劉 卿

(中國國際問題研究院 亞太研究所，北京 100002)

近兩年來，中澳關(guān)系陰云密布，吊詭的是，其推手是沒有對稱性可言的澳大利亞。澳大利亞與中國建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，本應(yīng)在政治、經(jīng)濟、文化等方面與中國保持穩(wěn)定的發(fā)展，但澳大利亞屢屢挑釁中國，不僅是全球第一個禁止華為參建5G的國家，是推動對新冠病毒源頭“獨立調(diào)查”的急先鋒，還為西方反對涉港國安法背書。澳大利亞在南海問題上跟隨美國，違背在主權(quán)爭議問題上保持中立的一貫立場，公開否認(rèn)中國對于南海的合法權(quán)益和相關(guān)主張。澳大利亞這波單邊政治操弄，推升了中澳關(guān)系緊張，損害雙邊基本互信，自然波及雙邊經(jīng)貿(mào)合作。在美國將中美競爭推向?qū)α㈥P(guān)系的大背景下，澳大利亞主動“選邊站隊”，幫助美國推進(jìn)圍堵中國的“印太戰(zhàn)略”。在這一戰(zhàn)略邏輯下，澳大利亞對華采取進(jìn)攻式外交，當(dāng)然，中國沒有必要通過讓利方式與其保持密切的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，雙方摩擦自然增加。

一、中澳經(jīng)貿(mào)摩擦增多

中澳建交四十多年來，兩國在各領(lǐng)域的發(fā)展均取得重要成果，尤其是在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，雙方充分利用各自優(yōu)勢，形成互補共贏的良性互動格局。應(yīng)該說，澳大利亞之所以能夠自1991年以來實現(xiàn)連續(xù)30年的經(jīng)濟增長，與搭上中國經(jīng)濟崛起的“順風(fēng)車”密切相關(guān)。但是，近兩年來，兩國政治遇冷，澳政壇不時傳出出格言論，致使中澳政治交往受到較大沖擊。在政治互信嚴(yán)重下降的情況下，兩國經(jīng)貿(mào)摩擦開始增多。[1]

2020年以來，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系至少拉響過三次警報。一是貿(mào)易方面，雙方“雙反”調(diào)查升級。1月至6月，澳大利亞先后對華發(fā)起了三項反傾銷調(diào)查，涉及中國的鋼鐵、鋁和A4紙產(chǎn)品。中方第一次對澳“雙反”進(jìn)行了反擊，宣布將對澳大麥征收80%的反傾銷稅和反補貼稅。中國因澳牛肉監(jiān)測存在問題，暫停了4家澳牛肉出口商的對華出口資質(zhì)。大麥、牛肉都是澳主要出口的農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)澳方統(tǒng)計，這兩項涉及2萬人就業(yè)。[2]二是旅游業(yè)方面，鑒于澳大利亞借新冠肺炎疫情對中國進(jìn)行污名化，造成在澳華裔和亞裔頻遭攻擊，中國文化旅游部發(fā)布赴澳旅游安全提醒。旅游業(yè)是澳大利亞經(jīng)濟支柱之一，澳統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，旅游業(yè)為該國經(jīng)濟貢獻(xiàn)比例超10%。中國是澳大利亞游客主要來源地，占赴澳海外游客的三分之一，每年為其經(jīng)濟貢獻(xiàn)達(dá)123億澳元。隨著澳大利亞旅游環(huán)境安全性降低，中國游客赴澳旅游人數(shù)下滑。[3]三是教育方面，中國教育部發(fā)布赴澳留學(xué)預(yù)警。國際教育是澳第四大外匯收入來源，每年超過380億澳元。這則預(yù)警公布當(dāng)天，澳元下跌近2%。[4]應(yīng)該說，中國對澳“示警”措施相當(dāng)慎重和克制。比如，宣布貿(mào)易補救措施是對澳違反雙邊貿(mào)易公平、互惠原則的回應(yīng)。對大麥反補貼調(diào)查早在2018年底就開始了，現(xiàn)在裁定順理成章，更何況澳頻繁發(fā)起對華“雙反”調(diào)查。中澳建交以來，澳對中國發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查有100起，而中方對澳發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查僅此一起。[5]

