馮驍聰 武亞萍

摘要：教學(xué)自主權(quán)是學(xué)校為了實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，在法律容許的范圍內(nèi)，獨(dú)立自主地開展教育教學(xué)管理，實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的資格和能力。授予高校及教師教學(xué)自主權(quán)，既是對(duì)高等教育辦學(xué)規(guī)律的合理回應(yīng)，亦是依法治校的內(nèi)在要求。教學(xué)自主權(quán)兼具權(quán)利與權(quán)力的性質(zhì)，超越了公法與私法之間的法域樊籬，具體應(yīng)囊括自主設(shè)定、自行實(shí)施、免于干涉、期待合作等方面的權(quán)能。教學(xué)自主權(quán)的合規(guī)行使，是助推高校規(guī)范辦學(xué)、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。對(duì)此，應(yīng)建立教學(xué)規(guī)章的審查診斷機(jī)制，優(yōu)化教學(xué)行為的常規(guī)督導(dǎo)機(jī)制，明確濫用自主權(quán)利的追責(zé)機(jī)制。由此助推教學(xué)自主權(quán)最優(yōu)效果的實(shí)現(xiàn)，適應(yīng)我國新時(shí)代高等教育的發(fā)展愿景。

關(guān)鍵詞：自主;合規(guī);權(quán)能;權(quán)源;公私法域

中圖分類號(hào)：G40-011.8?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1672-0768（2020）03-0063-07

教育部“新時(shí)代高教40條”指出：高等學(xué)校必須牢牢抓住全面提高人才培養(yǎng)能力這個(gè)核心點(diǎn)，加快建設(shè)高水平本科教育，推動(dòng)形成高水平的人才培養(yǎng)體系。高校教學(xué)工作應(yīng)當(dāng)關(guān)注專業(yè)及院校各自的特色與個(gè)性。其中，賦予高校及教師的教學(xué)自主權(quán)就是尊重高校辦學(xué)規(guī)律的體現(xiàn)。所謂教學(xué)自主權(quán)，是指學(xué)校為了實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，在法律容許的范圍內(nèi)，獨(dú)立自主地開展教育教學(xué)管理，實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的資格和能力。教學(xué)自主權(quán)能夠?yàn)楦咝Ｈ瞬刨|(zhì)量的提升提供制度紅利，如何用好用足教學(xué)自主權(quán)也是新時(shí)代高等教育必須面對(duì)的重要課題;在全球合規(guī)的時(shí)代背景下，確保教學(xué)自主權(quán)的合規(guī)行使也是助推高校規(guī)范辦學(xué)、規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。本文將在厘清高校教學(xué)自主權(quán)法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，探尋其法制化的內(nèi)在根據(jù)，剖析其權(quán)能構(gòu)造，形塑其合規(guī)行使路徑，為高校教學(xué)自主權(quán)的科學(xué)立法及規(guī)范行使提供有益參考。

一、教學(xué)自主權(quán)的法律性質(zhì)

梳理國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，關(guān)于教學(xué)自主權(quán)大體存在以下幾種認(rèn)識(shí)：

第一，權(quán)力說。該說認(rèn)為“教學(xué)自主權(quán)是教師在教學(xué)中可以享受的利益和自主行使的權(quán)力”[1];或者主張教學(xué)自主權(quán)是高校辦學(xué)自主權(quán)的組成部分，而后者系“高校依據(jù)辦學(xué)的特點(diǎn)以及客觀規(guī)律的要求，在政府法律規(guī)定范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)任務(wù)和辦學(xué)目標(biāo)所必需的自主執(zhí)行權(quán)、自主決策權(quán)和自主監(jiān)督權(quán)等權(quán)力”[2]。

第二，能力資格說。該說認(rèn)為：“教學(xué)自主權(quán)是指高等學(xué)校根據(jù)學(xué)校的培養(yǎng)目標(biāo)、任務(wù)以及不同專業(yè)和師生的特點(diǎn)，自主制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)、辦出各自特色的資格和能力”[3]。

第三，權(quán)利說。如“認(rèn)為由國家法律賦予的并由教學(xué)規(guī)律和學(xué)生學(xué)習(xí)情況決定的，教師在教學(xué)活動(dòng)中不受干擾而獨(dú)立自主行使的一項(xiàng)專業(yè)權(quán)利”[4]，也有論者從教師的角度剖析教學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)，認(rèn)為其是“由其職業(yè)特點(diǎn)產(chǎn)生的一項(xiàng)職業(yè)性權(quán)利”[5]或者“是高等學(xué)校及其教師的基本權(quán)利和職業(yè)權(quán)利”[6]。

第四，“權(quán)力—權(quán)利二分”說。該說認(rèn)為：教學(xué)自主權(quán)法律性質(zhì)不能一概而論，需要結(jié)合學(xué)校的性質(zhì)分類討論。公立學(xué)校的全部財(cái)產(chǎn)系國有資產(chǎn)，其享有的教育教學(xué)權(quán)，來源于國家的授予，因此其享有的教學(xué)自主權(quán)是在本質(zhì)上屬于國家公共教育權(quán)，性質(zhì)為國家公共權(quán)力;而私立學(xué)校對(duì)其全部財(cái)產(chǎn)擁有完全所有權(quán)，其所擁有的教育權(quán)來源于學(xué)校與學(xué)生之間的契約，也即受教育方的委托，因而在性質(zhì)上屬于私權(quán)利[7]。

