徐秀軍，林凱文

(中國社會科學(xué)院 a.國際研究學(xué)部；b.中國社會科學(xué)院大學(xué)，北京 100732)

中澳都是亞太地區(qū)的重要成員，在促進地區(qū)和全球發(fā)展繁榮方面擁有共同利益和責(zé)任。中澳建交以來，兩國在各領(lǐng)域合作都取得了很多積極成果，但是，近年來中澳關(guān)系的正常發(fā)展受到很多因素的干擾。全球治理體系的調(diào)整變化，特別是中美關(guān)系等外部因素的變化，給中澳關(guān)系帶來許多波折。同時，“一帶一路”的深入推進也給中澳關(guān)系發(fā)展提供了新的機遇。為此，中澳關(guān)系的發(fā)展要正視兩國關(guān)系面臨的各種問題與挑戰(zhàn)，并趨利避害尋求共同利益，不斷創(chuàng)造合作的增長點。

一、中澳關(guān)系的國際新背景

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，中澳關(guān)系所處的國際形勢隨之發(fā)生重大變化。具體來說，既包括全球?qū)哟蔚闹卫眢w系調(diào)整與變革以及區(qū)域合作的新動向，也包括以中美關(guān)系為代表的大國關(guān)系調(diào)整與變化。這些新的變化和進展成為影響中澳關(guān)系不可忽視的國際背景。

(一)全球治理深度調(diào)整與變革

當(dāng)前，經(jīng)濟全球化進程在各種因素的作用下更加波折，全球治理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。從政策因素上看，自2008年國際金融危機爆發(fā)以來，以歐美發(fā)達經(jīng)濟體為代表的全球主要經(jīng)濟體推出了很多保護主義政策，“逆全球化”挑戰(zhàn)不斷加大。在美國，特朗普政府推崇“美國優(yōu)先”，在對外政策上頻繁挑起經(jīng)貿(mào)爭端，宣布“退群”和推行“脫鉤”，國家之間的正常交往受到嚴(yán)重干擾，國際經(jīng)濟政治秩序的穩(wěn)定受到嚴(yán)重威脅。在歐洲，英國正式“脫歐”使歐洲一體化遭受重大沖擊，主要國家內(nèi)部此起彼伏的民族主義和民粹主義運動使對外政策的內(nèi)傾取向明顯加重。從客觀因素上看，突發(fā)的新冠疫情使經(jīng)濟全球化和全球治理面臨新的障礙。2020年新冠疫情在全球擴散蔓延，很大程度上阻礙了商品、人員、資本和服務(wù)的跨境流動，國際經(jīng)濟合作和人文交流一度中斷，世界經(jīng)濟受到前所未有的巨大沖擊。國際貨幣基金組織(IMF)預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，2020年世界增長率為-4.9%。其中，發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)濟增速為-8.0%，較上年下降9.7個百分點；新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體的經(jīng)濟增速為-3.0%，較上年下降6.7個百分點。[1]由于一些國家疫情仍未得到有效遏制以及排外情緒高漲，暢通全球物流鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)鏈、價值鏈在短期內(nèi)仍面臨較大困難。

在此背景下，全球治理的主體、客體、機制等方面都發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。從治理主體上看，全球治理正經(jīng)歷著由西方治理向多元治理的轉(zhuǎn)變。長期以來，西方國家是全球化的主導(dǎo)者，并在全球治理體系中占據(jù)無可替代的主導(dǎo)地位。如今，國際力量的“東升西降”格局加速演進，新興市場與發(fā)展中國家成為全球治理中越來越重要的參與者。從治理客體上看，現(xiàn)行全球治理體系的問題與弊端不斷涌現(xiàn)，改革和完善全球治理體系已成為國際社會的基本共識。從治理價值上看，人類社會越來越成為“你中有我，我中有你”的命運共同體，維護全人類利益的意識逐步增強。作為二十國集團(G20)成員，中國和澳大利亞都是全球治理的重要參與者。在全球治理處于深度調(diào)整與變革期，澳大利亞的內(nèi)政外交也隨之發(fā)生調(diào)整，并深刻影響中澳關(guān)系走向。近年來，澳大利亞國內(nèi)保護主義和民粹主義盛行，對外政策更趨保守，對外推行開放合作的阻力加大、動力不足。與此同時，為應(yīng)對各種外部挑戰(zhàn)，中澳合作的內(nèi)在需求上升。

