警局偵查權(quán)相關(guān)條款的建議。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)與有關(guān)方面共同研究，向全國(guó)人大常委會(huì)建議采納中央軍委法制局的建議。[5]2018年10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》，增加了中國(guó)海警局偵查權(quán)相關(guān)條款。至此，中國(guó)海警局成為我國(guó)法定偵查機(jī)關(guān)之一。

二、海上發(fā)生的刑事案件偵查權(quán)由中國(guó)海警局行使的意義

由中國(guó)海警局對(duì)海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)，較之于由公安機(jī)關(guān)行使，對(duì)有效應(yīng)對(duì)海上特殊執(zhí)法環(huán)境，提升海上刑事案件偵查專業(yè)化水平，依法懲治海上犯罪，維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全、海洋權(quán)益和海上秩序具有重大意義。

(一)有利于海上特殊執(zhí)法環(huán)境下偵查活動(dòng)的開展

雖然有的犯罪行為并不因?yàn)榘l(fā)生在海上而具有特殊的屬性與構(gòu)造，不會(huì)在立法和司法上產(chǎn)生特殊問題，[6]但海上執(zhí)法環(huán)境的特殊性會(huì)對(duì)犯罪偵查產(chǎn)生影響。自然環(huán)境方面，我國(guó)管轄海域面積300多萬(wàn)平方公里，而且海洋環(huán)境瞬息萬(wàn)變，這就要求海上的偵查機(jī)關(guān)必須具備長(zhǎng)期的專業(yè)積累，熟悉海洋、了解海洋，并且能夠有效應(yīng)對(duì)海洋提出的各種難題。執(zhí)法環(huán)境方面，在我國(guó)管轄海域，除了渤海是內(nèi)海外，其他海域或多或少與鄰國(guó)存在爭(zhēng)議，外國(guó)船只也經(jīng)常進(jìn)入我國(guó)管轄海域挑釁，甚至觸犯我國(guó)刑法，使我國(guó)海域的偵查活動(dòng)具有明顯的涉外性、軍事性。這就需要具備相關(guān)法律政策素養(yǎng)、武裝配備等級(jí)適宜的執(zhí)法力量來(lái)完成相應(yīng)任務(wù)。例如，海上偵查活動(dòng)較之于陸地對(duì)艦艇、飛機(jī)、武器等裝備的依賴性更大、需求更高，以便具有更強(qiáng)的海上續(xù)航和機(jī)動(dòng)能力、面臨犯罪船舶挑釁時(shí)更強(qiáng)的對(duì)抗能力、對(duì)海上狂風(fēng)巨浪的靈活應(yīng)對(duì)能力等，而這超出了公安機(jī)關(guān)裝備和人員配備的現(xiàn)有條件。因此，將海上刑事案件的偵查權(quán)賦予海上的專門執(zhí)法力量而非公安機(jī)關(guān)，更有利于偵查活動(dòng)的開展，以及精準(zhǔn)高效打擊海上犯罪。

(二)有利于優(yōu)化執(zhí)法辦案資源配置

偵查主體影響偵查效益的因素主要包括主體組織模式、偵查人員個(gè)體素質(zhì)及職業(yè)化程度。[7]為了應(yīng)對(duì)海上的復(fù)雜環(huán)境，海上執(zhí)法部門必須調(diào)動(dòng)大量人力、設(shè)備資源來(lái)保證海上執(zhí)法辦案條件。除需配備一定噸位的船只和經(jīng)航行、海事訓(xùn)練等全面培訓(xùn)的專職執(zhí)法人員外，還需配備大量海上執(zhí)法支撐力量，如航海、輪機(jī)、通信等領(lǐng)域的專業(yè)人員。試想，如果每一個(gè)有海岸線的縣級(jí)行政區(qū)域，都分別建立公安、漁政、生態(tài)環(huán)境等多支海上執(zhí)法力量，將行政執(zhí)法與偵查力量分置，重復(fù)建設(shè)成本將難以承受，執(zhí)法力量割裂，運(yùn)行效率堪憂。因此，考慮到經(jīng)濟(jì)效能和執(zhí)法任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，海上執(zhí)法力量的配置不可能像陸域執(zhí)法那樣，各類不同事務(wù)由專門的執(zhí)法人員負(fù)責(zé)，行政和刑事案件也由不同部門辦理。在海上最理想的執(zhí)法模式，即實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法艦艇的“一艇多能”，在管轄事務(wù)類型上，涵蓋治安、漁業(yè)、海洋環(huán)境、海底保護(hù)等相關(guān)范圍，同時(shí)將行政案件和刑事案件的管轄權(quán)集于一身。這樣做，雖然對(duì)執(zhí)法(偵查)人員提出了更高的業(yè)務(wù)要求，但是能把原本分散的辦案資源集中配置，有利于執(zhí)法(偵查)活動(dòng)的有效開展，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。

