楊丹

（中共湖南省委黨校 湖南長沙 410000）

在新中國70 年來的制度發(fā)展史上，黨的十九屆四中全會有著劃時代的偉大意義。全會以《決定》的形式，對中國社會制度的完善及國家治理體系的優(yōu)勢進行了全面的總結，對堅持和不斷完善中國特色社會主義制度、推進新時代中國治理能力與治理體系現代化作出了科學性部署。西藏的治理現代化是整個國家治理現代化的有機組成，但也具有較大的特殊性。自和平解放以來，黨在把握馬列主義基本原理的前提下，緊密結合西藏地區(qū)社會發(fā)展實際，逐步建立并形成一套科學領導和治理西藏地方的制度安排與工作部署，極大地推動了西藏治理體系與治理能力現代化的發(fā)展。

一、和平解放后社會主義制度在西藏的確立與治理體系的初步形成

十九屆四中全會《公報》指出，具有中國特色的社會主義制度是在長期社會治理實踐中逐步形成的科學性制度體系，當前我國社會治理領域的一切理論與實踐活動都應嚴格遵循具有中國特色的社會主義制度來開展。[1]西藏和平解放的完成，為當代西藏各項社會事業(yè)發(fā)展與進步締造了根本的前提。西藏地區(qū)社會民主改革及社會主義改造的完成，為黨開展對西藏地區(qū)的治理奠定了偉大的政治基礎。

（一）中共中央對西藏工作的集中統(tǒng)一領導制度的確立

中共對西藏的認識和了解歷經了一個相當漫長的過程。在建設初期，中央對待西藏的系列政策與主張，基本上都與對待新疆、蒙古等地的工作理念等齊并論。隨著黨在西藏影響力的逐漸擴大及人民解放戰(zhàn)爭的深入推進，其對西藏的認知也逐步深化，開始擬定專門針對西藏的特殊舉措和政策，其中最為典型的表現就是形成了黨中央對西藏各項工作的集中統(tǒng)一領導。1952 年初春，毛澤東同志在發(fā)給西南局及西藏工委的行政公文中強調，“決定嗣后一切關于中共和西藏發(fā)生的政治、外交、軍事、貿易、文化、宗教等商談、交涉和處理的事件，均集中并由中央來解決，西藏工委須直接向黨中央作工作報告，同時轉告西南局。西南局對事件的工作意見須向黨中央提出?！盵2]“西藏工委與西藏發(fā)生的一切交涉事件以及對印度、尼泊爾等外交性事件，均應向中央每事報告和請示，然后才能辦理?！盵3]1957 年初夏，黨中央印發(fā)了關于西藏工委相關工作的批示，即《關于今后西藏工作的決定》，“為了盡快適應西藏的情況，加強黨對西藏的領導，決定在西藏施行黨的一元化領導?！边@一系列行之有效的決定有力地保障了黨對西藏的領導，同時，也充分地體現了“堅持黨的集中統(tǒng)一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優(yōu)勢”。[4]

（二）人民當家作主的政治制度在西藏的建立

1959 年，西藏反動上層集團發(fā)生叛亂后，國務院隨即下達了解散西藏噶廈政府的命令，并決定由西藏自治區(qū)籌備委員會（簡稱：籌委會）來全權行使西藏地方政府的一切職能。在西藏籌委會的協(xié)調、統(tǒng)一領導下，西藏開始探索和建立統(tǒng)一領導、統(tǒng)一性質的社會主義新政權。[5]到1961年，西藏就已經開始了各層級的普選工作，昔日的百萬農奴與奴隸等社會底層得以翻身，不僅獲得了同普通群眾一樣當家作主的基本權利，并通過不同層級的社會選舉，相繼成為了西藏各級權力機關及政權機構的領導干部。[6]1965年金秋，西藏召開首屆人民代表大會第一次會議，自此，由黨中央統(tǒng)一領導的西藏自治區(qū)人民政府宣告成立，一大批各級權力機關和政權機構相繼被選舉或組建。西藏自治區(qū)的正式成立及后續(xù)《民族區(qū)域自治法》的全面實施，從國家宏觀政治制度的層面維護和保障西藏各族人民群眾平等地參與到國家事務管理中，以及自主決策本民族、本地區(qū)各項政治性權利，為后續(xù)黨中央針對西藏特殊區(qū)情建立的治理體系提供有力的制度保證。同時，這也印證了黨的十九屆四中全會總結的“堅持人民當家作主，發(fā)展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢”。[7]

