王雁鴻

【摘 要】村委會是村民自治組織，是聯(lián)系基層政府和群眾的橋梁和紐帶，村級財務管理是維護村民自治的一項重要舉措，而村級財務狀況如何歷來是影響“三農”問題的一個重要因素。各地在探索整頓村級財務管理過程中雖然方法不盡相同，但目標一致。本文就各地村級財務管理的做法進行歸納整理、總結成效與不足，并結合鄉(xiāng)村振興、村委會自治性質對村級財務管理改革走向由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會直接管理提出了一些有針對性的建議。

【關鍵詞】村委會;村級財務管理;村賬鄉(xiāng)代理;鄉(xiāng)村振興

一、村級財務管理改革歷程、做法及執(zhí)行主體優(yōu)劣

1.改革前情況：村賬沒人做或多年不做賬、白條滿天飛、村集體三資不清、債權債務不實、村委會擠占、挪用、套用專項資金、私設小金庫現(xiàn)象層出不窮，老百姓上訪等農村熱點問題突出。

2.改革歷程及做法：面對農村財務狀況的混亂形勢，全國不少地區(qū)在本世紀初就在積極探索村級財務管理改革，普遍的做法是實行村賬鄉(xiāng)代理制，即在確保村級資金所有權、使用權、審批不變的前提下，取消村委會會計，由縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定專門代理機構負責對村委會會計賬目實行統(tǒng)一核算、代理記賬，代理記賬機構制定統(tǒng)一的村級財務管理制度、操作辦法。同時引入監(jiān)管機制在村委會成立村務監(jiān)督小組，對村級財務進行審核、監(jiān)督。代理主體有三種形式：（1）以經(jīng)管站為主體、將村委會會計核算、記賬工作由經(jīng)管站來實施;（2）委托社會中介機構進行實施，如湖北省咸寧等市下轄的部分縣市;（3）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所接管所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級賬目核算記賬工作，如江西省九江市下轄部分縣。通過比較三種代理主體的做法，可以發(fā)現(xiàn)共同之處是有統(tǒng)一的制度、報賬流程、做賬及時等。但村委會日常運轉和村級公益事業(yè)實施的資金來源主要是財政資金，由于財政資金性質不同，特別是近幾年脫貧攻堅中中央、省、市下?lián)艿母黝惙鲐氋Y金，不少省市縣將大量的扶貧資金進行整合，經(jīng)管站和社會中介機構往往分不清，在賬務處理時簡單地做在一個專項科目，給審計、監(jiān)督或資金績效檢查帶來很大的麻煩，浪費大量的時間進行核對。由于經(jīng)管站人員少、公用經(jīng)費不足，電腦、打印機等辦公設備配備不足，村賬鄉(xiāng)代理工作量大而聘用了一些編外人員進行代理記賬工作。這些編外人員沒有上級政府部門的經(jīng)費補助，因而向村委會收取數(shù)量不等的會計服務費，用于彌補經(jīng)管站人員和編外人員工資補貼等，社會中介機構本身就以贏利為目標，因些經(jīng)管站和社會中介機構不可能像財務管理制度要求的那樣去執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所由于身處資金撥付的主要環(huán)節(jié)，能夠合理區(qū)分財政資金性質、用途，有專門的財務核算軟件及上級財政部門對口業(yè)務指導，加之所處縣政府強力推進，財政部門負責村級財務管理、經(jīng)費足額保障、人員配足配齊，資金撥付與賬務處理無縫對接，同時制訂處罰措施禁止財政所人員向村委會收取費用等，因此在村賬鄉(xiāng)代理工作上財政所人員比經(jīng)管站人員和社會中介機構人員更能夠堅持原則，按照村級財務管理制度的要求去執(zhí)行。

二、村級財務管理取得的成效

村級財務管理改革對于抑制村級財務的混亂狀況、健全民主理財制度、加大財務公開力度、規(guī)范專項資金的用途、使財政資金在新農村建設、異地扶貧搬遷、村莊整治、農村產業(yè)發(fā)展等基礎設施建設方面，發(fā)揮了很大的使用效益。

三、村級財務管理存在的不足

村賬鄉(xiāng)代理制雖然成效明顯，但村級財務管理中根本性的問題沒有得到解決，這些根本性的問題是村賬鄉(xiāng)代理工作人員無法解決的：

1.財務監(jiān)管方面。只監(jiān)管了上級通過財政所下達到各村（居）的運轉資金及專項資金。

2.村務監(jiān)督方面，由于村務監(jiān)督小組基本上由村委會內定，除了村委會提供的少量勞務補助外，沒有財政工資補助，因此絕大多數(shù)村務監(jiān)督小組成員只是個擺設，并沒有產生實際意義上的監(jiān)督制約作用。

