趙 堅

(北京交通大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100044)

2019年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《交通強國建設(shè)綱要》提出了不斷深化鐵路管理體制改革，“推動國家鐵路企業(yè)股份制改造”的改革方向。而國家鐵路運輸企業(yè)進(jìn)行股份制改造，首先要構(gòu)建出能夠獨立面向市場經(jīng)營的鐵路運輸市場主體。該問題在證監(jiān)會對京滬高鐵股份有限公司上市申請的反饋意見中已被明確提出。證監(jiān)會對京滬高鐵公司規(guī)范性地提出了23條反饋意見，其中最重要的是，“鑒于公司并不直接從事高鐵運輸服務(wù)，而是委托北京局、濟南局、上海局等進(jìn)行從事高鐵運輸服務(wù)”。因此，需要說明“公司是否有完整的業(yè)務(wù)體系，是否符合首發(fā)辦法要求的具有完整的面向市場獨立經(jīng)營的能力”。雖然京滬高鐵由于多方面特殊原因能夠上市，但對國家鐵路企業(yè)股份制改造并不具普遍意義。

具有完整的面向市場獨立經(jīng)營的能力是鐵路運輸企業(yè)成為上市公司的必要條件。在現(xiàn)行鐵路運輸管理體制下，18個鐵路局集團公司都要接受國鐵集團的統(tǒng)一調(diào)度指揮和統(tǒng)一清算，所有的高鐵公司都采用委托運營模式，這些公司都不具備完整的面向市場獨立經(jīng)營的能力。因此，本文認(rèn)為首先要深化鐵路運輸管理體制改革，構(gòu)建出能獨立面向市場經(jīng)營的市場主體，鐵路運輸企業(yè)才能進(jìn)行股份制改造。

一、18個鐵路局不能成為市場主體

要構(gòu)建出能獨立面向市場經(jīng)營的市場主體，首先就要打破鐵路運營必須由國鐵集團“統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算”的障礙。20世紀(jì)90年代和2000年初的鐵路改革探索，都是因為在該問題上的爭議而陷入僵局。

實際上，在該問題上的爭議混淆了兩種不同含義的統(tǒng)一調(diào)度指揮[1]。鐵路運輸有兩種不同含義、不同層次的“統(tǒng)一調(diào)度指揮”：

一是鐵路行車的統(tǒng)一調(diào)度指揮，這是列車調(diào)度員在其負(fù)責(zé)區(qū)段調(diào)度臺實施的統(tǒng)一調(diào)度指揮，是保證行車安全和正點運行的基本手段，不論哪國鐵路，鐵路行車都是由各區(qū)段調(diào)度員統(tǒng)一指揮的，這是由鐵路運輸生產(chǎn)的基本屬性決定的。鐵路管理體制改革不涉及鐵路行車的統(tǒng)一調(diào)度指揮。

二是車流調(diào)整、車流組織的統(tǒng)一調(diào)度指揮，主要是通過制定列車運行圖、運輸計劃和調(diào)度日(班)計劃來實現(xiàn)。現(xiàn)行車流調(diào)整的調(diào)度指揮在鐵路局和國鐵集團兩個層次進(jìn)行，主要通過統(tǒng)籌安排路網(wǎng)性運力資源配置，來從整體上提高鐵路運輸效率。國鐵集團的統(tǒng)一調(diào)度指揮主要集中在組織列車運行圖編制和各鐵路局分界口的車流調(diào)整上。因為鐵路局的管轄范圍過小，各鐵路局發(fā)出的重車數(shù)量與到達(dá)局管內(nèi)的重車數(shù)量不可能相等，那些接收重車較多的卸車路局就要向發(fā)出重車較多的裝車路局排空車，才能滿足后者的裝車需求。國鐵集團的統(tǒng)一調(diào)度指揮有利于使車流分布在路網(wǎng)上保持均衡。車流調(diào)整、車流組織統(tǒng)一調(diào)度指揮的方式是由鐵路運輸行業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)安排決定的。