厘清教學(xué)自主權(quán)的法律性質(zhì)并非一項(xiàng)一蹴而就的工作，需要首先明確兩個(gè)前置性問題：第一，高等院校在內(nèi)的承擔(dān)國民教育任務(wù)的學(xué)校具有何種法律地位;第二，高等學(xué)校的教育教學(xué)活動(dòng)的具有何種法律效果。解決這兩個(gè)問題，才能確保凝聚基本的討論共識(shí)，避免在論證過程中陷入自說自話的“死循環(huán)”。

高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系的性質(zhì)界定，應(yīng)從高校的法律性質(zhì)出發(fā)，展開類型化的分析。高校固然并非行政機(jī)構(gòu)，但其在學(xué)位授予、紀(jì)律處分等方面又享有行政權(quán)力。因此其法律地位具有多元樣態(tài)，需要結(jié)合具體的場(chǎng)景進(jìn)行類型化分析。一方面，高等學(xué)校享有民事權(quán)利能力及行為能力，并能夠獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任，具備民事主體資格，屬于民法上的事業(yè)單位法人。高校出于教學(xué)需要采購設(shè)備、建設(shè)場(chǎng)館，為了籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)或接受社會(huì)各界的捐贈(zèng)，均是以民事主體身份實(shí)施的民事行為，彰顯了在不違反法律強(qiáng)行性規(guī)定前提下的意思自治精神。另一方面，高等院校對(duì)于修完全部課程、學(xué)分，符合條件的學(xué)生或其他公民授予相應(yīng)級(jí)別的學(xué)位，對(duì)于違反紀(jì)律的學(xué)生給予行政處分或違紀(jì)處分，均體現(xiàn)了不以雙方當(dāng)事人協(xié)商一致為特征的單方意志性。高校對(duì)這些事項(xiàng)的處理，盡管也會(huì)聽取對(duì)方當(dāng)事人陳述，但后者的意志并不對(duì)處理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。以學(xué)士學(xué)位授予為例，根據(jù)國務(wù)院《學(xué)位管理辦法》，由高等院校學(xué)位評(píng)定委員會(huì)負(fù)責(zé)審查通過學(xué)士學(xué)位獲得者的名單，對(duì)是否授予學(xué)位作出決議，體現(xiàn)出對(duì)“有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別和確證，并以法定方式予以宣告”[8]之行政確認(rèn)的性質(zhì)。并且受教育者對(duì)是否授予學(xué)位的決定不服時(shí)，“有權(quán)提起行政訴訟，高等學(xué)校是行政訴訟的適格被告”（1）。也就是說，學(xué)位授予行為具有可訴性。這樣，盡管高等院校并非行政機(jī)關(guān)，但國務(wù)院及相關(guān)部委，以行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式授予了其行使相關(guān)行政職權(quán)，同樣也屬于授權(quán)行政主體的范疇。此外，根據(jù)《高等教育法》第二十九條，高校分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院或者省級(jí)行政部門審批或者備案，此時(shí)高校則處在行政許可法律關(guān)系中行政相對(duì)人的地位。總之，高等學(xué)校兼具民事主體、行政主體及行政相對(duì)人的法律地位，其具體法律地位的認(rèn)定則取決于具體法律關(guān)系的性質(zhì)。

教學(xué)行為法律性質(zhì)的厘清，也就是要明確其究竟屬于表意行為抑或事實(shí)行為，需要結(jié)合這兩個(gè)概念的特征進(jìn)行剖析。所謂表意行為指作出意思表示，法律后果依意思表示而產(chǎn)生的，其法律后果的內(nèi)容是由意思的內(nèi)容決定的行為[9]，而事實(shí)行為是指“法律后果的產(chǎn)生不是由意思表示引起的，而是由行為自身作為一種事實(shí)而引起的，法律后果的內(nèi)容不由意思設(shè)立而直接由法律規(guī)定”的行為。根據(jù)教育學(xué)基本原理，教學(xué)是“教師引導(dǎo)學(xué)生去認(rèn)識(shí)客觀世界和主觀世界，以促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的教育活動(dòng)”[10]。在這種活動(dòng)中，教師運(yùn)用自己的專業(yè)知識(shí)和教育教學(xué)技能，引導(dǎo)學(xué)生完成課程目標(biāo)，達(dá)成相應(yīng)教育階段人才的培養(yǎng)目標(biāo)以及受教育者全面發(fā)展的教育目的，最終實(shí)現(xiàn)憲法上的受教育權(quán)。因此，教學(xué)活動(dòng)的法律效果就是確保學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而這種法律效果的實(shí)現(xiàn)并不需要教師或者學(xué)生將法律效果的具體內(nèi)容（即目的意思）和產(chǎn)生法律效果的欲求（即效果意思）表達(dá)出來，并且事實(shí)上他們也不存在與教育權(quán)實(shí)現(xiàn)有關(guān)的目的意思和效果意思。因此，從行為性質(zhì)上分析教學(xué)活動(dòng)，其應(yīng)當(dāng)屬于事實(shí)行為，而非法律行為。但是，教學(xué)過程中，高校及教師基于因材施教等需要而享有的自主性，對(duì)于它們來說是一種不可或缺的利益，而這種利益的內(nèi)容主要是要求教育行政部門及其他主體不得施加不正當(dāng)?shù)母缮婧陀绊?。此外，教學(xué)活動(dòng)本身固然系事實(shí)行為，但為教學(xué)提供準(zhǔn)備的購買教學(xué)設(shè)備、興建教學(xué)設(shè)施則需要通過作為民事法律行為的合同;對(duì)受教育者接受教育教學(xué)的過程和成果進(jìn)行確認(rèn)的頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為則具有體現(xiàn)單方意志性的行政行為的性質(zhì)。