澳大利亞經(jīng)濟增長高度依賴中國，但現(xiàn)在澳大利亞不加補救地惡化中澳關(guān)系。中國失去對澳經(jīng)貿(mào)合作動力，消費者對澳大利亞信心下降，澳大利亞自然會失去一部分中國市場。受新冠肺炎疫情等因素的影響，澳大利亞經(jīng)濟已經(jīng)陷入困境，加之失去部分中國市場，其經(jīng)濟下行壓力加大?！皳?jù)當(dāng)?shù)毓嫉臄?shù)據(jù)，今年第一季度，澳大利亞GDP下滑0.3%，出現(xiàn)9年來首次萎縮。而且，第二季度，澳大利亞GDP的下滑很可能擴大到20%?！盵6]澳大利亞的經(jīng)濟衰退已成定局，經(jīng)濟復(fù)蘇的情況并不明朗。

二、觀察中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系的三個視角

經(jīng)貿(mào)關(guān)系從本質(zhì)上講是在物質(zhì)生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中結(jié)成的相互關(guān)系，既包括人與人之間的關(guān)系也包括生產(chǎn)之間的關(guān)系。中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系是兩國間生產(chǎn)分工協(xié)作的體現(xiàn)，也是政治與經(jīng)濟互動的結(jié)果，其中某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)薄弱點，自然會影響整個關(guān)系的健康性。中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系可以從三個視角進(jìn)行觀察。

一是表層政治分析的視角，政治關(guān)系是中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系的晴雨表。中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系與政治關(guān)系總體呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，雙方政治基本面好，經(jīng)貿(mào)關(guān)系也就順利；隨著政治關(guān)系摩擦上升，其溢出效應(yīng)漸漸向經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域擴散。自2013年澳大利亞聯(lián)盟黨上臺以來，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系經(jīng)歷一輪過山車行情。2013—2016年屬于“政熱經(jīng)熱”階段，高層訪問頻繁，雙邊貿(mào)易和投資并升。2014年11月中澳首腦會談前夕雙方實質(zhì)性結(jié)束自貿(mào)協(xié)定談判。2015年6月，中澳簽訂自貿(mào)協(xié)定，標(biāo)志兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系達(dá)至新高。2016年4月，時任總理特恩布爾訪華，帶領(lǐng)1000多名企業(yè)領(lǐng)袖組成的商貿(mào)團隊，訪問中國12個城市，開展一系列經(jīng)貿(mào)活動，可以說雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)入短暫熱絡(luò)期。2017年進(jìn)入“政冷經(jīng)熱”時期，中澳政治關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，但雙方的經(jīng)貿(mào)合作未受大的沖擊。特朗普就任美國總統(tǒng)之后，在對華政策上施壓澳大利亞，澳對華政策迅速右傾，特恩布爾喊出“澳大利亞人民站起來”的口號。當(dāng)年中澳雙邊貿(mào)易額繼續(xù)增長，但投資較2016年有所下降。2018年之后，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系陷入“政冷經(jīng)冷”困境，雙方無高訪，高層接觸顯著減少，經(jīng)貿(mào)摩擦迅速上升。澳大利亞越來越難以延續(xù)政經(jīng)分離的外交模式，在對華政策制定上出現(xiàn)了前所未有的困境。[7]盡管中澳雙邊貿(mào)易額仍然增長，但中國對澳投資急劇下降。澳大利亞發(fā)布一項安全指導(dǎo)，要求電信運營商避免從華為和中興購買5G設(shè)備或服務(wù)。澳大利亞成為“五眼”情報聯(lián)盟的第一個成員，是全球第一個宣布反對中國參與其5G計劃的國家。莫里森政府上臺后，中澳關(guān)系處于建交以來最低潮，雙方成見愈來愈深，澳大利亞竟然將雙方密切的人文交流稱作中國對澳大利亞的政治滲透，掀起了新一輪反華浪潮。[8]澳大利亞犧牲對華利益引起澳企業(yè)界的深刻擔(dān)憂，前貿(mào)易部長羅布批評澳政客對華偏見，加深雙方誤解，把曾經(jīng)優(yōu)良的雙邊關(guān)系搞成一團糟，他表示如果雙邊關(guān)系持續(xù)惡化，澳大利亞將成為輸?shù)舻囊环剑⒕姘拇罄麃喺筒灰鲆曋袊前淖畲蟮馁Q(mào)易市場這一現(xiàn)實。[9]

