陳 希

(山東社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002)

中美兩國(guó)在抗擊新冠疫情過(guò)程中采取了不同的路徑，在團(tuán)結(jié)一致的努力下我國(guó)取得了抗疫的階段性成果，而美國(guó)各州在維護(hù)公共衛(wèi)生方面各自為政的方式導(dǎo)致傳染病防治方面的效果非常有限，無(wú)法充分保障公民的生命安全及健康。公共衛(wèi)生突發(fā)事件是對(duì)國(guó)家制度的考驗(yàn)，這次疫情充分暴露了美國(guó)的制度缺陷。從美國(guó)防疫法規(guī)的變遷中，可以看到美國(guó)聯(lián)邦政府行政權(quán)力與各州政府的權(quán)力存在分裂以及相互對(duì)抗的情況。由于傳染疾病控制的特殊性，防控不可能靠某個(gè)地方政府自行完成，美國(guó)以地方為主的防疫權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)體現(xiàn)了美國(guó)法律制度應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的缺陷?！爸挥凶鹬厣鐣?huì)主義事業(yè)建設(shè)的客觀規(guī)律，注重發(fā)揮主觀能動(dòng)性，才能把握時(shí)代的脈搏和契機(jī)，順勢(shì)而為，真正成為歷史的主人?！?1)宋俊成：《新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的邏輯思考》，《新時(shí)代馬克思主義論叢》2019年第2期。此次我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件過(guò)程體現(xiàn)出了我國(guó)國(guó)家治理體系的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。傳染病防控是關(guān)乎社會(huì)公共利益的重大課題，筆者擬從憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)角度出發(fā)討論美國(guó)制度的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步完善權(quán)責(zé)明確、具有公信力的現(xiàn)代政府治理提供理論支持。

一、美國(guó)防疫權(quán)力結(jié)構(gòu)分析

(一)以警察權(quán)為依據(jù)的地方政府防疫權(quán)力

美國(guó)州政府在各州公共衛(wèi)生領(lǐng)域承擔(dān)主要責(zé)任，州政府執(zhí)行當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)構(gòu)授權(quán)的疾病防控法規(guī)以及國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的本土衛(wèi)生與公共安全相關(guān)立法。在應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生公共事件時(shí)，美國(guó)各州公共衛(wèi)生部門(mén)需要及時(shí)向州立法機(jī)構(gòu)報(bào)告其關(guān)于傳染病的調(diào)查結(jié)果，得到必須隔離的政策建議后，州立法機(jī)構(gòu)頒布隔離令，地方衛(wèi)生部門(mén)官員迅速擴(kuò)張權(quán)力，實(shí)施大規(guī)模防疫檢查。檢疫的程序、隔離的地點(diǎn)、強(qiáng)制方式、隔離的必要性等由各州自行決定。有的州進(jìn)一步將權(quán)力下放給地方政府，由地方政府具體實(shí)施法規(guī)。(2)Blewett H. Lee,Leipzig, “Limitations Imposed by Federal Constitution on the Right of the States to Enact Quarantine Laws”, in Harvard Law Review ,Vol. 2(1889),p.267.州和地方衛(wèi)生部門(mén)的防疫權(quán)限一般包括：?jiǎn)?dòng)其境內(nèi)的隔離和檢疫，依照地方法規(guī)強(qiáng)制執(zhí)行公共衛(wèi)生命令，承擔(dān)當(dāng)?shù)刂委熞约白粉櫭芮薪佑|者的任務(wù)，還需要承擔(dān)調(diào)查傳染病、協(xié)調(diào)控制、提供公共信息等公共服務(wù)。

聯(lián)邦憲法警察權(quán)規(guī)范是州防疫權(quán)的憲法依據(jù)。警察權(quán)指地方政府的權(quán)力，是美國(guó)各州實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)、推進(jìn)社會(huì)福利領(lǐng)域的權(quán)限。(3)Arjun K. Jaikumar, “Red Flags in Federal Quarantine: the Questionable Constitutionality of Federal Quarantine After NFIB v. SEBELIUS”, in Columbia Law Review, Vol. 677(2014) , p.114.警察權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)公共福利所樹(shù)立的州與聯(lián)邦之間的憲法界限，是為了實(shí)現(xiàn)州合理干預(yù)個(gè)人自治利益、自由的權(quán)力，尤其是地方政府為了提供公共產(chǎn)品而調(diào)整私人利益的權(quán)力。警察權(quán)是州權(quán)力干預(yù)個(gè)人自由的權(quán)力范圍，限度為州政府不能不合理地干預(yù)。

在美國(guó)地方事務(wù)管理中，警察權(quán)理論的地位至關(guān)重要，它是各州政府牽制聯(lián)邦政府而保持自治的依據(jù)，也是州政府對(duì)公民執(zhí)行權(quán)力的正當(dāng)性依據(jù)。美國(guó)聯(lián)邦憲法修正案第10條是警察權(quán)的憲法文本依據(jù)：“本憲法所未授予合眾國(guó)或未禁止各州行使之權(quán)力，皆由各州或人民保留之?！?4)《美國(guó)憲法及其修正案》，朱曾汶譯，商務(wù)印書(shū)館2014年版，第16頁(yè)。警察權(quán)的判例法淵源為1905年雅各布森訴馬薩諸塞州案，聯(lián)邦最高法院在此案中確認(rèn)了依據(jù)警察權(quán)各州擁有維護(hù)本地公共健康和公共安全的立法權(quán)力。(5)Jacobson v. Massachusetts, 197 U.S. 11, 25 (1905).聯(lián)邦最高法院還提到州警察權(quán)的天然屬性，指出警察權(quán)早于聯(lián)邦政府存在以前就已經(jīng)存在，在聯(lián)邦憲法的商業(yè)條款的權(quán)力下州具有自治權(quán)。(6)Gibbons v. Ogden, 22 U.S. (9 Wheat.) 1 (1824).除非國(guó)會(huì)明確表示，否則聯(lián)邦法規(guī)不能超于州警察權(quán)干預(yù)地方事務(wù)。(7)Rice v. Santa Fe Elevator Corp., 331 U.S. 218, 230 (1947), quoted in Medtronic, Inc. v. Lohr, 518 U.S. 470, 485 (1996).即便在強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦法律的優(yōu)先權(quán)時(shí)，聯(lián)邦最高法院仍會(huì)認(rèn)可州的警察權(quán)是首要的、歷史傳承給州政府的地方事務(wù)處置權(quán)。(8)Hillsborough County, Fla. v. Automated Med. Labs., Inc., 471 U.S. 707, 719 (1985) (citing Rice v. Santa Fe Elevator Corp., 331 U.S. 218, 230 (1947)).