（三）社會主義基本經濟制度在西藏的建立

1960 年，西藏民主改革整體任務完成，為社會主義經濟制度在西藏的建立奠定了政治基礎。1965 年，黨中央積極順應西藏地區(qū)社會發(fā)展的形勢和需要，發(fā)出《關于在西藏進行社會主義改造問題的復示》。隨后，西藏黨委和政府根據黨中央提出的社會主義改造方針與指示，積極帶領西藏人民有計劃有步驟地開展了西藏地區(qū)社會主義改造，到1976 年，基本全部實現改造任務。在全區(qū)，以“人民公社化”為主要內容與特征的社會主義屬性的經濟改造，把西藏原先的個體經濟所有制形態(tài)改造成了具有社會主義性質的農牧民集體經濟所有制，在經濟發(fā)展水平相對落后的農牧業(yè)自然經濟農牧區(qū)和尚存在著明顯頑固封建農奴制殘余的地區(qū)，仍有一百萬以上貧困人口的邊疆少數民族省份，以公有制屬性經濟為主體的社會主義經濟制度被初步構建。[8]自此，西藏地區(qū)經濟迅猛發(fā)展，同黨中央領導下的中國其他地方一起走上社會主義道路。這些歷史事實充分證明了十九屆四中全會中的重要論述“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展和按勞分配為主體、多種分配方式并存，把社會主義制度和市場經濟有機結合起來，不斷解放和發(fā)展社會生產力的顯著優(yōu)勢?！盵9]

（四）平等、團結、互助的民族政策在西藏的確立

從和平解放到自治區(qū)政府成立，西藏工委一直模范踐行黨的民族宗教政策，積極貫徹各民族平等，消解藏漢民族之間的隔閡。在進入西藏工作初期，黨在西藏工作的主要方法是以對西藏上層人士的統(tǒng)戰(zhàn)為主，同步開展影響基層群眾的相關工作。自1952 年秋開始，西藏工委通過發(fā)放農牧業(yè)發(fā)展貸款、免費的醫(yī)療、流動播放電影、開展演藝節(jié)目、舉辦各類展覽、創(chuàng)辦形式各異的比賽等具體的措施影響基層人民群眾。并與地方各級政府協(xié)商，陸續(xù)開展由上層人士組成的致敬團與參觀團進京參觀學習的活動，從而提升他們的愛國情懷和團結精神。通過這些決策與實踐，極大地促進了西藏各民族的交往交流交融和認知，使西藏形成了各民族團結、共同奮斗、共同繁榮的良好發(fā)展局面，全面地增強了西藏地區(qū)社會廣大干部、群眾及各族各界人士的中華民族共同體意識。

二、改革開放后中國共產黨對西藏治理體系的完善和治理能力的提高

自黨的十一屆三中全會以來，全國各族人民在黨的帶領下持續(xù)完善中國特色社會主義政治制度，逐步搭建起一整套治理西藏的頂層制度安排與實踐機制，實現新時期西藏地區(qū)社會治理體系及治理能力的全面提升，極大地推動了西藏地區(qū)社會治理現代化的進程。

