范 慧 范和生

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601；安徽大學 創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院，安徽 合肥 230601)

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)傳播范圍之廣、速率之快，無疑是對我國疫情防控機制科學預判與精準施策的嚴峻考驗。當前新冠疫情已經(jīng)成為侵害全球公共衛(wèi)生系統(tǒng)的重大災害事件。疫情全球化迅速蔓延的態(tài)勢至今仍未退卻，很大程度上源于疫情防控預警機制的脆弱性問題。以我國此次疫情相關(guān)數(shù)據(jù)為例，2020年1月10日，武漢市衛(wèi)健委官方通報新型冠狀病毒診斷病例僅為41例(1)國家衛(wèi)生健康委員會：《武漢市衛(wèi)生健康委關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報》，2020年1月11日。；截至8月9日，全國累計確診病例89270例(2)國家衛(wèi)生健康委員會：《截至8月9日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，2020年8月10日。。這場全國性重大疫情在初期的迅速蔓延，暴露出我國重特大疫情防控預警機制的社會脆弱性。繼SARS病毒、H7N9病毒等疫情災害之后，新冠肺炎疫情再次揭示了災害對社會結(jié)構(gòu)及其功能的巨大破壞力，疫情防控預警機制構(gòu)建研究已然迫在眉睫。本文基于社會脆弱性視角，從疫情防控預警機制的脆弱性結(jié)構(gòu)因素展開論述，以期優(yōu)化我國現(xiàn)有的疫情防控預警機制。

一、相關(guān)研究回顧

(一)關(guān)于社會脆弱性意涵研究

災害是一種植根于社會結(jié)構(gòu)自身的社會現(xiàn)象，是致災因子與社會的脆弱點相結(jié)合而引發(fā)的破壞性現(xiàn)象，導致與生存相關(guān)的社會需求、社會秩序以及社會功能急劇偏離正常軌道，損害了社會的基本功能。社會脆弱性(social vulnerability)是災害社會學研究的重要概念，立足社會結(jié)構(gòu)的根源性脆弱因素，研究其與災害的互構(gòu)關(guān)系。傳統(tǒng)的社會脆弱性研究多關(guān)注于自然災害問題，20世紀末以來已拓展至生態(tài)環(huán)境、氣候變化、城市與社區(qū)治理以及公共衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。

社會脆弱性主要是指社會系統(tǒng)存在的先天不穩(wěn)定性和敏感性，如貧困、不平等、邊緣化、社會剝奪和社會排斥等呈現(xiàn)的脆弱性狀態(tài)(3)Cutter,S.L.,Boruff,B.J.,Shirley W.L.,“Social Vulnerability to Environmental Hazards”，Social Science Quarterly,vol.84(2003),p.242-261．?？梢?，災害植根于社會、經(jīng)濟、文化結(jié)構(gòu)中的脆弱性(4)大矢根淳、浦野正樹、田中淳等：《災害與社會》，蔡驎譯，商務印書館 2017年版，第47頁。。因而，社會脆弱性憑借其特有的理論與方法，成為分析災害與社會相互作用的機理與過程、作用的程度、應對災害能力等基本視角和重要分析工具，通過對造成損失的潛在因素分析，可以預測某些人、群體或社會現(xiàn)象在災害風險情境下可能會產(chǎn)生什么樣的狀況，以此來確認降低脆弱性的方法并強化相關(guān)社會群體對災害的適應(5)周利敏：《社會脆弱性：災害社會學研究的新范式》，《南京師范大學學報(社會科學版)》2012年第4期。。