保護(hù)公共衛(wèi)生安全也屬于警察權(quán)的一部分。雖沒(méi)有明文列舉州政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利方面的立法范圍，不過(guò)美國(guó)聯(lián)邦憲法第1條第10款規(guī)定了憲法認(rèn)可州執(zhí)行檢查法規(guī)的效力，其中包括隔離防疫法規(guī)的權(quán)限。聯(lián)邦最高法院也通過(guò)判例解釋了州政府行使防疫權(quán)力的正當(dāng)性。1824年吉本斯訴奧格登案中，大法官馬歇爾認(rèn)為公共利益與州權(quán)力具有密切關(guān)系，警察權(quán)是一種立法權(quán)，可以涉及州境內(nèi)一切事務(wù)，而檢查法、隔離法規(guī)以及醫(yī)生出具處方所依據(jù)的健康法規(guī)，均不應(yīng)被聯(lián)邦政府干預(yù)。法庭認(rèn)可州政府當(dāng)然擁有維護(hù)本地公共衛(wèi)生的權(quán)力，州政府在衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域具有首要的義務(wù)，并且各州均承擔(dān)著巨額地方公共衛(wèi)生支出。經(jīng)過(guò)一系列判例，州警察權(quán)理論的正當(dāng)性得到了判例法的支持，美國(guó)以各州為主的地方自治公共衛(wèi)生管理權(quán)力結(jié)構(gòu)形成。

(二)以商業(yè)條款為依據(jù)的聯(lián)邦防疫權(quán)力

聯(lián)邦防疫的權(quán)限包括實(shí)施防疫措施阻止傳染病進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)、阻止州之間疾病傳播、輔助州與地方機(jī)構(gòu)阻止疾病傳播。聯(lián)邦政府獲得這些權(quán)限主要依據(jù)聯(lián)邦憲法第1條，其賦予國(guó)會(huì)征稅、支出、管理州際商業(yè)的權(quán)力，這些授權(quán)是聯(lián)邦公共衛(wèi)生權(quán)力的憲法基礎(chǔ)。憲法授權(quán)為了公共安全、衛(wèi)生和福利而做的征稅及支出，而從公共衛(wèi)生視角觀察，但比起征稅和支出的權(quán)力，商業(yè)條款最能支撐聯(lián)邦政府掌握聯(lián)邦防疫權(quán)，因此州際商業(yè)條款是聯(lián)邦防疫權(quán)力的核心依據(jù)。

州際商業(yè)條款是指憲法第1條第8款授權(quán)國(guó)會(huì)立法，“規(guī)定合眾國(guó)與外國(guó)、各州之間以及與印第安部落之間的貿(mào)易”。通過(guò)聯(lián)邦最高法院擴(kuò)張解釋?xiě)椃ㄖ械摹氨仨毢颓‘?dāng)”條款和州際商業(yè)條款，聯(lián)邦政府逐漸獲得了以邊境和州際為管轄范圍的防疫權(quán)。

法庭擴(kuò)張解釋聯(lián)邦憲法中國(guó)會(huì)權(quán)力條款，為商業(yè)條款擴(kuò)張解釋奠定了基礎(chǔ)。聯(lián)邦憲法第1條第8款第18項(xiàng)中提到，“為執(zhí)行以上各項(xiàng)權(quán)力及依據(jù)本憲法授予合眾國(guó)政府或政府中任何機(jī)關(guān)或官員之其他一切權(quán)力所需制定必要與恰當(dāng)之法律”。這意味著國(guó)會(huì)可以在不干預(yù)憲法保護(hù)利益的前提下，授權(quán)聯(lián)邦政府從不具體的、未列舉的權(quán)力中采取行動(dòng)。1819年麥克洛克訴馬里蘭州案中，馬歇爾大法官提出了著名的“必須和恰當(dāng)”條款的司法解釋，認(rèn)為這一條款適用任何合理的方法，只要憲法不禁止，執(zhí)行明示權(quán)力。

以必要和恰當(dāng)條款的司法解釋為基礎(chǔ)，為了使得聯(lián)邦政府獲得防疫權(quán)力，聯(lián)邦最高法院陸續(xù)在判例法中擴(kuò)張解釋了商業(yè)條款。通過(guò)一系列判例，聯(lián)邦最高法院借助商業(yè)條款確立了聯(lián)邦政府干預(yù)州際事務(wù)的權(quán)力。有學(xué)者指出，自羅斯福新政起，聯(lián)邦在公共事務(wù)上的權(quán)限有進(jìn)一步明顯增長(zhǎng)的趨勢(shì)。(9)Lawrence O. Gostin, “Public Health Theory and Practice in the Constitutional Design”, in Health Matrix ,Vol.11(2001), p.265.擴(kuò)張解釋商業(yè)條款使得聯(lián)邦權(quán)力進(jìn)入傳統(tǒng)州公共衛(wèi)生事務(wù)范圍，這明顯削減了第十修正案的力量，法庭支持將商業(yè)條款運(yùn)用在環(huán)境保護(hù)、食品與藥品安全以及其他公共衛(wèi)生事務(wù)上。不過(guò)，在傳統(tǒng)的公共利益領(lǐng)域，聯(lián)邦政府的立法仍然是各州立法中個(gè)人權(quán)利保護(hù)的底線。關(guān)于水質(zhì)控制的州際案件阿肯色州訴俄克拉何馬州案(10)Arkansas v. Oklahoma, 503 U.S. 91, 101 (1992).、關(guān)于衛(wèi)生與安全的判例蓋德案(11)Gade v. National Solid Wastes Management Ass'n, 505 U.S. 88, 97 (1992).、關(guān)于保護(hù)區(qū)的判例美國(guó)能源部訴俄亥俄州案(12)United States Dep't of Energy v. Ohio, 503 U.S. 607, 611-12 (1992).等聯(lián)邦最高法院一系列公共利益案件的裁判，體現(xiàn)出法庭支持公共事務(wù)上仍以各州法規(guī)為主，聯(lián)邦立法負(fù)責(zé)建立最低限度的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)邦政府協(xié)助州政府開(kāi)展工作的立場(chǎng)。在防疫法規(guī)領(lǐng)域，州政府控制隔離防疫的強(qiáng)度仍比聯(lián)邦要求更高一些。