（一）中央對西藏工作集中統(tǒng)一領導制度的深化

1978 年后，黨中央實施的對西藏各項工作集中統(tǒng)一領導機制最集中的體現，就是通過連續(xù)召開西藏工作座談會對西藏的工作進行頂層制度設計及宏觀戰(zhàn)略的謀劃。1980 年初春，召開了第一次西藏工作座談會，會議就當時西藏的工作中心與任務目標，確立了施行“減免放”的基本經濟政策，標志著西藏地區(qū)社會經濟領域改革工作的開始，西藏地區(qū)社會發(fā)展的重點工作由此發(fā)生了重大轉變。1984 年初，黨中央依據西藏工作的新形勢召開了第二次座談會，會議決定施行“一個解放，兩個轉變”的經濟發(fā)展總方針，確定了“兩個長期不變”的西藏地區(qū)社會經濟增長政策。1989 年秋，江澤民同志主持召開中央政治局常委會，以專題的形式研討了西藏的工作內容，并形成對西藏具有深遠意義的十條意見，這對當時統(tǒng)一西藏各界的思想、促進西藏地區(qū)社會的穩(wěn)定發(fā)展等發(fā)揮了巨大作用，成為改革開放時期西藏地區(qū)社會發(fā)展工作的“一個轉折點”。[10]1994 年夏，黨中央召開第三次西藏工作會議，本次座談會確定了許多對西藏發(fā)展有利的重大事項，成為改革開放后西藏工作的一個“里程碑”。時隔七年后，第四次西藏工作會議在京召開，會議深入分析了新世紀初期西藏地區(qū)社會發(fā)展所面臨的新形勢和新任務，黨中央部署了在新時期全面推動西藏地區(qū)社會從加快發(fā)展到實現跨越式發(fā)展、從保持社會基本穩(wěn)定到實現全區(qū)長治久安的重要工作安排部署，成為改革開放全面深化時期西藏工作的又一個“里程碑”。2010 年初，第五次西藏座談會在深刻總結前一次西藏工作會議經驗的基礎上，深入剖析和洞察西藏地區(qū)社會發(fā)展的新業(yè)態(tài)，明確西藏地區(qū)社會發(fā)展不可回避的主要矛盾及特殊矛盾，進一步發(fā)展和完善了新階段西藏發(fā)展的指導思想與工作方針。

（二）西藏地區(qū)社會主義市場經濟體制的建立

基于獨特的區(qū)情和發(fā)展狀況，西藏地區(qū)社會改革開放的進程并未真正與全國其他省份同步開展。自第一次西藏座談會以來，根據黨中央在全國開展經濟領域改革的文件精神，西藏地區(qū)社會全面開始了經濟領域的制度改革。

1980 年9 月4 日，區(qū)黨委、政府及時批轉《全區(qū)人民公社經營管理座談會紀要》，在西藏全面推行農牧業(yè)生產責任制度，實行生產領域的包產到戶、包干到戶的經濟形式，從而貫徹經濟體制的改革與完善。1992年初，以鄧小平同志南巡為節(jié)點，改革開放的相關政策及社會現代化的建設理念在全國被推向了新的高度。區(qū)黨委、政府全面響應中央號召，在1992 年8 月發(fā)布《關于深化改革擴大開放的決定》，主要思想是全面貫徹“解放思想、實事求是”的發(fā)展理念，加快并深入推進西藏各項工作改革開放的步伐。在中共十四大后，區(qū)黨委嚴格遵照建設社會主義性質市場經濟的思路要求，在全區(qū)進行了以建立社會主義市場經濟為核心的偉大歷程，全面推進《西藏自治區(qū)全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制實施辦法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經濟機制條例》等文件內容。[11]1993年，區(qū)政府出臺《關于加快個體、私營經濟發(fā)展的若干規(guī)定》。從此，區(qū)黨委、區(qū)政府嚴格按照黨中央第三、四次西藏座談會的部署精神，不斷深化西藏經濟領域改革，全力以赴助推西藏地區(qū)社會主義性質市場經濟體制的建立和健全，為西藏地區(qū)社會經濟的迅猛發(fā)展筑起了堅實的制度依托。