(二)關(guān)于災害社會脆弱性的相關(guān)研究

基于社會脆弱性視角，學界聚焦于災害潛在結(jié)構(gòu)性脆弱因素的探討，即災害形成的緣由。明確災害形成緣由有利于摸清災害的規(guī)律，是預警和應對管理的主要方向和目標。瓦斯奈等認為社會脆弱性主要爆發(fā)點，是災前社會已存在的脆弱性因素與災害的碰撞。這些因素，如貧困、權(quán)力、資源等一般性因素，公共實施、教育、信息自由等動態(tài)壓力因素，以及物理性生活場所或設施等危險生活狀況等因素，一旦和地震、火山爆發(fā)、化學災害等自然或人為災害相結(jié)合，就必然引發(fā)災害(6)Wisner B, Blaikie P M,Cannon T,et al.,At risk: natural hazards,people’s vulnerability and disasters.2nd ed.London:Routledge,2004,p.19-20.。佩林認為城市在自然災害發(fā)生前就存在社會結(jié)構(gòu)性脆弱狀況。這種狀態(tài)是從人類系統(tǒng)內(nèi)部固有特質(zhì)中衍生出來的。在災害發(fā)生后，災前的社會關(guān)系將被帶進災后的社會行動中，使得每個社會成員對災難的承受能力有所差異(7)Pelling, M., The Vulnerability of Cities: Natural Disasters and Socialresilience，London: Earthscan, 2003,p.3-19..。安德森認為明確災害背后引發(fā)的社會、經(jīng)濟、政治、文化及制度的社會脆弱性因素，并通過因素來分析或評估一個地區(qū)、系統(tǒng)或人類群體等特定范圍內(nèi)既存或預期沖擊或災害的脆弱度，有利于找到降低脆弱性的方法來增強人們對環(huán)境變遷的適應(8)Anderson, M. B., "Vulnerability to Disaster and Sustainable Development: A General Framework for Assessing Vulnerability"，in M．Munasinghe and C．Clarke，(eds.)，Disaster Prevention for Sustainable Development: Ecomomic and Policy Issues，A Report from the Yokohama World Conference on Natural Reduction，World Bank，1995,p.41-51．。張明、謝家智基于自然災害、氣候變化和生態(tài)環(huán)境等自然科學領(lǐng)域的風險預警及風險管理手段的屢屢失準，認為經(jīng)濟、人口、組織、文化和科技五方面的脆弱性，是中國巨災社會脆弱性的根本特征及驅(qū)動因素(9)張明、謝家智：《巨災社會脆弱性動態(tài)特征及驅(qū)動因素考察》，《統(tǒng)計與決策》2017年第20期。。

可見，社會脆弱性是預測和分析災害潛在結(jié)構(gòu)性致災因子的重要分析工具，相關(guān)研究厘清了災害前期預測與防控工作的內(nèi)容和依據(jù)，為探尋疫情防控預警機制的社會脆弱性及其優(yōu)化提供了理論支撐。通過脆弱性分析，確定災害的脆弱性決定因素，能夠為政府與社會預防災害發(fā)生、減輕災情的預警機制構(gòu)建提供針對性建議。但已有研究對象主要為自然災害，且疫情不同于其他自然災害，對社會結(jié)構(gòu)及其功能危害巨大，其傳播速率、影響范圍和程度等風險的不可測性相對更高。因而，辨識疫情災害風險的源頭，建立行之有效的先期防控預警機制，會極大地降低疫情的大面積傳播和爆發(fā)，減少后期的防控與應對難度，可以說是疫情防控的基礎性工程。

二、社會脆弱性視角下疫情防控預警機制類型及特征

疫情防控預警機制構(gòu)建首先要確定其預警類型及特征，找尋其潛在結(jié)構(gòu)性脆弱因素，降低疫情風險。防控，顧名思義，預防和控制，即采取措施去除產(chǎn)生脆弱性的源頭，控制、減少脆弱性影響范圍和力度。預警是指在災害發(fā)生之前，根據(jù)災害特征，對可能引起風險的各種潛在脆弱性要素進行預測和部署，盡可能降低或減輕災害損失的行為。在社會學中，機制是指協(xié)調(diào)事物各組成要素之間關(guān)系，以更好發(fā)揮整體功能的具體運作原理和方式。因而，疫情防控預警機制就是旨在減少或消除疫情防控的脆弱性風險，各部分和各環(huán)節(jié)相互協(xié)作與配合，提供相應解決的制度化、程序化的具體運作方法與措施。因此，疫情防控預警機制類型和特征也將從相關(guān)構(gòu)成環(huán)節(jié)中去探尋。