(三)美國(guó)聯(lián)邦政府的防疫立法及權(quán)力擴(kuò)張

縱向觀察美國(guó)聯(lián)邦層面防疫立法歷程，可以總結(jié)出三個(gè)明顯階段：20世紀(jì)前聯(lián)邦防疫立法權(quán)缺位，20世紀(jì)初聯(lián)邦逐步建立起以州際和邊境防疫為管轄對(duì)象的立法權(quán)，21世紀(jì)初聯(lián)邦擴(kuò)張檢疫立法權(quán)限。

建國(guó)初期，聯(lián)邦政府就考慮在憲法授權(quán)范圍內(nèi)盡快建立聯(lián)邦公共衛(wèi)生立法。約翰·亞當(dāng)斯和托馬斯·杰弗遜等國(guó)會(huì)成員，就曾引用商業(yè)條款證明聯(lián)邦公共健康立法的正當(dāng)性、合法性。這些努力的成果比較有限，僅出臺(tái)了一部《五月法案》。這部法律要求聯(lián)邦政府在防疫問(wèn)題上的任何行動(dòng)需要以地方政府主動(dòng)要求為前提，沒(méi)有賦予聯(lián)邦政府主動(dòng)發(fā)出命令的強(qiáng)制力。(13)Act of May 27, 1796, ch. 31, 1 Stat. 474 (repealed 1799).此后，國(guó)會(huì)還拒絕批準(zhǔn)賦予聯(lián)邦政府強(qiáng)制隔離命令權(quán)力的法案。國(guó)會(huì)認(rèn)為，隔離州際的商品運(yùn)輸將干擾州政府的警察權(quán)，聯(lián)邦憲法商業(yè)條款僅被允許用來(lái)維護(hù)公共利益而不是作為干預(yù)州政府的理由。18世紀(jì)時(shí)傳染疾病的快速蔓延，使得美國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)始倡導(dǎo)更加傾向聯(lián)邦權(quán)力主導(dǎo)的公共管理，聯(lián)邦財(cái)政部成為聯(lián)邦政府試圖從地方過(guò)渡權(quán)力的行動(dòng)主體。1799年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《二月法案》，這部立法雖沒(méi)有授權(quán)聯(lián)邦政府發(fā)布隔離命令，但是允許在財(cái)政部的指導(dǎo)下聯(lián)邦輔助州政府執(zhí)行地方和州的隔離命令，且不再要求以州政府要求為前提。(14)Act of Feb. 25, 1799, ch. 12, 1 Stat. 619.1878年國(guó)會(huì)通過(guò)《國(guó)家檢疫法案》，不過(guò)這一法規(guī)與州法相比尚未獲得優(yōu)先適用地位。同年，國(guó)會(huì)運(yùn)用商業(yè)條款的權(quán)力對(duì)海運(yùn)領(lǐng)域立法，以阻止傳染病通過(guò)邊境進(jìn)入美國(guó)。(15)Act of Apr. 29, 1878, ch. 66, 20 Stat. 37此后，聯(lián)邦最高法院在判例法中強(qiáng)調(diào)州防疫權(quán)力需要國(guó)會(huì)立法保護(hù)，至少在海運(yùn)領(lǐng)域，而且在海運(yùn)領(lǐng)域防疫隔離立法中，若州與聯(lián)邦不一致，則聯(lián)邦法律優(yōu)先。(16)Morgan's Steamship Co. v. Louisiana Board of Health. 118 U.S. 455 (1886).1890年國(guó)會(huì)通過(guò)了《美國(guó)完全防疫隔離服務(wù)法》，授權(quán)財(cái)政部起草法規(guī)阻止傳染病，并且傳染病不限于海運(yùn)領(lǐng)域，允許財(cái)政部針對(duì)傳染病傳播領(lǐng)域州法空缺或者不足的地方出臺(tái)法規(guī)。(17)Act of Mar. 27, 1890, ch. 51, 26 Stat. 31.在邊境和州際領(lǐng)域，《美國(guó)完全防疫隔離服務(wù)法》成為州防疫權(quán)力緩慢過(guò)渡給聯(lián)邦的起點(diǎn)，州和地方本質(zhì)上將自己的防疫信息轉(zhuǎn)給聯(lián)邦財(cái)政部，強(qiáng)制防疫帶來(lái)的費(fèi)用和責(zé)任也轉(zhuǎn)讓給聯(lián)邦。(18)Polly J. Price,“ Federalization of the Mosquito: Structural Innovation in the New Deal Administrative State”, in Emory Law Journal, Vol. 60 (2010),p.342.

20世紀(jì)初，聯(lián)邦防疫法規(guī)確立了邊境和州際的管轄權(quán)，其優(yōu)先權(quán)在司法判例中獲得認(rèn)可。1902年起，聯(lián)邦最高法院再三確認(rèn)其立場(chǎng)，聯(lián)邦的防疫隔離法規(guī)依據(jù)商業(yè)條款可以優(yōu)于州法。雖然防疫、疫苗管理等屬于州的警察權(quán)，但是涉及到國(guó)家公共衛(wèi)生時(shí)聯(lián)邦疾病防疫法優(yōu)先。(19)Morgan's Steamship in Compagnie Francaise de Navigation a Vapeur v. Louisiana State Board of Health. 186 U.S. 380 (1902).聯(lián)邦隔離法規(guī)無(wú)疑是在州際和國(guó)外商業(yè)利益上運(yùn)行的。(20)Compagnie Francaise with Jacobson v. Massachusetts. 197 U.S. 11 (1905).以1913年系列判例作為背景，聯(lián)邦將疾病控制權(quán)進(jìn)行國(guó)家化，聯(lián)邦最高法院多次主張州際、境外疾病防疫需要依賴聯(lián)邦國(guó)會(huì)權(quán)力。(21)The Minn. Rate Cases, 230 U.S. 352, 407 (1913).美國(guó)國(guó)會(huì)在1944年頒布了《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，自從聯(lián)邦《公共衛(wèi)生服務(wù)法》頒布后很少再出現(xiàn)大范圍傳染病爆發(fā)?！豆残l(wèi)生服務(wù)法》授權(quán)聯(lián)邦政府通過(guò)總統(tǒng)發(fā)布的政府令列明病毒名單，病毒名單制度意味著聯(lián)邦邊境檢疫機(jī)構(gòu)有權(quán)力針對(duì)流行疾病對(duì)入境的、州際間流動(dòng)的個(gè)人采取隔離或者其他防疫措施。依據(jù)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》授權(quán)，總統(tǒng)令發(fā)布病毒名單，這一名單是由1979年成立的美國(guó)衛(wèi)生與公眾服務(wù)部提供。