3.財務公開方面。村委會沒有財務公開的意識，很少做到定期財務公開，即使上級政府三令五申要做好村級財務公開，村委會也僅僅是避重就輕地隨意張貼在村務公開欄中，老百姓既看不懂也搞不明白。

4.資金使用方面。村級資金使用隨意性大，明知項目資金?？顚Ｓ?，但仍有部分村將早已實施并支付上級撥付的專項資金的項目重新打包作為新實施項目納入項目管理庫，以此爭取新的專項資金來歸還舊債。

5.資產管理方面。村集體投資興建的房屋、建筑物等固定資產，水利、交通、扶貧等資金投入的基礎公益設施完工后，除辦公樓等房屋財產類做入固定資產賬外，其他公益基礎設施既沒有統(tǒng)一管理，也沒有入賬。

6.資源利用及處置方面。除了納入公益林管理范疇的山林外，農村集體所有的四荒依然沒有得到重視和開發(fā)。最近三年中除極少數(shù)河灘、坡地被改造來做移民安置點外，其它荒山、荒溝、荒丘并沒有得到開發(fā)和利用，資源荒廢依然在延續(xù)。

四、村級財務管理問題產生的原因

1.觀念狹隘，認識有待提高。

不少地方政府實行村賬鄉(xiāng)代理目標僅停留在票據(jù)規(guī)范、財務人員把賬做好這一層面。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人員在具體操作時也只求票據(jù)是否符合要求、手續(xù)是否齊全，是否符合邏輯關系。至于是否套用資金及資金體外循環(huán)等一概不管，在這種思想指引下，實行代理記賬單位淪為一個做賬工具，實際的監(jiān)督職能失去了意義。

2.村級財務管理缺乏機制和體制上的創(chuàng)新。

村級財務管理雖然設計了各項管理制度，但這種沒有方法的墻上制度最終歸納起來也僅僅局限于票據(jù)、手續(xù)規(guī)范方面，觀念狹隘導致缺乏激勵機制、沒有創(chuàng)新動力。同時村級財務管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理的做法在體制上不合法，違背了村民自治“自我管理、自我教育、自我服務”的目標。就筆者所在縣為了避免這種情況，要求村委會同代理機構簽訂村賬鄉(xiāng)代理授權委托書。

3.村務監(jiān)督流于形式，并沒用發(fā)揮應有的作用。

通過“內定”產生的村務監(jiān)督委員會沒有法律意義上的合法性，其成員的素質、覺悟參差不齊，加上沒有工資保障，不可能冒著得罪村干部的做法去履職，無法達到民主監(jiān)督的效果。

4.村委會干部財務管理意識淡薄。

當前村干部隊伍大部分是中老年人，覺悟不高，沒有為集體開拓進取之心，同時選出來的村干部有不少是大家族、地方勢力強的人員，財務管理意識淡薄，法制觀念差，只要是資金就敢用。

五、村級財務管理的改革方向和建議

村民委員會是群眾性自治組織，村級財務管理是實行村民自治的重要形式，當今的村賬鄉(xiāng)代理從短期內來看能夠有效治理、規(guī)范村級財務管理，但從長遠來看尤其是建設法治國家的目標來看，這種做法有悖于《村民委員會組織法》的核心內容，在村級財務管理上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及代理機構不能代操代辦。全面脫貧后，“三農”工作必將全面轉入到鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略目標上來。為更好地發(fā)揮村民自治的優(yōu)越性、實現(xiàn)同步小康，促使村級財務管理工作更好地參與到鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標上來，有必要將村級財務管理工作由現(xiàn)行的村賬鄉(xiāng)代理制回歸到村委會管理。為做好村級財務管理回歸村委會實施，應創(chuàng)新體制機制做好以下幾方面的配套和建設：

1.嚴格落實大學生村官到農村到村委會上班規(guī)定充實村委會力量。

多年來不少地方的大學生村官服務期只在村委會掛個名頭，實際服務單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或相關單位甚至縣級某些單位，鑒于村委會干部年齡偏大、文化素質偏低的現(xiàn)實，嚴格落實國家關于大學生村官的服務期間工作實施地為村委會。此外，每年選派的三支一扶人員中的支農及扶貧人員也可以安排到村委會服務，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或機關單位不得以缺少人員為借口把大學生村官或三支一扶人員的服務期放到本單位實施。這樣村委會的日常性事務比如辦公文檔的編制、會議的起草工作、財務與會計崗位都可以由大學生村官或三支一扶人員來實行，為村級財務管理由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會實施提供人員儲備。

2.做好辦公設備的配置和人員培訓為村級財務管理提供硬件和軟件的支持。

縣級政府為本縣各村委會接入內網(wǎng)、配備辦公電腦及專用的財務核算軟件，為村級財務管理由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會實施提供物質保障，縣級財政局或農業(yè)農村局對本縣村委會財務人員進行系統(tǒng)培訓做到包教包會，并在村級財務管理由村賬鄉(xiāng)代理回歸村委會實施后提供業(yè)務指導。

