孫鵬程

【摘 要】實(shí)施重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。做好這項(xiàng)審計(jì)工作，有利于及時(shí)反饋政策的漏洞和不足，督促國(guó)家重大政策的切實(shí)貫徹落實(shí)。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，是各級(jí)黨委政府堅(jiān)決貫徹習(xí)總書記有關(guān)重要講話精神的具體舉措，通過政策跟蹤審計(jì)是貫徹落實(shí)好營(yíng)商環(huán)境的重要抓手。本文以L市為例，以審計(jì)手段加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境政策的落地。

【關(guān)鍵詞】政策措施跟蹤審計(jì);營(yíng)商環(huán)境;審計(jì)成果

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要營(yíng)造穩(wěn)定、公開、透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境納入審計(jì)監(jiān)督范圍，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮監(jiān)督和保障作用。審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞深化“放、管、服”改革，對(duì)提升營(yíng)商環(huán)境政策措施落實(shí)情況陸續(xù)部署實(shí)施跟蹤審計(jì)。跟蹤審計(jì)結(jié)果表明，近年來出臺(tái)的相關(guān)政策對(duì)營(yíng)商環(huán)境的改善，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了積極的作用，但優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策在具體落實(shí)執(zhí)行過程中，仍存在一些現(xiàn)實(shí)問題值得審計(jì)的關(guān)注與思考。

一、東北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)狀

曾經(jīng)被譽(yù)為“共和國(guó)長(zhǎng)子”、“新中國(guó)工業(yè)搖籃”，東北地區(qū)擁有一批關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)是拖累東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)下滑的重要原因。習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上，明確提出了6個(gè)方面的要求，第一條就是“以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革”。遼寧省2016年12月出臺(tái)了全國(guó)首部省級(jí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境地方性法規(guī)《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，還成立了全國(guó)唯一一個(gè)省級(jí)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局。隨后，吉林省出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展若干措施》，制定25條舉措，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。黑龍江省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化全省發(fā)展環(huán)境的意見》，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。近幾年來，隨著新一輪東北振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，在各方面共同努力下，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步企穩(wěn)。2019年上半年，遼、吉、黑三省經(jīng)濟(jì)增速分別為5.8%、2.0%、4.3%，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，與全國(guó)平均增速的差距逐步縮小。

二、政策跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境政策未落地情況

在貫徹落實(shí)營(yíng)商環(huán)境過程中，不缺少優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策依據(jù)，也不缺乏優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)政策措施，根本的問題是，這些政策措施是否能落地，地方政府及其相關(guān)部門是否充分響應(yīng)，通過政策跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境中存在的問題。

一是簡(jiǎn)政放權(quán)的效果并不明顯。簡(jiǎn)政放權(quán)講了很多年，效果依然不是很明顯，各級(jí)政府管理的事情并沒有簡(jiǎn)化和減少。比如在招投標(biāo)政策中，2018年6月以前，國(guó)家發(fā)改委規(guī)定200萬元以下的工程項(xiàng)目、100萬元以下設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目可以不通過招投標(biāo)程序。2018年6月以后，這一規(guī)定分別提高到400萬元和200萬元以下。但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，政策落不到下面，各級(jí)政府層層加碼，有的地方加碼到10萬、5萬的都要招投標(biāo)。只不過有的招投標(biāo)玩的是形式，可以由縣、鄉(xiāng)公共資源交易中心（站）工作人員代辦，只要企業(yè)交資質(zhì)費(fèi)、資料費(fèi)、合同簽證費(fèi)等就全給辦好。這種“過度”執(zhí)行招投標(biāo)政策的背后，實(shí)際隱藏了更多的違法轉(zhuǎn)包分包、圍標(biāo)串標(biāo)等問題，這不僅增加了建設(shè)程序和成本，降低了建設(shè)質(zhì)量，還存在安全隱患。

二是減稅降費(fèi)效果不明顯。減稅降費(fèi)政策是為了給企業(yè)減負(fù)，讓企業(yè)輕裝上陣謀發(fā)展，但這一政策實(shí)際執(zhí)行效果并不理想，有的造成企業(yè)的稅負(fù)不減反增。營(yíng)改增政策和最近的各種減稅降費(fèi)政策出臺(tái)后，為了不讓本地稅收收入出現(xiàn)大幅下滑的不利狀況，地方政府和稅務(wù)部門有了新的對(duì)策：開辟新的稅收增長(zhǎng)點(diǎn)。開稅務(wù)發(fā)票必須去同級(jí)財(cái)政部門申報(bào)審核簽章，這叫綜合治稅，結(jié)算收款時(shí)光有建筑勞務(wù)發(fā)票不夠，還得要有材料發(fā)票，要開材料發(fā)票就得交稅。這對(duì)提供勞務(wù)的企業(yè)來說，實(shí)際稅負(fù)比以前增加了。