(一)信息脆弱性

預警機制的首要環(huán)節(jié)是對疫情信息的收集和研判，只有在掌握精準預警信息基礎上才能進行決策并部署后期防控工作?？梢?，有效預警信息的獲取和分析在疫情防控管理中扮演著至關(guān)重要的角色。然而，當前我國公共危機防控的信息脆弱性表現(xiàn)在，信息化建設主要以危機事件發(fā)生之后的應急指揮決策、救援等內(nèi)容為主，而對危機前期的預防和監(jiān)控等內(nèi)容重視不足(10)胡楊名、李濤：《大數(shù)據(jù)時代農(nóng)村公共危機管理信息化建設存在的問題及對策研究》，《科學管理研究》2016年第12期。。在此次新冠肺炎疫情防控工作中，前期信息預警意識缺失、信息披露滯后和公開程度低，極易導致疫情防控的預案規(guī)劃和決策措施不當，造成后期嚴峻的防控形勢。

一是預警意識缺失。面對突發(fā)性公共衛(wèi)生危機，預警意識的強弱直接關(guān)乎防控決策的精準度和力度。一旦預警意識缺位，就會滋生主觀態(tài)度的輕視，使得疫情防控工作前期未得到應有的重視。武漢對于此次疫情前期預警和指揮暴露出的疫情信息誤導、物資緊缺、指揮失序等等問題，歸根究底是疫情防控機制包括疫情防控預警機制的社會脆弱性問題。對信息研判和警惕并非技術(shù)手段的局限，而是缺乏對于疫情信息辨識的預警意識，導致疫情的迅速擴散。疫情信息預警意識的缺位，使得當?shù)卣疅o法及時處理危機，遏制傳染源頭，陷入被動應對的尷尬局面。

二是信息披露滯后。傳染類疾病的防控工作，需要在最短時間內(nèi)詳細地掌握和監(jiān)測傳染源、傳染渠道和病理特征等信息，并及時、精準地向公眾發(fā)布，以便增強公眾的警覺和防范。而要做到這些，必須要有完善的防控預警機制，包括及時、準確、合法、權(quán)威的信息發(fā)布機制。新冠肺炎癥狀病例最初發(fā)現(xiàn)時，面對此種新型不明原因的病毒，武漢市衛(wèi)健委多次強調(diào)病毒“有限人傳人”“可防可控”。直到鐘南山院士宣布新冠病毒具有人傳人的危險，武漢市、湖北省乃至全國才進入病毒防控的戰(zhàn)備狀態(tài)。究其原因，筆者認為在現(xiàn)有疫情防控預警機制不夠完善情況下，一般地方政府可能會有以下考量：擔心傳染類疾病的信息披露，引發(fā)社會恐慌，不利于社會穩(wěn)定；憂慮媒體公開后，上級政府的問責和地方形象的損害；認為疫情完全在可控范圍內(nèi)，不急于公布；消極等待上級政府的決策和指示等等。也就是說，在防控預警機制不夠完善的條件下，疫情信息很難及時、精準發(fā)布。然而，無論是哪種原因，信息滯后會嚴重制約疫情防控應急機制的整體反應。

三是信息公開程度低。面對突發(fā)危機，信息公開能夠保證政府在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源，最小化政府和公共利益的損失(11)李德華：《我國政府危機管理中信息公開存在問題與對策》，《圖書情報工作》2009年第4期。。相反，信息公開程度不夠，極易滋生謠言，引發(fā)公眾的胡亂猜測和恐慌，喪失危機控制的主動權(quán)。從武漢衛(wèi)健委官方最初疫情通報來看，官方信息中對于疫情來源、危害程度以及預測走向等，都未能或難以進行科學、全面的公布和發(fā)布，甚至語調(diào)中還可以看出對信息本身的不確定性。有限信息的傳播，使得公眾無法獲取真實、有效的信息，無法及時建立及時防護意識，易造成疫情大規(guī)模的爆發(fā)，給后期疫情防控工作帶來巨大隱患。同時，疫情信息不透明，還會引發(fā)公眾對疫情的誤解和恐慌，極易造成疾病污名化，導致他者區(qū)別化對待患者。

