樊子君，王 迪

(東北財經(jīng)大學(xué) a.會計學(xué)院；b.中國內(nèi)部控制研究中心，遼寧 大連 116025)

一、引 言

2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)正式實施。隨之，民政部單獨(dú)或聯(lián)合相關(guān)部門迅速出臺一系列配套規(guī)章制度，初步構(gòu)建了我國慈善事業(yè)法制框架，推動慈善事業(yè)進(jìn)入了提升內(nèi)在質(zhì)量的發(fā)展階段。但是，在《慈善法》實施過程中，一些問題和矛盾得以暴露和凸顯，如慈善的定位尚不明確，慈善組織的分類難題并未完全解決，慈善捐贈能夠獲得的稅收優(yōu)惠有限、稅收激勵不對稱，專業(yè)監(jiān)督和日常監(jiān)督乏力等。如何解決上述問題和矛盾，完善和創(chuàng)新慈善法規(guī)制度，借鑒國際經(jīng)驗和做法就是一個有效途徑。

2013年，紐約州通過并頒布了《2013年紐約非營利組織振興法案》(以下簡稱“法案”)，這是紐約州時隔40多年首次對非營利性公司法做出的重大修訂。法案采納了政府稅務(wù)部門強(qiáng)調(diào)的良好治理和最佳做法，對非營利性公司法的多項重要條款進(jìn)行了修改，并對執(zhí)行法、教育法、保險法、宗教公司法，以及財產(chǎn)、權(quán)力和信托法等法律中與非營利組織相關(guān)的多個條款進(jìn)行了修正。[1]那么，法案制定的背景如何？主要內(nèi)容有哪些？法案的內(nèi)在邏輯和特點為何？對我國慈善事業(yè)法律法規(guī)的完善和發(fā)展有什么啟示?基于這些問題，本文擬介紹法案的制定過程及框架內(nèi)容，對我國慈善事業(yè)的問題進(jìn)行討論并提出政策建議。

二、法案的出臺背景、頒行目的及適用范圍

(一)出臺背景

近年來，紐約州非營利組織年經(jīng)營收入已達(dá)數(shù)千億美元，高于美國其他各州，不僅創(chuàng)造了全紐約州1/7的就業(yè)機(jī)會，還為全州的家庭和社區(qū)提供著內(nèi)容廣泛的服務(wù)，成為紐約州舉足輕重的經(jīng)濟(jì)支柱和社會力量。

但是，非營利組織也面臨著內(nèi)外部環(huán)境的巨大變化：(1)揮之不去的經(jīng)濟(jì)衰退給非營利組織帶來了前所未有的挑戰(zhàn)；(2)公職人員和其他人員濫用慈善資源，吞噬著公眾對非營利組織的信任；(3)一些腐敗丑聞進(jìn)入了公眾的視野(如20世紀(jì)90年代，美國慈善組織聯(lián)合勸募會總裁阿拉莫尼挪用捐款包養(yǎng)情人，被判處7年監(jiān)禁，使勸募會的公信力嚴(yán)重受損)，導(dǎo)致一些組織的地方分會逐漸脫離總會。環(huán)境的巨大變化、公眾對增強(qiáng)透明度的要求，以及社會對公眾利益關(guān)注度的提高等，促使紐約州將修訂非營利組織相關(guān)法律提上日程。[2]

(二)頒行目的及適用范圍

法案頒行的目的，首先在于降低非營利組織沉重而又不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，使非營利組織能夠更便捷地設(shè)立，以及運(yùn)用更加精簡的方式履行其職責(zé)。在不缺失關(guān)鍵監(jiān)督的同時，減少行政部門對非營利組織活動的多重審查，使組織能夠集中時間和資源服務(wù)于社會。其次在于明確董事會、審計委員會與管理層三者之間的關(guān)系，強(qiáng)化組織治理和問責(zé)機(jī)制，促進(jìn)對組織更有效的監(jiān)督和審計，減少組織欺詐和資源濫用的機(jī)會，給組織的可持續(xù)發(fā)展提供更加良好的環(huán)境。最后在于提高透明度，提升公眾的信任。[3]法案的頒行，為紐約州的非營利組織監(jiān)管確立了一個簡單又符合時代特征的框架，減輕了對非營利組織的束縛和管制，降低了行政監(jiān)管成本，使得紐約在吸引和培養(yǎng)世界上最具活力的非營利組織方面更具競爭力，并有望成為全美的示范。[4]