(二)亞太區(qū)域合作呈現(xiàn)新形勢

澳大利亞是最早倡導(dǎo)亞太區(qū)域合作的國家。2008年國際金融危機爆發(fā)后，世界各國的貿(mào)易、投資和金融保護主義出現(xiàn)重新抬頭的跡象，一貫奉行自由開放原則的國家為了實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇以及在全球獲得最大的經(jīng)濟利益，通過采取各種不同措施加大了對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護。這使得深化亞太區(qū)域合作變得更加迫切，各成員擁有更加強烈的加強合作、共同發(fā)展的愿望。2008年6月，澳大利亞總理陸克文在悉尼的一次演講中，提出在2020年前建立包括澳大利亞、美國、日本、中國、印度、印度尼西亞和本地區(qū)其他國家的亞太共同體(Asia-Pacific Community)的設(shè)想，并且期望亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)、東盟地區(qū)論壇、東亞峰會、東盟+3和東盟能夠成為這一共同體的基石。

近年來，盡管澳大利亞仍致力于推進諸多新的APEC框架下的區(qū)域合作進程，但進展緩慢，并遇到諸多障礙。首先，美國退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)使區(qū)域大型自貿(mào)協(xié)定大打折扣。2017年1月，特朗普上臺后簽署行政令，正式宣布美國退出TPP。2017年11月，包括澳大利亞在內(nèi)的11個TPP成員國不得不決定將TPP更名為“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(CPTPP)。其次，印度放棄加入“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴協(xié)定”(RCEP)使澳大利亞融入亞洲的步伐放緩。自2011年2月第十八次東盟經(jīng)濟部長會議提出建立RCEP草案以來，澳大利亞對RCEP一直表現(xiàn)出積極態(tài)度。2019年11月，RCEP成員在經(jīng)歷28輪正式談判后整體上結(jié)束談判，并開始啟動文本的法律審核工作。但是，印度仍同其他15個成員在關(guān)稅、與其他國家的貿(mào)易逆差和非關(guān)稅壁壘方面存在分歧，并宣布不簽署RCEP。最后，“亞太自貿(mào)區(qū)”(FTAAP)進展緩慢。2016年APEC利馬峰會前夕，澳大利亞貿(mào)易部長史蒂文·喬博(Steven Ciobo)對FTAAP公開表示支持。目前，由于APEC成員對FTAAP仍存分歧，并且部分成員動力不足，F(xiàn)TAAP的前景仍存在諸多不確定性。此外，APEC的正常運行也受到各種因素的影響。2018年APEC莫爾茲比港峰會因成員在一些問題上的分歧，首次出現(xiàn)未發(fā)表聯(lián)合宣言即閉幕的情況；2019年原定于智利舉行的APEC峰會因智利國內(nèi)問題被取消。APEC及其框架下的合作進程受阻對澳大利亞在亞太區(qū)域的地位以及中澳合作都帶來不利影響。

在區(qū)域合作戰(zhàn)略中，澳大利亞對中國的政策具有兩面性：一方面澳大利亞致力于同中國發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，另一方面渲染中國崛起帶來的“威脅”。因此，美國提出遏制中國崛起的“印太戰(zhàn)略”得到了澳大利亞的積極響應(yīng)。澳大利亞希望借此來強化美澳同盟并抗衡來自中國的可能挑戰(zhàn)。但總體來看，在中美之間搞平衡以凸顯在區(qū)域合作中的地位和作用是澳大利亞區(qū)域合作戰(zhàn)略的基本特點。

(三)中美關(guān)系發(fā)生重大變化

中美關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r是考察中澳關(guān)系不可忽視的因素。作為美國的盟友，澳大利亞與美國之間存在不對稱的依賴關(guān)系，主要表現(xiàn)為澳大利亞在政治和安全上嚴(yán)重依賴美國，在對外政策上深受美國影響。甚至在很多情況下，美國還會直接干預(yù)澳大利亞的對外政策選擇。從歷史上看，中美關(guān)系的變化往往會引起澳中關(guān)系的波動。