據(jù)此，當(dāng)高校作為行政相對(duì)人和民事主體時(shí)，享有自主開展教學(xué)活動(dòng)，期待和要求行政機(jī)關(guān)和社會(huì)主體對(duì)其承擔(dān)不任意干涉和影響的權(quán)益。由于“主體中的一方與他方獨(dú)立對(duì)等，不存在憑借某種外在的物理力量而制御對(duì)方的情形，教學(xué)自主權(quán)屬于法律權(quán)利的范疇”[11]，具有法律權(quán)利的表征，此時(shí)高校教學(xué)自主權(quán)具有權(quán)利的屬性。而高校在教育教學(xué)過程中，對(duì)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行處分，以及學(xué)生完成學(xué)業(yè)決定是否對(duì)其授予學(xué)位時(shí)，則是由高校一方根據(jù)法律等相關(guān)規(guī)定，作出相關(guān)規(guī)定。而作為相對(duì)方學(xué)生的意志并不對(duì)決定的作出產(chǎn)生影響，盡管其享有陳述和申辯的權(quán)利。此時(shí)，高校一方能以其單方意志加之于相關(guān)決定的相對(duì)方，呈現(xiàn)“單向性或不對(duì)稱性”[12]，具有權(quán)力的屬性。綜上，從整體上看，高校教學(xué)自主權(quán)兼具私法權(quán)利與公法權(quán)力的雙重性質(zhì);而某一具體教學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)，則取決于具體場(chǎng)景中雙方當(dāng)事人的法律地位是否對(duì)等，視情況認(rèn)定為私法權(quán)利或公法權(quán)力。

二、教學(xué)自主權(quán)的權(quán)源基礎(chǔ)

（一）尊重高等教育規(guī)律的需要

“人類社會(huì)的許多方面都需要通過法律加以調(diào)整，以便使其融入以法律確認(rèn)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序中”[13]，教育領(lǐng)域也不例外。無論是實(shí)現(xiàn)高等教育的任務(wù)，還是適應(yīng)我國高等教育新常態(tài)，均有必要賦予高等學(xué)校教學(xué)自主權(quán)?！陡叩冉逃ā返谖鍡l規(guī)定：“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會(huì)責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才”。這表明：一方面，不同專業(yè)學(xué)生的知識(shí)能力結(jié)構(gòu)、面向的行業(yè)背景均存在差異;另一方面，相同專業(yè)在不同院校之間可能存在培養(yǎng)目標(biāo)、就業(yè)取向、生源結(jié)構(gòu)等方面的差異。高等學(xué)校只有享有充分的教學(xué)自主權(quán)，才能適應(yīng)這種不同專業(yè)人才培養(yǎng)差異化的現(xiàn)實(shí)，以及各院校因材施教和專業(yè)建設(shè)特色化的需要。在我國高等教育新常態(tài)下，高等院校的發(fā)展模式需要從單純規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展，教學(xué)質(zhì)量則是高等院校質(zhì)量水平的重要指標(biāo)。我國高等教育地區(qū)與地區(qū)之間，院校與院校之間發(fā)展不平衡，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高校找準(zhǔn)定位，錯(cuò)位競(jìng)爭，尋求特色發(fā)展之路。例如，作為一種新的大學(xué)類型，應(yīng)用技術(shù)大學(xué)能夠“發(fā)揮自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、特色學(xué)科優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)融入地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展大局，對(duì)接國家需要，積極融入和服務(wù)國家戰(zhàn)略，從而解決高等院校發(fā)展定位與國家戰(zhàn)略不能有效契合的供需矛盾”[14]，較之傳統(tǒng)教學(xué)科研型院校體現(xiàn)出鮮明的特色。其發(fā)展壯大就需要在遵循高等教育基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮教學(xué)自主權(quán)。國家應(yīng)當(dāng)允許它們?cè)趯I(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標(biāo)、課程體系、實(shí)訓(xùn)實(shí)習(xí)等方面發(fā)揮充分的自主權(quán)。“社會(huì)上任何權(quán)利關(guān)系，都是其社會(huì)基礎(chǔ)的反映或派生現(xiàn)象”[15]，一旦社會(huì)中的某種利益或者關(guān)系需要以較為穩(wěn)定的行使長期存在，就呼喚法律對(duì)其確認(rèn)并轉(zhuǎn)化為法定權(quán)利。高等教育運(yùn)行和發(fā)展過程中產(chǎn)生賦予高校教學(xué)自主性權(quán)能的需要，法律應(yīng)當(dāng)回應(yīng)這種需要，將其法定化為法律保護(hù)的利益，即教學(xué)自主權(quán)。從法律的高度確認(rèn)教學(xué)自主權(quán)的正當(dāng)性，不僅將激發(fā)高校及教師行使教學(xué)自主權(quán)的積極性，也有利于從法律層面劃定權(quán)利的邊界，防止教學(xué)自主權(quán)的越界與濫用。