(三)有利于與國(guó)際接軌和開展國(guó)際合作

建設(shè)統(tǒng)一的海上綜合執(zhí)法力量，并通過法律賦予該力量刑事案件偵查權(quán)，是世界許多國(guó)家的通行做法，也是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。如美國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)、日本的海上保安廳、越南的海上警察等，均是本國(guó)海上刑事案件的偵查主體。[8]將我國(guó)海上發(fā)生的刑事案件的偵查權(quán)賦予中國(guó)海警局，符合國(guó)際通行做法，也使中國(guó)海警局在開展對(duì)外交流和國(guó)際合作時(shí)，與境外海警力量具有對(duì)等的身份。建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，適應(yīng)海上執(zhí)法形勢(shì)任務(wù)需要，參與全球海洋治理是海警隊(duì)伍服從服務(wù)國(guó)家海洋發(fā)展需要和提高海洋治理水平、穩(wěn)控周邊海洋局勢(shì)的實(shí)現(xiàn)路徑。中國(guó)海警局將在健全聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，參與全球海洋治理，承擔(dān)國(guó)際人道主義責(zé)任，打擊國(guó)際海域跨境犯罪、恐怖主義、海盜犯罪中發(fā)揮更重要的作用，為地區(qū)乃至世界海洋治理提供有益借鑒和治理藍(lán)本。[9]

三、準(zhǔn)確理解中國(guó)海警局偵查權(quán)的內(nèi)涵外延

根據(jù)《刑事訴訟法》第308條第2款、第4款的規(guī)定，“中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，對(duì)海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)”，“軍隊(duì)保衛(wèi)部門、中國(guó)海警局、監(jiān)獄辦理刑事案件，適用本法的有關(guān)規(guī)定”。這是對(duì)中國(guó)海警局偵查權(quán)最直接的法律規(guī)定。準(zhǔn)確理解中國(guó)海警局這一偵查權(quán)，需從三個(gè)方面著手。

(一)中國(guó)海警局的偵查主體地位

《刑事訴訟法》共規(guī)范了6個(gè)偵查主體，即公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、監(jiān)獄以及中國(guó)海警局。從字面理解，前5個(gè)偵查機(jī)關(guān)稱謂，均是對(duì)一類機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱，可以涵蓋此類機(jī)關(guān)不同地域、不同級(jí)別、不同名稱的機(jī)構(gòu)，在日常使用或者偵查實(shí)務(wù)中，均不會(huì)產(chǎn)生歧義和認(rèn)識(shí)偏差。如公安機(jī)關(guān)，可以是作為中央國(guó)家機(jī)關(guān)的公安部，也可以是縣級(jí)公安局，可以是地方公安機(jī)關(guān)，也可以是森林、鐵路等行業(yè)公安機(jī)關(guān)。但對(duì)于海警機(jī)關(guān)，《刑事訴訟法》可能為與全國(guó)人大授權(quán)決定的措辭相一致，采用了中國(guó)海警局的稱謂。綜合“中國(guó)海警”公眾號(hào)和各類新聞報(bào)道可以看到，中國(guó)海警局機(jī)關(guān)本級(jí)即稱中國(guó)海警局，其下屬機(jī)構(gòu)有中國(guó)海警局北海、東海和南海三個(gè)分局，又有若干個(gè)中國(guó)海警局直屬局。此外，各沿海省、自治區(qū)、直轄市也均設(shè)有以省市名命名的海警局，如山東海警局，各沿海設(shè)區(qū)的市設(shè)有以市名命名的海警局，如廈門海警局，在沿海縣級(jí)行政區(qū)則設(shè)有海警工作站。