三是紅頂中介仍然存在。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策難以落地還有一個(gè)重要原因，就是紅頂中介的長(zhǎng)期且普遍存在。紅頂中介的存在，既有這些中介復(fù)雜的前世今生，也有中介執(zhí)業(yè)規(guī)范本身的缺陷。不可否認(rèn)，紅頂中介執(zhí)業(yè)考慮最多的，通常不是盡可能做到客觀、公正，維護(hù)客戶和社會(huì)公共利益，而是中介自身利益最大化。有的中介不通過招投標(biāo)程序，甚至不通過集體決策而由部門領(lǐng)導(dǎo)直接指定長(zhǎng)期為本部門及下屬單位提供服務(wù);有的中介成為財(cái)政投資評(píng)審的前置中介，賦有“二次審批”的“生殺大權(quán)”，有的中介還成為個(gè)別地方政府及其部門“指哪打哪”的工具。在審計(jì)署二季度政策跟蹤審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)2019年上半年，9個(gè)省的部分單位違規(guī)征收應(yīng)免收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由財(cái)政資金承擔(dān)的費(fèi)用，應(yīng)退未退涉企收費(fèi)，要求企業(yè)購(gòu)買第三方電子認(rèn)證服務(wù)或承擔(dān)電子政務(wù)平臺(tái)服務(wù)費(fèi)，以及違規(guī)收取金融顧問費(fèi)等共計(jì)3.82億元;7個(gè)省的8家單位依托主管部門的行政審批事項(xiàng)開展中介服務(wù)并收取費(fèi)用6 778.69萬元。

三、L市推進(jìn)政策跟蹤審計(jì)促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的做法

1.深入圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目繼續(xù)跟蹤審計(jì)。

在審計(jì)項(xiàng)目安排上，優(yōu)化審計(jì)計(jì)劃安排，加大對(duì)營(yíng)商環(huán)境政策的審計(jì)。近兩年，L市審計(jì)局先后組織了關(guān)于降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本政策措施落實(shí)情況的審計(jì)調(diào)查、關(guān)于L市政府各部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相關(guān)政策執(zhí)行情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、重大政策措施落實(shí)情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查以及環(huán)境品質(zhì)提升工程專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目。通過針對(duì)性審計(jì)項(xiàng)目的安排，關(guān)注市場(chǎng)政策的落實(shí)情況，著力從審計(jì)的角度推動(dòng)L市營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。在前兩個(gè)項(xiàng)目中，重點(diǎn)調(diào)查了市發(fā)展改革委、市財(cái)政局、原市經(jīng)信委、市人力資源社會(huì)保障局等18個(gè)部門，向164戶實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)發(fā)放了審計(jì)調(diào)查表，多角度、系統(tǒng)性分析了L市降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本政策措施落實(shí)以及各部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享情況。在專項(xiàng)審計(jì)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注影響權(quán)利承接、流程控制等內(nèi)容，以及承接權(quán)利后面臨的主要問題和權(quán)利運(yùn)行監(jiān)管情況等內(nèi)容。形成了《L市簡(jiǎn)政放權(quán)等相關(guān)政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》上報(bào)市委市政府，推動(dòng)L市相關(guān)部門出臺(tái)辦法合理降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、融資成本和制度性交易成本，為進(jìn)一步促進(jìn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境發(fā)揮了積極作用。對(duì)納入項(xiàng)目計(jì)劃的審計(jì)項(xiàng)目，在制定審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，將L市的優(yōu)化政務(wù)服務(wù)情況和“辦事難”專項(xiàng)整治活動(dòng)所要求的相關(guān)內(nèi)容作為必審事項(xiàng)，尤其關(guān)注“基層站所吃拿卡要”“窗口單位行政服務(wù)不到位”、事業(yè)單位不合理收費(fèi)和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)強(qiáng)制企業(yè)入會(huì)或違規(guī)收費(fèi)等方面內(nèi)容，確保L市優(yōu)化政務(wù)服務(wù)工作落到實(shí)處。