特朗普上臺后，美國政府在各個領(lǐng)域都不斷強化對中國的競爭、對抗和打壓，并發(fā)動其盟友加入反華陣營。在戰(zhàn)略定位上，美國將中國視為競爭對手。2017年12月，特朗普任期內(nèi)首份《國家安全戰(zhàn)略報告》指出，中國挑戰(zhàn)了美國的權(quán)力、影響力和利益，并企圖侵蝕美國的安全與繁榮；2018年1月，美國國防部《國防戰(zhàn)略報告》將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”(strategic competitor)和“修正主義國家”(revisionist power)；2020年5月，美國白宮發(fā)布《美國對中國戰(zhàn)略方針》指出，為了應(yīng)對中國在經(jīng)濟、價值觀和安全方面給美國帶來的挑戰(zhàn)，美國將通過“全政府方針”(whole-of-government approach)和回歸“有原則的現(xiàn)實主義”(principled realism)保護美國利益和推進美國的影響力。(1)詳見“National Security Strategy of the United States of America”， https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905. pdf； “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America”，https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf； “United States Strategic Approach to the People’s Republic of China”, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf。在經(jīng)貿(mào)投資領(lǐng)域，美國對華發(fā)起301調(diào)查，并挑起貿(mào)易戰(zhàn)；采用“行政機構(gòu)措施”對中方在美投資實施更為嚴(yán)格管制，濫用“安全審查”破壞中資企業(yè)在美準(zhǔn)入和正常運營。在科技領(lǐng)域，美國集中打壓《中國制造2025》中的十大重點領(lǐng)域，對中國高端制造業(yè)和高新企業(yè)發(fā)展進行“精準(zhǔn)打擊”。在領(lǐng)土主權(quán)領(lǐng)域，美國在臺灣問題上簽署《臺灣旅行法》，允許美國政府各級官員前往臺灣，允許臺灣地方高級官員以“有尊嚴(yán)”的方式進入美國并會見美國官員，鼓勵臺灣當(dāng)局在美設(shè)置“經(jīng)濟文化代表(辦事處)”和其他機構(gòu)開展業(yè)務(wù)；在南海問題上實行所謂“航行自由”行動，頻繁進入南海海域。中美之間的良性互動關(guān)系也因此遭到嚴(yán)重破壞。

在美國的挑唆和壓力下，澳大利亞在很多涉華問題上也緊跟美國步伐，并表現(xiàn)出強硬態(tài)度，中澳關(guān)系因此受到損傷。在一些情況下，考慮到同美國的同盟關(guān)系，以及軍事和安全方面對美國的依賴，澳大利亞甚至主動充當(dāng)美國反華的“急先鋒”。美國通過加強美澳同盟給亞太國家發(fā)出一個錯誤的信號：只要抓住機會搭上美國遏制中國的戰(zhàn)車，就能獲得美國開出的安全空白“支票”和其他方面的好處。[2]

二、澳大利亞在中國對外戰(zhàn)略中的定位

在全球?qū)哟?，中國同澳大利亞都是多邊主義的支持者，在應(yīng)對全球性問題上有很多相同或相近立場；在區(qū)域和跨區(qū)域?qū)哟危袊拇罄麃喍际菂^(qū)域合作的支持者，在推動區(qū)域互聯(lián)互通和經(jīng)濟一體化等方面有共同利益，并能夠成為“一帶一路”國際合作的重要伙伴；在大國關(guān)系層次，澳大利亞政治、經(jīng)濟、文化、地理特征賦予其獨特地位，并能夠成為東西方世界的平衡力量。從中國面臨的國際國內(nèi)環(huán)境來看，澳大利亞在中國對外戰(zhàn)略中的定位主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)澳大利亞是中國參與全球治理的依托力量