從字面理解就出現(xiàn)了《刑事訴訟法》中的中國(guó)海警局是僅指中國(guó)海警局機(jī)關(guān)本級(jí)，還是指所有海警機(jī)關(guān)的理解分歧。筆者認(rèn)為，《刑事訴訟法》的中國(guó)海警局一稱是所有海警機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱。主要理由有三：一是類比原則，《刑事訴訟法》對(duì)其他5個(gè)偵查主體的稱謂，用的均為統(tǒng)稱，且將軍隊(duì)保衛(wèi)部門、監(jiān)獄、中國(guó)海警局采用了幾乎相同的文字表述在同一條進(jìn)行賦權(quán)，因此此處的中國(guó)海警局應(yīng)該是統(tǒng)稱。二是《刑事訴訟法》中的中國(guó)海警局是集合概念。對(duì)中國(guó)海警局的解釋，全國(guó)人大授權(quán)決定中的表述是，“海警隊(duì)伍整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局”?？梢?，各地和各級(jí)海警機(jī)構(gòu)構(gòu)成了中國(guó)海警局這一集合體，共同開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，此處的中國(guó)海警局應(yīng)做集合概念使用。僅僅在特指中國(guó)海警局機(jī)關(guān)本級(jí)時(shí)，才是單一概念。(1)同理，本文所稱中國(guó)海警局、海警機(jī)關(guān)均為集合概念，特指時(shí)使用“中國(guó)海警局機(jī)關(guān)本級(jí)”的表述。本文所稱的中國(guó)海警局、海警機(jī)關(guān)，均指轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)以后的海警隊(duì)伍，在指轉(zhuǎn)隸前的海警隊(duì)伍時(shí)會(huì)特別注明。根據(jù)《中國(guó)海警執(zhí)法證管理暫行辦法》，海警人員使用的執(zhí)法證件名稱為“中國(guó)海警執(zhí)法證”，[10]海警執(zhí)法船只涂裝統(tǒng)一為“中國(guó)海警”，均說明中國(guó)海警主要是作為集合概念使用。三是根據(jù)事權(quán)劃分原則，海警隊(duì)伍劃歸武警部隊(duì)以后，其軍事性、集中性、統(tǒng)一性更為顯著，[11]海警隊(duì)伍采取從上至下的條線管理模式，海上綜合執(zhí)法事權(quán)主要表現(xiàn)為中央事權(quán)。即無(wú)論是中國(guó)海警局機(jī)關(guān)，還是某地海警局，行使的均是中國(guó)海警事權(quán)，好比海關(guān)，雖然有海關(guān)總署和地方海關(guān)的不同名稱，但實(shí)際對(duì)外履行的皆為中國(guó)海關(guān)的職能。

(二)“海上發(fā)生的刑事案件”具體范圍

2020年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國(guó)海警局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》(海警〔2020〕1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“管轄通知”)。雖然該通知未直接對(duì)中國(guó)海警局的刑事案件管轄范圍進(jìn)行明確，但是其第2條明確“海上發(fā)生的刑事案件的立案?jìng)刹?，由海警機(jī)構(gòu)根據(jù)本通知第一條規(guī)定的管轄原則進(jìn)行”，間接明確了中國(guó)海警局的刑事案件管轄范圍，這也符合“以審判為中心”的原則。由此，根據(jù)管轄通知，可以得出中國(guó)海警局管轄的“海上”刑事案件包括：(1)在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海發(fā)生的犯罪；(2)在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外的中國(guó)船舶內(nèi)的犯罪；(3)中國(guó)公民在中華人民共和國(guó)領(lǐng)海以外的海域犯罪；(4)外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)海以外的海域?qū)χ腥A人民共和國(guó)國(guó)家或者公民犯罪，根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》應(yīng)當(dāng)受到處罰的；(5)對(duì)中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約所規(guī)定的罪行，中華人民共和國(guó)在所承擔(dān)的條約義務(wù)的范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)的。

需要特別指出的是，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2012〕21號(hào))等司法解釋，《刑事訴訟法》中的犯罪地指犯罪行為發(fā)生地和結(jié)果發(fā)生地。對(duì)于中國(guó)海警局管轄的刑事案件，《刑事訴訟法》并未采用“犯罪地為海上的刑事案件”之表述，而是“海上發(fā)生的刑事案件”。但根據(jù)管轄通知第1條第2款的規(guī)定，亦能得出“海上發(fā)生的”等同于“犯罪地為海上的”表述，也包括犯罪行為發(fā)生地和結(jié)果發(fā)生地。因此考慮到海上犯罪行為的延展性，在準(zhǔn)確把握管轄通知第1條第1款所說的“內(nèi)水、領(lǐng)海發(fā)生的犯罪”時(shí)，可以參照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第15條第2款的規(guī)定：犯罪行為發(fā)生地，包括犯罪行為的實(shí)施地以及預(yù)備地、開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與犯罪行為有關(guān)的地點(diǎn)；犯罪行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，犯罪行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實(shí)施的地方都屬于犯罪行為發(fā)生地。犯罪結(jié)果發(fā)生地，包括犯罪對(duì)象被侵害地、犯罪所得的實(shí)際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。