理解鐵路運輸行業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度安排，需要正確理解科斯的產(chǎn)權(quán)概念?？扑棺鳛楫a(chǎn)權(quán)理論的主要創(chuàng)始人，在其最著名論文“社會成本問題”中并沒有出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)(property rights)的概念，而是一直使用權(quán)利(rights)的概念。在國內(nèi)翻譯時則把權(quán)利等同于產(chǎn)權(quán)?？扑乖谠撐闹兄赋隽巳藗儗ιa(chǎn)要素的一種錯誤理解，“人們通常認(rèn)為，商人得到和使用的是實物(一畝土地或一噸化肥)，而不是行使一定(實在)行為的權(quán)利。我們可以說某人擁有土地并把它作為生產(chǎn)要素，但土地所有者實際上擁有的是實施一系列被限制的行為權(quán)利”[2](Coase，1960)。

基于對科斯產(chǎn)權(quán)概念的理解，現(xiàn)有18個鐵路局(公司)所有的鐵路線路、機車、車站等資產(chǎn)雖然可以在鐵路局資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)科目下，但只要國鐵集團負(fù)責(zé)鐵路運輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度指揮，負(fù)責(zé)路網(wǎng)性運力資源配置，鐵路運輸企業(yè)的產(chǎn)權(quán)就屬于國鐵集團。18個鐵路局(公司)不過是國鐵集團這個超巨型企業(yè)的分支機構(gòu)。

鐵路運輸企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不在于擁有鐵路線路、機車、車輛、車站等鐵路資產(chǎn)，而在于擁有自主組合和使用這些資產(chǎn)的權(quán)利。這些資產(chǎn)設(shè)備放在那里并不能構(gòu)成現(xiàn)實的生產(chǎn)要素，只有當(dāng)貨物裝車組成重車流，貨物卸車后組成空車流，并且確定列車流的運行徑路和運行時點以后，才能開始鐵路運輸生產(chǎn)的貨物位移過程。重車流的運行徑路和運行時點決定了鐵路運輸企業(yè)能否獲得運輸收入、能否按時完成對貨主送達(dá)時間的承諾?？哲嚵鞯倪\行徑路和運行時點決定了鐵路運輸企業(yè)能否及時得到為客戶服務(wù)的基本生產(chǎn)資源。在鐵路運輸生產(chǎn)過程中，裝車、卸車、重車流的運行徑路和運行時點安排，空車流的運行徑路和運行時點安排等運輸生產(chǎn)環(huán)節(jié)，都屬于車流組織和車流調(diào)整的內(nèi)容。

鐵路貨物運輸過程實際上是重車流和空車流不斷形成又不斷消失的過程，而車流調(diào)整就是對該過程的調(diào)度指揮。車流組織和車流調(diào)整的調(diào)度指揮本質(zhì)上是鐵路運輸生產(chǎn)的指揮權(quán)，因而是鐵路運輸企業(yè)產(chǎn)權(quán)最核心的組成要素。鐵路局的調(diào)度指揮要受到國鐵集團統(tǒng)一調(diào)度指揮的制約，不能成為市場主體。

二、統(tǒng)一調(diào)度指揮維系的鐵路運輸市場行業(yè)壟斷排斥社會資本

在鐵路運輸實行政企合一體制條件下，鐵道部同時擁有政府的行政權(quán)力和企業(yè)產(chǎn)權(quán)(負(fù)責(zé)全路統(tǒng)一調(diào)度指揮)，由此形成鐵路運輸市場的行政壟斷和行業(yè)壟斷。在鐵路實行政企分開后，至少在名義上國鐵集團已經(jīng)沒有政府的行政權(quán)力，但可以用統(tǒng)一調(diào)度指揮來維系行業(yè)壟斷。社會資本進(jìn)入鐵路要以服從國鐵集團的統(tǒng)一調(diào)度指揮統(tǒng)一清算、放棄市場主體地位為前提，由此形成對社會資本的排斥。

國務(wù)院要求進(jìn)行鐵路投融資體制改革，放開社會資本進(jìn)入鐵路的障礙。但鐵路是網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)，社會資本(包括國有的地方鐵路、合資鐵路)即使擁有自己的鐵路線路和機車車輛，但能否適時得到排空車輛、能否與國鐵路網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)運營、什么時候能上國鐵路網(wǎng)運營，都要聽命于國鐵集團和鐵路局的統(tǒng)一調(diào)度指揮；在鐵路運輸活動中能得到多少收入，要由國鐵集團的清算規(guī)則決定。社會資本進(jìn)入鐵路，直接面對的是要服從鐵路局的統(tǒng)一調(diào)度指揮，社會資本在空車排放、路網(wǎng)進(jìn)入、清算價格等方面通常受到不公平待遇，不能成為平等的市場交易主體。因此，即使不考慮經(jīng)濟回報，社會資本也缺乏進(jìn)入鐵路的動因。