(二)資源脆弱性

資源儲備充足與否直接影響疫情防控的進程和效率。面對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，資源的物質(zhì)儲備和知識儲備同等重要。此次新冠肺炎防控中，資源脆弱性主要表現(xiàn)在醫(yī)用物資的緊缺，以及公眾應急知識水平的局限兩方面，這也一定程度暴露出我國突發(fā)重大危機事件中資源的應急儲備問題。

一方面，從醫(yī)療救助物資來看，醫(yī)用防護物資嚴重緊缺是干擾武漢以及湖北省絕大部分市區(qū)醫(yī)療救治的重要阻礙。疫情初期，武漢市、湖北省其他市區(qū)各大醫(yī)院就開始陸續(xù)向社會發(fā)布物資求助，包括防護服、口罩、隔離衣、防護面罩等各類醫(yī)療物資。大量一線醫(yī)護人員，通過不吃不喝連續(xù)工作的方式來節(jié)省防護服的更換。為了預防和救助城市災害，民政部在北京、天津等18個城市設立了中央級救災物資儲備庫(12)人民網(wǎng)：《中央在18城市設有救災物資儲備庫點》，2014年7月22日。，但應急管理物資仍然存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復建設等問題(13)溫志強：《公共危機管理資源配置機制的構(gòu)建》，《經(jīng)濟管理》2011年第7期。。我國基礎建設類型仍較為傳統(tǒng)，如鐵路、公路等，對于公共服務領(lǐng)域為代表，如醫(yī)療基礎設施等新基礎設施投資缺口嚴重。

另一方面，公眾公共安全意識和知識缺乏，是導致此次疫情傳播率高的誘發(fā)因素之一。一直以來，無論是在常態(tài)化建設還是應對突發(fā)事件中，經(jīng)濟建設和經(jīng)濟救援始終是政府的主要著力點，公眾的日常危機教育較為忽視，疫情防護意識和能力嚴重缺乏。在武漢市衛(wèi)健委通報了疫情的情況下，該市百步亭社區(qū)還是舉辦了“萬家宴”?？梢姽姽残l(wèi)生安全意識的缺乏。因而，當突發(fā)事件來臨時，公眾心理承受力較弱，無法理性辨析各類謠言，缺乏自救和互助能力，不能有效地規(guī)避風險。疫情散播初期，各級政府未能注重疫情防護各類知識的傳播和教育。隨著疫情的迅猛爆發(fā)，公眾極易產(chǎn)生恐慌、焦慮的心理，導致其產(chǎn)生非理性化的判斷。比如，在此次疫情發(fā)展中，網(wǎng)絡散播大量謠言，如喝酒、吃蒜能預防新冠病毒等等，一時間引起許多民眾盲目跟風和效仿。

(三)組織脆弱性

組織是社會要素的組成與聯(lián)系方式，是社會機制正常運行，以及應對突發(fā)危機的重要載體和保證。科學、有序的組織系統(tǒng)和管理體系，能夠最大限度地減輕災害風險。然而，在此次武漢抵御新冠肺炎防控的前期工作中，組織呈現(xiàn)出明顯的脆弱性特征，即組織主體單一、組織權(quán)責含糊和組織能力欠缺等，一度阻滯了疫情防控的進程。

一是組織主體單一，資源供給有限。我國政府具有明顯的全能型特征，掌握著應急資源絕對的控制權(quán)與分配權(quán)，習慣于包攬整個公共應急資源供給(14)杜軍：《基于城市群公共危機的應急網(wǎng)絡組織構(gòu)建》，《現(xiàn)代城市研究》2017年第6期。。作為應對突發(fā)性重特大危機事件的核心主體，政府一旦無法有序引導社會力量的注入，就會誘發(fā)因主體參與不足而導致的應急效率低下。面對此次新冠肺炎的突發(fā)性和難以預見性，政府的有限資源無力應對，以致于大量前線醫(yī)護工作者陷入醫(yī)用物資短缺的危險境地。面對危境，湖北和武漢各大醫(yī)院緊急自發(fā)地向社會求助物資。而在疫情暴發(fā)初期，僅武漢市紅十字會就接收社會善款超13億元以及大量醫(yī)用物資(15)武漢市紅十字會：《武漢市紅十字會接收社會捐贈資金公示第28期-1》，2020年2月19日。?？梢?，社會主體蘊含大量資源，是疫情危機應對的重要主體之一，能夠及時、有效地緩解應急物資的緊缺和不足。然而，從此次武漢市紅十字會曝光的物資積壓與前線醫(yī)護物資告急的強烈反差中可以看出，我國對于社會支持的應急體系構(gòu)建明顯不足，缺乏成熟的管理和運作模式。