二是貿(mào)易和投資背離的視角，二者不能并行發(fā)展，制約了雙邊經(jīng)貿(mào)合作深度。貿(mào)易具有短期性和脆弱性，投資具有長期性和戰(zhàn)略性。相較貿(mào)易關(guān)系，投資關(guān)系更能反映兩國互信程度，貿(mào)易關(guān)系可以在短期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，而投資則很難。自2009年以來，中國連續(xù)11年成為澳大利亞最大貿(mào)易伙伴國。2018年，中澳貿(mào)易額達(dá)2150億澳元，澳對華出口占其出口總額的30.6%，主要包括礦產(chǎn)、資源和教育服務(wù)。[10]2019年，中澳雙邊貿(mào)易增長21%，達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2350億澳元，占澳貿(mào)易總額的26.4%。[11]但是，2017年以來，中國對澳投資增速一直下降。盡管中國對歐美投資增速也下降，但對澳投資降幅高于歐美等其他西方國家，可以說是斷崖式下降。國際會計師事務(wù)所畢馬威和悉尼大學(xué)2020年6月發(fā)布的一份聯(lián)合報告顯示，2019年中國對澳投資僅為34億澳元，比前一年下降58.4%，創(chuàng)下2007年以來的新低。[12]而且，澳方仍然在收緊中國在澳投資審查。中國投資者對澳抱怨增多，認(rèn)為互惠關(guān)系嚴(yán)重偏離正常軌道，這種不滿自然會反射到中澳貿(mào)易關(guān)系上來。

三是市場結(jié)構(gòu)性問題的視角，在于買方和賣方依賴程度差異。從國際進(jìn)出口貿(mào)易比較優(yōu)勢看，現(xiàn)在還是買方市場，買方占有主動權(quán)。澳大利亞是賣方，市場小，出口產(chǎn)品也只是初級產(chǎn)品市場；中國是買方，全球第二大市場，即將成為全球最大的買方市場。顯然，澳大利亞對中國市場依賴要大于中國對其依賴。這個結(jié)構(gòu)性因素，決定中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不對稱性。澳大利亞外長佩恩稱考慮將鐵礦石供應(yīng)作為反制中國的工具。但這一想法不具可置信性，因為澳大利亞鐵礦石出口規(guī)模巨大，除中國可以消化外其他國家根本無能為力。日本、韓國合計進(jìn)口規(guī)模不及中國的一半。歐美鐵礦石進(jìn)口已經(jīng)飽和，且主要進(jìn)口來源地是南美。鐵礦石是澳經(jīng)濟支柱，可以說是“搖錢樹”，一旦出口滯銷，不僅會引發(fā)企業(yè)經(jīng)營困難和裁員，還將導(dǎo)致政府財經(jīng)缺口，對澳大利亞政府產(chǎn)生巨大的壓力。中國鐵礦石進(jìn)口已經(jīng)多元化，有較多的選擇途徑，巴西、印度、南非、蒙古等也是重要供應(yīng)國。澳對華煤炭出口也難掐中國脖子，中國本來就是世界上最大的煤炭儲備國，進(jìn)口只是對國內(nèi)需求的補充，且早已多元化，澳大利亞只是中國選擇之一，中國還可選擇從近鄰俄羅斯和蒙古國進(jìn)口。加之，中國國內(nèi)發(fā)展模式發(fā)生改變，對能礦資源需求逐步減少。近年來，為減少對華出口依賴，澳大利亞一直在努力推動出口市場多元化，重點是開拓印度和東南亞市場，但這些國家也是能礦產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品出口市場，與澳是競爭關(guān)系，因此，澳大利亞對海外市場的開拓有限。澳印就自貿(mào)協(xié)定談了10多年，即便雙方最近簽訂了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)定，也未能完成自貿(mào)協(xié)定談判。在新冠肺炎疫情影響下，全球經(jīng)濟陷入衰退，市場需求降低，澳大利亞追求多元化出口市場難上加難。

三、未來中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系走向

就當(dāng)前澳國內(nèi)政治環(huán)境看，自由黨和國家黨聯(lián)盟屬于保守派，在其當(dāng)政之下澳大利亞政客不斷攻擊中國，同時還抨擊澳國內(nèi)一些從事對華研究學(xué)者、知華人士，壓制國內(nèi)改善對華關(guān)系的聲音。短期看兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系難以緩解，未來中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系走向取決于三個因素。