當(dāng)前，傳統(tǒng)問題與新興問題變亂交織將成為全球治理各領(lǐng)域的主要特征，人類生存與發(fā)展面臨的全球性挑戰(zhàn)將更加突出。在貨幣金融領(lǐng)域，隨著大國博弈加劇和世界經(jīng)濟衰退，貨幣金融穩(wěn)定的不可控風(fēng)險增加。在貿(mào)易投資領(lǐng)域，WTO運行陷入困境，經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)不斷，投資合作阻礙加大，“反全球化”力量更加突出。在資源能源環(huán)境領(lǐng)域，氣候變化、生態(tài)失衡、環(huán)境污染、資源短缺等全球性問題日益增多；在發(fā)展領(lǐng)域，全球減貧、教育發(fā)展、健康保障任務(wù)依然艱巨，發(fā)展不均衡、不平等將持續(xù)惡化，并成為部分國家社會動蕩和地區(qū)沖突的根源。此次新冠肺炎疫情暴發(fā)，全球衛(wèi)生合作與治理的重要性更加凸顯，國際協(xié)調(diào)與合作的需求上升。但是，全球治理領(lǐng)域的單邊與多邊、保護與開放、對抗與合作等兩大力量之間的矛盾和較量依然存在，并可能在一定條件下出現(xiàn)激化和加劇，發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體對權(quán)利與責(zé)任的認(rèn)識也難以達成共識，這使未來的全球治理發(fā)展趨勢充滿變數(shù)。面對日益加大的全球性挑戰(zhàn)，中國需要更加積極地參與全球治理，在涉及自身利益和人類共同利益的領(lǐng)域要發(fā)揮更大的建設(shè)性作用，并基于“責(zé)任與實力相適應(yīng)”“權(quán)責(zé)相適應(yīng)”原則承擔(dān)相應(yīng)國際責(zé)任和義務(wù)。

作為全球治理的重要參與者、建設(shè)者和貢獻者，中國堅定支持多邊主義，長期致力于推動全球治理體系的發(fā)展和完善。多邊主義是澳大利亞外交理念的核心內(nèi)涵和價值取向之一。從20世紀(jì)80年代推動太平洋經(jīng)濟合作理事會和倡議成立APEC，到21世紀(jì)提出亞太共同體，都反映出澳大利亞積極踐行多邊主義和構(gòu)筑多邊合作平臺。在全球治理的很多領(lǐng)域，澳大利亞與中國擁有共同立場和利益。首先，在多邊經(jīng)貿(mào)治理機制改革上，澳大利亞并未跟隨美國成為世界貿(mào)易組織改革的阻礙力量，并且澳大利亞主張的“中間道路”的改革方案在爭端解決機制改革、促進貿(mào)易規(guī)則現(xiàn)代化方面都與中方立場有共通之處。其次，在全球環(huán)境與氣候治理上，澳大利亞是重要的利益攸關(guān)方。近年來，澳大利亞干旱、森林大火等自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。盡管莫里森政府沒有在減排和國際氣候變化合作中扮演更為積極的角色，但應(yīng)對氣候變化帶來的國家安全威脅一直是澳大利亞政策的核心內(nèi)容之一。最后，在發(fā)展治理上，澳大利亞是聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要推動者之一，也是全球重要的援助國之一。此外，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，澳大利亞積極支持國際抗疫合作和全球公共衛(wèi)生治理。在G20框架下，中澳兩國積極參與全球經(jīng)濟治理，并共同發(fā)揮了積極作用。2014年12月，澳大利亞、土耳其和中國組成G20“三駕馬車”新機制，大力推進全球經(jīng)濟治理機制改革，并引導(dǎo)G20在宏觀經(jīng)濟政策、金融監(jiān)管和推進全球治理方面發(fā)揮更大作用。

(二)澳大利亞是“一帶一路”建設(shè)的重要合作伙伴

根據(jù)2015年3月國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，“21世紀(jì)海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋”。作為南太平洋地區(qū)國土面積最大、人口數(shù)量最多、經(jīng)濟實力最強的國家，澳大利亞對“一帶一路”向南太平洋地區(qū)延伸有重要意義。

