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摘要：近年來，在基層社會治理領域出現(xiàn)了一種新的治理組織形態(tài)——樞紐型社會組織，不僅是促進社會組織良性發(fā)展的重要組織形式，更是地方政府與社會組織合作互動的橋梁紐帶。為了突破社會組織的雙重管理體制，維護基層社會穩(wěn)定，樞紐型社會組織應運而生。通過分析合肥市金葡萄社區(qū)樞紐型社會組織的實踐案例，可以看到樞紐型社會組織基于對社會進行整合和凝聚的目標，充分發(fā)揮樞紐功能，在促進社會組織良性發(fā)展、推動社會協(xié)同治理、化解政治風險等方面具有重要作用。未來通過政府和樞紐型社會組織的共同努力，將會實現(xiàn)樞紐型社會組織在各領域社會組織的全面覆蓋，樞紐型社會組織本身也會完成由政府認定到社會認可、政策扶持到自我發(fā)展的轉變，在社會治理領域發(fā)揮更大的作用。

關鍵詞：樞紐型社會組織;社會治理;社會組織服務中心;有效性

進入新時代，黨和國家對社會治理提出了更高的目標。黨的十九大強調“保障和改善民生，創(chuàng)新社會治理方式”;十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出“推進社會組織改革。按照共建共治共享要求，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”：十九屆四中全會提出必須“加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，這既是加強黨的領導的重要內容，又為樞紐型社會組織參與基層社會治理指明了方向。近年來在政府與社會組織之間，樞紐型社會組織發(fā)揮其樞紐功能，創(chuàng)新社會治理方式，以其專業(yè)性和靈活性等特點，實現(xiàn)政府對社會組織的有效管理。目前社會組織參與社會治理已成為新的趨勢，而樞紐型社會組織作為社會組織中的重要組成部分，成為了社會治理的主力軍。

一、樞紐型社會組織的緣起和發(fā)展

樞紐型社會組織的概念，最早見于2009年北京市人民政府《關于構建市級“樞紐型”社會工作體系的暫行辦法》，文件中提到樞紐型社會組織是指“由市社會建設工作領導小組認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發(fā)展、服務、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務上處于龍頭地位、在管理上經市政府授權承擔業(yè)務主管職能的市級聯(lián)合性社會組織”。結合國內相關學者對樞紐型社會組織的定義，本文認為樞紐型社會組織是指經由各地相關政府部門權威認定，具有合法性、排他性、資源整合性和代表性等特征，在同類別、同性質、同領域的社會組織中發(fā)揮政治引領、業(yè)務指導、服務提供、孵化培育、組織管理等功能的社會組織或社會組織聯(lián)合會。

改革開放之后，經濟體制和政治體制的雙重變革使得基層社會形態(tài)發(fā)生重大變遷，社會結構也發(fā)生變化，這是樞紐型社會組織產生的時代背景。高勇以北京市樞紐型社會組織工作體系為研究分析對象，認為樞紐型社會組織的內在邏輯在于突破“雙重管理體制”的治理困境——治理技術的匱乏和治理風險的憂慮。20世紀80年代初期，改革開放政策的推行，為社會組織提供了良好的外部環(huán)境，致使社會組織數(shù)量大幅度增長，成為提供公共服務的重要組織力量。但是也存在一系列問題，如分散無序、資源匱乏和不能有效提供服務等不足。當時城市實行的管理體制依舊是“單位制”，能夠對社會組織進行管理的制度資源也十分匱乏，沒有成熟的社會組織運轉經驗、沒有專業(yè)的人才隊伍、更沒有公開透明的監(jiān)督體系，不僅阻礙了社會組織的良好發(fā)展，也帶來一些擾亂經濟秩序的現(xiàn)象，從而成為潛在的政治風險。為了控制社會組織帶來的政治風險，政府通過科層組織在社會組織中建立一種“仿單位制”的雙重管理體制，同樣是形成了一種庇護一依賴關系，政府控制社會組織政治風險的能力大大增強，但是這種“仿單位制”也阻礙了社會組織獲取社會中的各種資源，如果對這種體制加以強化，在一定程度上存在增大政治風險的可能。從執(zhí)政黨角度而言，化解基層社會的政治風險，重塑社會進而維護社會穩(wěn)定，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎。從政府的角度來說，做好社會組織的管理，使其更好地為社會治理服務，是增強政府權威和合法性的重要途徑。因此為了突破雙重管理體制的困境，實現(xiàn)社會組織的良好發(fā)展，在21世紀初期樞紐型社會組織應運而生。其核心思路在于通過改變治理主體來改進治理方式，從而避免既有管理體制的弊端，對各類社會組織實現(xiàn)高效服務和管理。