第一，澳在中美競爭中的定位。面臨中美競爭加劇，澳大利亞越來越難以從中找到平衡點。澳大利亞是一個年輕國家，缺乏老練的外交手段，先前的對外戰(zhàn)略都是一邊倒，不是靠英就是靠美，沒有在大國博弈間尋找平衡點的歷史經(jīng)驗?？梢哉f，目前看，澳大利亞在中美競爭中就是“選邊站隊”，對華外交從屬于美對華政策。中美關(guān)系的風(fēng)向可以從中澳關(guān)系率先窺見。澳大利亞對美對華政策風(fēng)向把握過度，見風(fēng)就是雨，甚至挺在美國前面。7月，澳大利亞國防部正式發(fā)布《澳大利亞2020國防戰(zhàn)略更新》文件，未來10年澳將投入總計2700億澳元進(jìn)行軍事采購與研發(fā)。其戰(zhàn)略調(diào)整突出兩點：一是通過提高自身軍事能力鞏固與美國的戰(zhàn)略同盟關(guān)系；二是在印太地區(qū)對中國采取更加鮮明的遏制政策。[13]如果澳大利亞無助于改善中美關(guān)系，又無助于改善中澳關(guān)系，其戰(zhàn)略分量自然下降，中國也就沒有那么迫切去改善中澳關(guān)系。在這種政治格局和氣氛下，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系難以好轉(zhuǎn)，也決定澳大利亞仍要承擔(dān)一些后果。后續(xù)不排除雙方貿(mào)易摩擦面擴大的可能性。

第二，澳國內(nèi)的政策偏好。中澳關(guān)系螺旋式下跌主要責(zé)任在于澳方。解鈴還須系鈴人。如果中澳雙方均認(rèn)為沒有緩解雙邊關(guān)系的必要，那么中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系也就難以回到過去，甚至可能繼續(xù)探底。為防止外國投資者利用新冠肺炎疫情以超低價對澳本地企業(yè)進(jìn)行機會主義的收購，澳大利亞宣布一項新的外國投資者審查制度，使收購門檻從貨幣價值限制轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)性質(zhì)限制，電信、能源等行業(yè)均被納入零元篩選門檻。這項措施包括一項新的國家安全測試，并賦予澳財政部強制出售資產(chǎn)的最后權(quán)力。雖然此舉沒有具體針對哪個國家，但是過去幾年的案例顯示，中國在澳投資暴跌，與澳以國家安全名義通過行政手段阻攔中國投資密切相關(guān)。如果該項新規(guī)影射中國，那么中企對澳投資將保持在低迷狀態(tài)，還可能進(jìn)一步下降。從另一方面來看，中國投資者對澳政府收緊對外投資限制的負(fù)面觀感進(jìn)一步上升，只得另謀新的投資地。中國在澳投資下降，導(dǎo)致貿(mào)易和投資背離加大，可能影響中澳貿(mào)易。

第三，中國市場的競爭力。中國市場是國際市場獨特的資源，從發(fā)展趨勢上看，中國市場越來越開放，釋放的能量亦越來越大。中國推進(jìn)新一輪改革開放措施，釋放多重利好，正在吸引合作伙伴，國際社會競相在中國尋找新的商機。中澳簽訂了自貿(mào)協(xié)定，澳大利亞在中國從事貿(mào)易和投資本身具有優(yōu)勢，新一輪改革開放進(jìn)程對澳大利亞也是機遇。澳大利亞需要改善同中國的關(guān)系，可以保持和擴大在華市場份額。中澳關(guān)系繼續(xù)惡化，澳大利亞將失去在華貿(mào)易和投資布局的先機。

四、走出困境的幾點思考

盡管中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系的風(fēng)險與挑戰(zhàn)增多，前景不容樂觀，但雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系根基沒有被摧毀。如果雙方能對政治互信關(guān)系下滑“踩剎車”，從恢復(fù)政治信任入手，那么中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系依然前景可期。

首先，建設(shè)性接觸，釋放改善雙邊關(guān)系的積極信號。當(dāng)前情況下，澳大利亞需要拿出改善對華關(guān)系的政治誠意。澳大利亞政黨斗爭文化，使其偏好將國內(nèi)矛盾轉(zhuǎn)移到國外。中國作為政治制度、文化歷史與澳迥異的國家，自然成為其國內(nèi)政治斗爭的犧牲品。澳大利亞需要認(rèn)識到，這種政治偏見一旦極端化將嚴(yán)重?fù)p害中澳關(guān)系。澳大利亞不應(yīng)曲解中國合作善意，尤其是避免將兩國不斷加深的人文交流“安全化”“污名化”。當(dāng)前，中澳人文交流受澳方頒布的所謂反滲透法的影響已經(jīng)傷痕累累，中澳從事人文交流的人士噤若寒蟬。澳方可通過啟動“澳中關(guān)系國家基金會”項目，有針對性地恢復(fù)遭受損害的中澳人文關(guān)系，通過這一機制，助力雙方人文交流機制回到正軌?；謴?fù)人文對話，可以先從“二軌”或者“一軌半”層面入手，兩國高校、智庫可以就雙邊關(guān)系現(xiàn)狀、防疫合作等方面進(jìn)行研討，營造理性互動氛圍。在中美關(guān)系問題上，澳大利亞需要發(fā)揮“緩解器”“潤滑劑”作用，而不是在中美關(guān)系傷口上撒鹽。當(dāng)前，中國經(jīng)濟整體上已走出疫情困擾，即便是美國，也看到中國經(jīng)濟韌性，也希望維持中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)定。鑒于美國對華政策既競爭又合作的特性，澳大利亞對華外交需要保持靈活性，在中美間爭取更多的回旋空間，確保雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系依然成為中澳關(guān)系支柱。