“一帶一路”國際合作背景下，中澳合作逐步深化。在經(jīng)貿(mào)合作方面，澳大利亞是全球經(jīng)濟總量較大的主要發(fā)達經(jīng)濟體中首個同中方簽署高水平自由貿(mào)易協(xié)定的國家。2015年6月17日，中國商務(wù)部部長高虎城與澳大利亞貿(mào)易與投資部部長安德魯·羅布在澳大利亞堪培拉分別代表兩國政府正式簽署自由貿(mào)易協(xié)定。2015年12月20日，中澳自由貿(mào)易協(xié)定正式生效，推動雙邊經(jīng)貿(mào)合作進入更高水平的新階段。在金融合作方面，澳大利亞是亞投行(AIIB)的創(chuàng)始成員國之一。2015年3月，澳大利亞不顧美國阻撓，申請加入中國倡建的亞投行。亞投行成立后，澳大利亞作為域內(nèi)成員積極參與銀行內(nèi)部治理，推動亞洲地區(qū)互聯(lián)互通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管中澳尚未簽署“一帶一路”合作備忘錄，但兩國積極開展第三方市場合作，共同推動“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的發(fā)展繁榮。2017年9月16日，在第三次中澳戰(zhàn)略經(jīng)濟對話期間，兩國政府部門簽署《關(guān)于開展第三方市場合作的諒解備忘錄》，鼓勵和支持兩國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)推進能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)和食品、服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的第三方市場合作。中澳之間的一系列合作舉措推動著雙方合作領(lǐng)域的不斷擴大、合作程度的縱向加深，并共同服務(wù)于亞太地區(qū)的發(fā)展穩(wěn)定。

在新的歷史階段，推動全方位互聯(lián)互通，幫助有關(guān)國家打破發(fā)展瓶頸、破除互聯(lián)互通的障礙已成為未來“一帶一路”建設(shè)的目標(biāo)和方向。2019年4月26日，在北京舉行的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上，國家主席習(xí)近平發(fā)表題為《齊心開創(chuàng)共建“一帶一路”美好未來》的主旨演講，強調(diào)共建“一帶一路”為世界各國發(fā)展提供了新機遇，也為中國開放發(fā)展開辟了新天地。面向未來，我們要秉持共商共建共享原則，堅持開放、綠色、廉潔理念，努力實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、惠民生、可持續(xù)目標(biāo)，推動共建“一帶一路”沿著高質(zhì)量發(fā)展方向不斷前進。[3]這釋放出中國將提高對外開放水平、推進更廣領(lǐng)域和深層次的合作的信號。在“一帶一路”建設(shè)步入高質(zhì)量發(fā)展階段，中方將更加堅定擴大對外開放、推動構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟和人類命運共同體。盡管目前中澳關(guān)系發(fā)展中存在一些不利因素，但“求和平、謀發(fā)展”一直都是兩國共同的政策目標(biāo)。澳大利亞既可分享“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新的新機遇，也可以成為“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的共同推動者和創(chuàng)造者。

(三)澳大利亞是中美關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡力量

得益于改革開放的經(jīng)濟快速增長，中國在世界經(jīng)濟中的地位不斷提升，同美國的差距逐步縮小。中國按購買力平價方法衡量的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)規(guī)模于2014年超過美國，按市場匯率衡量的GDP規(guī)模分別于2010年和2019年超過日本和歐元區(qū)。盡管各國都遭受了新冠疫情的巨大沖擊，但這種沖擊呈現(xiàn)兩個主要特點：一是其他主要經(jīng)濟體同中國經(jīng)濟增速的差距拉大。目前，中國疫情已經(jīng)得到有效遏制，經(jīng)濟已逐步恢復(fù)到正常發(fā)展軌道；其他主要經(jīng)濟體疫情難以在短期內(nèi)得到有效控制，疫情對其經(jīng)濟的負(fù)面影響將更為持久，且主要發(fā)達經(jīng)濟體即使在疫情過后仍可能陷入較長時期的經(jīng)濟低迷。在此背景下，中國經(jīng)濟增速的領(lǐng)先優(yōu)勢更為明顯?？傮w來看，疫情將縮小中美經(jīng)濟實力差距，也拉大了其他主要經(jīng)濟體與美中兩國之間的差距，并使美中在世界經(jīng)濟格局中的地位更加凸顯。中美經(jīng)濟實力對比變化成為美國加大對華打壓的主要原因之一。在中美競爭加劇時，包括澳大利亞在內(nèi)的其他主要經(jīng)濟體在中美兩國對外戰(zhàn)略中的地位便有所上升。