2.強(qiáng)化政策跟蹤審計(jì)質(zhì)量控制。

政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)，由于其審計(jì)對(duì)象的廣泛性、審計(jì)時(shí)間的不確定性、審計(jì)組織的多元性，造成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的增高。因此，強(qiáng)化審計(jì)的質(zhì)量控制，是降低審計(jì)檢查風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。在提高審計(jì)質(zhì)量、效率的要求下提升審計(jì)人員綜合素質(zhì)，進(jìn)一步豐富審計(jì)方法。L市通過多種方式和渠道幫助審計(jì)人員盡量掌握經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、環(huán)境生態(tài)等相關(guān)知識(shí)、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景等，在培養(yǎng)審計(jì)人員精湛的專業(yè)技術(shù)和綜合知識(shí)基礎(chǔ)上，培養(yǎng)良好的政治敏銳性和對(duì)問題的洞察分析能力。探索科學(xué)的跟蹤審計(jì)方式、方法和技術(shù)。第一，政策特點(diǎn)不同，跟蹤審計(jì)的方式不同。需要對(duì)宏觀政策落實(shí)情況開展分階段、有重點(diǎn)、持續(xù)性、過程性的跟蹤檢查。對(duì)于起效快的政策，需要在政策出臺(tái)較短時(shí)間內(nèi)開展跟蹤檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、盡早完善和調(diào)整相關(guān)政策;對(duì)于影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)政策，需要將審計(jì)關(guān)口前移，在政策公布后立即展開跟蹤檢查工作，實(shí)時(shí)、同步、動(dòng)態(tài)地反映宏觀政策落實(shí)信息;對(duì)于基礎(chǔ)性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大政策，應(yīng)綜合考慮多方面因素，分階段、分時(shí)期選取重要時(shí)點(diǎn)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

3.加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用。

政策跟蹤審計(jì)的價(jià)值，在于其審計(jì)結(jié)果能夠?yàn)楦骷?jí)決策機(jī)關(guān)所采納和運(yùn)用，否則就失去了該項(xiàng)審計(jì)開展的意義。政策跟蹤審計(jì)的根本目的是促進(jìn)有關(guān)重大政策貫徹落實(shí)到位。審計(jì)成果載體主要有審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息、審計(jì)專報(bào)等，和傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目的成果形式類似，存在審計(jì)成果轉(zhuǎn)化利用率不夠高的問題，需要加強(qiáng)審計(jì)成果的整合協(xié)同管理。一是提高審計(jì)成果的時(shí)效性。在政策跟蹤審計(jì)過程中，應(yīng)分階段、分類別、多形式產(chǎn)出審計(jì)成果，提高審計(jì)成果的時(shí)效性。及時(shí)研究政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、實(shí)施效果以及政策措施不完善、不配套、不銜接等問題進(jìn)行綜合分析，提出審計(jì)意見與建議，促使被審計(jì)單位建立制度、提高績(jī)效、完善管理，為政策實(shí)時(shí)修訂提供依據(jù)，保障政策本身更加科學(xué)有效。二是建立健全審計(jì)成果反饋和利用機(jī)制。為了使政策執(zhí)行審計(jì)的結(jié)果能夠及時(shí)反饋給有關(guān)政府決策機(jī)關(guān)和主管部門，應(yīng)建立審計(jì)機(jī)關(guān)與立法、政府和各級(jí)職能主管部門的信息反饋機(jī)制和成果利用機(jī)制，如要求有關(guān)部門在收到審計(jì)機(jī)關(guān)出具的政策執(zhí)行情況審計(jì)報(bào)告后，通過組織召開專項(xiàng)會(huì)議認(rèn)真研究，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提出的意見和建議積極采納，并將完善政策的修訂方案和實(shí)施效果及時(shí)反饋給審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)不予采納的意見和建議應(yīng)當(dāng)說明原因，從而保證對(duì)政策執(zhí)行情況審計(jì)的結(jié)果能夠及時(shí)得到重視和利用。三是強(qiáng)化審計(jì)整改落實(shí)。堵塞漏洞是治表之方，完善機(jī)制方為治本之策，通過審計(jì)結(jié)果倒逼制度建設(shè)，在糾正問題的同時(shí)，促進(jìn)政策落實(shí)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)和責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)。在發(fā)揮審計(jì)成效的基礎(chǔ)上強(qiáng)化審計(jì)整改、落實(shí)整改責(zé)任，尤其應(yīng)突出跟蹤審計(jì)不同于其他審計(jì)項(xiàng)目整改的特點(diǎn)，在科學(xué)選取政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高、邊完善”的原則，及時(shí)發(fā)現(xiàn)反饋問題，及時(shí)糾偏預(yù)警，及時(shí)整改完善，發(fā)揮審計(jì)預(yù)防作用，促進(jìn)良法善治。對(duì)整改未到位的問題或整改有困難的情況，要及時(shí)跟蹤具體情況，分析具體原因，從而提出有針對(duì)性的意見和建議，確保相關(guān)政策真正落地。相關(guān)政策措施落實(shí)情況作為一項(xiàng)重要審計(jì)內(nèi)容，從而最大限度拓展審計(jì)覆蓋面和成果利用率。