二是組織權(quán)責模糊，管理失序。疫情防控工作涉及多部門，以及街辦、村組、社區(qū)、企業(yè)等多主體，要做到協(xié)同行動，必須要求各主體權(quán)責明確，精準指揮。其中，為患者提供及時和有效的治療，是組織疫情防控的重要措施之一。然而，在疫情前期防控工作中，高風險地區(qū)出現(xiàn)了部分患者收治措施組織無序的問題。如武漢市某街道社區(qū)工作人員轉(zhuǎn)運轄區(qū)內(nèi)重癥病人前往定點收治醫(yī)院的過程中，就出現(xiàn)轉(zhuǎn)運組織混亂的問題。大量重癥病人被送到定點醫(yī)院后無人對接，導致患者因長時間等待而情緒失控，影響惡劣。這樣的事件雖是個例，卻暴露出疫情防控預警機制不順、溝通不暢、執(zhí)行不到位的嚴重問題。

三是組織能力局限，專業(yè)水平不足。組織的專業(yè)化水平高低直接關(guān)乎疫情防控工作的效率。以此次疫情患者的排查手段為例，患者及其密切接觸者的排查基本以傳統(tǒng)的自我上報或調(diào)查摸排等方式為主，利用大數(shù)據(jù)進行危機預測的手段仍較為缺乏。由于新型冠狀病毒的傳染率極高，可以通過呼吸道飛沫傳播、接觸傳播和氣溶膠傳播，工作人員的組織排查工作存在巨大安全隱患。再探武漢紅十字會物資分發(fā)不力的內(nèi)因，雖有組織權(quán)責不清的因素，但面對龐大物資時組織分發(fā)的專業(yè)能力不足，亦是重要影響因素之一。上述這些都是組織脆弱性的表現(xiàn)。

(四)制度脆弱性

制度是規(guī)范和監(jiān)督疫情防控工作的根本保障。突發(fā)重大疫情防控預警機制的制度脆弱性主要表現(xiàn)在：制度設計、制度執(zhí)行與制度監(jiān)督三個方面。第一，在制度設計方面，已有制度安排尚不完善。我國政府采取“立法滯后，預案先行”的方式，導致應急預案發(fā)布時，相應的預案管理法制建設尚未建立(16)張再生、孫雪松：《基層應急管理：現(xiàn)實績效、制度困境與優(yōu)化路徑》，《南京社會科學》2019年第10期。，法規(guī)內(nèi)容設置存在缺漏。以我國《突發(fā)事件應對法》中法律責任部分為例，法規(guī)中對政府各層級和部門的法定職責做了詳細規(guī)定，但關(guān)于民眾個體在突發(fā)事件中的權(quán)利與義務的規(guī)定，并沒有詳細指出，以致于難以有效對各類突發(fā)事件及不同階段的民眾行為進行規(guī)范。疫情防控離不開每一位民眾的積極配合。然而，在此次疫情防控工作中，出現(xiàn)民眾瞞報疫情高發(fā)風險地行程史、拒絕佩戴口罩等行為，結(jié)果導致所有接觸人員都要被隔離。這不僅浪費大量人力、物力和財力，還嚴重威脅到其他民眾生命安全。歸根結(jié)底，民眾的權(quán)利和義務的制度界定不清，導致民眾對其行為的危害性認識不足。

第二，在制度執(zhí)行方面，行政化強制手段明顯。執(zhí)行是制度落地生根的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在疫情暴發(fā)后，各級政府及時、有效地貫徹中央的防控部署和安排，疫情防控取得了很大成效。但在疫情防控工作的具體執(zhí)行中，個別地方存在過度和粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象。如在預防病毒輸入性的工作中，個別社區(qū)一律禁止外來租戶進住，個別城市不允許外來車輛駛?cè)氲?，造成人員或車輛無地可去。并且個別執(zhí)法人員態(tài)度過于簡單粗暴，對工作采取一刀切的做法，帶有明顯的行政化人治色彩。可見，制度執(zhí)行的法治意識仍有待建設和提升，且防控措施執(zhí)行時應提供相應的法律條款支撐。