（三）黨關于西藏的民族政策的恢復與完善

根據改革開放時期民族工作的新任務及新要求，西藏積極貫徹并全面恢復了中央關于民族工作方面的政策，徹底澄清了“民族問題的實質是階級問題”的偏頗觀點，在民族工作的相關問題上嚴格堅持“解放思想、撥亂反正、正本清源、醫(yī)治創(chuàng)傷”。自1977年后兩年內，西藏黨委、政府先后兩次部署與民族政策相關的再教育大型活動。同時，對過去在民族工作問題上造成的某些冤假錯案進行平反，在政治工作上撥亂反正，隨后，區(qū)黨委、政府又相繼恢復和建立了各級民族工作部門。1980 年，西藏民族事務工作委員會成立，并于1987 年同西藏宗教事務局施行機構合并，成立西藏民族宗教事務工作委員會。在隨后的數年間，各地市級別的民族宗教工作事務局相繼組建。1984年5月，第六屆全國人大二次會議審議通過了《民族區(qū)域自治法》，這使得《憲法》中關于各民族地方實行民族區(qū)域自治的施行有了基本的遵循，黨的民族工作政策也上升到制度和法律的層面。西藏全面貫徹落實《民族區(qū)域自治法》，民族區(qū)域自治的政治制度在西藏生根發(fā)芽，這項政治制度在西藏也得到了不斷的發(fā)展與完善。

（四）確立了提高西藏各族群眾民生水平的政策導向

黨中央始終高度關注并不斷改善西藏地區(qū)各族人民群眾的生產生活條件。第一次西藏工作會議明確提出在西藏深入開展農牧業(yè)生產、自留地（畜）、家庭副業(yè)等方面的改革具體問題，極力促進人民群眾“休養(yǎng)生息”，發(fā)展公共生產和改善社會生活。第二次西藏工作會議立足于西藏的特殊情況，進一步探討了放寬西藏地區(qū)社會經濟發(fā)展政策，以盡快讓西藏當地人民群眾富起來的問題。1987年，以鄧小平同志為核心的黨中央領導集體結合社會發(fā)展的需要，提出評價西藏各項工作實踐的標準，“關鍵是看怎樣對西藏人民有利，怎樣才能使西藏很快發(fā)展起來，在中國四個現代化建設中走進前列?！钡谒拇挝鞑毓ぷ鲿h強調，“西藏要堅定不移地推進當地經濟的全面發(fā)展，努力實現西藏地區(qū)社會的跨越發(fā)展，加快社會經濟的發(fā)展，推進社會改革的開放程度，改善基層人民生活狀況，是新時期西藏各項社會工作的核心任務?！钡谖宕挝鞑毓ぷ鲿h再次強調，“要大力地開展保障民生的工作，切實的把保障及改善社會民生作為西藏工作的出發(fā)點與落腳點，繼續(xù)全面實施‘富民興藏'發(fā)展戰(zhàn)略，提高當地各族人民群眾生活的水平與質量。特別是要盡快把改善廣大農牧民的生產生活基本條件、增加廣大農牧民的收入作為西藏經濟社會工作的首要任務，使各族人民群眾都能共享社會改革發(fā)展的成果?！盵12]

（五）對口援藏制度的建立和發(fā)展

黨中央十分重視西藏自治區(qū)的發(fā)展，同時也非常關心西藏自治區(qū)人民的生活福祉，發(fā)動全國各個地區(qū)來支援西藏地區(qū)的經濟發(fā)展，用各項惠民政策投入大量知識型人才、硬件設施、財政資金等來援助西藏的社會建設，推動西藏地區(qū)社會的全面發(fā)展與進步。自1952 年來的60 多年間，中央對口支援西藏的財政性補助超過6400 億元，占到西藏地方性公共財政支出總額的92.8%。[13]單是1984 年的第二次西藏工作會議上，就確定了40 多個重大援藏工程項目，這也是拉開全國性援藏工作序幕的標志性事件。[14]在1994年的第三次西藏工作會議上，中央又正式做出“對口援藏、分片負責、定期輪換”的重大部署，并安排60個中央黨政機關、18個省市單位及17家中央企業(yè)實施分片對口援助西藏地區(qū)社會發(fā)展的工作。截至目前，20多年來，前八批有4496 名各領域各層級黨員干部、1466 名專技類人才展開援藏工作，落地的援藏工程項目數多達7615個，投入援藏項目資金260億元，其中，70%以上的資金用在了西藏地區(qū)社會民生性事業(yè)的建設上。[15]這不僅為西藏地區(qū)社會經濟的騰飛作出了巨大的貢獻，更生動地體現了中國特色社會主義制度在治理西藏上的優(yōu)勢，即“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”。