澳大利亞人口稀少、領(lǐng)土廣闊、遠離西方國家，其不安全感與生俱來。加之其地處大國地緣博弈激烈交匯的亞太地區(qū)，美日俄印等大國林立并對地區(qū)形勢產(chǎn)生重要影響。美國特朗普政府實施“以實力求和平”和“構(gòu)建自由開放印太地區(qū)”的“印太戰(zhàn)略”；日本謀求成為“正常國家”，以參與亞太地區(qū)事務(wù)為契機“借船出?！保挥《取按髧坌摹备邼q，積極推進“東進戰(zhàn)略”；俄羅斯也積極參與亞太地區(qū)事務(wù)。隨著中國整體實力的提升，東亞地區(qū)由美日長期主導(dǎo)的局面也正在被打破，正朝著二元格局方向發(fā)展。在此前提下，澳大利亞在安全上依賴美國，但在經(jīng)濟上對中國的依存度較高；同時，澳大利亞對中美兩國的重要性日益凸顯。澳大利亞是美國輻射印度洋的重要跳板和“印太戰(zhàn)略”不可或缺的一環(huán)；在中澳經(jīng)濟相互依賴關(guān)系中，中國對澳大利亞礦產(chǎn)等資源需求較高，因而中國在此依賴關(guān)系中也存在敏感性。因此，澳大利亞在中美戰(zhàn)略選擇中具有一定的自主性，并且不會陷入中美大國“雙重戰(zhàn)略困境”，這使得中國在外交戰(zhàn)略中爭取澳大利亞是一個可行而且必要的方案。[4]在戰(zhàn)略層面上，澳大利亞政界和學(xué)術(shù)界有一個普遍共識：到2020年，澳大利亞將處于一個全球經(jīng)濟和力量重心決定性轉(zhuǎn)移至東亞的世界。在這樣一個嶄新的全球體系里，澳大利亞能否保住自己的“中等強國”地位是其政界和學(xué)術(shù)界普遍關(guān)心的一個問題。因而，在中國主導(dǎo)性大幅提高的體系里，處理好與中國的關(guān)系以保住“中等強國”地位可能才最符合澳大利亞的利益。[5]2013年，中國與澳大利亞率先在南太平洋地區(qū)建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系；2014年11月，中澳關(guān)系升級為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。這說明，在中國的外交實踐中，打造中澳伙伴關(guān)系符合雙方利益訴求?？傊?，在中國構(gòu)建新型大國關(guān)系時，澳大利亞不僅是中國處理同西方大國關(guān)系的橋梁，也可以成為中國應(yīng)對大國競爭的支持力量。

三、中澳關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)實選擇

在變亂交織的國際新環(huán)境下，中澳關(guān)系發(fā)展的不穩(wěn)定性、不確定性有所上升。盡管受到諸多因素的干擾，但支撐中澳關(guān)系良性互動和健康發(fā)展的共同利益依然存在，在很多領(lǐng)域中澳合作的需求和動力甚至還有所增加。為此，中澳兩國要在正視雙方關(guān)系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，推動分歧較小的功能領(lǐng)域合作取得務(wù)實成果，并進一步推進亞太區(qū)域合作向前發(fā)展，共同維護以聯(lián)合國為基礎(chǔ)的全球多邊秩序。

(一)立足功能領(lǐng)域的務(wù)實合作

雖然中澳兩國存在諸如社會制度、歷史文化、意識形態(tài)等方面的差異，但兩國經(jīng)濟互補性強、人文交流需求旺盛。并且，在中澳全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系和“一帶一路”建設(shè)背景下，雙方擁有廣闊的合作空間。當(dāng)前，功能領(lǐng)域的務(wù)實合作是改善雙邊關(guān)系、深化兩國全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要舉措。中澳兩國在一些功能領(lǐng)域的較強發(fā)展勢頭表明，雙邊務(wù)實合作仍是兩國關(guān)系發(fā)展的基石。