第三，在制度監(jiān)督方面，正式監(jiān)督手段滯后于非正式監(jiān)督手段。監(jiān)督是勘定政策職責及執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)。政府的法律、執(zhí)法等責任，不能僅靠行政人員主觀責任感的驅(qū)動，而是需要一個行之有效的監(jiān)督機制加以保障。在此次疫情防控中，非正式的監(jiān)督渠道，如微信、微博、論壇等自媒體平臺成為此次疫情防控監(jiān)督的重要渠道之一，倒逼了正式監(jiān)督手段的推進。如武漢紅十字會善款、物資的分發(fā)缺乏前期的監(jiān)督，導致大量資源積壓無法及時送至一線，被南方周末、央視新聞等多家媒體曝光后，一定程度上推進了中國紅十字會工作組赴湖北武漢，監(jiān)督和指導湖北省紅十字會、武漢紅十字會的各項工作。

三、疫情防控預警機制的優(yōu)化策略

識警防患，是疫情防控預警機制的重要價值。在疫情防控管理前期，根據(jù)疫情防控預警機制的社會脆弱性類型，需匹配與之相應對的預警機制，從而有效抑制或消除潛在風險。因而，針對疫情防控預警機制的社會脆弱性進行機制優(yōu)化，成為疫情防控的出發(fā)點和著力點。

(一)優(yōu)化信息監(jiān)測機制

信息的準確分析和評估直接影響疫情預警決策的結(jié)果，以及后期防控管理的成效。信息預警意識薄弱是對信息的處理態(tài)度存在僥幸心理，而對信息披露不及時和公開程度低，容易對信息產(chǎn)生誤判，從而無法正確指導防控工作的后期行動。針對上述預警機制的脆弱性指標，應構(gòu)建“收集-研判-決策-行動”的信息預警機制。

首先，構(gòu)建疫情信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，進行流行病學監(jiān)測，對傳染源、傳染原因、預測爆發(fā)周期和爆發(fā)區(qū)域等，及時發(fā)現(xiàn)、分析、報告、公布疫情有關(guān)信息，預防和控制疾病的流行及更大范圍的侵害。其次，要準確對信息進行研判，通過對疫情流行病學特征的判斷，評估災情級別，按照疫情性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍預測分析結(jié)果，確立預警級別。再次，要科學、果斷決策，制定預警方案。政府依據(jù)疫情影響程度，精準估算當前城市在醫(yī)療水平、物資供給、交通保障等方面的風險及抵御能力，以準確形成預警的行動內(nèi)容。最后，根據(jù)預警方案展開疫情防控行動，迅速成立疫情防控應急指揮中心。同時向民眾發(fā)布傳染病預防信息，讓其盡快了解病情的真實信息并做好相關(guān)防范。上述步驟需要快速聯(lián)動和精準實施，每個環(huán)節(jié)都不能延誤和誤判，否則將會造成財產(chǎn)甚至生命安全的損失。

(二)優(yōu)化應急儲備機制

應急儲備機制主要是針對資源脆弱性而建立的一套資源應急與儲備的預警機制。資源的應急調(diào)動須與日常儲備有機結(jié)合。解決資源脆弱性的根本在于，一方面，結(jié)合社會資源，構(gòu)建“政府—社會”相互支持的應急資源儲備庫。優(yōu)化應急物資結(jié)構(gòu)，除政府的常備儲物之外，應加大醫(yī)用物資配比。結(jié)合企業(yè)資源，形成社會應急儲備源，擴大儲備物資來源。如為應對此次疫情，上汽通用五菱汽車股份有限公司、上海水星家用紡織品股份有限公司等，將原有生產(chǎn)線即時改造為防護物資生產(chǎn)線。企業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，可以避免社會閑散捐贈出現(xiàn)的質(zhì)量標準不一、來源分散不利于監(jiān)管等弱點。因此，按照疫情物資的需求，國家應采取平戰(zhàn)結(jié)合的方式，對相關(guān)企業(yè)進行戰(zhàn)時轉(zhuǎn)產(chǎn)準備，以有效應對戰(zhàn)時物資短缺的相關(guān)問題。