其次，充分認(rèn)識到現(xiàn)有合作平臺依然是雙方經(jīng)貿(mào)合作的寶貴資源。中澳自貿(mào)協(xié)定是雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基石，澳大利亞要珍惜和呵護(hù)，避免不斷的政治刺激損害這一基礎(chǔ)?！?020年的數(shù)據(jù)顯示，澳大利亞近一半的出口商品銷往中國，而且這一比例還在不斷上升。這一比例超過了澳大利亞對其他經(jīng)合組織(OECD)所有貿(mào)易伙伴的全部商品出口額，超過了其第二大貿(mào)易伙伴日本的3.5倍?！盵14]澳大利亞還應(yīng)正視中國投資者在澳遭到不公平待遇問題，切實履行“公平競爭”原則，讓中資企業(yè)在澳投資有信心。澳大利亞需要重視“一帶一路”的公共平臺作用，而非將其“政治化”，盲目跟隨美國。中澳在國家層面沒有簽訂“一帶一路”合作備忘錄，但起初澳方還是積極回應(yīng)中方倡議，表示可以推進(jìn)澳“北部大開發(fā)”戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議對接。澳方曾不顧美國反對，加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。2018年，中國國家發(fā)改委和澳大利亞維多利亞州政府簽署雙方“一帶一路”合作諒解備忘錄，表明地方政府在中澳合作方面抱務(wù)實態(tài)度。此外，第三方合作是雙方合作的新平臺，可以商議拓展。2017年，中澳簽訂《關(guān)于開展第三方市場合作的諒解備忘錄》，同意在能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)和食品、服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域開展第三方市場合作。中澳可以在太平洋島國、東南亞等地區(qū)尋找合作機會，實現(xiàn)共贏多贏。

最后，捍衛(wèi)自由貿(mào)易的價值觀及其相關(guān)原則，維護(hù)全球自由開放的貿(mào)易體系。盡管中澳經(jīng)貿(mào)摩擦增多，但雙方在維護(hù)全球自由開放貿(mào)易體系問題上有著廣泛的共識。中澳可以通過雙邊或多邊就強化國際自由貿(mào)易原則問題加強合作，使雙邊經(jīng)貿(mào)摩擦問題在共同規(guī)則下協(xié)商解決，避免相互指責(zé)。中澳在推進(jìn)區(qū)域自由貿(mào)易問題上目標(biāo)一致，正在協(xié)力共同發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，以尋求在2020年年底之前簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)。RCEP協(xié)議包括一個爭端解決機制，并考慮涵蓋RCEP參與國之間的自貿(mào)協(xié)定涉及的其他事項。近來，有兩次共同行動顯示雙方正在朝著維護(hù)共同規(guī)則方向努力。5月，中國、澳大利亞和歐盟等17個WTO主要成員，向WTO發(fā)出通知，將成立一個不包括美國在內(nèi)的多方臨時上訴仲裁安排(MPIA)，以處理國際貿(mào)易糾紛。7月，中澳同其他9個國家發(fā)表共同聲明，一致表示要確保全球貿(mào)易路線暢通，避免關(guān)稅壁壘，取消貿(mào)易限制措施，支持全球供應(yīng)鏈繼續(xù)運行、保持完整。這兩次共同行動，增強了雙方對維護(hù)自由貿(mào)易的信心，也有利于改善緊張的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系是兩國關(guān)系的基石，易受雙邊政治氣氛的影響。經(jīng)貿(mào)合作成果并不必然會轉(zhuǎn)化為政治互信，但政治互信必然能促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作。中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系既簡單又復(fù)雜。所謂簡單，就是指雙方市場存在較強的互補性，雙方企業(yè)合作意愿強烈；所謂復(fù)雜，就是指雙方商業(yè)合作容易受到政治因素的干擾，尤其是澳大利亞，其國內(nèi)政治偏好還深受美國政治的影響，澳對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系一定程度上屈從于美國對華戰(zhàn)略。未來，中澳經(jīng)貿(mào)關(guān)系依然會有波動，但只要雙方能正視問題產(chǎn)生的根源，并思考如何共同應(yīng)對，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系前景就依然可期。