樞紐型社會組織的實踐源于2007年上海靜安區(qū)成立的區(qū)社會組織聯(lián)合會，采用1+5+X的社會組織工作模式，即1個靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會，5個社區(qū)社會組織聯(lián)合會，以及勞動、教育等系統(tǒng)內部成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會（x），這是樞紐型社會組織的原型。2008年北京市社工委出臺《關于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》，首次提出要構建“樞紐型”社會組織工作體系，并且要建立健全分類管理、分級負責的管理模式，將社會組織按照工作性質和業(yè)務類別進行分類，由“樞紐型”社會組織統(tǒng)一管理目?！兑庖姟返奶岢鰧嶋H上為樞紐型社會組織如何對社會組織進行整合管理，發(fā)揮業(yè)務指導、孵化培育等功能提供了政策指引。2009年北京市成立10家市級樞紐型社會組織。自此作為社會組織改革的切入點，各省市開始了樞紐型社會組織的建設。2012年廣東省成立廣東省總工會職工服務類社會組織聯(lián)合會，以及廣東省職工服務社會組織聯(lián)合會各地級市分支機構來對職工服務類社會組織進行孵化培育和引領指導。

總體來說，樞紐型社會組織的發(fā)展一是源于市場經濟的發(fā)展，一個健康的社會必須要保持權力、市場、社會三種力量的平衡，社會組織的培育發(fā)展對于我國的權力結構、市場經濟有重要意義。我國當前處于市場經濟發(fā)展的良好時期，社會組織或者是樞紐型社會組織能夠將分散的社會利益整合到國家決策體制中，實現(xiàn)國家權力、市場與社會權力的良性互動，從而維持三者的平衡。二是政府職能轉變的需要。社會組織是承接政府職能轉移的重要載體之一，但由于當前社會組織化程度不高，社會組織在承接政府職能時存在很多問題，因此需要樞紐型社會組織來對普通的社會組織進行業(yè)務指導、培育孵化等，從而提高社會組織的專業(yè)能力，化解社會組織在提供公共服務時面臨的難題，進一步加快政府職能轉變。三是維護社會穩(wěn)定的需要。當前我國處于經濟體制改革的攻堅期，改革過程中會觸及到不同群體的利益，如果沒有一個很好的利益整合和表達的組織，會嚴重影響到基層社會的穩(wěn)定。因此大力發(fā)展樞紐型社會組織是化解政治風險、維護社會穩(wěn)定重要舉措。