法案適用于紐約州所有非營利組織，包括教育企業(yè)、宗教企業(yè)，以及在紐約州運(yùn)營或募捐慈善捐款的慈善信托組織等。

三、法案的主要內(nèi)容

法案是在由多樣化的非營利組織領(lǐng)導(dǎo)人和律師組成的領(lǐng)導(dǎo)委員會提交給紐約總檢察長的非營利組織振興建議的基礎(chǔ)上制定而成。2011年，紐約州司法部長組織召開了領(lǐng)導(dǎo)委員會成員會議，為促進(jìn)政府和非營利部門形成獨(dú)特的伙伴關(guān)系，著手討論改革方案。2013年6月21日，紐約州參議院和眾議院一致通過《2013年紐約非營利組織振興法案》。2013年12月18日，美國紐約州州長Andrew M. Cuomo簽署發(fā)布了該法案，編號為A8072，法案于2014年7月1日生效。[5]

2015年12月11日，基于法案實施過程中出現(xiàn)的問題和不足，如利益沖突、關(guān)聯(lián)交易、審計和財政監(jiān)督等，紐約州對法案進(jìn)行了修正與完善，刪除了“控制或共同控制”中的“共同控制”，縮小了“附屬公司”定義的范圍，擴(kuò)大了獨(dú)立董事的職權(quán)范圍(包括董事和外部審計師之間的關(guān)系等)，并發(fā)布了非營利振興法案修正案。此次修訂，涉及包括執(zhí)行法在內(nèi)的共15項法律，范圍廣泛，內(nèi)容豐富。[6]本文從簡化監(jiān)管流程、強(qiáng)化治理機(jī)制、增強(qiáng)對審計和報告的要求三方面介紹法案的修正要點。[7]

(一)簡化監(jiān)管流程

1.簡化組織分類

法案頒布前，非營利公司法規(guī)定紐約所有非營利組織分為A、B、C、D四種類型，這種分類制度導(dǎo)致在實務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)某個非營利組織究竟屬于B型還是C型陷入兩難境地(B型非營利組織是慈善、宗教、教育、科學(xué)、文學(xué)、文化、防止虐待動物中的一個或多個目的的組織，C型非營利組織是為實現(xiàn)公共或準(zhǔn)公共目的設(shè)立)。法案摒棄了四種類型的劃分，僅將非營利組織分為慈善公司和非慈善公司兩種類型。慈善公司是為慈善、教育、宗教、科學(xué)、文學(xué)或文化目的設(shè)立，或是為了防止虐待兒童或動物設(shè)立，其他非營利組織均為非慈善公司。法案規(guī)定，原B型和C型企業(yè)歸入慈善公司，原A型企業(yè)劃入非慈善公司；有慈善目的的D型企業(yè)視為慈善公司，否則即視為非慈善公司。法案要求，每個新成立的非營利組織在其公司注冊證上都要注明其慈善或非慈善的目的，而不再提交“類型證書”。

2.董事會程序革新和投票方式現(xiàn)代化

法案規(guī)定，董事可以參與董事會的所有事務(wù)，包括但不限于提議、反對和表決由董事會實施的行為。允許通過電子方式(包括電子郵件)傳送董事會和成員的會議通知、豁免通知和需要得到一致同意的投票。此外，法案允許通過視頻舉行會議，只要每個人可以同時聽到對方的談話。