有觀點認(rèn)為國鐵集團的統(tǒng)一調(diào)度指揮使中國鐵路具有世界最高的運輸效率，行業(yè)壟斷有利于提高效率，其根據(jù)是，中國鐵路營業(yè)里程不及美國的60%，但貨運發(fā)送量是美國近2倍，貨運周轉(zhuǎn)量與美國相當(dāng)。

美國鐵路有7個區(qū)域性一級鐵路公司，有550多家支線鐵路公司，沒有全路統(tǒng)一調(diào)度指揮，但其效率和效益遠(yuǎn)高于中國鐵路。從勞動生產(chǎn)率考察，國鐵集團的員工人數(shù)高達(dá)210萬，美國鐵路員工只有24萬人。2014年美國鐵路的勞動生產(chǎn)率為1 145萬噸公里/人?？紤]旅客運輸工作量后，2016年中國鐵路的勞動生產(chǎn)率為173萬換算噸公里/人。美國鐵路的勞動生產(chǎn)率是中國鐵路的6.6倍[3]。

中國鐵路的貨運發(fā)送量是美國的近2倍，而貨運周轉(zhuǎn)量與美國鐵路相當(dāng)，這說明美國鐵路的平均運距是中國鐵路的2倍左右，說明國鐵集團的統(tǒng)一調(diào)度指揮沒有實現(xiàn)鐵路運輸?shù)囊?guī)模經(jīng)濟，沒有發(fā)揮鐵路運輸?shù)谋容^優(yōu)勢，是運營效率低的表現(xiàn)。

中國鐵路以比美國少的營業(yè)里程完成了與美國鐵路相當(dāng)?shù)呢涍\周轉(zhuǎn)量，只能說明國鐵集團線路資產(chǎn)的利用效率高于美國鐵路。但這正是鐵路運輸市場的行業(yè)壟斷，造成鐵路建設(shè)高度依賴國鐵集團，社會資本難以進(jìn)入，中國鐵路運營里程過少的結(jié)果。對于現(xiàn)有鐵路運輸企業(yè)來說，這可能是件好事，但對國民經(jīng)濟整體卻是一件壞事。這意味著鐵路貨物運輸供給不能滿足貨運需求，大量適合鐵路運輸?shù)呢浳锊坏貌晦D(zhuǎn)向公路運輸，由此抬高了全社會的物流成本。

《交通強國建設(shè)綱要》把交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的重要性提到空前高度，明確提出了“優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)”的要求。中國交通運輸結(jié)構(gòu)不合理最突出表現(xiàn)為鐵路貨運市場份額的急速下降。美國是世界上公路運輸最發(fā)達(dá)的國家，但其鐵路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額一直在40%左右。而中國鐵路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額(不包括遠(yuǎn)洋運輸)從2005年的50%，以每年3個百分點的速度快速下降，到2016年只占有17%的市場份額。而公路貨運周轉(zhuǎn)量的市場份額由2005年的21%快速上升到2016年49%(1)根據(jù)交通運輸部2016年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報推算。。一個重要原因是，10多年來，經(jīng)濟快速增長引發(fā)貨物運輸需求的增長，但鐵路投資主要用于高速鐵路建設(shè)，造成鐵路貨運能力不能滿足運輸需求，導(dǎo)致大量用汽車運輸煤炭等基礎(chǔ)原材料，用稀缺的石油資源換廉價的煤炭資源，嚴(yán)重降低了國民經(jīng)濟整體的資源配置效率[4]。