21世紀(jì)初，美國(guó)經(jīng)歷了炭疽生化襲擊，在其國(guó)家安全受到重大沖擊的背景下，聯(lián)邦防疫權(quán)力進(jìn)一步得到鞏固。作為聯(lián)邦防疫主體的美國(guó)疾病控制及預(yù)防中心(以下簡(jiǎn)稱CDC)確定了主導(dǎo)地位，并且聯(lián)邦防疫權(quán)力不僅僅限于邊境和州際，聯(lián)邦疾病防疫權(quán)力體現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢(shì)。

CDC是二戰(zhàn)后逐步建立起來(lái)的聯(lián)邦政府部門(mén)，隸屬于聯(lián)邦衛(wèi)生及公共服務(wù)部。CDC是一個(gè)聯(lián)邦研究、建議如何阻止疫情并制定防疫規(guī)則的專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其觀點(diǎn)形成聯(lián)邦防疫政策的證據(jù)基礎(chǔ)，指導(dǎo)各州并提出建議。CDC管轄州際、邊境檢疫，鑒別、衡量各地疫情的責(zé)任歸各州本地公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。各州領(lǐng)域內(nèi)，CDC僅可以給出專業(yè)指導(dǎo)，不過(guò)由于準(zhǔn)確和可信，CDC的建議對(duì)各州至關(guān)重要。2001年，CDC發(fā)布了《緊急衛(wèi)生安全法案》，該法案給各州提供了立法模式，作為各州實(shí)施州立法權(quán)的參考，多數(shù)州通過(guò)了該法案。(22)Jared P. Cole, Cong. Research Serv., RL33201, FEDERAL AND STATE QUARANTINE AND ISOLATION AUTHORITY 2 (2014).

聯(lián)邦政府強(qiáng)化了防疫機(jī)構(gòu)的地位，立法方面也試圖進(jìn)一步擴(kuò)張。2011年聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定，只要州的政策不到位，CDC有權(quán)處理州的防疫事務(wù)。(23)42 C.F.R. 70.2 (2011).2006年《公共衛(wèi)生服務(wù)法》法典化，聯(lián)邦政府擁有了立法上的防疫權(quán)限。(24)Public Health Service Act, Pub. L. No. 78-410, 58 Stat. 682 (1944) (codified as amended at 42 U.S.C. §§ 201-300 (2006)).依據(jù)2017年《檢疫隔離條例》，CDC甚至獲得了干預(yù)州防疫的權(quán)力。2017年1月19日，通過(guò)聯(lián)邦登記制度頒布了《2017年聯(lián)邦防疫條例(規(guī)定)》(以下簡(jiǎn)稱《2017年防疫規(guī)定》)。該防疫條例并未實(shí)質(zhì)影響任何權(quán)限，僅僅是落實(shí)2006年《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，明確了CDC的專業(yè)屬性功能。(25)Section 361 of the Public Health Service Act, codified at § 264 of Title 42 of the U.S. Code.《2017年防疫規(guī)定》明確體現(xiàn)了CDC的責(zé)任，并讓公眾知曉?！?017年防疫規(guī)定》實(shí)質(zhì)上是為了體現(xiàn)埃博拉等傳染病的防治屬于聯(lián)邦的管轄權(quán)?！?017年防疫規(guī)定》規(guī)定，總統(tǒng)發(fā)布行政令列明需要防疫的病毒名單，對(duì)此名單上的病毒進(jìn)行防控，聯(lián)邦政府可以實(shí)施強(qiáng)制措施。

《2017年防疫規(guī)定》還明確了聯(lián)邦政府防疫權(quán)力由CDC擁有。CDC可以批準(zhǔn)“以防止引入、傳播傳染病為目的，依據(jù)行政命令規(guī)定，對(duì)任何個(gè)人進(jìn)行人身控制、醫(yī)學(xué)檢查、檢疫、隔離或有條件地解除限制”。在港口或其他地點(diǎn)的入口，CDC被授權(quán)可以采取公共衛(wèi)生措施，要求個(gè)人出示聯(lián)系人、目的地、健康狀況、接觸史、旅行史等信息等。(26)Control of Communicable Diseases, 82 Fed. Reg. 6890 (Jan. 19, 2017) (codified at 42 C.F.R. pts. 70, 71) .該規(guī)定使得CDC可以直接干預(yù)州際事務(wù)。雖然聯(lián)邦政府與州并未在防疫領(lǐng)域產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性權(quán)力改變，但在涉外事務(wù)上聯(lián)邦政府逐步明確自己的位置，并擴(kuò)張自己在州際間的權(quán)力。

二、美國(guó)防疫權(quán)力框架的缺陷

雖然以地方的警察權(quán)為權(quán)力中心，但是聯(lián)邦政府在邊境、州際領(lǐng)域掌握防疫權(quán)力。CDC借助《2017年防疫規(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦防疫權(quán)的重要性，這將美國(guó)防疫領(lǐng)域的權(quán)力復(fù)雜化，并產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。其一，原本統(tǒng)一的國(guó)家與州的公共衛(wèi)生安全利益被分裂為州的地方公共衛(wèi)生利益、聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)維護(hù)的國(guó)家衛(wèi)生安全利益。其二，面對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件，合理并有限克減個(gè)人權(quán)利成為必須，但由于聯(lián)邦與州的防疫權(quán)相對(duì)平行，缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，防疫權(quán)力缺乏尋求正當(dāng)性的主動(dòng)性，權(quán)力濫用侵害了公民權(quán)利。其三，司法救濟(jì)途徑失效。在美國(guó)，司法部門(mén)是制約權(quán)力的主要力量，而在公共利益與個(gè)人權(quán)利之間，美國(guó)司法部門(mén)傾向放棄對(duì)個(gè)人權(quán)利的維護(hù)，造成受防疫權(quán)力影響的個(gè)人沒(méi)有司法救濟(jì)的空間。