3.簡化重大事項的審批程序

在資產(chǎn)處置方面，原非營利性公司法對于尋求出售、租賃、交換或以其他方式處置其所有或大多數(shù)資產(chǎn)的，均有兩步審批流程，即首先要求法院批準(zhǔn)該交易，然后由總檢察長審查通過。法案修訂后簡化為一步審批流程，即直接向總檢察長提出申請。向總檢察長尋求批準(zhǔn)的申請書必須包括以下內(nèi)容：(1)足夠的信息。包括非營利性公司法所規(guī)定的所有信息。(2)償付能力報表。說明非營利組織具備償債能力，且不會因交易而無力償債。(3)可能的反對聲明。有無對處置交易的反對，包括反對的具體信息和可能的反對人。

如果非營利組織因交易結(jié)果而無力償債，則不適用上述規(guī)定。如果總檢察長不批準(zhǔn)該項交易，或總檢察長認(rèn)為需要法院批準(zhǔn)，非營利組織也可尋求法院批準(zhǔn)。

另外，法案還簡化了合并程序，規(guī)定所有紐約非營利組織尋求合并只需獲得總檢察長的批準(zhǔn)，不再需要法院的批準(zhǔn)。

4.簡化注冊流程

法案規(guī)定，每個新成立的非營利組織在其注冊證上須注明其慈善或非慈善的目的，同時也規(guī)定一個組織可以在其注冊證上列出其計劃實施的任何活動，以達(dá)到督促的目的，但并非必需，從而簡化了注冊程序，降低了非營利組織的進(jìn)入壁壘。法案還規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)修正證書或類似文書中的輕微但非實質(zhì)性的錯誤。

對于以教育為目的的非營利組織，原法律規(guī)定，國務(wù)院在接受這些組織的注冊證書之前需先得到紐約州教育部的同意。盡管這個同意只是形式上的，但是教育部的審批時間較長，可能需要3～4個星期。另外，如果國務(wù)院要求對組織的注冊證進(jìn)行任何更改，即使是非實質(zhì)性的語言變化，國務(wù)院也需向教育部重新提交修改后的注冊證。法案簡化了審批流程，規(guī)定只有學(xué)校、圖書館、博物館等非營利實體須獲得教育部的事先同意，所有其他非營利組織只需要向教育部提供一份組織注冊證書的副本即可。

5.簡化委員會分類

法案消除了常設(shè)委員會和特別委員會之間的區(qū)別，只規(guī)定了由董事組成的董事委員會，以及由董事和非董事組成的公司委員會(1)公司委員會也包括非董事的委員會，非董事的委員會不具有約束董事會的權(quán)力。兩種分類。前者是唯一有權(quán)約束非營利組織的委員會，后者不具有約束非營利組織的權(quán)力。

6.放寬不動產(chǎn)交易要求

原非營利性公司法要求非營利組織所有的房地產(chǎn)購買、銷售和租賃業(yè)務(wù)(無論是作為出租方還是承租方)都須經(jīng)董事會2/3以上成員的投票批準(zhǔn)。法案規(guī)定只要董事會的多數(shù)董事或多數(shù)委員的投票贊成即可。法案進(jìn)一步規(guī)定，允許董事會授權(quán)的委員會做出這種批準(zhǔn)，即委員會過半數(shù)成員的投票通過即可(委員會一旦批準(zhǔn)交易，必須立即通知董事會)。但是，在房地產(chǎn)交易中涉及非營利組織的全部或大部分資產(chǎn)的情況下，包括在收購后構(gòu)成組織的全部或大部分資產(chǎn)的交易情形，將保留董事會2/3投票贊成的規(guī)定，并且委員會無權(quán)做出批準(zhǔn)。

(二)強(qiáng)化治理監(jiān)督

1.關(guān)聯(lián)方交易

對于非營利組織和慈善信托組織的關(guān)聯(lián)方交易，法案要求交易前，必須由董事會認(rèn)定為公平、合理，并充分考慮非營利組織的最佳利益，否則禁止交易。所有可能在交易中與組織存在利害關(guān)系的董事、高管或核心員工，必須向董事會(或獲得授權(quán)的委員會)詳細(xì)披露利害關(guān)系的重要事實，并不得參與有關(guān)該交易的表決或投票。如果關(guān)聯(lián)方之間具有重大的財務(wù)利益，董事會或授權(quán)委員會必須以書面形式說明批準(zhǔn)的依據(jù)，包括對替代交易的考慮。如有任何違反規(guī)定的、不合理的，或已被批準(zhǔn)但不符合非營利組織最佳利益的關(guān)聯(lián)方交易，總檢察長可以提起訴訟、禁止或撤銷。