3.強化村務監(jiān)督方式，做到內部監(jiān)督不走過場杜絕假監(jiān)督。

在村級換屆選舉時，同時由村民選出素質、覺悟高的村民作為村務監(jiān)督小組成員，由縣財政出資每月發(fā)放一定數(shù)量的現(xiàn)金補助，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門聯(lián)合對村務監(jiān)督小組成員進行全面的培訓，每半年進行一考核，對不認真履職人員進行調換同時停發(fā)補貼。

4.定期開展檢查和審計，做到外部監(jiān)督為提高村級財務管理質量把脈護航。

縣級財政、農業(yè)部門每半年對全縣各村村級財務進行實地檢查，確保村級財務管理質量;縣級審計部門應當與財政部門通力合作，將關口前移由事后審計參與到事前、事中監(jiān)督當中;同時縣級審計、農業(yè)農村部門每年初對上年度村級財務進行審計;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門對村級每筆報賬支付票據(jù)進行審核、把關，簽字蓋章，并將相關資金撥付到村委會銀行賬戶;村委會出納憑財政所審核簽字蓋章的票據(jù)及村委會經(jīng)辦人員、審批人員、村務監(jiān)督小組人員簽字蓋章的票據(jù)付款。每月月末村委會會計將出納收付款單據(jù)做入財務核算軟件，每月月初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或經(jīng)管站審核人員對各村（居）委會上月會計制單及原始票據(jù)實行復核。通過上述措施為提高村級財務管理進行全方位、多層次地把關護航。

5.加強清產核資、核實債權債務為做好村級財務管理摸清家底。

近幾年來省市縣都有清理村級債權債務的相關要求，但村委會干部甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以為清理村級債權債務是為化解村級債務做準備，因此，有部分村委會干部打起了多報債務的主意。鑒于此，縣級政府應派出強有力的隊伍對本縣各村包括四荒在內的資產、村級債權債務進行上門上戶逐筆核實登記造冊并在相關網(wǎng)站、微信群公布，核實每個村的家底。

6.完善傳統(tǒng)的輸血補助模式，提高村級造血功能來增加村集體收益和農民收入。

2002年3月稅費改革后，村委會日常運轉和村干部工資津補貼主要來源于財政轉移支付，從最初每村4.5萬增加到2019年合并村每村15萬（財政轉移支付13萬、市縣配套及增加運行經(jīng)費2萬）、非合并村14萬（財政轉移支付12萬、市縣配套及增加運行經(jīng)費2萬）。但財政轉移支付僅僅維持村干部部分工資津補貼和基本的日常運轉，村委會正常運轉還存在一定的困難。比如某鎮(zhèn)2019年各村（居）轉移支付及配套資金209.5萬元，而當年鎮(zhèn)政府考核核定的村干部工資津補貼超過209.5萬元，除去辦公用品等日常性開支外，村干部工資、津貼無法足額發(fā)放到位。此外村級公益事業(yè)如道路、橋梁、河堤港灣、山塘水堰、新農村建設、村莊整治等完全靠上級專項資金來實施。國家在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時應該考慮在提高村級運轉經(jīng)費及村委會造血功能上增加投入。在前期清產核資摸清村委會家底的基礎上，中央、省、市、縣通過資金投入大規(guī)模改造農村四荒，將昔日的農村四荒，變廢為寶，以此作為村委會的集體資產。比如通過種植藥材、經(jīng)濟林盤活山林資源;通過新建、維修能夠抵抗百年一遇的大洪水的河堤，將河堤以內的荒灘改造成農業(yè)用地作為村委會的集體資產，由村委會出租或以土地入股的方式給有實力、懂經(jīng)營的公司或種植大戶進行發(fā)展生態(tài)或觀光農業(yè)，并且規(guī)定這些公司或大戶必須接收一定數(shù)量的農民入股，所需勞動力必須優(yōu)先聘請本村內的農戶;通過某些專項資金比如蠶桑、茶葉等項目資金注入有上述產業(yè)所在地的公司或合作社，作為村委會投資入股資金，通過這種嫁接方式增加村集體收入。

村級財務管理是一個永恒的話題，做好和落實村級財務管理關鍵在人，只有管好人，提高村干部的素質和覺悟，發(fā)揮村干部的主觀能動性和創(chuàng)造力，同時完善村委會選舉制度，結合打黑除惡專項斗爭為村委會換屆選出群眾放心的村（居）干部營造良好環(huán)境。

參考文獻

[1]中華人民共和國村民委員會組織法（2018修正）[Z].

[2]國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）[Z].

（作者單位：修水縣全豐鎮(zhèn)財政所）