黃振羽

（大連海事大學(xué)公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院，遼寧 大連 116026）

黨的十九大報告指出，“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期”，其中，“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”。根據(jù)改革開放以來的經(jīng)濟(jì)增長經(jīng)驗，分析地方政府間的科技創(chuàng)新競賽，是理解我國當(dāng)前基于創(chuàng)新實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向的一個重要角度。

一、府際經(jīng)濟(jì)競賽：改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡

自改革開放至經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)“新常態(tài)”的歷史時期，中國經(jīng)濟(jì)保持了近30多年的高速增長，這一現(xiàn)象又被稱為“中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡”或“中國奇跡”。國內(nèi)外學(xué)界對這一現(xiàn)象的認(rèn)識有很多，如經(jīng)濟(jì)改革政策說、高儲蓄率和高投資率說、制度變遷說和發(fā)展戰(zhàn)略說，等等。[1]相較于其他認(rèn)識，府際經(jīng)濟(jì)競賽說雖然招致一些批評，卻在解釋中國“本土”特色的制度安排獲得了成功。[2]

府際經(jīng)濟(jì)競賽是地方政府官員為獲得晉升而展開的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競賽，又被稱為“政治錦標(biāo)賽”。[2-3]錦標(biāo)賽這一以相對位次而非絕對成績決定勝負(fù)的激勵機(jī)制最早由Lazear和Rosen提出。[4]中國學(xué)者基于對中國政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的制度分析，提出了在中國政治體制內(nèi)存在地方官員“政治錦標(biāo)賽”的治理模式。政治錦標(biāo)賽的一個關(guān)鍵機(jī)制在于干部考核，通過顯性指標(biāo)考核官員任期內(nèi)政績排序官員相對位次來決定晉升者。有研究證明，地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績效之間的正向相關(guān)關(guān)系。[5]歷史事實也證明，從“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的產(chǎn)生和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，到經(jīng)濟(jì)特區(qū)的確立、“經(jīng)營城市”運動的發(fā)起以及土地有償使用制度的開創(chuàng)等等，地方政府都是直接的參與者、推動者和改革者。[3]為了贏得政治錦標(biāo)賽，地方政府成為了中國最具有改革創(chuàng)新精神的一個主體。

不可否認(rèn)，府際經(jīng)濟(jì)競賽雖然帶來了中國的高速經(jīng)濟(jì)增長，但“以GDP論英雄”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也導(dǎo)致了一系列的經(jīng)濟(jì)社會問題，如重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義、區(qū)域發(fā)展差異以及生態(tài)環(huán)境惡化等，[6]這種粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不可持續(xù)。正因為如此，在黨的十八大上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提出了新要求，強(qiáng)調(diào)“科技創(chuàng)新……必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置”，這推動了府際競賽的轉(zhuǎn)向。

二、后“兩彈一星”時代：從府際經(jīng)濟(jì)競賽到府際科技創(chuàng)新競賽

2016年是我國的后“兩彈一星”時代元年，因為在這一年之后的國家層面科技規(guī)劃及相關(guān)政策，集中體現(xiàn)了新時代下的“新型舉國體制+‘兩彈一星’經(jīng)驗”。2013年，習(xí)近平同志參加全國政協(xié)十二屆一次會議科協(xié)、科技界委員聯(lián)組討論時講話曾指出：“堅定不移走中國特色自主創(chuàng)新道路。這條道路是有優(yōu)勢的，最大的優(yōu)勢就是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事，這是我們成就事業(yè)的重要法寶，過去我們搞‘兩彈一星’等靠的是這一法寶，今后我們推進(jìn)創(chuàng)新跨越也要靠這一法寶?！?015年，習(xí)近平同志關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議的說明強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國體制優(yōu)勢”。自2016年起，《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃》《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等重大政策文件相繼出臺，這些文件的核心特點，是在發(fā)展傳統(tǒng)的高新園、科技園、孵化器以及其它國家級科研基地或平臺的基礎(chǔ)上，以被稱為“大國重器”的大科學(xué)裝置及其集群為核心，打造綜合性國家科學(xué)中心和國際科技創(chuàng)新中心。