(一)權(quán)力分散

一方面，警察權(quán)授權(quán)各州政府采取措施保護(hù)當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生，造成各州政府防疫權(quán)力分散、對(duì)立。一國(guó)完整的公共衛(wèi)生權(quán)被分給各個(gè)州及其地方政府。州的邊境也是政治邊境，州政府會(huì)限制本地的醫(yī)療和技術(shù)資源，形成孤立、獨(dú)立的判斷，這必定對(duì)相鄰各州產(chǎn)生不當(dāng)影響。公共衛(wèi)生權(quán)力分裂導(dǎo)致公共利益割裂，造成州與州之間的公共利益對(duì)立，造成國(guó)內(nèi)防疫措施低效率。當(dāng)疾病在國(guó)內(nèi)傳播時(shí)，若某一州并未存在大規(guī)模傳染，其會(huì)對(duì)人員、物資流動(dòng)進(jìn)行限制。在公共衛(wèi)生危機(jī)中，以公共安全、公共衛(wèi)生利益為優(yōu)先。這需要借助監(jiān)督機(jī)制限制權(quán)力，才能保障地方政府有效率、合理地進(jìn)行立法和采取防疫措施。美國(guó)聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)對(duì)地方疾病控制的權(quán)力限制手段幾乎是無(wú)效的。

另一方面，聯(lián)邦政府與州政府之間防疫權(quán)力分散、對(duì)立。聯(lián)邦與州的矛盾體現(xiàn)了國(guó)家安全利益與州警察權(quán)之間的矛盾。公共衛(wèi)生權(quán)力屬于州，這些地方衛(wèi)生部門(mén)有責(zé)任控制和阻止傳染病，各州依靠本地政府有限的預(yù)算保衛(wèi)管轄權(quán)。當(dāng)聯(lián)邦政府在隔離措施上采取更積極行動(dòng)時(shí)，將引起聯(lián)邦與州之間的糾紛，導(dǎo)致重復(fù)檢疫、法規(guī)沖突及各州對(duì)聯(lián)邦防疫機(jī)構(gòu)的不信任。

其一，聯(lián)邦與州的對(duì)立導(dǎo)致了入境人員重復(fù)檢疫。當(dāng)境外人員入境時(shí)，以聯(lián)邦邊境檢疫權(quán)力為主，由CDC與邊境管理局合作確定是否需要隔離。當(dāng)人員進(jìn)入州時(shí)，州政府若質(zhì)疑聯(lián)邦政府與其他國(guó)家之間協(xié)議的充足性，可以本地居民安全為由要求聯(lián)邦提供更詳細(xì)的證明。特殊時(shí)期，當(dāng)州宣布公共衛(wèi)生緊急事件時(shí)，可以限制該人員就近隔離長(zhǎng)達(dá)3周。如果個(gè)別州的要求更嚴(yán)格，或者有公共衛(wèi)生工作人員從國(guó)外入境但被列入禁飛名單，全美醫(yī)務(wù)總管和CDC主任必須決定在這個(gè)州的國(guó)際機(jī)場(chǎng)是否對(duì)其實(shí)施隔離。此外，州衛(wèi)生官員有可能再次檢疫，因?yàn)樗麄儫o(wú)法獲得直接人員信息。這就造成了對(duì)境外入美人員的過(guò)度防疫。

其二，聯(lián)邦與州的對(duì)立導(dǎo)致法規(guī)沖突。州公共衛(wèi)生權(quán)與聯(lián)邦國(guó)家安全管理權(quán)二分導(dǎo)致了沖突。防疫法傳統(tǒng)上是州法，但是國(guó)會(huì)通過(guò)憲法得到了國(guó)家公共衛(wèi)生安全法規(guī)立法權(quán)?！?017年防疫規(guī)定》體現(xiàn)了聯(lián)邦嘗試在防疫法中扮演更加重要的角色，當(dāng)存在州際傳染疾病威脅時(shí)，CDC有強(qiáng)制防疫權(quán)力，在州政府不足以阻止疾病傳播并造成州際傳播時(shí)，CDC可以實(shí)施干預(yù)。在《2017年防疫規(guī)定》框架中，州權(quán)成了被動(dòng)的，CDC代表的聯(lián)邦權(quán)力可以立法直接影響個(gè)人自由。

其三，聯(lián)邦與州的對(duì)立導(dǎo)致CDC公信力受損。各州與CDC以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)時(shí)常就誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)、誰(shuí)應(yīng)該被隔離、是否應(yīng)該關(guān)閉邊境等問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)議。CDC與各州的公共衛(wèi)生部門(mén)和官員保持良好的工作關(guān)系，才能保障其建議得到實(shí)施。州官員也可能成為國(guó)會(huì)議員的代表，CDC需要以國(guó)會(huì)的年度撥款作為自己的基金基礎(chǔ)。在采取嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的州，CDC官員會(huì)全面配合州公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，即便他們清楚地了解某些措施是過(guò)度防疫。

(二)實(shí)質(zhì)正義缺陷

防疫以及隔離手段都是為了防止病毒傳播，目的是通過(guò)對(duì)人群區(qū)分對(duì)待，有效控制傳播。在控制病毒傳播背景下，涉及到公共利益時(shí)，需要謹(jǐn)慎地找到權(quán)力邊界，這就需要一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定正當(dāng)性。依照美國(guó)憲法第十四修正案，未經(jīng)正當(dāng)程序不能剝奪公民的財(cái)產(chǎn)、自由等權(quán)利。正當(dāng)程序條款保障個(gè)人不被錯(cuò)誤或者隨意地剝奪自由，實(shí)質(zhì)正當(dāng)程序保障政府在充分的正當(dāng)性前提下限制個(gè)人自由，程序正當(dāng)性保障法律的恰當(dāng)適用。(27)Mark Tushnet, “An Essay on Rights”, in TEX. L. REV., Vol.62 (1984) ,p.1363.防疫權(quán)限的正當(dāng)邊界應(yīng)該考慮到傳染病防疫需要阻攔病毒傳播的屬性，相對(duì)應(yīng)的措施包括準(zhǔn)確、可靠的診斷測(cè)試以及安全有效的疫苗、治療和隔離等。正當(dāng)程序保障將確保這些措施僅僅適用于需要被限制的人。現(xiàn)行立法及聯(lián)邦、州的防疫程序在聯(lián)邦和州府權(quán)力界限方面并不清晰。