2.利益沖突政策

所有非營利組織必須制定利益沖突政策，妥善記錄存在的利益沖突和解決方法，記錄和披露與關(guān)聯(lián)方交易相關(guān)的程序。董事在加入董事會之前提交所有潛在利益沖突的聲明并每年持續(xù)披露，禁止任何有利益沖突的相關(guān)人員以不正當(dāng)手段影響可能引起利益沖突事件的審議或表決，以確保其董事、高管和核心員工以維護(hù)非營利性公司的最佳利益為行為原則，并遵守相關(guān)法律規(guī)定。

3.舉報人政策

任何擁有20名以上員工且年收入超過100萬美元的非營利組織都必須制定舉報人政策，以防止報告疑似不當(dāng)行為的舉報人受到打擊報復(fù)，確保公司的董事、高管、員工或志愿者，能夠真實報告非營利組織所采取的或在非營利組織內(nèi)采取的非法、欺詐或違反任何政策法規(guī)的行為或懷疑行為，并不會遭受恐嚇、騷擾、歧視或其他報復(fù)，以及不利的就業(yè)后果。小型非營利組織中雇員少于20人或前一年收入不超過100萬美元的組織，不強(qiáng)制但鼓勵實施舉報人政策。

4.薪酬補(bǔ)償及其審議

非營利組織可以向員工、董事或高管支付合理的報酬，但是獲得報酬的個人不能出席或參與任何董事會(或委員會)對個人報酬的審議。法案進(jìn)一步規(guī)定，根據(jù)董事會(或委員會)的要求，這樣的個體還需要向董事會(或委員會)提供相關(guān)信息，或在這樣的審議表決之前回答由董事會(或委員會)提出的相關(guān)問題。

5.董事會主席的獨(dú)立性要求

非營利組織的任何雇員不得擔(dān)任董事會主席或具有類似責(zé)任的任何其他職位，以確保董事會的獨(dú)立性。此項規(guī)定從2015年1月1日起生效。

(三)財務(wù)報告及其審計

1.收入規(guī)模與財務(wù)報告形式

法案調(diào)整了非營利組織會計年度總收入閾值及其財務(wù)報告形式，以便組織向總檢察長辦公室提交注冊會計師的審計或?qū)忛唸蟾?。法案?guī)定，將需要向總檢察長提交年度財務(wù)報告及審計報告的年度總收入門檻，于2014年7月1日提高到50萬美元以上，2017年7月1日提高到75萬美元以上，2021年7月1日提高到100萬美元以上。將需要向總檢察長提交年度財務(wù)報告及注冊會計師的審閱報告的年度總收入門檻，于2014年7月1日提高到25萬～50萬美元，2017年7月1日提高到25萬～75萬美元，2021年7月1日提高到25萬～100萬美元。而僅需要向總檢察長提交未經(jīng)審閱或?qū)徲嫷呢攧?wù)報告的年收入閾值由原來的低于10萬美元提升到小于或等于25萬美元。

2.強(qiáng)化審計委員會監(jiān)督

法案規(guī)定，在紐約注冊、慈善募捐年收入超過50萬美元低于100萬美元的慈善組織，必須成立由獨(dú)立董事組成的審計委員會，或者由董事會中的獨(dú)立董事行使審計委員會的職責(zé)。審計委員會或董事會中的獨(dú)立董事必須：(1)監(jiān)督非營利組織的會計和財務(wù)報告流程及財務(wù)報表審計；(2)每年審查和聘任一個獨(dú)立審計機(jī)構(gòu)；(3)財務(wù)報告審計完成后，與注冊會計師一起審查其審計結(jié)果及管理建議書。