二、樞紐型社會組織參與社會治理的具體實踐

合肥市金葡萄社區(qū)是典型的農村回遷社區(qū)，回遷涉及11個行政村，共7248戶。目前社區(qū)內共有60棟樓，79個單元，實際居住人口2萬余人。由于該社區(qū)是多村混居，并且社區(qū)居民仍保留有土地，具有居民和村民的雙重身份，社區(qū)并未建立社區(qū)居民委員會，因此在社區(qū)建設和治理方面存在諸多難題。一方面由于社區(qū)是多村混居，從村里回遷到社區(qū)，打破了各個村的界限，將所有村混合在一起進行分派，因此每戶居民周圍的鄰居就不再是相互熟悉的同村村民，鄰里之間交往不密切，居民之間信任感較低，在生活方式、行為習慣上融入城市的節(jié)奏較慢。另一方面社區(qū)內沒有居委會，只有社區(qū)黨總支成立的黨群服務中心，其工作的主要內容就是加強黨建，做好社區(qū)內2萬多戶居民的日常生活服務。在政府和居民之問全靠黨群服務中心進行維系，發(fā)揮上傳下達的作用。黨群服務中心的工作人員不足，但居民眾多，由此帶來的問題是黨群服務中心要負責大量繁雜的工作，長期處于超負荷工作狀態(tài)，一些工作費時費力，效率也不高，由此使得居民對社區(qū)和工作人員缺乏信任，導致一些工作無法開展。

為了解決當前社區(qū)治理存在的人員不足、效率低下、居民社區(qū)意識淡薄等問題，在2016年大圩鎮(zhèn)政府組織成立金葡萄社區(qū)社會組織服務中心，通過政府購買公共服務的方式，從外部引入明德社會發(fā)展服務中心承接運營，作為金葡萄社區(qū)公益性樞紐型社會組織服務平臺。金葡萄社區(qū)社會組織服務中心由明德社會發(fā)展服務中心統(tǒng)一管理運營，中心秉承“以人為本，助人自助”的服務宗旨，發(fā)揮項目統(tǒng)籌、資源整合、服務管理的功能，支持和協(xié)助建立社區(qū)內社會服務站和社會組織，統(tǒng)籌各社會服務站的項目運作。明德社會發(fā)展服務中心在金葡萄社區(qū)內委派4名專業(yè)社工（均有社工資格證書），通過“陪伴式成長”，為社區(qū)提供有關社會工作的專業(yè)培育，加強對社區(qū)工作人員的能力建設，挖掘和培養(yǎng)社區(qū)社會組織及居民骨干。目前該服務中心的工作內容主要包括承接政府轉移的公共服務、孵化和培育社區(qū)社會組織兩個方面。

（一）承接政府轉移的公共服務

樞紐型社會組織不僅是聯(lián)結國家和社會的紐帶，還具有提供公共服務的重要職能，政府轉移的職能主要是由樞紐型社會組織承接。金葡萄社區(qū)社會組織服務中心承接政府轉移的文化、醫(yī)療和養(yǎng)老服務，將這些公共服務分別交由社區(qū)內不同的社會組織來負責，并予以考核和指導。如金葡萄社區(qū)社會組織服務中心以各個項目團隊和社會組織為主體積極開展各類社區(qū)服務活動，受到社區(qū)居民的廣泛好評。在活動開展之前，該中心的工作人員持續(xù)做好入戶調研工作，努力貼近社區(qū)居民的日常生活，了解他們真實的需求，為活動的開展打下良好基礎。社會組織服務中心打造的公益活動內容包括文化服務、志愿者服務、醫(yī)療服務等方面，如“七彩童年”、“錦瑟年華”、樂小萄社區(qū)小幫課、公益理發(fā)、靜安日常體檢等，其中有些活動已經逐漸發(fā)展成為金葡萄社區(qū)公益活動的招牌。對于上級政府分派下來的公共服務項目，社會組織服務中心按照類別和復雜程度分配給各社會服務站，由各社會服務站指導相關社會組織開展項目運作，服務中心進行項目的總統(tǒng)籌。金葡萄社區(qū)社會服務中心既要積極挖掘和調動社會資源，建立持續(xù)穩(wěn)定的志愿服務力量，支持和孵化社區(qū)社會組織，又要承擔社區(qū)文化建設職能，豐富社區(qū)居民的文化娛樂生活，提高社區(qū)居民的精神生活水平，還要替代政府為社區(qū)居民提供完善的醫(yī)療和養(yǎng)老服務，特別是要重點關注社區(qū)內老人群體的養(yǎng)老和健康管理。樞紐型社會組織作為政府公共服務項目的承包方，具有做好承接政府轉移職能的工作，為社區(qū)提供優(yōu)質服務的巨大優(yōu)勢。