在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，兩國應(yīng)利用互補性強的優(yōu)勢深化相互合作。中澳兩國在自然稟賦和要素條件上存在較大差異，天然的互補性決定了雙邊貿(mào)易和投資合作潛力大。[6]2009年以來，中國穩(wěn)居澳大利亞最大貿(mào)易伙伴和重要的投資來源國地位。中澳雙方歷經(jīng)10年談判簽署的自貿(mào)協(xié)定讓兩國經(jīng)貿(mào)往來迎來新機遇。在貿(mào)易降稅的稅期、產(chǎn)品種類和降稅方式上，中澳自由貿(mào)易協(xié)定均優(yōu)于澳大利亞與韓國和日本簽訂的自貿(mào)協(xié)定。這為中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系持續(xù)發(fā)展提供了重要制度保障。據(jù)澳大利亞統(tǒng)計局統(tǒng)計，2019年中澳雙邊貨物進出口額為1589.7億美元，較上年增長10.9%。其中，澳大利亞對中國貨物出口額為1039.0億美元，占澳大利亞貨物出口總額的38.2%，較上年提高4.0個百分點；澳大利亞自中國貨物進口額為550.7億美元，占澳大利亞貨物進口總額的25.8%，較上年提高1.4個百分點。中國保持澳大利亞第一大出口市場和第一大進口來源地地位。在投資領(lǐng)域，中澳兩國互相給予對方最惠國待遇，大幅降低企業(yè)投資審查門檻、增加企業(yè)投資的市場準(zhǔn)入機會。盡管近年來澳大利亞增加了中國企業(yè)的投資限制，但雙方投資合作仍保持較高水平。

在人文交流與合作領(lǐng)域，中澳兩國取得了豐碩成果。目前，兩國人員往來和教育交流勢頭良好，中國已成為澳大利亞最大的旅游收入來源國和海外學(xué)生輸入國。在2017年中澳雙方共同確定的“中澳旅游年”中，赴澳中國游客達133萬人次，中國由此取代新西蘭成為澳第一大旅游客源國；中國游客在澳消費達104億澳元，占澳大利亞國籍旅游消費近四分之一。根據(jù)澳大利亞教育部公布的2019年度國際學(xué)生數(shù)據(jù)，中國當(dāng)年在澳總留學(xué)人數(shù)達26.1萬，占澳大利亞國際學(xué)生數(shù)量的27.3%，比排名其后的印度高12.2個百分點。在科研合作上，中國已超越美國成為澳大利亞最大的科研合作伙伴。有數(shù)據(jù)顯示，在2019年發(fā)表的澳大利亞科學(xué)論文中，有16.2%是澳中合作，比澳美合作的比例高0.7個百分點。[7]

(二)推進APEC框架下的區(qū)域合作

APEC是澳大利亞推動區(qū)域經(jīng)濟合作的重要支撐平臺，也是澳大利亞立足亞太的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略的核心。澳大利亞將APEC作為其進行區(qū)域外交的一個重要工具，主要出于兩個方面的考慮：一是通過APEC積極改善和加強與東亞國家之間的關(guān)系，作為推行“融入亞洲”外交戰(zhàn)略的重要支柱；二是成為APEC發(fā)達成員與發(fā)展中成員的中介，協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾，力求將APEC進程納入其設(shè)想的框架。一方面，在很多區(qū)域事務(wù)上，澳大利亞采取與其他發(fā)達成員基本一致的立場；另一方面，澳大利亞出于自身利益的考慮，在APEC面臨東西方立場發(fā)生分歧時，也在一定程度上表現(xiàn)出對亞洲的同情姿態(tài)。一旦澳大利亞倡導(dǎo)成立的APEC的作用出現(xiàn)邊緣化，不僅意味著澳大利亞在亞太區(qū)域的地位下降，也與澳大利亞的區(qū)域合作目標(biāo)不相符。

相對于“亞太”而言，澳大利亞內(nèi)部對“印太”的戰(zhàn)略內(nèi)涵及其重要性的認(rèn)知并不完全一致。關(guān)于“印太戰(zhàn)略”的態(tài)度和立場，澳大利亞出現(xiàn)了四大派別：一是“亞太第一派”，該派別基本否定“印太”作為澳大利亞新的戰(zhàn)略地理空間；二是“印太最小主義派”，該派別強調(diào)利用印度制衡中國，維護“印太”均勢；三是“印太最大主義派”，該派別強調(diào)中美日印的大國協(xié)調(diào)和共治；四是“印太功能主義派”，該派別強調(diào)減少能源和海洋安全聯(lián)結(jié)產(chǎn)生的戰(zhàn)略對抗，追求“印太海洋共治”。[8]目前，澳大利亞國內(nèi)在推進“印太戰(zhàn)略”上仍未形成一致意見，這也就決定了澳大利亞不可能全力投入推進“印太戰(zhàn)略”。但是，澳大利亞對“印太戰(zhàn)略”的參與將在一定程度上對其長期以來著力推進的亞太區(qū)域合作進程帶來干擾。這也意味著澳大利亞未來的亞太區(qū)域合作戰(zhàn)略將面臨更加復(fù)雜的形勢。