在黨和國家的高度重視下，自十八大以來，科技創(chuàng)新在我國上升到前所未有的重要政治與戰(zhàn)略地位，我國地方政府的競賽方式也因此發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向。黨的十九大報告在2020年的基礎(chǔ)上計劃再奮斗十五年，于2035年躋身創(chuàng)新型國家前列，中央通過政府報告的形式向全國承諾，承諾壓力不僅通過“層層加碼”的方式傳遞到地方政府，更是向地方政府發(fā)出了競賽的信號。值得注意的是，在此前的經(jīng)濟(jì)競賽時期，事后的“GDP”往往成為評判一個地方政府能否在競賽中獲勝的重要標(biāo)準(zhǔn)，“以GDP論英雄”也因此產(chǎn)生。然而，當(dāng)要求科技創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)時，很難再以事后的“GDP”或類似指標(biāo)作為評判標(biāo)準(zhǔn)，科技創(chuàng)新的風(fēng)險極高，在有限理性的約束下，很難在初始階段就預(yù)料到最后結(jié)果。因此，可以觀察到的是，地方政府在圍繞科技創(chuàng)新展開競賽時，判斷勝負(fù)的競賽標(biāo)準(zhǔn)從事后轉(zhuǎn)向了事前，這集中體現(xiàn)為地方政府在科技創(chuàng)新方面的財政投入力度和支持力度上，如研發(fā)資金占同級財政預(yù)算支出比重或科技投入增長率，等等。[7]

隨著我國進(jìn)入后“兩彈一星”時期，特別是綜合性國家科學(xué)中心和國際科技創(chuàng)新中心的提出，投入高昂、體量龐大的大科學(xué)裝置建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前政府科技創(chuàng)新競賽的一個重要標(biāo)志。大科學(xué)裝置在我國又被稱為“重大科技基礎(chǔ)設(shè)施”，建設(shè)一臺大科學(xué)裝置的財政投入往往數(shù)以億計，這還未包括后續(xù)需要投入數(shù)十年的運行經(jīng)費。例如，東莞散裂中子源的工程造價約為23億元人民幣。因此，建設(shè)大科學(xué)裝置乃至大科學(xué)裝置群，成為了地方政府最具事前政績顯示度的財政投入方向。由于歷史和布局等原因，北京、上海和合肥等三個聚集了中國科學(xué)院研究院所和研究型大學(xué)的城市成為最早的大科學(xué)裝置集中地，并因此最先獲批了“十三五”時期的綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)。然而，從可搜索到的新聞報道、多個省市的政府工作報告以及地方政府的黨委中心組學(xué)習(xí)會報告等可以看到，廣東省和省內(nèi)的廣州、佛山、東莞和深圳，以及成都、西安、吉林、大連、濟(jì)南、武漢等多地省市紛紛表示要建設(shè)大科學(xué)裝置。作為改革前沿陣地的深圳市，自2017年起實施“十大行動計劃”，擬在光明科學(xué)城的核心區(qū)規(guī)劃建設(shè)十個大科學(xué)裝置群，這開啟了以地方財政投資建設(shè)大科學(xué)裝置的先河。2019年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，明確提出支持“以深圳為主陣地建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，在粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用”?？梢哉f，深圳市在這場科技創(chuàng)新競賽中所獲得的階段性勝利，為其他地方政府的后續(xù)跟進(jìn)提供了經(jīng)驗和激勵。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向的機(jī)遇與挑戰(zhàn)：中國奇跡的延續(xù)

后“兩彈一星”時代下的府際科技創(chuàng)新競賽，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向的一次重大歷史機(jī)遇?；仡櫪鋺?zhàn)，發(fā)達(dá)國家之間的科技競賽，是這些國家形成以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長模式的一個重要原因。源自外部的戰(zhàn)爭威脅與內(nèi)部的政治訴求，使得當(dāng)時的發(fā)達(dá)國家不計成本地投入科技研究經(jīng)費，不僅推動了各種前沿領(lǐng)域的科技知識在競賽當(dāng)中的大規(guī)模轉(zhuǎn)化，同時也建立了至今仍然領(lǐng)先的科技基礎(chǔ)設(shè)施。[8]例如，著名的美國國家實驗室體系、歐洲核子研究中心、法國格勒諾布爾科技園以及英國哈維爾科創(chuàng)園等龐大的科技研發(fā)與工業(yè)產(chǎn)業(yè)體正是在這個時期形成。更重要的是，這種競賽猶如一場規(guī)模宏大的社會運動，這場運動由政治家、軍隊、科學(xué)家、工程師、工業(yè)界等主體聯(lián)合發(fā)動，由上至下打破了社會各界對于科技發(fā)展的原有認(rèn)識，突破了原有的“小科學(xué)式”科技制度，西方發(fā)達(dá)國家因此進(jìn)入了大科學(xué)時代。[9]