(三)偵查權(quán)競(jìng)合的處理

偵查權(quán)競(jìng)合，是指在某件刑事案件出現(xiàn)同一管轄條件下，按照目前《刑事訴訟法》的規(guī)定，看似多個(gè)機(jī)關(guān)均有管轄權(quán)的情形。以中國(guó)海警局為切入點(diǎn)，就出現(xiàn)了發(fā)生在海上的危害國(guó)家安全的刑事案件、發(fā)生在海上的可以由檢察機(jī)關(guān)管轄的案件、發(fā)生在海上的軍隊(duì)內(nèi)部的案件，到底該由誰(shuí)來(lái)管轄的問題。對(duì)于這一問題，要結(jié)合人大授權(quán)決定和《刑事訴訟法》進(jìn)行分析。人大授權(quán)決定明確，中國(guó)海警局“行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)”，而關(guān)于公安機(jī)關(guān)的“職權(quán)”，《刑事訴訟法》規(guī)定，“對(duì)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”，“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外”。所謂另有規(guī)定，就是《刑事訴訟法》第4條、第19條、第308條所規(guī)定的國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門和中國(guó)海警局的偵查權(quán)。因此對(duì)國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門管轄的刑事案件，不屬于人大授權(quán)決定中的“公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)”。即使這些案件發(fā)生在“海上”，也不由海警機(jī)關(guān)管轄，仍由國(guó)家安全機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門分別行使偵查權(quán)。

海警機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)則不存在偵查權(quán)競(jìng)合問題。根據(jù)全國(guó)人大授權(quán)決定，“中國(guó)海警局執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)等任務(wù)，行使法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)”。所謂“相應(yīng)執(zhí)法職權(quán)”，一是與公安機(jī)關(guān)同樣的執(zhí)法職權(quán)，二是公安機(jī)關(guān)在陸上的執(zhí)法職權(quán)，中國(guó)海警局行使范圍是在海上。在打擊海上違法犯罪活動(dòng)方面，中國(guó)海警局在海上扮演的即公安機(jī)關(guān)在陸上扮演的角色，由此可以得出，公安機(jī)關(guān)和海警機(jī)關(guān)對(duì)同一管轄條件下的刑事案件的管轄?wèi)?yīng)是排他的。

而對(duì)于某些犯罪行為從陸上延伸至海上的案件，則不屬于競(jìng)合問題。因?yàn)閷?duì)于公安機(jī)關(guān)來(lái)說，出現(xiàn)的管轄條件是犯罪行為發(fā)生地為陸上，對(duì)海警機(jī)關(guān)來(lái)說，出現(xiàn)的管轄條件是犯罪行為發(fā)生地為海上，這屬于陸海互涉刑事案件，下文專門討論。此外，由于我國(guó)不存在建在海上的監(jiān)獄，因此海警機(jī)關(guān)和監(jiān)獄也不存在偵查權(quán)競(jìng)合問題。

四、中國(guó)海警局行使偵查權(quán)中面臨的幾個(gè)重點(diǎn)問題

雖然法律賦予了中國(guó)海警局偵查權(quán)，但偵查權(quán)的行使是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是對(duì)于一個(gè)重新組建的偵查機(jī)關(guān)來(lái)說，方方面面都需磨合。根據(jù)各級(jí)各地海警機(jī)關(guān)辦理刑事案件實(shí)踐過程中的反饋，以下幾個(gè)問題反映比較突出。