四、推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的對(duì)策

1.提高政治站位。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，必須提高政治站位，深刻理解和準(zhǔn)確把握新時(shí)代的新特點(diǎn)、新使命、新部署、新要求，圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署和省委、省政府的工作安排，切實(shí)擔(dān)負(fù)起新時(shí)代審計(jì)工作的職責(zé)和使命，加大審計(jì)力度，及時(shí)反映和揭示營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中堵點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題，嚴(yán)肅查處重大違紀(jì)違法行為和形式主義、官僚主義問題，為構(gòu)建以市場(chǎng)主體期待和需求為導(dǎo)向的法治化、國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境提供有力保障。

2.抓住“三個(gè)重點(diǎn)”。一是要把簡(jiǎn)政放權(quán)相關(guān)政策措施落實(shí)情況作為審計(jì)的抓手，簡(jiǎn)政放權(quán)相關(guān)政策措施涉及部門業(yè)務(wù)鏈條多樣、程序環(huán)節(jié)眾多，審計(jì)應(yīng)按照“摸清情況、評(píng)價(jià)總體、揭示問題、規(guī)范管理、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的跟蹤審計(jì)思路，確立加快轉(zhuǎn)變政府職能、堅(jiān)持依法行政、推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，規(guī)范行政審批行為、提高審批效率，激發(fā)市場(chǎng)社會(huì)活力、營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的審計(jì)總體目標(biāo)，明確便利申報(bào)人、便利審批辦理部門、便利監(jiān)管、便利領(lǐng)導(dǎo)決策、便利區(qū)市縣下級(jí)單位等審計(jì)重點(diǎn)，圍繞六大環(huán)節(jié)推進(jìn)情況開展重點(diǎn)檢查。承接國(guó)家和省政府實(shí)施取消、下放、調(diào)整的行政職權(quán)環(huán)節(jié)。本級(jí)取消、下放、轉(zhuǎn)移行政職權(quán)環(huán)節(jié)，涉企收費(fèi)和百姓密切相關(guān)收費(fèi)的專項(xiàng)清理規(guī)范環(huán)節(jié)。通過揭示簡(jiǎn)政放權(quán)政策措施落實(shí)具體過程中落實(shí)不力的問題及原因，并向相關(guān)部門提出審計(jì)建議。二是把握好審計(jì)重點(diǎn)。應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)地區(qū)和部門落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、規(guī)范行政審批中介服務(wù)、依托行政資源或權(quán)力收費(fèi)、執(zhí)行涉企收費(fèi)目錄清單制度等事項(xiàng)。被審計(jì)地區(qū)和部門不斷加大減稅降費(fèi)政策措施落實(shí)情況，從而切實(shí)降低企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，提升人民群眾獲得感。圍繞深化增值稅改革、支持小微企業(yè)發(fā)展稅收優(yōu)惠政策，持續(xù)關(guān)注各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策是否真正發(fā)揮實(shí)效。三是規(guī)范清理涉企收費(fèi)方面。關(guān)注涉企收費(fèi)目錄清單執(zhí)行情況，行政審批中介服務(wù)收費(fèi)情況，依托行政資源、行政權(quán)力及影響力收費(fèi)情況，電子政務(wù)平臺(tái)、物流領(lǐng)域、融資過程等收費(fèi)情況，揭示是否存在亂收費(fèi)、亂攤派以及應(yīng)由政府部門承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁企業(yè)承擔(dān)等情況。

3.抓住審計(jì)整改。建立健全審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制，壓實(shí)整改責(zé)任，推動(dòng)徹底解決問題。加強(qiáng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)存在問題整改情況的督導(dǎo)檢查，對(duì)推諉拖延整改、屢審屢犯等審計(jì)整改不到位的，由審計(jì)機(jī)關(guān)或提請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門約談被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員，并對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的予以追責(zé)問責(zé)，促進(jìn)審計(jì)整改取得實(shí)效。加強(qiáng)審計(jì)成果開發(fā)，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域廣泛、信息資源豐富的特點(diǎn)，綜合專項(xiàng)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等各方面各領(lǐng)域的審計(jì)結(jié)果，統(tǒng)籌分析評(píng)價(jià)一個(gè)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境情況，從更宏觀視野、更全面角度深入研究分析營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的突出矛盾和問題，特別是著眼于問題背后的體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，提出對(duì)策建議，促進(jìn)深化改革、完善制度、加強(qiáng)管理、堵塞漏洞，切實(shí)做到舉一反三，標(biāo)本兼治，防患于未然，發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”作用。

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（作者單位：大連市審計(jì)局）