2017年，政府開始采用行政手段實行“公轉(zhuǎn)鐵”，2018年，鐵路貨運周轉(zhuǎn)量份額提高到19.5%，但公路的份額仍保持在48.3%(2)根據(jù)交通運輸部2018年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報推算。。大宗貨物實行“公轉(zhuǎn)鐵”不僅包括煤炭等基礎(chǔ)原材料，更重要的是集裝箱汽車等高附加值大宗商品，后者對提高鐵路運輸?shù)慕?jīng)濟效益具有重要意義。但高附加值貨物運輸有很強的運到時限要求，這就要求鐵路路網(wǎng)有一定的富余通過能力，需要建設(shè)更多普通鐵路，需要引入社會資本，需要把鐵路網(wǎng)延伸到重要港口、大型物流園區(qū)。實行 “公轉(zhuǎn)鐵”不僅要解決鐵路貨運能力不足的問題，更重要的是解決鐵路貨物運輸效率和運到時限短板來適應(yīng)市場需求，需要與物流企業(yè)建立更緊密的合作關(guān)系，需要鐵路更面向市場，而靠統(tǒng)一調(diào)度指揮維系的行業(yè)壟斷因自我封閉、缺乏活力，在這些方面難有作為。這就涉及鐵路運輸管理體制問題，需要通過深化鐵路運輸管理體制改革、打破鐵路運輸市場的行業(yè)壟斷、通過煥發(fā)企業(yè)活力來解決。

三、統(tǒng)一調(diào)度指揮碎片化降低了貨運效率

現(xiàn)行的統(tǒng)一調(diào)度指揮是18個鐵路局各自負(fù)責(zé)局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，國鐵集團負(fù)責(zé)全路主要是各路局分界口的，兩層次的統(tǒng)一調(diào)度指揮體系。各鐵路局負(fù)責(zé)局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，在運力資源安排上首先要考慮完成國鐵集團下達(dá)的貨運任務(wù)指標(biāo)，都要維護(hù)本局自身的利益；另一方面，各鐵路局的利益與國鐵集團的整體利益總會存在矛盾，由此造成統(tǒng)一調(diào)度指揮的碎片化。這種碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮是造成鐵路運輸企業(yè)缺乏活力、運輸效率低下，不能適應(yīng)貨運市場需求的主要原因。

第一，在現(xiàn)行鐵路運輸組織架構(gòu)下，由于路局?jǐn)?shù)量過多，各鐵路局的管轄范圍過小，各鐵路局承運的貨物大部分都要發(fā)往外局，由于每票貨運服務(wù)都是多個鐵路局共同完成的，貨運收入就要在各鐵路局之間進(jìn)行分配，由國鐵集團進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算可以降低交易成本。

但這又造成鐵路局不是直接從市場獲得收入，而只能獲得國鐵集團的清算收入；鐵路局不能自主決定支出，運輸成本支出不過是國鐵集團下達(dá)的允許支出，鐵路局沒有節(jié)約運輸成本的激勵；鐵路局不能自主決定運價、沒有投資和財產(chǎn)處置的權(quán)利；鐵路局也沒有超額完成貨運任務(wù)的激勵，今年多完成運輸任務(wù)，明年的任務(wù)指標(biāo)就要提高，鞭打快牛的棘輪效應(yīng)扼殺了企業(yè)的積極性、主動性。由此，造成鐵路運力資源浪費嚴(yán)重、管理效率低下。

國鐵集團現(xiàn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮的合理性是以鐵路局管轄范圍過小為基礎(chǔ)，以鐵路局不能成為獨立面對市場的經(jīng)營主體、失去活力為代價。

第二，鐵路局無法對貨物的運到時限做出承諾?，F(xiàn)代生產(chǎn)體系已經(jīng)形成了跨越省界甚至國界的復(fù)雜產(chǎn)業(yè)鏈，各生產(chǎn)環(huán)節(jié)緊密相連、環(huán)環(huán)相扣，需要對各種貨物的運到時限做出承諾，以保證產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)的順暢運行。鐵路局可以對始發(fā)終到在局管內(nèi)的貨物運到時限做出承諾，但無法對跨局貨物的運到時限做出承諾。中國鐵路貨物的平均運距在700公里以上，而鐵路局的管轄范圍過小，因此，對大部分貨物的運到時限無法做出承諾，無法適應(yīng)快速變化的市場需求。目前，大量的貨源信息在物流公司手里，如不能對運到時限做出承諾，再低的運價也不能融入現(xiàn)代物流體系，況且鐵路貨運價格經(jīng)多次上調(diào)已經(jīng)缺乏競爭力，導(dǎo)致大量貨源流向公路，特別是時限要求嚴(yán)格的高附加值貨物。由此，導(dǎo)致鐵路貨運的市場份額急劇下降。

2017年，中國鐵路貨運的平均運距是731公里，假定每個鐵路局的指揮中心在其管轄區(qū)域的中心，且運輸?shù)呢浳锒际菑脑撝行陌l(fā)貨，那么鐵路局管轄的區(qū)域范圍至少為168萬平方公里，鐵路局才能對貨物運到時限做出承諾。這就是說在平均意義上中國區(qū)域鐵路公司的數(shù)量最多不能超過6個。