（二）孵化和培育社區(qū)社會組織

金葡萄社區(qū)內的社會組織類型較多，但存在管理分散、服務水平有限等問題，社會組織服務中心對社區(qū)內社會組織的孵化培育主要體現(xiàn)在兩個方面。一是通過項目引導，提升其服務水平。金葡萄社區(qū)社會服務中心為社區(qū)社會組織提供項目、資金等方面的支持，為其發(fā)展提供保障，并且使同領域的公共資源集中共享，加快孵化與培育各類社會組織，促進社會組織的良性發(fā)展。自2017年該中心成立后，通過服務開展、能力培訓、項目化管理等多元化方式發(fā)掘居民骨干，培育孵化社區(qū)社會組織，共培育出20個社會組織（包含正式和非正式），涵蓋志愿服務、文化建設等多個方面。同時金葡萄社區(qū)以社區(qū)社會服務中心為依托，參與包河區(qū)第三屆社區(qū)公益創(chuàng)投①，成功申報協(xié)同治理基金項目，并獲得項目資金20萬。為保證資金使用規(guī)范透明，真正遴選出能力與信譽兼?zhèn)涞膶I(yè)化社會組織，金葡萄社區(qū)社會服務中心加強體制機制建設，通過成立社區(qū)協(xié)同治理基金管理委員會，負責協(xié)同治理基金項目具體管理工作，建立社區(qū)協(xié)同治理基金管理制度，確保項目資金規(guī)范管理和使用，同時引入第三方評估機構檢視社區(qū)服務目標推進情況，對項目服務進行公開公正的評估，使得整個項目過程更加規(guī)范化、制度化和透明化。目前金葡萄社區(qū)已成功舉辦第一屆社區(qū)微公益創(chuàng)投活動，活動由社區(qū)社會服務中心社工負責統(tǒng)籌，經過項目發(fā)布、意向征集、項目優(yōu)化、立項評估、項目公示、項目簽約，共立項12個微創(chuàng)投項目，項目類型包括社區(qū)服務類5個、組織孵化類2個、組織發(fā)展類3個、志愿服務類2個。金葡萄社區(qū)社會服務中心對微公益創(chuàng)投項目的成功實施，是對社區(qū)項目資源的有效整合，既推動了政府購買服務的高效運行，又實現(xiàn)了社會組織由傳統(tǒng)的粗放式管理向精細化管理的轉變。

二是推動民主化、制度化的社區(qū)社會組織建設。首先是樞紐型社會組織暢通訴求表達渠道，根據(jù)社區(qū)社會組織的利益訴求提出政策議案或提議，因為樞紐型社會組織是最了解本社區(qū)社會組織和社區(qū)總體情況的組織之一。一方面金葡萄社區(qū)社會組織服務中心在社區(qū)中認真了解各個社會組織的具體情況，除了與社區(qū)居民和社會組織的日常接觸以外，還在社區(qū)內成立社會組織理事會，搭建社區(qū)議事平臺，充分了解社會組織的真正訴求，提高民主化水平：另一方面社會服務中心將收集上來的問題和意見通過黨代會、人代會、政協(xié)會議等合法化渠道反饋到上級政府，并根據(jù)社區(qū)實際情況提出針對性的改善建議供上級政府參考。其次是實行社會組織負責人制，在社區(qū)社會組織中挖掘有能力和奉獻精神的骨干成員擔任負責人，由負責人做好社會組織的日常管理和運轉。除此之外，社區(qū)社會組織服務中心為社區(qū)內社會組織制定了一套民主管理與監(jiān)督機制，涉及到社會組織資源的獲取、專項資金的使用和監(jiān)督等方面，有利于社會組織自律管理和社會各界進行監(jiān)督。