對于在紐約注冊、慈善募捐年收入超過100萬美元的慈善組織，除了上述規(guī)定外，審計委員會或獨(dú)立董事還必須：(1)對注冊會計師的審計方案進(jìn)行審查。在審計執(zhí)行前評估注冊會計師的審計范圍和審計計劃。(2)審核審計程序。在審計完成后，審計委員會必須與注冊會計師一起審查和討論審計中發(fā)現(xiàn)的重大錯報風(fēng)險、內(nèi)部控制缺陷、注冊會計師的工作范圍、信息取得所受到的限制、注冊會計師與管理層之間存在的重大不一致、公司會計和財務(wù)報告程序的充分性等。(3)評估注冊會計師。每年審核評價注冊會計師的業(yè)績與獨(dú)立性。(4)向董事會報告。如果這些職責(zé)由審計委員會執(zhí)行，那么審計委員會必須向董事會報告其工作。

3.獨(dú)立董事的定義及要求

獨(dú)立董事是指在過去3年內(nèi)不屬于非營利公司的雇員或其關(guān)聯(lián)公司的雇員，沒有親屬在公司工作，或在過去3年內(nèi)不屬于非營利公司的核心雇員或其關(guān)聯(lián)公司的核心雇員，且董事及其親屬在過去三個財政年度中沒有收到非營利組織或其關(guān)聯(lián)公司超過1萬美元的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。[8]

綜上，法案對紐約非營利性法律進(jìn)行了全面的、重大的、歷史性的變革。法案的眾多變化內(nèi)容可概括為兩個方面：一是減少對非營利組織不必要的、昂貴的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，包括提高財務(wù)報告閾值、摒棄“類型”制度、減少非營利性交易程序障礙、董事會程序和投票方式的現(xiàn)代化等，使得非營利組織具有業(yè)務(wù)靈活性，使董事會更容易溝通，更容易建立、經(jīng)營和管理。二是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的非營利治理模式，加強(qiáng)非營利組織治理和問責(zé)機(jī)制，包括關(guān)于獨(dú)立董事的薪酬決定的審議表決、董事會領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立性要求、董事會監(jiān)督公司的財務(wù)流程和審計要求、董事會監(jiān)督關(guān)聯(lián)方交易要求、加強(qiáng)總檢察長對重大關(guān)聯(lián)方交易執(zhí)行司法程序的權(quán)力、利益沖突政策、強(qiáng)制建立舉報制度等，促進(jìn)社會公眾對非營利組織更大的信任。[9]法案也說明，僅靠外部執(zhí)法監(jiān)管不能確保有效治理的實現(xiàn)，相反，有效的治理來自于所有員工的努力，特別是董事會成員，當(dāng)他們意識到自身的責(zé)任并有能力履行這些責(zé)任時，治理即進(jìn)入有效的軌道。[10]

四、中國慈善法立法現(xiàn)狀與存在問題

2016年3月16日，第十二屆全國人大四次會議正式表決通過了《慈善法》，并于同年9月1日正式施行。《慈善法》的頒行標(biāo)志著我國慈善法規(guī)體系的基礎(chǔ)構(gòu)建基本完成。在《慈善法》的指引下，我國慈善法制建設(shè)進(jìn)入快車道。國務(wù)院及民政部、財政部、國家稅務(wù)總局等各主管部門，先后修訂和發(fā)布了25個關(guān)于慈善組織管理、慈善募捐、慈善信托、投資活動、慈善促進(jìn)、慈善服務(wù)、信息公開、慈善執(zhí)法等的法律法規(guī)，各地陸續(xù)啟動或已經(jīng)完成地方性法規(guī)或規(guī)章的制定修訂工作，我國慈善事業(yè)的發(fā)展步入以良法促善治的新階段。在積極推進(jìn)慈善法制建設(shè)進(jìn)程中，也暴露出法規(guī)制度體系存在如下問題：

一是關(guān)于“慈善”概念的法律界定標(biāo)準(zhǔn)問題并未完全解決。對“慈善”的界定應(yīng)該是慈善法首先要回答的問題，這決定著慈善組織邊界是否能夠明確，也關(guān)系到《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理條例》的修訂、合并能否順利進(jìn)行。如果無法在法律層面明確界定慈善，慈善事業(yè)就難以規(guī)范有效地運(yùn)行和發(fā)展。