(一)中國(guó)海警局偵查權(quán)與社會(huì)單位的配合協(xié)調(diào)問題

中國(guó)海警局負(fù)責(zé)辦理海上發(fā)生的刑事案件，但并不是將中國(guó)海警局的偵查活動(dòng)限制于海上，刑事案件的特征決定了即使是海上發(fā)生的案件，仍有大量的偵查活動(dòng)需要在陸上開展?！缎淌略V訟法》所規(guī)定的海警機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，與公安機(jī)關(guān)、其他偵查主體所享有的偵查權(quán)并無(wú)二致，均是我國(guó)刑事訴訟法領(lǐng)域的“完整的偵查權(quán)”[12]。由于我國(guó)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的設(shè)置一向秉持審慎的原則，公安機(jī)關(guān)作為偵查主體具有廣泛的社會(huì)知曉度。在偵查權(quán)運(yùn)用中，《刑事訴訟法》規(guī)定了偵查機(jī)關(guān)根據(jù)偵查犯罪需要，“可以依照規(guī)定查詢、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn)。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合”。檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)在開展這些偵查活動(dòng)時(shí)，經(jīng)過長(zhǎng)期的磨合和協(xié)作，已經(jīng)與銀行、電信等行業(yè)形成了相對(duì)完善的偵查程序(2)如中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部在2014年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)協(xié)助人民檢察院公安機(jī)關(guān)國(guó)家安全機(jī)關(guān)查詢凍結(jié)工作規(guī)定的通知》(銀監(jiān)發(fā)[2014]53號(hào))，就查詢凍結(jié)工作相關(guān)程序、文書做了明確規(guī)定。，而海警機(jī)關(guān)在開展這些偵查活動(dòng)時(shí)，一些單位和個(gè)人可能會(huì)拒絕協(xié)助。拒絕的理由不是海警機(jī)關(guān)沒有這個(gè)權(quán)力，而是很多單位沒有關(guān)注過海警機(jī)關(guān)的刑事案件偵查權(quán)，不了解不熟悉甚至不知道海警機(jī)關(guān)，即使看到了法律的明文規(guī)定，在本系統(tǒng)內(nèi)也無(wú)可供參考的程序規(guī)程，從而給實(shí)際工作增添了一些困難。

這種情況在海警隊(duì)伍轉(zhuǎn)隸前同樣存在。轉(zhuǎn)隸前海警隊(duì)伍管轄的刑事案件，一般由原公安邊防海警辦理，而邊防海警辦理刑事案件時(shí)，也存在社會(huì)機(jī)構(gòu)、個(gè)人對(duì)海警現(xiàn)役人員持軍隊(duì)制式的警官證是否具有執(zhí)法權(quán)提出疑義的情形。為解決這一問題，當(dāng)時(shí)的公安部向現(xiàn)役的海警辦案人員制發(fā)了“人民警察證”(3)《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》(公安部[2008]97號(hào)令)第16條第3款：公安邊防、消防、警衛(wèi)部隊(duì)人民警察證的使用管理按照本規(guī)定執(zhí)行。。當(dāng)前，中國(guó)海警執(zhí)法證已通過多種渠道向社會(huì)公布，中國(guó)海警局的偵查權(quán)也已由《刑事訴訟法》直接明確，但還需要海警機(jī)關(guān)在工作實(shí)踐中，進(jìn)一步向有關(guān)單位做好解釋說明工作，并且建立起更加通暢的協(xié)調(diào)關(guān)系。

(二)海警機(jī)關(guān)陸上開展偵查活動(dòng)是否需要通報(bào)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的問題

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部、解放軍總政治部印發(fā)的《辦理軍隊(duì)和地方互涉刑事案件規(guī)定》明確，“軍隊(duì)保衛(wèi)部門、軍事檢察院辦理案件，需要在營(yíng)區(qū)外采取偵查措施的，應(yīng)當(dāng)通報(bào)地方公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院，地方公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)協(xié)助實(shí)施”。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《關(guān)于監(jiān)獄辦理刑事案件有關(guān)問題的規(guī)定》明確，“需要在監(jiān)獄外采取偵查措施的，應(yīng)當(dāng)通報(bào)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助實(shí)施”。《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》明確，公安機(jī)關(guān)異地執(zhí)行傳喚、拘傳，拘留、逮捕，辦理查詢、查封、扣押或者凍結(jié)與犯罪有關(guān)的財(cái)物、文件的，都應(yīng)當(dāng)“與協(xié)作地縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)聯(lián)系”。而檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)開展偵查活動(dòng)，則沒有“通報(bào)地方公安機(jī)關(guān)”的有關(guān)要求。可見，對(duì)于是否通報(bào)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，目前是二元式的制度規(guī)制。軍隊(duì)保衛(wèi)部門(包括享有偵查權(quán)的軍事檢察院)、監(jiān)獄的偵查權(quán)，雖然是《刑事訴訟法》規(guī)定的完整的偵查權(quán)，但有關(guān)規(guī)定限制了其行使邊界。而檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)，可能考慮到其機(jī)構(gòu)均是按照行政區(qū)劃設(shè)置，且其刑事案件管轄范圍是根據(jù)犯罪類型所區(qū)分的，因此沒有相關(guān)“通報(bào)”的要求。而在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，偵查權(quán)的行使也有“邊界”，被限定在“異地執(zhí)行傳喚、拘傳，拘留、逮捕，辦理查詢、查封、扣押或者凍結(jié)與犯罪有關(guān)的財(cái)物、文件”方面。