從地方防疫權(quán)力角度出發(fā)，一方面，地方防疫措施、標(biāo)準(zhǔn)不固定造成對(duì)公民權(quán)利的侵害，自由裁量權(quán)濫用。美國(guó)各地防疫規(guī)定不同，聯(lián)邦層面也無(wú)力統(tǒng)一防疫規(guī)定。美國(guó)法院認(rèn)為，防疫權(quán)力邊界需要以防疫所需要的最低限度為準(zhǔn)，但司法判例只是個(gè)案標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)法統(tǒng)領(lǐng)各地立法。在防疫領(lǐng)域，相對(duì)于聯(lián)邦政府，地方政府獲得的自由裁量權(quán)更大，更有可能造成權(quán)力濫用問(wèn)題。另一方面,地方防疫權(quán)限過(guò)大，過(guò)度防疫侵害公民權(quán)利。依照警察權(quán)理論，美國(guó)州衛(wèi)生健康委員會(huì)權(quán)力較大，在防疫領(lǐng)域州政府會(huì)迅速獲得較大的自主權(quán)而導(dǎo)致過(guò)度衡量風(fēng)險(xiǎn)，造成防疫過(guò)度。

從聯(lián)邦防疫情況看，聯(lián)邦政府防疫法規(guī)缺乏正當(dāng)性。其一，《2017年防疫規(guī)定》授予CDC法規(guī)解釋權(quán)，這一規(guī)定違反了美國(guó)聯(lián)邦憲法。CDC被授權(quán)解釋條文中“控制”一詞。國(guó)會(huì)立法在對(duì)外檢疫與州際檢疫中都使用了這一詞匯，而美國(guó)憲法規(guī)定，對(duì)法規(guī)的理解須以國(guó)會(huì)解釋優(yōu)先。這也造成了機(jī)構(gòu)可以解釋自己行為的權(quán)力，有可能將“控制”一詞的含義擴(kuò)張到“多日的扣押”。雖然醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身不具有控制人身自由的權(quán)力，不過(guò)由于技術(shù)需要，在檢查、檢驗(yàn)、測(cè)試環(huán)節(jié)需要約束人員的行動(dòng)自由。將控制行動(dòng)自由解釋成扣押，不僅僅超越了對(duì)其授權(quán)，而且嚴(yán)重違反憲法第四修正案禁止非法搜查條款、第五修正案非法限制自由條款。其二，聯(lián)邦法規(guī)對(duì)非自愿隔離規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)違憲?！?017年防疫規(guī)定》設(shè)立了針對(duì)高度可能被感染群體的非自愿扣留。對(duì)自愿隔離是否正當(dāng)容易判斷，而依據(jù)美國(guó)法規(guī)，非自愿的活動(dòng)受限是一種政府強(qiáng)制的“民事拘禁”，需要遵守實(shí)質(zhì)和程序正當(dāng)?shù)囊?。非自愿扣留要求被拘禁人客觀對(duì)他人造成傷害的可能、主觀并無(wú)此意兩個(gè)必要條件。(28)Nathan A. Bostick et al., “Ethical Obligations of Physicians Participating in Public Health Quarantine and Isolation Measures”, in Pub. Health Reports,Vol.123 (2008),p.8.《2017年防疫規(guī)定》沒(méi)有提及，完全忽視了民事拘禁的兩方面因素，忽視了實(shí)質(zhì)正當(dāng)程序。該法規(guī)沒(méi)有要求任何證據(jù)和行動(dòng)證明，也沒(méi)有提到疾病屬性的分析?！?017年防疫規(guī)定》僅要求存在被傳染的合理懷疑就可以非自愿扣留。

(三)程序正義缺陷

防疫過(guò)程中，客觀需要由州發(fā)起對(duì)實(shí)施防疫措施的公民進(jìn)行周期性審查。各州防疫法規(guī)對(duì)此的規(guī)定差距很大，沒(méi)有統(tǒng)一的救濟(jì)程序，容易破壞程序正當(dāng)程序原則。CDC曾報(bào)告在埃博拉疫情期間，有29789人被州、地方的機(jī)構(gòu)用某種方式監(jiān)督，其中只有一起在聯(lián)邦法庭尋求救濟(jì)的案例。(29)Mayhew v. Hickox, No. CV-2014-36, 2014 Me. Trial Order LEXIS 1 (Dist. Ct. Me. Oct. 31, 2014).即便如此，司法程序提供的人身保護(hù)令也并不是理想的救濟(jì)程序，因?yàn)槿松肀Ｗo(hù)令不是由州權(quán)發(fā)起的審查，也不是周期性的。法庭在判例中拒絕州政府的觀點(diǎn)，指出人身保護(hù)令審查無(wú)法應(yīng)對(duì)錯(cuò)誤的拘禁。(30)Doe v. Gallinot, 657 F.2d 1017, 1023 (9th Cir. 1981).