二是現(xiàn)行《慈善法》仍然存在“重門檻、輕運(yùn)行”的傾向。慈善信托限制性備案要求多，而對慈善組織到底應(yīng)該建立怎樣的內(nèi)部治理及控制機(jī)制等未予規(guī)范。慈善組織作為依法成立的獨(dú)立法人主體，具有自我治理、自我發(fā)展的權(quán)利和責(zé)任，而內(nèi)部治理制度的健全有效是慈善組織自我治理的前提。

三是慈善稅收優(yōu)惠不到位，優(yōu)惠程度偏低，減免稅程序繁復(fù)，免稅資格門檻高，實物捐贈減免稅落地難，稅收減免對捐贈者的激勵作用不顯著，慈善發(fā)展受限。[11]如截至2017年底，北京市竟有五成的基金會沒有取得免稅資格，而能否取得免稅資格，對基金會的重要性不言而喻。

四是民政部門的監(jiān)管能力有限，財務(wù)稅收監(jiān)督難以落到實處。信息披露和稅收優(yōu)惠是慈善組織監(jiān)管的重要內(nèi)容，信息披露的主要內(nèi)容是慈善組織的財務(wù)會計信息。財務(wù)會計監(jiān)督和稅收監(jiān)督都具有極強(qiáng)的專業(yè)性，而要求民政部門具備這些專業(yè)監(jiān)督能力，勢必極大地提高行政成本和行政責(zé)任，這與我國從以往管制、管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，建立“服務(wù)型政府”的行政改革目標(biāo)背道而馳。

五是慈善組織有關(guān)法律法規(guī)供給明顯不足，如社會組織的基本法律《社會組織法》、《慈善法》最基本的配套法規(guī)《社會組織管理條例》尚未出臺，地方性規(guī)章制度沒有全面清理或修訂，等等。

五、啟示與借鑒

《2013年紐約非營利組織振興法案》為我國《慈善法》的完善及實施細(xì)則的制定提供了啟示和借鑒。

(一)遵循前瞻性和統(tǒng)一性的立法原則

1.慈善立法要具有包容性和前瞻性

在慈善立法中貫徹“大慈善”理念，包容性地界定慈善活動的法律含義以及慈善法的適用范圍，適當(dāng)留白，為未來的慈善事業(yè)創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新提供空間。公益是慈善行為，私益從本質(zhì)上講也是慈善行為，私益行為自然應(yīng)該納入慈善法的規(guī)制范圍。至于私益行為的慈善規(guī)范與監(jiān)管難題，可以運(yùn)用逐步成熟的大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈技術(shù)，以及個人或組織的征信管理等手段來界定、處置、懲罰。[12]

2.統(tǒng)一監(jiān)管法規(guī)

我國《慈善法》規(guī)定，慈善組織可以采取基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式，這三種組織形式具體對應(yīng)的法規(guī)分別為《基金會管理條例》《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。但實際情況是這三種組織在很多方面具有相同點或相似性，很多場合難以區(qū)分。為此，對三種組織應(yīng)制定統(tǒng)一的社會組織管理條例，從而降低法律制定成本，也降低法律的執(zhí)行和遵從成本。