海警機(jī)關(guān)辦理的刑事案件，與軍隊(duì)保衛(wèi)部門、監(jiān)獄管轄的案件更具有相似性，即按照類似“屬地”的原則而非犯罪類型確定管轄，那能否推斷出，海警機(jī)關(guān)辦理刑事案件需要通報(bào)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)？對(duì)于這一問題，目前還沒有明文規(guī)定。在辯證視角下，海警機(jī)關(guān)辦理刑事案件較之于軍隊(duì)保衛(wèi)部門和監(jiān)獄，是更加常態(tài)化的工作，如果陸上的偵查活動(dòng)都需要通報(bào)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，那么對(duì)刑事案件辦理效率必將產(chǎn)生影響。但反之，海警機(jī)關(guān)并非是嚴(yán)格按行政區(qū)劃設(shè)置的，且僅在有海岸線的地區(qū)才有，如果在辦案時(shí)不通報(bào)當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)，在沒有地方公安機(jī)關(guān)協(xié)助的情況下，相關(guān)偵查活動(dòng)也不一定能正常開展。因此，還需在規(guī)則制定中找準(zhǔn)平衡點(diǎn)合理取舍。

(三)與公安機(jī)關(guān)的陸?；ド嫘淌掳讣墓茌犐胁幻鞔_的問題

刑事案件互涉問題，即一個(gè)偵查機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，涉及其他偵查機(jī)關(guān)管轄案件的情形。這些情形，可能是犯罪嫌疑人的其他犯罪屬于其他偵查機(jī)關(guān)管轄，也可能是共同犯罪中的個(gè)別犯罪嫌疑人屬于其他偵查機(jī)關(guān)管轄。對(duì)于互涉刑事案件，在我國(guó)目前法律規(guī)制范疇內(nèi)，一般有兩種解決方案：一是協(xié)作辦理。如公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)互涉刑事案件時(shí)，主罪屬于哪個(gè)機(jī)關(guān)管轄，就由哪個(gè)機(jī)關(guān)為主偵查，另一機(jī)關(guān)予以配合。(4)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第28條：公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件涉及人民檢察院管轄的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)將屬于人民檢察院管轄的刑事案件移送人民檢察院。涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄的，由公安機(jī)關(guān)為主偵查；涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄的，公安機(jī)關(guān)予以配合?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第18條：人民檢察院辦理直接受理偵查的案件涉及公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件，應(yīng)當(dāng)將屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件移送公安機(jī)關(guān)。如果涉嫌的主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌的主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合。二是嚴(yán)格區(qū)分，典型的如軍隊(duì)與地方互涉刑事案件和監(jiān)獄辦理的刑事案件。軍隊(duì)與地方互涉刑事案件嚴(yán)格區(qū)分行為人犯罪時(shí)的身份屬性、犯罪地點(diǎn)進(jìn)行管轄，哪怕是軍人與地方人員共同犯罪，如果不涉及軍事機(jī)密，也分別由軍隊(duì)和地方偵查機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)偵查。(5)《辦理軍隊(duì)和地方互涉刑事案件規(guī)定》第15條：軍隊(duì)保衛(wèi)部門、軍事檢察院、軍事法院和地方公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院對(duì)共同犯罪的軍人和地方人員分別偵查、起訴、審判的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)調(diào)，依法處理。監(jiān)獄辦理刑事案件，根據(jù)《關(guān)于監(jiān)獄辦理刑事案件有關(guān)問題的規(guī)定》，同樣只管轄罪犯在監(jiān)獄內(nèi)的犯罪。

陸海互涉刑事案件則有一定特殊性。由于海洋活動(dòng)的特征，發(fā)生在海上的刑事案件，或多或少會(huì)與陸地產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，常見的陸?；ド姘讣愋陀校?1)犯罪發(fā)生地從陸地延伸到海洋，或從海洋延伸到陸地。如常見的故意殺人案并在海中拋尸，在海上發(fā)現(xiàn)尸體情形下，海警機(jī)關(guān)無(wú)疑對(duì)該案享有管轄權(quán)，但如果殺人行為本身在陸地發(fā)生，那么公安機(jī)關(guān)無(wú)疑也具有管轄權(quán)。(2)犯罪分子或集團(tuán)既有海上犯罪，又有陸上犯罪。如2019年山東辦理的張某組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加涉黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案。[13]針對(duì)這些陸海互涉刑事案件，亟須出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定科學(xué)合理配置偵查資源，對(duì)案件管轄進(jìn)行明確，確保辦案機(jī)關(guān)既不推諉扯皮貽誤戰(zhàn)機(jī)，也不因管轄權(quán)沖突浪費(fèi)司法資源，提升偵查效益。