金葡萄社區(qū)自2016年引入社會組織服務中心后，有效解決了金葡萄社區(qū)社會組織發(fā)展的困境。社區(qū)內的社會組織大多是由社區(qū)居民自發(fā)組成的，缺乏專業(yè)性，既不能合理分配政府的項目資源，也無法高效完成政府服務項目的運作。除此之外，社區(qū)居民是社會組織的組織者和運行者，在具體活動的開展過程中經常發(fā)生沖突和矛盾，這就使得社區(qū)社會組織的力量得不到有效凝聚和整合，不能向社區(qū)居民提供專業(yè)高效的公共服務，也不利于社區(qū)治理主體的多元合作共治。從金葡萄社區(qū)社會組織服務中心的具體實踐來看，該服務中心不僅以其較高的執(zhí)行力和公信力承接了政府轉移的公共服務項目，為社區(qū)內的社會組織搭建了一個資源共享的平臺，充分發(fā)揮了樞紐功能，還組織建立社會組織運轉的民主管理和監(jiān)督制度，動員社區(qū)內各主體參與社區(qū)建設，在參與社會治理中發(fā)揮了巨大作用。

三、樞紐型社會組織參與社會治理的有效性

樞紐型社會組織作為社會組織的再組織形式，是我國社會治理領域有效的治理手段。它有效改善了目前社會組織管理分散、專業(yè)化程度不夠和服務水平不高的狀態(tài)，實現(xiàn)了社會管理模式的轉變，推動了我國社會建設和社會發(fā)展。具體來說，樞紐型社會組織參與社會治理的有效性主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）發(fā)揮指導和管理作用，促進社會組織良陛發(fā)展

樞紐型社會組織對于社會組織具有指導和管理的作用，既能夠為基層社會組織提供資金、項目、人才的支持和保障，使社會組織在項目運作過程中加強自身能力建設，又能夠為社會組織建立一套成熟完善的管理機制，提高社會組織的制度化水平。其一，樞紐型社會組織作為政府和社會組織之間的橋梁和紐帶，是政府項目資源的合法代理。政府轉移的公共服務主要由樞紐型社會組織來承接，又具備資源整合和合理配置的能力，因此樞紐型社會組織將政府下發(fā)到基層的服務項目分配給社會組織，再通過對同領域的公共資源進行合理調配，對社會組織提供人才、資金等資源的支持，在社會組織開展項目過程中對其進行業(yè)務指導、問題咨詢，以此來提高社會組織工作的能力。其二，社會組織在項目運作過程中會涉及到多方利益群體，工作性質與市場企業(yè)和行政科層制中的工作性質極為不同，因此社會組織需要健全的組織機構、完善的內部管理制度以及透明化的財務制度來保障項目的效益最大化。然而在現(xiàn)實中，很多社會組織并不滿足這些要求，其中謀取私利的現(xiàn)象也并不少見，實際上社會組織的發(fā)展遭遇了信任危機。樞紐型社會組織建立之后，將這些不成熟的社會組織納入管理范圍之內，對其進行嚴格督導和規(guī)范，并制定相應的管理制度，通過政治引領、法律約束、社會監(jiān)督等方式促進社會組織良性發(fā)展。

（二）創(chuàng)新社會治理方式，推動社會協(xié)同治理

樞紐型社會組織是我國獨特的一種社會組織形態(tài)，以其代表性、資源整合性等優(yōu)勢，成為政府值得信賴的合作伙伴，在創(chuàng)新社會治理方式，推動社會協(xié)同治理方面具有獨特的有效性。政府通過購買服務等方式，與樞紐型社會組織進行合作，有利于整合和凝聚更多的社會力量參與到社會建設中來舊。項目樞紐、資源樞紐和網絡樞紐是樞紐型社會組織重要的三種樞紐功能，樞紐型社會組織通過發(fā)揮項目和資源樞紐功能將社會組織凝聚起來，并對其進行網絡化管理，運用自身強大的優(yōu)勢對基層社會組織開展專業(yè)化的指導，提高社會組織的服務能力，從而使社會組織具備專業(yè)資格和水準參與社會建設。樞紐型社會組織產生的動力在于突破雙重管理體制的困境，因此樞紐型社會組織比普通的社會組織更能夠推動社會管理方式由“傳統(tǒng)單向度控制方式”到“多元合作共治方式”的轉變。從樞紐型社會組織參與社會治理的實踐來看，它既能夠保障政府服務項目的高效運行，節(jié)省了政府管理成本，又改變了社會管理模式，彌補政府在社會管理和公共服務上的不足，有效推動社會治理主體多元化。