三、十八大以來，黨全面推進西藏治理體系和治理能力現代化

以黨的十八大為起點，尤其十八屆三中全會以后，區(qū)黨委、政府嚴格堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為總指引，認真貫徹和落實“治邊穩(wěn)藏”的重要論述，深入踐行“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的基本原則，科學統(tǒng)籌“五位一體”的工作總布局，協(xié)調推進“四個全面”的戰(zhàn)略性部署，全面持續(xù)地推動西藏地區(qū)社會治理體系與治理能力的現代化建設。[16]

（一）堅決做到“兩個維護”，堅持和完善黨的領導制度體系

2012 年至今，以習近平同志為核心的黨中央領導集體堅持和完善黨對西藏工作的領導與指導，親自領航西藏的各項工作，把黨中央的領導覆蓋到西藏地區(qū)社會治理的各領域、各方面和各環(huán)節(jié)。習近平同志明確闡釋了黨中央的治藏方略，強調“治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的科學論述，并作出了“加強民族團結、建設美麗西藏”的重要指示，為做好新時代西藏的工作擘畫美好藍圖，提供西藏工作的根本遵循。以習近平同志為核心的黨中央先后在“十二五”“十三五”規(guī)劃中制定中央援藏的一大批重大項目，這些優(yōu)惠政策及措施直接惠及西藏全區(qū)的各族干部群眾。[17]與此同時，區(qū)黨委、政府帶頭嚴格堅守“兩個維護”的基本工作原則，始終不忘提升區(qū)黨委、政府“把方向、定政策、謀大局、促改革”的政治能力與定力。區(qū)黨委、區(qū)政府還持續(xù)地完善對社會重大事項的領導機制的建設，建立健全了區(qū)黨委在有關重大工作上的議事決策協(xié)調職能作用，不斷提升黨在西藏工作中的領導水平與執(zhí)政能力，鞏固黨在西藏各級政府的執(zhí)政地位，全面推進西藏地區(qū)社會治理能力與治理體系的現代化發(fā)展。

（二）不斷深化改革，全面發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府職能

近年來，區(qū)黨委、區(qū)政府不僅充分保障了市場在各項社會資源配置中的基礎性與決定性作用，而且更好地發(fā)揮政府在宏觀調控工作上的職能，積極推動市場領域的“放管服”工作改革，區(qū)、市、縣三級政府機構的權責清單與長效性管理機制得以全面構建。在政府行政審批方面，自治區(qū)級政府58.7%的行政審批事項提前實現程序和步驟精簡。在各類商事制度改革工作上，涉企證照辦理工作全面實現了“十八證合一”的精簡狀況，社會上各類型的商業(yè)性主體由原來的12.43 萬戶猛增至現在的22 萬多戶。除此之外，區(qū)黨委、政府還積極推動政府預算編制改革及國庫集中支付制度的改革，穩(wěn)步實施西藏區(qū)內的“營改增”和資源稅收等的改革工作，西藏區(qū)內各級政府的購買服務項目擴大到320余項；有關農牧區(qū)土地工作的三項制度、林（草場）權及耕地承包經營權抵押貸款等制度的改革試點工作穩(wěn)步實施。2019 年底，西藏基本全面實現了土地承包經營權的確權登記頒證制度。自2016 年來，以林（草場）權和耕地承包經營權開展的年抵押貸款總額也都在成倍增長。