(四)偵查協(xié)作機(jī)制問題

由于在國(guó)家治理體系中的職能定位不同，海警機(jī)關(guān)與其他偵查機(jī)關(guān)相比擁有的資源優(yōu)勢(shì)并不明顯，特別是與公安機(jī)關(guān)相比，在公安大數(shù)據(jù)運(yùn)用、技術(shù)偵查手段、刑事科學(xué)運(yùn)用、偵查陣地建設(shè)等方面還有較大的差距，而上述內(nèi)容又恰恰是辦理刑事案件的重要手段。同時(shí)，海上一些特殊類型的刑事案件，如污染環(huán)境案件、非法捕撈水產(chǎn)品案件等，必須由相關(guān)行業(yè)主管部門通報(bào)有關(guān)線索、信息，協(xié)助進(jìn)行涉案水文條件、海洋生物等鑒定，這些海警機(jī)關(guān)都無(wú)法依靠自身完成。

從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，在以下幾個(gè)方面亟須建立相應(yīng)的偵查協(xié)作機(jī)制：(1)偵查措施運(yùn)用。主要是需要依托公安機(jī)關(guān)開展技術(shù)偵查、物證鑒定，連通和使用公安機(jī)關(guān)相關(guān)信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫(kù)等。(2)強(qiáng)制措施。主要是取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強(qiáng)制措施的落實(shí)需要公安機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助，對(duì)于刑事拘留和逮捕，仍需送公安看守所關(guān)押。(3)通緝和邊控。在追捕犯罪嫌疑人過程中，通緝和邊控是較為常用的手段，需要交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。(4)行政管理信息的通報(bào)和共享。海上條件下，由“行”入“刑”案件較多，漁業(yè)、生態(tài)環(huán)境、海事等行政主管部門在日常工作中產(chǎn)生的行政許可、海域劃定信息、海域使用規(guī)劃、水文監(jiān)測(cè)信息等數(shù)據(jù)，需要及時(shí)通報(bào)海警機(jī)關(guān)予以掌握。

五、對(duì)中國(guó)海警局強(qiáng)化工作措施、更好行使偵查權(quán)的建議

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，指出建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要組成部分。在這種背景下，賦予重新整編后的中國(guó)海警局海上刑事案件偵查權(quán)，需要海警機(jī)關(guān)拿出更多的舉措和辦法，確保充分、正確行使好法律賦予的權(quán)力，完成好國(guó)家和人民交給的任務(wù)。

(一)正確分析形勢(shì)，保持清醒頭腦

海警偵查辦案人員首要面臨的任務(wù)是正確分析當(dāng)前復(fù)雜的海上犯罪偵查工作形勢(shì)。一是海上犯罪形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。隨著海洋活動(dòng)的愈發(fā)頻繁，除走私、搶劫、海盜等海上犯罪層出不窮外，海上航行的船舶和平臺(tái)等構(gòu)筑物上發(fā)生的犯罪也更為常見。二是海洋資源保護(hù)任務(wù)越來(lái)越艱巨。近年來(lái)一些犯罪分子大肆破壞海洋以牟取暴利，盜挖海砂、非法捕撈、污染水域等破壞海洋生態(tài)環(huán)境和海洋管理秩序的犯罪呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。三是海洋權(quán)益維護(hù)斗爭(zhēng)更加尖銳。我國(guó)周邊爭(zhēng)議海域較多，在管轄海域?qū)ν饧藛T進(jìn)行刑事管轄，是海上維權(quán)執(zhí)法的重要內(nèi)容。針對(duì)這些形勢(shì)，中國(guó)海警局需要充分認(rèn)清自己在國(guó)家治理體系特別是國(guó)家海洋治理體系中的地位和作用，始終保持清醒頭腦，將打擊海上犯罪作為我國(guó)管控海洋、治理海洋的重要抓手。