（三）化解政治風險，推動社會建設與發(fā)展

樞紐型社會組織作為政府和社會組織之間的橋梁和紐帶，其優(yōu)勢不僅在于做好承接政府轉移職能的工作，更多的是能夠充當基層政府的“安全閥”，替政府化解政治風險，維護基層社會穩(wěn)定，為我國經濟體制轉型和社會改革創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。我國社會主義市場經濟得到長足發(fā)展，也使得當前社會存在諸多利益多元分化的社會群體，極易造成利益矛盾和沖突。當前我國正處于改革的攻堅期，良好的外部環(huán)境是至關重要的。樞紐型社會組織呈現(xiàn)的政府和組織資源之間的互依邏輯舊表明其具有管理者和代表者的雙重身份，樞紐型社會組織既作為社會組織的管理者，發(fā)揮樞紐功能，整合和協(xié)調社會組織群體之間的利益，又作為社會組織的代表者，發(fā)揮利益表達功能，代表社會組織向政府提出政策建議和議案。因此樞紐型社會組織一方面推動建立多種議事平臺，暢通利益表達渠道，認真傾聽社會組織的呼聲：另一方面代表力量較弱的基層草根社會組織進入社會治理體系，為他們表達合理的利益訴求，參與制定社會組織建設和發(fā)展的相關政策。與此同時，對于社會組織間出現(xiàn)的不和諧現(xiàn)象，樞紐型社會組織通過有效的利益協(xié)商化解社會多元主體間的利益矛盾和沖突，降低政府管理風險，維護基層社會的穩(wěn)定與和諧，使我國的社會建設和發(fā)展在穩(wěn)定有序、風險可控的環(huán)境下進行。

四、結論

目前樞紐型社會組織的培育發(fā)展是創(chuàng)新社會治理方式、完善社會治理格局的有益實踐。當前我國正處于治理體系轉型的重要時期，推動社會治理重心向基層下移，重點發(fā)揮樞紐型社會組織在促進社會組織良性發(fā)展、推動社會協(xié)同治理、維護社會穩(wěn)定等方面的重要作用，對于化解基層社會治理中面臨的“行政化困境”和“共同體困境”，健全和完善“黨委領導，政府負責，社會協(xié)同，公眾參與”的社會治理格局，具有重要的理論和實踐意義。目前樞紐型社會組織的發(fā)展實際上也面臨著權力過載、目標偏移、內部腐敗等風險，要避免和消除上述風險，不僅需要樞紐型社會組織自身的努力，也需要政府政策和制度支持。從樞紐型社會組織自身來看，需要加強自身組織能力建設，強化內部問責機制，建立完善的監(jiān)督機制。除此之外，樞紐型社會組織需要淡化行政色彩，加強政治性和社會性的融合，實現(xiàn)樞紐型社會組織的功能轉型。從政府層面來看，政府需要以價值理性引導樞紐型社會組織進行制度創(chuàng)新，化解權力過載的風險。并構建一套完整的樞紐型社會組織工作機制，糾正樞紐型社會組織目標與功能之間的偏差。通過政府和樞紐型社會組織的共同努力，未來樞紐型社會組織將有可能實現(xiàn)對社會組織各領域的全面覆蓋，并實現(xiàn)由政府認定到社會認可、政策扶持到自我發(fā)展的完美轉型，在社會治理領域發(fā)揮更大的作用。