(二)簡化行政監(jiān)管要求

1.明確民政部門為慈善組織唯一行政監(jiān)管主體

長期以來，我國慈善組織遵循登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的雙重監(jiān)管原則，這種制度安排引致政府主管部門和業(yè)務(wù)主管部門在審查與監(jiān)督中出現(xiàn)重復(fù)抑或盲點。近年來，相對于慈善事業(yè)的快速發(fā)展，業(yè)務(wù)主管部門和政府主管部門出現(xiàn)業(yè)務(wù)能力和行政能力的滯后或不足，加劇了慈善監(jiān)管供給與需求的矛盾。為此，應(yīng)貫徹落實國務(wù)院深化“放管服”改革要求，對慈善組織實施統(tǒng)一監(jiān)管，明確民政部門為慈善組織的唯一行政監(jiān)管主體，行使對慈善組織主體資格的審查及準(zhǔn)入和退出的監(jiān)管職能，具體包括慈善機(jī)構(gòu)的登記、信息收集與公示、慈善機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與服務(wù)，以及與慈善組織進(jìn)行合作。但不干涉慈善組織資金和服務(wù)的籌集、支配和使用活動，在人事方面不給予強(qiáng)制性，尊重慈善組織在業(yè)務(wù)、管理等方面的獨(dú)立自主性。至于慈善組織行為的公益性、效率效果性以及合法性，在監(jiān)管方面具有技術(shù)上的復(fù)雜性和專業(yè)性的特點，交由司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督和社會監(jiān)督來施行。

2.保障稅收優(yōu)惠權(quán)利，簡化稅收優(yōu)惠程序

充分遵循激活社會活力的改革指向，對慈善事業(yè)相關(guān)各方的稅收優(yōu)惠權(quán)利給予充分保障。登記認(rèn)定為慈善組織的自動獲得免稅資格，慈善受益人同樣擁有稅收優(yōu)惠權(quán)利，貨幣捐贈及非貨幣捐贈同等享受稅收優(yōu)惠。推行捐贈方、慈善組織、受益人的自主申報制，并建立嚴(yán)格的造假舞弊懲罰制度，結(jié)合組織和個人的信用記錄，降低捐贈方、政府監(jiān)管、慈善組織、受益人的相關(guān)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)慈善事業(yè)低成本、高效率地發(fā)展。

(三)強(qiáng)化組織內(nèi)部治理

1.建立專家?guī)?/p>

分別建立監(jiān)事專家?guī)?、審計委員專家?guī)欤擅裾块T負(fù)責(zé)維護(hù)、管理。面向全社會公開招募，要求大專以上學(xué)歷、高級職稱、遵紀(jì)守法、個人信用無不良記錄、75歲以下、身體健康，有志于慈善事業(yè)的居民均可申請加入。監(jiān)事(包括審計委員)一旦發(fā)生違法違規(guī)行為，給組織和社會造成不良影響及后果的，即中止其監(jiān)事(或?qū)徲嬑瘑T)資格，情節(jié)嚴(yán)重者給予警告、處分，直至追究法律責(zé)任。

2.設(shè)立包括審計委員在內(nèi)的監(jiān)事會

慈善從本質(zhì)上看屬于道德范疇，是涉及多方面的道德實踐。慈善事業(yè)的發(fā)展，更應(yīng)該依賴于組織自我管理、自發(fā)激發(fā)、自我控制和自我發(fā)展。慈善組織內(nèi)部必須設(shè)立獨(dú)立于理事會等決策機(jī)構(gòu)的包括審計委員在內(nèi)的監(jiān)事會類似機(jī)構(gòu)。對于大型慈善組織設(shè)置7～9名監(jiān)事(其中至少2名審計委員)，中型慈善組織設(shè)置4～6名監(jiān)事(其中至少1名審計委員)，小型慈善組織設(shè)置1～3名監(jiān)事(其中至少1名審計委員)。每屆任期5年，每名監(jiān)事(包括審計委員)在一個慈善組織內(nèi)的任期不得超過10年。

從監(jiān)事專家?guī)熘羞x擇既符合條件，又有意愿的專家按照隨機(jī)原則選取監(jiān)事，組成監(jiān)事會，負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會、秘書處等的決策、管理活動。從審計委員專家?guī)熘绣噙x審計人員組成審計委員會，對組織的財務(wù)活動、信息披露及內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督。