相較而言，我國當(dāng)前外部面臨發(fā)達(dá)國家的科技封鎖，內(nèi)部面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向的迫切需求，在這一關(guān)鍵歷史時期展開府際科技創(chuàng)新競賽，正是要推動原有的科技體制變革，推進(jìn)科技與工業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，為科技創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造更好的科技基礎(chǔ)設(shè)施和制度條件，這是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向的一條必經(jīng)之路，也是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的必然舉措。實際上，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如上海、北京和深圳等城市，地方政府通過建構(gòu)科學(xué)城或科技創(chuàng)新中心的方式，已經(jīng)在不同程度上突破了現(xiàn)有的科技體制約束，為跨行政區(qū)域和跨組織邊界的大規(guī)?？萍己献鞯於顺醪綏l件。

然而，府際科技創(chuàng)新競賽在帶來機(jī)遇的同時，更產(chǎn)生了一系列的挑戰(zhàn)。

其一，后“兩彈一星”時代的科技創(chuàng)新需要新型舉國體制，但這一體制的實現(xiàn)并不能簡單地從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)教科書所倡導(dǎo)的“政府-市場”二分法來開展，新型舉國體制是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下的社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，是一個在政府與市場互動下的系統(tǒng)集成體制，我國高鐵技術(shù)領(lǐng)跑于全球正是得益于這樣的體制。[10]因此，如何在當(dāng)前的科技創(chuàng)新競賽中建立和發(fā)揮新型舉國體制的效能，是我國面臨的一個首要挑戰(zhàn)。

其二，地方政府如果要實現(xiàn)科技知識的大規(guī)模轉(zhuǎn)化，需要提升地方乃至區(qū)域性工業(yè)體系的技術(shù)能力，用以承接來自高校、科研院所以及大科學(xué)裝置等所產(chǎn)生的知識和技術(shù)，因此，單純依靠“拿來主義”式的外部技術(shù)引進(jìn)而沒有自主創(chuàng)新和自主研發(fā)能力，這種科技創(chuàng)新競爭就是低效的，我國汽車產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)發(fā)生的“用市場換技術(shù)”已經(jīng)提供了佐證。[10]而二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時期的歐美發(fā)達(dá)國家之所以能夠大規(guī)模實現(xiàn)科技知識轉(zhuǎn)移，是因為他們早已建立了一個強(qiáng)大的工業(yè)體系。因此，地方政府在競賽的過程中，并不是單純地把財政經(jīng)費投入科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是要激勵地方工業(yè)體系共同參與到科技創(chuàng)新條件的建設(shè)中，如共建大科學(xué)裝置。

其三，投資建設(shè)大科學(xué)裝置或重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)成為了后“兩彈一星”時代下府際科技創(chuàng)新競賽的重要手段，2018年由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究的若干意見》為地方政府建設(shè)大科學(xué)裝置下放了事權(quán)，而2019年10月9日，《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》則使得地方政府有更大的財力去進(jìn)行科技創(chuàng)新競賽，然而，并非所有的大型科技設(shè)施都是大科學(xué)裝置，而我國有關(guān)大科學(xué)裝置的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)卻尚未形成，這導(dǎo)致的可能后果是，地方政府因競賽壓力而重復(fù)建設(shè)一些并不屬于大科學(xué)裝置范疇的科研設(shè)施，進(jìn)而產(chǎn)生巨大的資源浪費——類似的現(xiàn)象曾在府際經(jīng)濟(jì)競賽中屢屢發(fā)生。因此，在府際科技創(chuàng)新競賽的既成事實下，應(yīng)當(dāng)從中央政府層面盡快制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)地方政府有序競爭。此外，科技創(chuàng)新競賽不同于經(jīng)濟(jì)競賽，前者的溢出效應(yīng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者，這要求地方政府突破屬地利益的局限，建立更廣泛的區(qū)域性科技合作框架。

我國地方政府是最具有改革意識的主體之一，其曾經(jīng)在改革開放之后的數(shù)十年里，為“中國奇跡”做出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)進(jìn)入后“兩彈一星”時代，面臨來自國內(nèi)和國際的雙重壓力，我們相信，在黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，中國定能夠抓住歷史機(jī)遇和迎接挑戰(zhàn)，通過府際經(jīng)濟(jì)競賽轉(zhuǎn)向府際科技創(chuàng)新競賽來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向，從而在新的發(fā)展階段延續(xù)中國奇跡。