（二）依法治校觀念的要求

依法治校不僅意味著用法律法規(guī)管理高校事務(wù)，更強(qiáng)調(diào)學(xué)校管理者在學(xué)校管理中體現(xiàn)法治精神，將法律奉為最高權(quán)威[16]。在依法治校的觀念下，高校內(nèi)部的權(quán)威來自于明文規(guī)定的規(guī)章制度，而非上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志，即馬克斯·韋伯所主張的法理型權(quán)威。在法理型權(quán)威之下，團(tuán)體成員并非服從于上級(jí)，而是服從于普遍性的制度。只有在制度規(guī)定的有合理界限的事務(wù)權(quán)限范圍之內(nèi)，團(tuán)體成員才有義務(wù)服從上級(jí)[17]。當(dāng)然，法律的權(quán)威需要通過法律調(diào)整來實(shí)現(xiàn);而法律調(diào)整則是通過設(shè)置權(quán)利、義務(wù)，形塑法律關(guān)系具體實(shí)現(xiàn)。既然高等教育辦學(xué)規(guī)律需要教育教學(xué)權(quán)限在教育主管部門、高校、二級(jí)院系、教師個(gè)人之間進(jìn)行合理配置，即教育主管部門主要負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)及宏觀指導(dǎo)，大多數(shù)權(quán)限應(yīng)歸屬于高校及教師。法律就應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行確認(rèn)，并將高校及教師享有的這些權(quán)限轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利，即教學(xué)自主權(quán)。具體而言，教學(xué)自主權(quán)類型與內(nèi)容均應(yīng)由法律、法規(guī)及規(guī)章具體規(guī)定，從而避免其受到個(gè)人意志的影響而發(fā)生改變。

（三）高校與教師權(quán)利均具法律主體資格

《高等教育法》第三十條規(guī)定：高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。這表明依法設(shè)立的高等院校同其他法人一樣，均屬于“具有獨(dú)立法律人格的社會(huì)組織”[18]，能夠以自己的名義享有權(quán)利并承擔(dān)法律義務(wù)和責(zé)任。高校是依法實(shí)施高等教育的事業(yè)單位，二級(jí)院系及教師的教學(xué)活動(dòng)均是以高校的名義開展的。并且，教學(xué)管理規(guī)章、學(xué)位授予細(xì)則等的制定權(quán)一般也歸屬于高校層面。因此，高等院校具備獨(dú)立享有并實(shí)施教學(xué)自主權(quán)的權(quán)利能力和行為能力。而根據(jù)《高等教育法》第四十五條，高等學(xué)校的教師及其他教育工作者享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)。這一方面意味著高校教師是具有完全民事行為能力的自然人;另一方面高校教師需要具備“教師資格”這一特殊的人格，在教學(xué)活動(dòng)中主要享有與高等教育教學(xué)存在密切關(guān)聯(lián)的權(quán)利，承擔(dān)與高等教育密切關(guān)聯(lián)的義務(wù)。因而，教師在享有自然人基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，也有資格享有教學(xué)自主權(quán)這種專屬性權(quán)利。

三、高校教學(xué)自主權(quán)的權(quán)能構(gòu)造

（一）自主設(shè)定

這是對(duì)于整體規(guī)劃性、事前計(jì)劃性和制度規(guī)范性的教育教學(xué)事項(xiàng)，由高校自主進(jìn)行選擇和設(shè)定的權(quán)能。高等教育是具有持續(xù)性和發(fā)展性的社會(huì)事業(yè)，整體規(guī)劃和事前計(jì)劃是確保高等教育科學(xué)有效運(yùn)行的先導(dǎo)。其中，整體規(guī)劃性事項(xiàng)是關(guān)于高校發(fā)展的基本方向和辦學(xué)特色的謀劃，是學(xué)校教育教學(xué)工作的頂層設(shè)計(jì)，它具體包括辦學(xué)理念的確定、學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)定位、發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施系統(tǒng)、發(fā)展規(guī)劃的保障系統(tǒng)等方面的內(nèi)容[19]。例如，《高等教育法》第三十三條規(guī)定：“高等學(xué)校依法和調(diào)整自主設(shè)置學(xué)科、專業(yè)”，即是對(duì)教學(xué)整體規(guī)劃的典型體現(xiàn)。事前計(jì)劃性事項(xiàng)則是對(duì)有一定時(shí)間跨度的教育教學(xué)活動(dòng)，事先所進(jìn)行的安排。例如，《高等教育法》第三十二條規(guī)定：“高等學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”，即是事前計(jì)劃性事項(xiàng)的體現(xiàn)。此外，這類事項(xiàng)還應(yīng)包括編制專業(yè)培養(yǎng)方案、教學(xué)大綱、教學(xué)計(jì)劃等。所謂制度規(guī)范性事項(xiàng)是對(duì)針對(duì)某類事項(xiàng)提供行為模式并且具有反復(fù)適用性的教育教學(xué)事項(xiàng)。例如，教育部《關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國高等教育法>若干問題的意見》規(guī)定;“各類高等學(xué)校要加強(qiáng)民主管理和監(jiān)督，逐步完善學(xué)校內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制”，即是該種事項(xiàng)的體現(xiàn)。此外，這類事項(xiàng)還應(yīng)包括教學(xué)過程管理規(guī)范、學(xué)位授予實(shí)施細(xì)則等的制定。