第三，碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮導(dǎo)致各鐵路局之間爭奪貨源的內(nèi)耗式競爭。各鐵路局在運輸生產(chǎn)的第一線，直接負(fù)責(zé)貨源組織制訂運輸計劃。為完成本局的運輸任務(wù)，鐵路局可利用本局的資源優(yōu)勢，例如沿海港口在局管內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢，要求鄰局管內(nèi)的貨主把貨物用汽車運到本局管內(nèi)裝車。由于鐵路局的管轄范圍小，對貨主來說由此增加的汽車運輸成本可以承受，又能在運到時限或裝車上得到保障。這種鐵路局之間爭奪貨源的競爭，有利于一些鐵路局完成貨物發(fā)送量任務(wù)，卻降低了貨物平均運距，降低了鐵路的整體運輸效率。

另外，鐵路局可以為本局方便而降低貨物列車編組質(zhì)量，把混雜眾多發(fā)往不同方向貨車編組的列車推向外局編組站，這就加大了其他編組站的工作量。這不僅加大了鐵路整體的貨運成本，而且使貨物運到時限更無法保證，進(jìn)一步降低了鐵路貨運效率。

鐵路的比較優(yōu)勢是承擔(dān)長距離大宗貨物運輸，鐵路貨物平均運距是衡量鐵路運輸效率的一個重要指標(biāo)，也是衡量鐵路是否充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的重要標(biāo)志。1960年，美國有106家一級鐵路公司，通過兼并重組到2002年基本穩(wěn)定在7家一級鐵路公司。美國西部兩大鐵路公司的營業(yè)里程均在5萬公里以上，東部兩大區(qū)域鐵路公司的營業(yè)里程均在3萬公里以上。美國前4大一級鐵路公司的平均管轄范圍在400萬平方公里以上。鐵路公司管轄范圍不斷擴大是美國鐵路貨物運輸平均運距不斷增長的一個重要原因。美國一級鐵路公司的平均運距從1960年的741公里增加到2014年的1 619公里(3)U.S. Department of Transportation Bureau of Transportation Statistics，National Transportation Statistics 2017，Table 1-38. https://www.rita.dot.gov/bts/sites/rita.dot.gov.btsfiles/publications/national_transportation_statistics/ index.html。鐵路貨物運輸總要進(jìn)行裝卸專業(yè)，并且要按運輸距離收費。如果把裝卸作業(yè)成本看作固定成本，增加貨物運距就可以分?jǐn)偣潭ǔ杀?，因此，增加平均運距是鐵路貨物運輸實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的一種方式，而這種規(guī)模經(jīng)濟的實現(xiàn)以鐵路產(chǎn)業(yè)組織變革為基礎(chǔ)。

中國鐵路的貨物平均運距1950年代在500公里左右，隨著長距離貨物運輸需求的不斷增長，1990年鐵路平均運距達(dá)到705公里，這以后一直保持在700多公里的水平，近期還出現(xiàn)下降趨勢，從2005年的770公里下降到2018的715公里(4)根據(jù)交通運輸部2018年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報推算。。造成這種狀況的一個可能原因是，2005年鐵道部在撤消41個鐵路分局的同時，把北京鐵路局一分為二，鄭州鐵路局一分為三，鐵路局由原來的15個增至18個，由此導(dǎo)致的鐵路局管轄范圍縮小和貨物平均運距的下降。

四、擴大鐵路局管轄范圍 組建三大區(qū)域鐵路公司

筆者曾在2012年發(fā)表的“我國鐵路重組為三大區(qū)域鐵路公司的設(shè)想”[5]一文中建議：我國鐵路以北京、上海、廣州為區(qū)域鐵路公司總部，把18個鐵路局重組為北方、中部、南方三大區(qū)域鐵路。根據(jù)2011年的鐵路貨運統(tǒng)計，按三大區(qū)域鐵路公司實行重組后，北、中、南三大區(qū)域鐵路公司在其管內(nèi)實現(xiàn)“門到門”的貨物發(fā)送量分別為88.2%、65.8%、85.8%[5]。在區(qū)域公司分界口需要交換的運量只占各自運量的30%左右，大部分運量可以在區(qū)域鐵路公司管內(nèi)完成。且18個鐵路局之間的分界口由67個，減少到重組為三大區(qū)域鐵路公司之后的22個[5]。大部分車流組織的統(tǒng)一調(diào)度指揮就可以在三大區(qū)域鐵路內(nèi)部進(jìn)行，由國鐵集團進(jìn)行運輸統(tǒng)一調(diào)度指揮的必要性將不復(fù)存在。