3.關(guān)聯(lián)方交易的許可與利益沖突政策

慈善組織要確保不會發(fā)生不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)方交易。慈善組織理事會要對交易的公平合理性進(jìn)行評價和認(rèn)定，維護(hù)組織利益，禁止損害組織利益的關(guān)聯(lián)方交易。認(rèn)定過程中，利害關(guān)系人有義務(wù)向理事會陳述相關(guān)事實和證據(jù)，并不得參與交易有關(guān)的投票表決。所有理事、監(jiān)事應(yīng)定期發(fā)表聲明，公示所有可能的與組織之間存在潛在利益沖突的業(yè)務(wù)或事項，組織應(yīng)完整記錄和披露相關(guān)業(yè)務(wù)活動的過程和方法。

4.建立獨(dú)立的報酬與補(bǔ)償審議機(jī)制

慈善組織可以向員工、董事或高管支付合理的報酬，但是組織內(nèi)必須建立獨(dú)立的報酬與補(bǔ)償審議機(jī)制，任何組織成員、董事或管理者不得參與或影響與其自身利益相關(guān)的審議表決。根據(jù)理事會的要求，這樣的人員還需要向理事會提供相關(guān)信息，或在相關(guān)審議表決之前回答由理事會提出的相關(guān)問題。

5.維護(hù)舉報人利益

我國《慈善法》規(guī)定了慈善組織有違法行為時的投訴、舉報制度，但并未考慮維護(hù)舉報人的權(quán)益。因此，在社會組織管理條例中應(yīng)進(jìn)一步完善舉報人制度，明確規(guī)定禁止對舉報人恐嚇、騷擾、歧視或其他報復(fù)，以及造成不利的就業(yè)后果，用法規(guī)的形式維護(hù)舉報人的利益和安全。同時，慈善組織內(nèi)部要有專人負(fù)責(zé)，并向全體員工宣傳舉報制度。

6.內(nèi)部管理手段現(xiàn)代化

允許和鼓勵我國慈善組織的理事會、監(jiān)事會及審計委員會等采用現(xiàn)代通信技術(shù)，進(jìn)行會議通知、任免通知、視頻會議、電子郵件投票等，實現(xiàn)組織內(nèi)部管理的現(xiàn)代化。對于擁有超過50個會議成員的組織，會議通知可發(fā)布在組織網(wǎng)站首頁。

(四)分別規(guī)定披露要求

依據(jù)慈善組織的不同規(guī)模，確定不同的財務(wù)報告及審計報告的披露要求。對于大型慈善組織，規(guī)定其須同時公開披露其年度財務(wù)報告及審計報告、內(nèi)部控制自我評價報告及審計報告；對于中型慈善組織，規(guī)定其須同時公開披露其年度財務(wù)報告及審閱報告、內(nèi)部控制自我評價報告及審閱報告；對于小型慈善組織，不強(qiáng)制要求公開披露其年度財務(wù)報告及內(nèi)部控制自我評價報告。

(五)全面架構(gòu)行政公益訴訟機(jī)制

全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本途徑，為此要全面架構(gòu)行政公益訴訟的機(jī)制和制度。一是慈善組織內(nèi)部重大事項由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在不減少關(guān)鍵監(jiān)督的同時，簡化重大事項的審核程序，使慈善組織集中時間和資源，更好地為社會公眾服務(wù)；二是賦予社會組織以及個人對行政公益中的不法行為提起公益訴訟的資格，這樣能夠更好地保護(hù)包括捐贈者、受益者在內(nèi)的公共利益，對于市民社會的培育與壯大、社會的有序健康發(fā)展與和諧社會的建設(shè)都具有很高的實踐價值。

近年來，最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》；全國人大對民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行了修法，增加了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的條款；最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的案件類型等。這些均為對慈善組織的司法監(jiān)管構(gòu)建了一定基礎(chǔ)。但未來仍需繼續(xù)深化和拓展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，如擴(kuò)大檢察公益訴訟的領(lǐng)域，將慈善組織行為監(jiān)管全面納入到檢察公益訴訟范圍內(nèi)，完善公益型鑒定機(jī)制，包括公益鑒定機(jī)構(gòu)、公益鑒定管理體制、公益鑒定收費(fèi)機(jī)制、公益鑒定參與機(jī)制、公益鑒定監(jiān)督機(jī)制、公益鑒定救濟(jì)機(jī)制等。