聯(lián)邦防疫法規(guī)也明顯破壞程序正義。其一，未明確規(guī)定醫(yī)學(xué)檢查要以提前告知并同意為前提。每個(gè)人都有普通法權(quán)利拒絕任何檢查或者醫(yī)學(xué)診斷程序，這被認(rèn)為是受憲法保護(hù)的，由聯(lián)邦最高法院在判例中樹(shù)立的規(guī)則。(31)Cruzan v. Director, Missouri Department of Health497 U.S. 261, 269 (1990).這一權(quán)利的行使是否能對(duì)抗防疫過(guò)程中持續(xù)的行動(dòng)自由限制還不得而知。其二，不提前告知人身保護(hù)令的權(quán)利?！?017年防疫規(guī)定》不要求將個(gè)人申請(qǐng)人身保護(hù)令的救濟(jì)途徑告知本人，造成人們可以在聯(lián)邦法庭上對(duì)借助人身保護(hù)令挑戰(zhàn)隔離令的認(rèn)知程度不高。沒(méi)有提前告知、周期性的復(fù)查致使人身保護(hù)令無(wú)法保障個(gè)人權(quán)利。其三，對(duì)隔離人員的復(fù)查無(wú)法保證審查獨(dú)立和公平。現(xiàn)有的醫(yī)學(xué)復(fù)查是由CDC主任選擇的人員進(jìn)行審查的，僅要求其不是第一次隔離令的簽發(fā)人即可。(32)42 C.F.R. § 70.16(e) (2017).另外，基于上述的醫(yī)學(xué)審查結(jié)果，一旦疾控主任有合理理由懷疑某人被感染就可以維持隔離令，醫(yī)學(xué)審查甚至可以在電話上完成，或者采取任何醫(yī)學(xué)審查人員認(rèn)為可行的方式。在醫(yī)學(xué)審查結(jié)論上，被指定承擔(dān)醫(yī)學(xué)審查的審查員需要完成一份建議書(shū)，而對(duì)這份書(shū)面意見(jiàn)何時(shí)完成并沒(méi)有明確要求，也不要求負(fù)責(zé)人審閱。

(四)司法救濟(jì)無(wú)效

州政府與聯(lián)邦政府都需要依據(jù)法庭的憲法判例判斷未來(lái)的公共衛(wèi)生政策，但聯(lián)邦最高法院在防疫法規(guī)問(wèn)題上目前尚未有判例可供參考。

首先，由于傾向回避政治問(wèn)題，法院不積極考慮防疫權(quán)限的正當(dāng)性。從判決看，聯(lián)邦在防疫領(lǐng)域的權(quán)力正當(dāng)性不曾被司法部門(mén)質(zhì)疑，即便曾有聯(lián)邦隔離令被訴至聯(lián)邦法庭，也不涉及對(duì)隔離立法的合法性挑戰(zhàn)。(33)United States ex rel. Siegel v. Shinnick, 219 F. Supp. 789, 790-91 (E.D.N.Y. 1963).法庭采用個(gè)案分析的方法回避風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

其次，雖然法庭在判例法中強(qiáng)調(diào)警察權(quán)或者聯(lián)邦法規(guī)要證明其正當(dāng)性，但司法部門(mén)保持公共衛(wèi)生利益優(yōu)先的傾向。在判例法中，法庭強(qiáng)調(diào)州防疫立法行使其警察權(quán)必須證明：其一，公共衛(wèi)生應(yīng)急事件的必要性；其二，效力、合理、目的和方式；其三，恰當(dāng)程度；其四，最低限度。法庭認(rèn)為非自愿的人身限制必須嚴(yán)格解釋公民權(quán)利，因?yàn)檫@一程序已經(jīng)類似精神病人限制自由的程序，州衛(wèi)生委員會(huì)必須明確傳染病的屬性。不過(guò)，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為落腳在防疫領(lǐng)域，對(duì)于隔離等手段，州政府更需要注意保護(hù)公共利益而不是個(gè)人利益，因此在程序上不適用普通的民事非自愿隔離程序要求。(34)Foucha v. Louisiana, 504 U.S. 71, 75 (1992).并且，法庭往往依據(jù)衛(wèi)生部門(mén)提供的證據(jù)判斷疾病性質(zhì)，進(jìn)而判斷地方部門(mén)采取的措施或者立法是否過(guò)度，這就直接導(dǎo)致司法部門(mén)的裁判仍然偏向于維護(hù)地方防疫權(quán)力的決定。法庭放棄考慮正當(dāng)性，因?yàn)檫@樣可以輕松避免疾病傳播的可能性，這是狹隘的、實(shí)用主義的觀點(diǎn)。

再次，職務(wù)(有限)豁免制度造成司法救濟(jì)失效。有限豁免原則保障政府官員在行政行為未觸犯明確的法規(guī)的情況下采取的自由裁量決定，即便這一行為之后被證明是違法的。各州和聯(lián)邦立法中均有類似條款。職務(wù)豁免制度造成司法救濟(jì)失效。憲法標(biāo)準(zhǔn)未定或者不清晰，判例法不完善，導(dǎo)致州法官不清楚適用何種標(biāo)準(zhǔn)，只能選擇駁回訴訟。職務(wù)豁免也會(huì)造成州過(guò)度防疫問(wèn)題，職務(wù)豁免的適用不僅允許官員逃避危險(xiǎn)責(zé)任，也鼓勵(lì)美國(guó)行政人員相信他們可以免罰。官方自由裁量權(quán)越大，越可能采取強(qiáng)勢(shì)、高壓的手段防疫。同時(shí)，職務(wù)豁免導(dǎo)致即便是個(gè)人訴訟取勝，政府的貨幣賠償也無(wú)法實(shí)際實(shí)現(xiàn)。賠償一般以損失工資為標(biāo)準(zhǔn)，但州政府一般不負(fù)責(zé)這一賠償。

三、對(duì)我國(guó)依法防疫的啟示

我國(guó)對(duì)公共衛(wèi)生緊急突發(fā)事件非常重視，并建立起相對(duì)成熟的衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和科學(xué)的突發(fā)事件處置工作機(jī)制。目前，有關(guān)公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置的法規(guī)有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》《傳染病防治法》等。自上而下有國(guó)家到縣四級(jí)疾病防控體系，由政府部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控部門(mén)、應(yīng)急部門(mén)等主體對(duì)突發(fā)傳染病進(jìn)行應(yīng)急防控。與美國(guó)相比，我國(guó)具有獨(dú)特的政治體制優(yōu)勢(shì)。在新冠疫情全球蔓延的背景下，我國(guó)上下一心全民抗擊疫情，取得了全球矚目的成效。結(jié)合美國(guó)的防疫權(quán)力結(jié)構(gòu)研究，在發(fā)揮我國(guó)政治體制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，未來(lái)需要在以下幾個(gè)方面優(yōu)化我國(guó)防疫權(quán)力結(jié)構(gòu)：