（二）自行實(shí)施

這是一種對(duì)于具體操作性的教育教學(xué)活動(dòng)，由高校授權(quán)二級(jí)管理部門、院系及教師依法依規(guī)自行實(shí)施的權(quán)能。自主設(shè)定權(quán)能所針對(duì)的事項(xiàng)畢竟處在宏觀層面，還需要通過一線教育教學(xué)活動(dòng)落地實(shí)施，盡可能讓每一個(gè)學(xué)生都符合人才培養(yǎng)的目標(biāo)。對(duì)此，《高等教育法》第三十四條規(guī)定：“高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)”。自主實(shí)施的權(quán)能主要包括自主設(shè)計(jì)教學(xué)方案、自主組織課堂教學(xué)、自主評(píng)價(jià)學(xué)習(xí)效果、自主懲戒失范學(xué)生等方面的內(nèi)容。其中，自主設(shè)計(jì)教學(xué)方案是指在遵循教育部專業(yè)或者課程基本要求及各高校制定的人才培養(yǎng)方案、教學(xué)大綱的基礎(chǔ)上，具體設(shè)計(jì)某一課時(shí)的教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)方法以及教學(xué)過程的權(quán)能。自主組織課堂教學(xué)則是由教師個(gè)人依據(jù)事先設(shè)計(jì)的教學(xué)方案，組織學(xué)生開展課堂教學(xué)的權(quán)能。這種權(quán)能是真正意義上的一線教學(xué)活動(dòng)，構(gòu)成自主實(shí)施權(quán)能的核心。自主評(píng)價(jià)學(xué)習(xí)效果是指教師為了檢驗(yàn)學(xué)生對(duì)于課程整體或某一階段的學(xué)習(xí)效果，通過筆試、口試、作業(yè)、論文的形式，以分?jǐn)?shù)或等級(jí)的形式對(duì)學(xué)生進(jìn)行評(píng)價(jià)的權(quán)能。自主懲戒失范學(xué)生是指教師在遵循各項(xiàng)教育教學(xué)規(guī)章制度的情況下，對(duì)于違反課堂紀(jì)律或規(guī)則的學(xué)生，進(jìn)行批評(píng)教育或者施加扣分、取消考試資格等否定性評(píng)價(jià)的權(quán)能。無論作為學(xué)生的個(gè)體如何特別，到了學(xué)校就是普通大集體的一員，必須遵守學(xué)校的規(guī)則[20]。特別是大部分大學(xué)生都已經(jīng)成年，更需要對(duì)自己行為負(fù)責(zé)，對(duì)于他們的違規(guī)違紀(jì)等失范行為，賦予教師合理適當(dāng)?shù)膽徒錂?quán)能，是確保教學(xué)效果及維護(hù)教學(xué)秩序的必要措施。

（三）免于干涉

“學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治是高等教育的靈魂”[21]。教學(xué)自主一方面意味著由高等學(xué)校在法律和政策允許的范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)教學(xué)的事項(xiàng)自主設(shè)定，自主實(shí)施并因此承擔(dān)責(zé)任;另一方面則意味著高等學(xué)校有權(quán)拒絕和排除行政機(jī)關(guān)和其他社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的不當(dāng)干涉。高等學(xué)校作為實(shí)施高等教育的事業(yè)單位，其辦學(xué)行為需要接受教育等行政主管部門的管理、督查以及社會(huì)各界的監(jiān)督，自不待言。但是，一方面，教育等行政管理部門的管理、督查行為應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，即“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”[8]29，法無授權(quán)的權(quán)限，行政管理部門不得行使;另一方面，社會(huì)各界對(duì)于高等學(xué)校的監(jiān)督也必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行，對(duì)高校的正常教學(xué)帶來消極影響。因此，在依法行使教學(xué)自主權(quán)的過程中，免于外界的不當(dāng)干涉，同樣屬于教學(xué)自主權(quán)的重要權(quán)能。免于干涉的權(quán)能，一方面意味著，高校有權(quán)抵制行政機(jī)關(guān)及其他社會(huì)主體對(duì)其依法行使教學(xué)自主權(quán)的不當(dāng)干涉行為，另一方面意味著，高校有權(quán)對(duì)上述機(jī)關(guān)或主體的不當(dāng)干涉行為尋求司法救濟(jì)，通過行政或民事訴訟依法維護(hù)自身權(quán)益。