從中國視角來看，中澳兩國在推動區(qū)域合作方面有共同訴求，但需防范澳大利亞參與“印太戰(zhàn)略”帶來的沖擊。為此，以APEC框架下的區(qū)域經(jīng)濟合作為依托深化中澳雙邊關(guān)系是必要也是可行的選擇。當(dāng)前，中澳既要共同推動區(qū)域成員在APEC2020年后合作愿景上達成共識，也要以RCEP、FTAAP和東亞峰會、東盟地區(qū)論壇等機制為依托做實亞太區(qū)域合作。

(三)塑造國際多邊合作的新動力

當(dāng)前，全球治理出現(xiàn)的嚴(yán)重赤字主要源于多邊主義和以聯(lián)合國為核心的國際多邊體系受到威脅。中澳都是以聯(lián)合國為核心的多邊體系的維護者和建設(shè)者，都致力于多邊機制的發(fā)展和完善。在聯(lián)合國體系框架下，中澳協(xié)調(diào)與合作的重點是維護聯(lián)合國體系在維護現(xiàn)有國際政治經(jīng)濟秩序穩(wěn)定方面的權(quán)威地位，共同推進多邊體系建設(shè)。聯(lián)合國成立75年來，維護了總體和平穩(wěn)定的國際環(huán)境，使世界各國發(fā)展與繁榮成為可能，但其下設(shè)的一些組織和機構(gòu)的弊端日益凸顯，甚至正常運行也受到挑戰(zhàn)。因此，中澳還需加強在聯(lián)合國體系下的世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織等專門機構(gòu)和相關(guān)組織改革方面的政策與立場協(xié)調(diào)，共同完善現(xiàn)有全球治理機制。

在G20合作框架下，中澳協(xié)調(diào)與合作的重點領(lǐng)域包括四個方面。一是全球抗疫合作與經(jīng)濟復(fù)蘇。促進經(jīng)濟增長是G20的傳統(tǒng)議題，也是各成員的共同目標(biāo)。在疫情仍在全球擴散蔓延的情況下，防控疫情和促進全球經(jīng)濟復(fù)蘇更為緊迫。二是宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)。G20是各國宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的主要平臺，也是交流政策設(shè)計經(jīng)驗的重要平臺。為實現(xiàn)經(jīng)濟增長和應(yīng)對潛在風(fēng)險，必須加強包括貨幣、財政和結(jié)構(gòu)性改革等政策設(shè)計和協(xié)調(diào)。三是反對單邊主義和保護主義。在逆全球化挑戰(zhàn)日益加大的背景下，中澳應(yīng)堅持以規(guī)則為基礎(chǔ)和秉持多邊貿(mào)易體制開放、透明、包容、非歧視等基本原則，共同推動全球共同開放，落實《貿(mào)易便利化協(xié)定》《二十國集團全球貿(mào)易增長戰(zhàn)略》和《二十國集團全球投資指導(dǎo)原則》等政策文件。四是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和共同繁榮的關(guān)鍵。中澳促進互聯(lián)互通和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的重點是要解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求，共同推動“全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟倡議”取得新進展。

此外，“一帶一路”倡議也是中澳參與多邊合作的重要平臺。2018年10月25日，中國與維多利亞州政府簽署的《中國國家發(fā)展與改革委員會與澳大利亞維多利亞州政府關(guān)于共同推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的諒解備忘錄》是雙方簽署的首個“一帶一路”合作協(xié)議。該合作諒解備忘錄將為雙方合作開辟更加廣闊的前景，它既展示了維多利亞對華合作的深厚基礎(chǔ)，又進一步拓展了雙方在基礎(chǔ)設(shè)施、工程設(shè)計、貿(mào)易投資領(lǐng)域的合作機遇。[9]“一帶一路”建設(shè)框架下的國際合作已超出雙邊和區(qū)域合作范疇，特別是中澳第三方市場合作的積極推進和不斷拓展，將賦予中澳合作以全球性意義。