另一方面，把微信、微博、公眾號等多種自媒體手段，與電視、報紙、雜志等傳統(tǒng)媒體手段相結(jié)合，加強公眾日常危機防護教育。疫情防控工作中，民眾自救能力與心理素質(zhì)的提高是突發(fā)事件應急管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(17)張永領(lǐng)：《城市突發(fā)公共安全事件人員相對脆弱性研究》，《災害學》2010年第3期。。因此，疫情防控的預警不僅在政府層面，更應著眼于提高民眾疫情的病理及防護預警意識與知識，提高實際預防能力。

(三)優(yōu)化組織創(chuàng)新機制

組織是疫情防控預警機制的中樞環(huán)節(jié)。創(chuàng)新組織的參與主體、更新組織管理方式以及提升組織專業(yè)能力，能夠應對組織脆弱性問題。一是構(gòu)筑多層級、多部門、多主體協(xié)同參與的群防群控體系。疫情防控是一項系統(tǒng)化工程，需要各主體共同參與，建立疫情防控命運共同體。社會分工在現(xiàn)代異質(zhì)化社會中表現(xiàn)顯著，因而在災害面前，各主體需更加緊密協(xié)作，合力抵御疫情。同時，積極尋求外力或國際支持。此次疫情防控中，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制建立了16個省對口支援湖北的做法，全力支持湖北省患者救治工作。

二是創(chuàng)新組織方式，確保銜接通暢。突發(fā)性重大疫情防控工作，需要精準、高效的應急反應，以解決各種臨時性與及時性的組織協(xié)調(diào)問題。首先，建立疫情防控統(tǒng)一指揮平臺，確保疫情防控信息的精準通達。確立責任到事、責任到人的制度，保障突發(fā)事件的應急系統(tǒng)中各主體的相互聯(lián)系和合作能夠有序進行。其次，建立以問題為導向的疫情信息日匯總制度，客觀、及時、專業(yè)地解讀疫情防控任務的癥結(jié)，明確解決和配合的部門，確保防疫工作的精準施策。最后，建立“行動-上報”的應急決策機制。面對突發(fā)性應急難題，職責部門有權(quán)采取先決策行動，后上報的工作方式，以便有效處理各類應急事件。如武漢市數(shù)天創(chuàng)建雷神山、火神山醫(yī)院以解決患者收治難問題，正是各職責部門權(quán)責明確、以解決問題為導向快速行動的結(jié)果。

三是借助專業(yè)能力，提升組織效率。專業(yè)技術(shù)與專業(yè)組織的配合與運用，已成為現(xiàn)代組織管理的重要理念與方式之一。疫情防控可以憑借大數(shù)據(jù)預測和判斷疫情流行的趨勢和軌跡，為組織決策提供充分、客觀的科學依據(jù)；通過云計算可以實現(xiàn)電子政務信息資源的及時共享，能夠有效提升各系統(tǒng)之間協(xié)同聯(lián)動的效率。與此同時，社會、企業(yè)等專業(yè)力量可以助推防疫工作進展。如心理輔導類機構(gòu)可以加強民眾的心理疏導，幫其排除恐慌和焦慮；物流企業(yè)可以實現(xiàn)物資的快速分發(fā)等。

(四)優(yōu)化制度保障機制

制度作為疫情防控預警機制的屏障，是上述三種機制制度化、程序化運行的根本保證，是確保后續(xù)防控工作順利開展的重要支柱。其一，要加強疫情防控預案的法律法規(guī)建設，對疫情初期防控在信息、資源與組織等方面制定詳細的標準，確保各項工作有法可依。在信息監(jiān)測機制上，建立全國性或區(qū)域性的風險信息共享平臺，設置潛在風險的信息預警制度，有效破除信息壁壘，迅速開展疫情防控相關(guān)研究。在資源應急儲備機制上，要進行應急資源儲備的標準化建設。如增加醫(yī)用防護物資的品種，進行民眾安全教育的常態(tài)化建設等。在組織創(chuàng)新機制上，要將組織主體地位的確立、組織方式和能力創(chuàng)新，通過制度化、法制化建設予以確立，確保各個環(huán)節(jié)都能精準銜接。