（四）期待合作

“教育過程是教師和學(xué)生共同參與的雙邊性活動(dòng)”[22]，高校的教學(xué)活動(dòng)具體由教師實(shí)施，也需要學(xué)生的合作配合。學(xué)生固然是接受高等教育的對(duì)象，但高等教育師生關(guān)系的理想狀態(tài)同樣應(yīng)當(dāng)具備“教師為主導(dǎo)、學(xué)生為主體”的一體兩面構(gòu)造。特別是高等教育階段的學(xué)習(xí)具有較強(qiáng)的自主性和一定程度的探索性，教學(xué)目標(biāo)的達(dá)成必須以學(xué)生的積極合作為條件。換言之，自主設(shè)定和自主實(shí)施等權(quán)能發(fā)揮理想的效果，需要學(xué)生的積極合作，否則將流于形式。于是，期待學(xué)生對(duì)于教育教學(xué)活動(dòng)的積極合作，也應(yīng)當(dāng)成為教學(xué)自主權(quán)必不可少的權(quán)能之一。具體而言，期待合作權(quán)能的內(nèi)容體現(xiàn)為在教學(xué)中發(fā)揮主導(dǎo)作用的教師尊重學(xué)生的主體地位，并期待學(xué)生在準(zhǔn)備學(xué)習(xí)必備的資料或?qū)W習(xí)用具、參與課堂學(xué)習(xí)、遵守課堂出勤等紀(jì)律、按時(shí)按量完成作業(yè)等方面予以積極合作，形成師生之間良性互動(dòng)。從權(quán)利義務(wù)的相互關(guān)系來看，期待合作又構(gòu)成了高校學(xué)生應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，并且這種義務(wù)以積極行為為內(nèi)容。但與一般情況下法律上的作為義務(wù)單純給義務(wù)人帶來負(fù)擔(dān)不同，學(xué)生對(duì)于教學(xué)活動(dòng)的配合協(xié)助直接帶來自身的發(fā)展進(jìn)步，是負(fù)擔(dān)與受益的有機(jī)統(tǒng)一。

四、教學(xué)自主權(quán)的合規(guī)路徑

一般來說，“合規(guī)（compliance）是指遵循、遵守或滿足特定的要求，這些要求通常來自法律法規(guī)的規(guī)定、法院的判決、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的決定、私人組織內(nèi)部的規(guī)章制度、行為守則和社會(huì)道德”[23]。合規(guī)觀念起源于公司企業(yè)的經(jīng)營實(shí)踐，并逐漸擴(kuò)展到政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等組織。合規(guī)的本質(zhì)是組織自身為了避免被訴、賠償法律風(fēng)險(xiǎn)，自覺建立的守法保障措施。在全面依法治國的背景下，合規(guī)的觀念及實(shí)踐是保障自身權(quán)益、提高依法治校水平的重要路徑。

（一）建立教學(xué)規(guī)章制度的審查診斷機(jī)制

包括教學(xué)規(guī)章在內(nèi)的高校規(guī)章制度具有準(zhǔn)行政行為的性質(zhì)，直接或間接地影響學(xué)生的權(quán)益，在正式實(shí)施以前進(jìn)行合規(guī)審查，能夠從源頭上阻斷高校行使教學(xué)自主權(quán)帶來的合規(guī)法律風(fēng)險(xiǎn)。部分高校單純考慮規(guī)章的短期效果，在制定過程中忽略合規(guī)審查，導(dǎo)致諸如“忘記疊被子就不能評(píng)獎(jiǎng)學(xué)金”等“奇葩”校規(guī)層出不窮[24]，損害學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益乃至我國高等教育的整體形象。此外，中國社會(huì)正處在急劇變化階段，法律法規(guī)更新修改頻繁，高等教育觀念也不斷革新。制定當(dāng)時(shí)合理合法的規(guī)章制度，如果缺乏適時(shí)修改，一旦國家政策、上位法規(guī)定以及社會(huì)實(shí)際發(fā)生變化，也可能面臨合法性危機(jī)。對(duì)此，相關(guān)高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)在學(xué)校的章程中明確教學(xué)規(guī)章制定中的事先合規(guī)審查以及實(shí)施過程中的合規(guī)診斷。其中，事前審查應(yīng)當(dāng)在規(guī)章征求其他相關(guān)方面意見并完成修改后，正式表決通過之前進(jìn)行。具體由各高校法律事務(wù)管理部門牽頭，并邀請(qǐng)法學(xué)、高等教育領(lǐng)域?qū)＜?、律師以及一線教學(xué)管理及教師代表，以聽證的形式聽取意見，并由法律事務(wù)管理部門匯總修改意見，責(zé)成起草部門修改。修改后的版本經(jīng)法律事務(wù)部門簽字蓋章確認(rèn)之后，方才交付最終表決。合規(guī)診斷則包含定期診斷和不定期診斷，定期診斷以三至五年一個(gè)周期為宜，不定期診斷則在《教育法》《高等教育法》等教育基本法以及重要的上位教學(xué)法規(guī)、規(guī)章修改后即行啟動(dòng)。合規(guī)診斷的程序與前述合規(guī)審查大體類似。一旦診斷結(jié)果表明相關(guān)條款與上位法規(guī)抵觸的，該相關(guān)條款應(yīng)暫停實(shí)施，并由法律實(shí)務(wù)管理部門提出修改意見，責(zé)成原起草部門進(jìn)行修改。