（三）持續(xù)加強西藏民族團結工作，不斷鑄牢中華民族共同體意識

“堅持不懈開展馬克思主義祖國觀、民族觀、文化觀、歷史觀宣傳教育，打牢中華民族共同體思想基礎?！边@是黨的十九屆四中全會就新時期民族工作所提的新要求。自十八大以來，區(qū)黨委、政府認真落實好習近平總書記提出的有關民族工作及治邊穩(wěn)藏的重要論述，特別是在全國民族團結進步表彰會議上的講話，以鑄牢全體社會成員的中華民族共同體意識為實踐的主線，把民族團結進步工作作為地方政府基礎性工作來嚴抓，把促進祖國統(tǒng)一、加強各民族團結作為全面開展工作的著力點與著眼點，不斷造就新時代西藏民族工作的新局面。區(qū)黨委、區(qū)政府高舉民族大團結的旗幟，堅持開放包容的思維理念，從生活、學習、工作、娛樂等工作著手，創(chuàng)造出各族人民群眾共居、共事、共學、共樂的社會基礎條件，促進西藏區(qū)內各民族群眾的交流、交往與交融。[18]

（四）堅持以人民為中心的發(fā)展理念，把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點

十九屆四中全會就民生工作提出了新的要求，“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”。實踐中，區(qū)黨委、政府始終堅持以人民為中心，把持續(xù)改善西藏的社會民生、凝聚廣大干部群眾等作為社會發(fā)展的落腳點和出發(fā)點，按照黨中央提出的“努力使全區(qū)各族群眾幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的基本工作要求，堅持每年把70%的財力投入到社會民生領域，且重點向廣大農牧區(qū)、弱勢群體傾斜，全力以赴地辦好社會民生工作。[19]區(qū)黨委、區(qū)政府還優(yōu)先辦好基礎性教育，并在全國率先實現15年免費教育，以公立性教育為主體的普惠性雙語學前教育體系也基本搭建完成。同時，區(qū)黨委、區(qū)政府還持續(xù)把提高基層群眾的可支配性收入作為工作的重點。2019 年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入增長分別為10%和13%，繼續(xù)位居全國第一。在社會基本保障上，覆蓋全區(qū)城鄉(xiāng)的社保體系也基本實現，在實現城鄉(xiāng)社會居民基本養(yǎng)老保險工作均等化上走在了全國前列，全區(qū)五保戶集中供養(yǎng)及孤兒群體的集中收養(yǎng)工作也在全國率先完成。西藏農牧區(qū)的基本醫(yī)療工作覆蓋面達到了100%，實現全部人口免費的健康體檢與先心病兒童的全免費救治。這些舉措有力地提升了西藏自治區(qū)各族人民群眾的幸福感、獲得感和安全感等指數，使西藏自治區(qū)各族人民愛國思想不斷得到升華。

（五）完善對口支援西藏工作格局，不斷提高援藏工作的科學化和精準化水平

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央制定了一系列的對口援藏的新思想和新方略。習近平總書記在2014年秋召開的對口援藏工作20周年電視電話會議上強調，應緊緊圍繞“一個中心、兩件大事、四個確?！钡男聲r代西藏工作總目標，嚴格依據“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的工作重要原則，充分理解對口援藏工作的科學性、長期性和群眾性，有力推動就業(yè)、教育、科技、經濟和人才等的支援，努力健全多層次、全方位、寬領域的援藏對應格局，從而促進西藏自治區(qū)的長久發(fā)展。習近平總書記在第六次西藏工作會議上深刻指出，“必須把中央的關心、全國的支援同西藏各族干部群眾的艱苦奮斗緊密結合，在統(tǒng)籌國內和國際兩個大局中做好西藏工作?！盵20]黨中央這一系列科學嚴密的決策與部署，進一步完善了黨援藏工作的總格局，提升了援藏工作的科學化與精準化水平，同時也提升了黨對西藏治理的能力。

新中國成立70 年來的歷史，是黨對西藏特殊性認識不斷深化的過程，是國家治理體系和治理能力現代化在西藏的生動體現。黨對西藏的治理政策經歷了經營西藏、治理西藏和富民興藏三大階段，正在走向新時代“治邊穩(wěn)藏”新征程。當前及未來很長一段時期，要進一步積極推進十九屆四中全會精神的貫徹落實，努力把制度優(yōu)勢轉變?yōu)橹贫刃?，在國家治理體系和治理能力現代化的基礎上全面書寫西藏新篇章。