首先，合理規(guī)制防疫主體權(quán)限。防疫主體包括中央和地方各級(jí)政府的衛(wèi)生部門(mén)、疾控中心、應(yīng)急處置部門(mén)及醫(yī)療機(jī)構(gòu)。相較美國(guó)，我國(guó)的防疫權(quán)力主體明確、統(tǒng)一。我國(guó)防疫權(quán)力結(jié)構(gòu)集中，依照法規(guī)授權(quán)中央政府統(tǒng)籌各地防疫工作，衛(wèi)建委提供專業(yè)指導(dǎo)和醫(yī)療，疾控部門(mén)負(fù)責(zé)傳染病的業(yè)務(wù)工作操作，各地的公共衛(wèi)生利益與國(guó)家的公共衛(wèi)生安全相一致，并不存在權(quán)力分散、相互對(duì)立的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。未來(lái)可以在以下幾個(gè)方面優(yōu)化防疫主體權(quán)力結(jié)構(gòu)：其一，目前我國(guó)采取各部門(mén)構(gòu)成的應(yīng)急指揮部為防疫權(quán)力實(shí)施主體，多部門(mén)協(xié)作的工作方式，可以通過(guò)立法進(jìn)一步明確各部門(mén)的主要職責(zé)。其二，需要明確預(yù)警主體和權(quán)限。我國(guó)防疫預(yù)警機(jī)制尚有缺陷，防疫各主體的職能劃分需要進(jìn)一步的優(yōu)化。從歷次公共衛(wèi)生危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)新型病毒感染者的絕大多數(shù)是各地的綜合醫(yī)院門(mén)診，因而醫(yī)療部門(mén)應(yīng)該成為預(yù)警體制的主體之一，或者強(qiáng)化其在傳染病防治領(lǐng)域的作用。疾控部門(mén)負(fù)責(zé)傳染病控制，但各級(jí)疾控部門(mén)之間的關(guān)系并不一致。我國(guó)應(yīng)從人才、資金等方面加大對(duì)疾控部門(mén)的投入，理順各級(jí)疾控部門(mén)之間的工作關(guān)系。其三，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制，重視上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)單位及各級(jí)人大的監(jiān)督指導(dǎo)職能。在公共衛(wèi)生突發(fā)事件中，監(jiān)督力量發(fā)揮積極作用可以有效避免有關(guān)部門(mén)的消極不作為，減少因權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致預(yù)警機(jī)制失靈的可能性。

其次，重視權(quán)力正當(dāng)性邊界。通過(guò)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，防疫立法和措施正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不透明容易導(dǎo)致防疫措施受質(zhì)疑，直接影響個(gè)人權(quán)利保障。立法權(quán)力分散、正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)不清晰造成法庭無(wú)法積極應(yīng)對(duì)救濟(jì)，無(wú)法適用法規(guī)對(duì)抗權(quán)力。防疫法規(guī)和措施的正當(dāng)性建立在維護(hù)公共利益的出發(fā)點(diǎn)上。以此為基礎(chǔ)，正當(dāng)性、合法性的判斷需要考慮比例原則，也就是在保護(hù)公共安全的前提下最小限度地影響個(gè)人權(quán)利。20世紀(jì)60年代，沃倫大法官時(shí)期，聯(lián)邦最高法院強(qiáng)調(diào)平等與自由，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)代公共衛(wèi)生政策標(biāo)準(zhǔn)中運(yùn)用憲法平等保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，提出了評(píng)價(jià)正當(dāng)性、合理性的方法。首先，合理性基礎(chǔ)審查，也就是公共安全衛(wèi)生、道德、平等、秩序等是警察權(quán)的有效目的，合理性檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是最低限度的。(35)Berman v. Parker, 348 U.S. 26, 32 (1954).其次，干預(yù)性程度審查。州政府的措施必須與公共目標(biāo)實(shí)質(zhì)有關(guān)，公共利益必須非常重要，不僅僅是合法。手段與方法必須有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系，而不是合理聯(lián)系。再次，嚴(yán)格審查。聯(lián)邦最高法院要嚴(yán)格審查可疑的分類歧視和對(duì)基本權(quán)利、自由增加負(fù)擔(dān)的行為。(36)Arjun K. Jaikumar, “Red Flags in Federal Quarantine: the Questionable Constitutionality of Federal Quarantine After NFIB v. SEBELIUS”, in Colum. L. Rev. ,Vol.114(2014),p.114.上述方法與比例原則理論相似，我國(guó)立法中強(qiáng)調(diào)在達(dá)到既定目標(biāo)的前提下，采取最小傷害措施，也就是采取的手段和措施與結(jié)果相對(duì)稱。

再次，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，以目前的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，需要進(jìn)一步完善立法來(lái)明確各級(jí)政府、主管機(jī)關(guān)的權(quán)限。任何救濟(jì)措施都以立法明確、可執(zhí)行為前提，目前《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是我國(guó)群體性不明原因傳染病的應(yīng)對(duì)法規(guī)?？梢钥紤]出臺(tái)進(jìn)一步的法律解釋。此外，進(jìn)一步探索地方立法，規(guī)范各地依法防疫工作。目前已經(jīng)有多地進(jìn)行防疫地方立法，全面詳細(xì)規(guī)定了防疫工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)規(guī)范了基層自治組織的防疫工作權(quán)限，使得防疫工作有法可依，正當(dāng)性得到體現(xiàn)。

最后，重視公共衛(wèi)生危機(jī)事件中的救濟(jì)程序。公共衛(wèi)生危機(jī)事件發(fā)生后，出于對(duì)公共利益的優(yōu)先考慮，公民個(gè)人的自由和權(quán)利受到一定限制。合理的立法是保障個(gè)人權(quán)利的預(yù)先方式，但不是保障權(quán)利的唯一方式，事后救濟(jì)的方法和程序也非常關(guān)鍵。司法訴訟雖然不能及時(shí)完成對(duì)個(gè)人權(quán)利損失的救濟(jì)，但仍是維護(hù)秩序的重要一環(huán)。除此之外，在這次疫情中我國(guó)中小企業(yè)受到了沖擊，影響到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，同時(shí)也影響到就業(yè)等社會(huì)保障環(huán)節(jié)。防疫法規(guī)中需要重視如何合理恢復(fù)因疫情沖擊造成的社會(huì)失衡，也就是如何有效補(bǔ)償或者補(bǔ)貼個(gè)人、中小企業(yè)受到的利益損失。