（二）優(yōu)化教育教學(xué)行為的常規(guī)督導(dǎo)機(jī)制

教育督導(dǎo)是現(xiàn)代高校治理制度的重要方面，對(duì)于確保教育教學(xué)行為特別是教學(xué)自主權(quán)行使的合規(guī)具有重要意義。教育督導(dǎo)一般是指“由教育督導(dǎo)組織及其成員根據(jù)教育的科學(xué)理論和國家的教育法規(guī)政策，運(yùn)用科學(xué)的方法和手段，對(duì)教育工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估和指導(dǎo)，以期促進(jìn)教育效率和教育質(zhì)量提高的過程”[25]4。與前述合規(guī)診斷與審查主要針對(duì)教育教育規(guī)章這種具有反復(fù)適用性的規(guī)范性文件不同，教育督導(dǎo)主要針對(duì)高校及教職員工事實(shí)的具體教育教學(xué)行為。教育教學(xué)行為固然是以法律、法規(guī)及規(guī)章作為依據(jù)，但教學(xué)自主權(quán)具有自由裁量權(quán)性質(zhì)，并且在很多場(chǎng)合將影響到學(xué)生的權(quán)利義務(wù)。而自由裁量權(quán)并不意味著權(quán)力可以在規(guī)則允許的范圍內(nèi)任意行使。相反，自由裁量權(quán)是指法官依據(jù)案件的具體情況，遵循正義、公平的精神以及法律原則加以具體衡量，并據(jù)此作出判決的權(quán)力[26]。因此，教學(xué)自主權(quán)的行使不僅應(yīng)在規(guī)則所容許的幅度內(nèi)行使，也應(yīng)當(dāng)符合“堅(jiān)持立德樹人”“教育活動(dòng)必須符合國家和社會(huì)公共利益”等教育法基本原則，以及社會(huì)主義核心價(jià)值等精神，確保教育教學(xué)行為的合規(guī)實(shí)施。教育教學(xué)行為的合規(guī)，固然首先依靠廣大教師的自律。但信任畢竟不能替代監(jiān)督，常規(guī)督導(dǎo)檢查是確保教育教學(xué)行為合規(guī)的重要保障。教育教學(xué)行為的督導(dǎo)，實(shí)行以高校內(nèi)部督導(dǎo)為主，教育主管部門外部督導(dǎo)為輔的體制。內(nèi)部督導(dǎo)主要由高校承擔(dān)教育教學(xué)督導(dǎo)的專門部門牽頭，由從事高等教育經(jīng)驗(yàn)豐富且熟悉政策法規(guī)的專家為團(tuán)隊(duì)，并由紀(jì)檢、教務(wù)、學(xué)工等部門配合。高校通過建立由專職督導(dǎo)和兼職督導(dǎo)組成的教學(xué)督導(dǎo)團(tuán)，對(duì)教學(xué)行為開展常規(guī)的巡視、檢查，能夠形成對(duì)教師個(gè)人教育教學(xué)行為的內(nèi)部監(jiān)督制約。外部督導(dǎo)則是由縣級(jí)以上人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)實(shí)施的監(jiān)督、檢查、評(píng)估等。根據(jù)國家教育部2012年頒布的《教育督導(dǎo)條例》，常規(guī)性外部督導(dǎo)由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及作為個(gè)人的督學(xué)實(shí)施。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)由縣級(jí)以上人民政府設(shè)立，大多命名為教育督導(dǎo)室，且一般設(shè)置在教育行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部;督學(xué)則是由縣級(jí)人民政府任命的專職人員或聘任的兼職人員構(gòu)成（2）。為了保證外部督導(dǎo)的順暢實(shí)施，《教育督導(dǎo)條例》賦予了機(jī)構(gòu)與督學(xué)相應(yīng)的職權(quán)。其中教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)具有“查閱、復(fù)制財(cái)務(wù)賬目和與督導(dǎo)事項(xiàng)有關(guān)的其他文件、資料”“要求被督導(dǎo)單位就督導(dǎo)事項(xiàng)有關(guān)問題作出說明”等的權(quán)限，而督學(xué)則在其所屬的責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)享有上述權(quán)限。外部督導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)教學(xué)自主權(quán)行使的不合法、不合理現(xiàn)象，將以督導(dǎo)意見書的形式反饋給相關(guān)高校，高校則應(yīng)當(dāng)根據(jù)督導(dǎo)意見書進(jìn)行整改，并將整改情況報(bào)告教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)?？梢?，外部督導(dǎo)具有一定程度的行政管理的屬性，能夠確保督導(dǎo)的實(shí)際效果。但是，“教育督導(dǎo)與教育行政不同，其權(quán)威的確立主要不是靠權(quán)力，而是靠民主、科學(xué)和法治”[25]6。也就是說教育督導(dǎo)是以高等教育基本規(guī)律為依據(jù)，以高等教育法律法規(guī)為遵循，以對(duì)話、協(xié)商、說服等民主的方式發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。在督導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)教學(xué)自主權(quán)行使過程中有違反法律、法規(guī)、規(guī)章及政策或者不符合高等教育基本規(guī)律的現(xiàn)象的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)事教師反饋，并提出改正的建議方案。