(二)對(duì)外積極推動(dòng)相關(guān)工作機(jī)制建立

偵查工作不是孤立的，協(xié)作、交流、共享是新時(shí)期偵查工作開展的時(shí)代背書?？绮块T的合作交流、團(tuán)結(jié)協(xié)作，是提升偵查活動(dòng)效益的重要手段。《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知》以海警2020年1號(hào)文的形式發(fā)布，為中國(guó)海警局行使偵查權(quán)開了好局，恰恰也解決了繼賦權(quán)之后的偵查權(quán)第一要義管轄問題。但在偵查工作開展中，諸如互涉刑事案件分工問題，與金融、通信等行業(yè)相關(guān)的偵查措施行使問題，與公安機(jī)關(guān)在通緝、刑事強(qiáng)制措施、邊控、技術(shù)偵查等方面的協(xié)作規(guī)范問題，與行政主管部門的信息互通機(jī)制建立問題等，都制約著中國(guó)海警局更好地行使偵查權(quán)以打擊海上犯罪活動(dòng)。這就要求中國(guó)海警局認(rèn)真梳理開展偵查工作的需求，在更高層級(jí)搭建工作平臺(tái)，與有關(guān)部門通過制定規(guī)范、連通信息系統(tǒng)、定期會(huì)商等方式，建立起常態(tài)、高效、通暢的工作機(jī)制。

(三)制定內(nèi)部刑事案件辦理程序規(guī)定

偵查活動(dòng)是一項(xiàng)對(duì)公民權(quán)利侵入性非常強(qiáng)的司法活動(dòng)，偵查工作中，對(duì)犯罪嫌疑人的隱私、自由等權(quán)利始終進(jìn)行著一定程度的限制。為確保偵查活動(dòng)始終在法治軌道運(yùn)行，法律通過偵查監(jiān)督等手段對(duì)偵查活動(dòng)予以限制。同時(shí)，偵查機(jī)關(guān)自身也通過一些規(guī)制手段確保偵查活動(dòng)的有序開展。如公安機(jī)關(guān)為落實(shí)《刑事訴訟法》的規(guī)定，制定了《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等規(guī)章。海警機(jī)構(gòu)在此次轉(zhuǎn)隸武警部隊(duì)以前，因?yàn)橐邮芄膊康闹笇?dǎo)，執(zhí)行相關(guān)規(guī)定問題不大。但是在2018年改革整編后，因?yàn)榱α繉傩缘膹氐赘淖儯苯訄?zhí)行公安部有關(guān)規(guī)定既不合理也不符合實(shí)際情況。因此，中國(guó)海警局需要參考公安機(jī)關(guān)的有益經(jīng)驗(yàn)，制定《中國(guó)海警局辦理刑事案件程序規(guī)定》《中國(guó)海警局執(zhí)法辦案場(chǎng)所建設(shè)規(guī)范》等制度，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)偵查程序的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

(四)增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，建設(shè)過硬的偵查隊(duì)伍

海上發(fā)生的刑事案件，除常見的故意殺人、搶劫等犯罪外，更常見的是走私類、生態(tài)環(huán)境類犯罪。這些類型的犯罪政策性強(qiáng)、行刑銜接緊密、行業(yè)壁壘高，這就需要執(zhí)法人員熟悉跨度較大的行業(yè)知識(shí)。同時(shí)，海上發(fā)生的刑事案件很多都是在海上執(zhí)法一線中發(fā)現(xiàn)的，而海上查緝、海上追捕等執(zhí)法活動(dòng)對(duì)抗性強(qiáng)、危險(xiǎn)性大。這兩個(gè)因素都要求中國(guó)海警局的偵查辦案隊(duì)伍必須是一支政治堅(jiān)定、軍事過硬、業(yè)務(wù)精通、敢打必勝的力量。建設(shè)這樣的隊(duì)伍，一是堅(jiān)持黨管干部，要充分認(rèn)清中國(guó)海警局的軍事屬性，深刻認(rèn)識(shí)黨指揮槍是保持人民軍隊(duì)本質(zhì)和宗旨的根本保障，遴選和培養(yǎng)政治立場(chǎng)堅(jiān)定、行事作風(fēng)過硬的偵查干部和骨干。二是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，除偵查實(shí)務(wù)技能外，漁業(yè)、環(huán)保、海島使用等政策、專業(yè)知識(shí)都需要納入業(yè)務(wù)培訓(xùn)范圍。三是開展實(shí)戰(zhàn)化軍事訓(xùn)練，要針對(duì)海上查緝、追捕中慣常使用的靠幫、跳幫等危險(xiǎn)動(dòng)作進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練，也要對(duì)艦載武器、單兵武器、格斗搏擊等必要技能進(jìn)行針對(duì)性訓(xùn)練。