其二，優(yōu)化制度執(zhí)行方式，建立預警級別制度，明確執(zhí)行的底線與空間。在信息監(jiān)測機制上，對于造謠生事者絕不姑息，但對“謠言”也要仔細甄別，加強科學研判，以保證預警信息暢通。在資源應急儲備機制上，強化應急資源儲備的標準化建設，根據(jù)人口數(shù)量、城市規(guī)模、儲備條件，建立差異化應急儲備機制。要根據(jù)當?shù)氐淖匀环A賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，適時調(diào)整資源儲備比例。在組織創(chuàng)新機制上，既要嚴格執(zhí)法保障組織運行通暢，也要根據(jù)在地化情境進行適時調(diào)整。如對于疫情嚴重地區(qū)、較嚴重地區(qū)、較輕地區(qū)進行分級組織和管理，不宜實行一刀切的做法。

其三，建立健全疫情防控預警的監(jiān)督制度。預警機制建設的根本推動力是監(jiān)督。首先，建立疫情防控預警的綜合管理和監(jiān)督機構(gòu)，賦予該機構(gòu)臨時決策和處罰權(quán)。我國目前尚缺乏統(tǒng)一的國家緊急事務管理機構(gòu)，缺乏將公共危機的控制過程納入政府的規(guī)劃和日常管理中(18)鄧旭峰：《公共危機多主體參與治理的結(jié)構(gòu)與制度保障研究》，《社會主義研究》2011年第3期。。其次，構(gòu)建疫情防控預警信息的評估考核機制。對于疫情防控預案設計、疫情各項信息等，及時通過專家、相關(guān)人員等對于預案與相關(guān)信息進行評估，并以制度化方式予以確立，以增強后期工作的有效性。再次，加強疫情防控預警機制的監(jiān)督制度建設，強化對懶政、不作為等政府人員的問責和處罰力度。同時，應大力加強網(wǎng)絡輿情和謠言監(jiān)控，加大對散布謠言者的懲治力度。如建立謠言散布黑名單制度，減少社會恐慌等負面情緒，形成疫情防控的積極氛圍，從而引導民眾配合疫情防控措施。

四、結(jié)語和討論

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情的巨大沖擊暴露出我國疫情防控預警機制的社會脆弱性，信息、資源、組織與制度建構(gòu)不足，降低了后期疫情防控的效率。建構(gòu)疫情防控預警機制具有不可估量的重大意義。隨著此次疫情防控措施后期的調(diào)整和升級，筆者認為，疫情防控預警機制構(gòu)建需要關(guān)注以下方面：一是信息預警要及時、精準，且應以最壞結(jié)果和最充分準備為指導。疫情防控是關(guān)乎民眾生命安全和國家安全的重大事件，以最壞結(jié)果與最充分準備為出發(fā)點和落腳點，會加大信息監(jiān)測的力度和強度，引起全社會的廣泛關(guān)注。二是科學布點，統(tǒng)一籌資，既避免多頭重復準備，也加大緊缺方的資源流入。此次新冠肺炎疫情的物資緊缺，一定程度上阻滯了疫情防控工作進程，但也應警惕后期過度投資投產(chǎn)帶來的資源浪費。三是科學管控、統(tǒng)一規(guī)劃。疫情預警機制的構(gòu)建必須全國一盤棋，各部門必須嚴格遵守崗位職責，聽從應急指揮中心的安排和調(diào)度，確保各層級、各部門按質(zhì)按量完成任務。四是以制度建設為根本。制度化建設是防控預警機制確立的基礎環(huán)節(jié)。完善制度建設，應以法治為根本，以執(zhí)行為保障，以監(jiān)督為動力，應對現(xiàn)有各地(包括武漢)疫情防控預警機制體制的創(chuàng)新做法進行總結(jié)提升，并使之制度化。疫情防控預警機制的成熟和完善，必能絕大程度上阻斷其脆弱性源頭，及早防范脆弱性風險，降低未來相似疫情的防控難度。