這樣，三大區(qū)域鐵路公司各自負(fù)責(zé)區(qū)域鐵路公司管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，能夠?qū)ω浿髯龀鲞\到時限承諾，可以自主定價，能夠直接從市場獲得收入；可以對外融資進(jìn)行一定規(guī)模的項目建設(shè)，自主處置管內(nèi)支線資產(chǎn)，區(qū)域鐵路公司可以成為真正的市場主體，在三大區(qū)域鐵路公司之間可以形成比較競爭。

該問題的經(jīng)濟學(xué)解釋是：在鐵路局的管轄區(qū)域過小的條件下，由于大部分貨物要發(fā)往外局，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一清算可以降低路局之間的交易成本，但要以剝奪路局的市場主體地位為代價。如果區(qū)域鐵路公司的管轄區(qū)域足夠大，大部分貨物運輸就能夠在管內(nèi)完成，國鐵集團的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一清算職能就失去存在的必要性，區(qū)域鐵路公司就可以成為市場主體。

日本國鐵股份制改革可以為中國鐵路深化改革提供有益借鑒。1950年，日本國鐵客貨運輸周轉(zhuǎn)量占全社會市場份額分別為58.9%與49.4%，但由于其他交通運輸方式的競爭和行業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致的競爭力喪失，連續(xù)多年出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，到1985年，日本國鐵客貨周轉(zhuǎn)量份額已下降至38.5%與4.9%[6]。1986年，日本國鐵的總負(fù)債已高達(dá)37.1萬億日元，超過了財政承擔(dān)能力。1987年，日本政府被迫進(jìn)行鐵路的市場化改革，日本政府承擔(dān)了25.5萬億日元的債務(wù)，把日本國鐵拆分成6個區(qū)域鐵路客運公司和1個鐵路貨運公司。改革使鐵路運輸企業(yè)成為真正的市場主體，激發(fā)了活力并逐漸扭虧為盈，2002-2006年位于本島的JR東日本、JR中日本、JR西日本三家原日本國鐵企業(yè)成功上市[6]，完成了股份制改造。

現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的快速發(fā)展使鐵路運輸企業(yè)至少能夠直接管理營業(yè)里程5萬公里左右的路網(wǎng)規(guī)模，但目前的鐵路運輸管理體制把鐵路局管轄的路網(wǎng)限制在平均7 000公里左右。由此產(chǎn)生國鐵集團“統(tǒng)一調(diào)度指揮”的合理性，以及鐵路運輸企業(yè)不能成為市場主體、缺乏活力的各種弊端。美國一級鐵路公司通過半個世紀(jì)的兼并重組形成的合理路網(wǎng)規(guī)模，中國鐵路應(yīng)該能夠通過把18個鐵路局重組為三大區(qū)域鐵路公司來實現(xiàn)。

深化鐵路運輸管理體制改革的第一步可以是：把國鐵集團轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒?，主要?fù)責(zé)資本管理。三大區(qū)域鐵路公司負(fù)責(zé)各自管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，自主決定運價，直接從市場獲得收入，具有投資決策財產(chǎn)處置的權(quán)利，成為真正的市場主體。

在今年年初的國家鐵路集團年度工作會議上，國鐵集團董事長陸東福表示，要“研究探索區(qū)域鐵路公司”。這可能是一個信號，表明對長期爭論不休的中國鐵路改革應(yīng)采用“網(wǎng)運分離”還是“區(qū)域公司”模式[7]，國鐵集團已經(jīng)做出了選擇。如采用區(qū)域鐵路公司模式，目前就可進(jìn)行擴大鐵路局管轄范圍的試點，可以把哈爾濱鐵路局和沈陽鐵路局重組為東北鐵路局，把烏魯木齊鐵路局、蘭州鐵路局和西安鐵路局重組為西北鐵路局，通過擴大鐵路局管轄范圍，降低發(fā)揮鐵路貨物運輸比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)組織障礙。