（三）明確濫用自主權(quán)利的追責(zé)機(jī)制

法律責(zé)任是指法律主體由于違法行為而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性的法律后果[27]，其構(gòu)成現(xiàn)代治理體系的重要機(jī)制。法律責(zé)任構(gòu)成權(quán)利暨權(quán)力行使的界限，能夠以否定的法律后果防范權(quán)利濫用或權(quán)力越位[28]。如前所述，教學(xué)自主權(quán)兼具權(quán)利和權(quán)力的性質(zhì)，除通過教學(xué)自主權(quán)的權(quán)能明確其外延，還需要通過設(shè)置不當(dāng)行使或?yàn)E用相關(guān)權(quán)能的法律責(zé)任，明確其行使的界限。對(duì)此，我國《高等教育法》第66條規(guī)定，在高等教育中違反《教育法》規(guī)定的，依照該法規(guī)定給予處罰，承擔(dān)法律責(zé)任。然而，我國《教育法》僅對(duì)違規(guī)招生、違規(guī)頒發(fā)學(xué)歷、學(xué)位證書規(guī)定法律責(zé)任。對(duì)于高校教育教學(xué)規(guī)章中違反上位法，教學(xué)單位和教師在培養(yǎng)方案設(shè)置、教學(xué)大綱及教材的編寫違反法律法規(guī)及國家標(biāo)準(zhǔn)，教師在教學(xué)活動(dòng)中通過體罰等方式侵害學(xué)生權(quán)利或者在評(píng)價(jià)、考試中違背教育公平的，均缺乏追責(zé)機(jī)制。如所周知，法律的強(qiáng)制力在法律運(yùn)行的正常狀態(tài)下是隱而不發(fā)的，只有在其運(yùn)行出現(xiàn)病態(tài)，這種強(qiáng)制力才迸發(fā)出來[29]。而法律責(zé)任就是法律強(qiáng)制力發(fā)揮作用的渠道和機(jī)制。如果法律責(zé)任設(shè)定松弛，將無法確保《高等教育法》等相關(guān)規(guī)范性文件的實(shí)效性，也不利于對(duì)濫用教學(xué)自主權(quán)相關(guān)權(quán)能的行為形成事前的威懾，更談不上追求高校及教師實(shí)現(xiàn)法的自我內(nèi)化的守法高級(jí)形態(tài)[30]。對(duì)此，應(yīng)在《高等教育法》及其下位法中，嚴(yán)密濫用教學(xué)自主權(quán)相關(guān)權(quán)能的法律責(zé)任。首先，對(duì)于教師在教學(xué)過程中侵害學(xué)生人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行為，首先可以依據(jù)我國《民法典》的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。但其所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任仍有待明確，具體可以在《高等教育法》中概括式規(guī)定：教師在教學(xué)中實(shí)施侵害學(xué)生上述權(quán)益的行為，視嚴(yán)重程度可以處以警告直至吊銷教師資格的行政處分或行政處罰責(zé)任，并由《高等教育法實(shí)施條例》等部門規(guī)章中對(duì)相應(yīng)情節(jié)和法律后果予以細(xì)化。其次，對(duì)于高校教育教學(xué)規(guī)章違反上位法的規(guī)定，《高等教育法》應(yīng)規(guī)定由教育主管部門責(zé)令暫停實(shí)施并進(jìn)行修改，同時(shí)教育主管部門應(yīng)宣告高校根據(jù)該規(guī)章作出的決定無效，責(zé)令高校修改相關(guān)規(guī)定后重新作出相關(guān)決定。再次，對(duì)于教學(xué)單位和教師在培養(yǎng)方案設(shè)置、教學(xué)大綱及教材的編寫違反法律法規(guī)及國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在《高等教育法實(shí)施條例》等部門規(guī)章中規(guī)定由教育主管部門或高等學(xué)校責(zé)令其重新依規(guī)編制相關(guān)文件，并追究相關(guān)責(zé)任人員警告直至記過等行政處分責(zé)任。最后，對(duì)于教師違反教育公平的行為，應(yīng)在《高等教育法實(shí)施條例》等部門規(guī)章中規(guī)定，由高等學(xué)校責(zé)令其重新作出相關(guān)教學(xué)評(píng)價(jià)結(jié)論，造成嚴(yán)重后果或者拒不改正的追究相關(guān)責(zé)任人員警告直至記過的行政處分責(zé)任。

注釋：

（1）?參見最高人民法院指導(dǎo)案例38號(hào)：田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案。

（2）?高等學(xué)校的行政級(jí)別較高，一般由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)其外部督導(dǎo)工作。

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[責(zé)任編輯：盧紅學(xué)]