林巖清

（福州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，福州 350108）

近年來(lái)，隨著政府部門對(duì)社會(huì)組織力度的扶持，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的力度不斷推進(jìn)、協(xié)同方式不斷創(chuàng)新、治理范圍不斷擴(kuò)大。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)組織也迎來(lái)了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在彌補(bǔ)政府決策不足、參與解決一些社會(huì)公共事務(wù)、協(xié)助政府基層治理、協(xié)同社會(huì)矛盾解決等方面發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在著諸多制約因素。

一、社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理概述

社會(huì)組織從廣義來(lái)說(shuō)，它是人們組成的從事目標(biāo)一致活動(dòng)的所有群體形式，包括政府組織、非政府組織、非營(yíng)利組織、志愿組織、慈善組織等；狹義的社會(huì)組織涵義相近，它強(qiáng)調(diào)的是除了政府之外的由社會(huì)各個(gè)階層組成的非政府企業(yè)機(jī)構(gòu)，如社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和公益基金會(huì)等。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為，“協(xié)同治理是個(gè)人、各種公共或者私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多關(guān)系的綜合”[1]。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)滿足公眾需求，治理主體多元化，渴望政府、群眾還有社會(huì)組織都可以是社會(huì)治理的主體，共同參與社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域有效治理。協(xié)同治理作為一種制度設(shè)計(jì)，出發(fā)點(diǎn)是謀求公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的一種合理性制度安排，更有利于優(yōu)化公共資源配置、化解社會(huì)矛盾、增強(qiáng)權(quán)力系統(tǒng)的合法性，并建立良好的社會(huì)運(yùn)行秩序。

政府和社會(huì)組織作為參與社會(huì)治理的兩大主體，他們分別是國(guó)家領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域利益價(jià)值訴求表達(dá)者，在協(xié)同治理的框架下主要體現(xiàn)為主體間形成的資源依賴和行為依賴的平等互助關(guān)系。協(xié)同治理是一種多元主體平等參與、共商共談的新型的社會(huì)治理模式，各個(gè)主體之間是合作關(guān)系、平等關(guān)系以及利益公共關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程，政府扮演著社會(huì)力量的黏合劑、行動(dòng)方向的決策者、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的管理者以及制度的供給者等角色。而社會(huì)組織則擔(dān)當(dāng)著公共服務(wù)的供給者、群眾訴求反饋和滿足的實(shí)踐者，是承接政府轉(zhuǎn)移服務(wù)的重要主體，是緩沖、化解社會(huì)矛盾的重要力量。協(xié)同治理的目標(biāo)是以民為本，使社會(huì)關(guān)系更加和諧。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理的意義

中共十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“社會(huì)組織是社會(huì)治理的主體之一，共同參與社會(huì)治理，共同構(gòu)建社會(huì)治理共同體”[2]。近年來(lái)，社會(huì)組織的快速增長(zhǎng)也為其參與社會(huì)協(xié)同治理奠定了深厚的基礎(chǔ)。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019 年第4 季度，全國(guó)共有社會(huì)組織86.658 萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體37.2 萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位48.7萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)7 580 個(gè)[3]?？梢?jiàn)，在新時(shí)代社會(huì)治理的創(chuàng)新為社會(huì)組織的發(fā)展提供了新的機(jī)遇，社會(huì)組織在參與、服務(wù)和基層治理等方面發(fā)揮著無(wú)可替代的作用，具有重要的意義。

（一）延伸社會(huì)治理公共性

當(dāng)前社會(huì)治理模式主要是“中央、地方、基層”三級(jí)政府治理的模式，群眾個(gè)體在參與頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策制度制定、公共資源整合等方面缺乏參與性。新時(shí)代社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)觸角不可能延伸到社會(huì)公共服務(wù)各個(gè)角落，供給與需求失衡。隨著社會(huì)公共事務(wù)不斷增加，靠政府主導(dǎo)的社會(huì)治理供給已經(jīng)無(wú)法滿足需求不斷擴(kuò)大的社會(huì)公共產(chǎn)品的需求。政府與社會(huì)組織在基層治理中各有所長(zhǎng)，結(jié)合兩者優(yōu)勢(shì)推進(jìn)協(xié)同治理可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)、社會(huì)產(chǎn)品的多元化供給，使得社會(huì)服務(wù)的公共性得以延伸，在一定程度上緩解社會(huì)矛盾，達(dá)到“1+1＞2”的治理成效。

（二）提升公共行政的公平公正性

社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理是公民參與國(guó)家公共事務(wù)的一種形式，也是普通民眾參政的一種形式，有助于提升公共行政的公平性、公正性。政府部門由于編制有限、人手緊張等問(wèn)題，在辦事流程、程序?qū)徟⒐芾矸?wù)等方面都會(huì)存在不同程度的問(wèn)題，對(duì)有效治理形成一定的障礙。群眾對(duì)辦事流程、事務(wù)公開(kāi)等事項(xiàng)了解不清晰，容易對(duì)政府部門形成“以權(quán)謀私、暗箱操作”等看法。社會(huì)組織從業(yè)人員主要來(lái)自基層普通群眾，他們更了解“群眾想什么、要什么”民生需求，在政策制定前更能夠了解民情、聽(tīng)取民意，一定程度上有助于增強(qiáng)普通民眾對(duì)政策的認(rèn)同、理解和擁護(hù)，推動(dòng)政策落地落實(shí)。激發(fā)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的活力，完善公眾參與機(jī)制，讓群眾揭開(kāi)“社會(huì)治理管理者的面紗”，自身慢慢成為公共產(chǎn)品提供的“主力量”，成為政策“制定者、受益者、實(shí)施者”，形成“民治”，深化民主治理，使得政府部門權(quán)利使用有一定的約束、規(guī)范和監(jiān)督，推動(dòng)社會(huì)公共事務(wù)管理公開(kāi)、透明。

（三）推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展

在傳統(tǒng)政府“一元”治理模式下，基層政府在治理過(guò)程中，無(wú)論是觀念還是制度都排斥社會(huì)組織和公民參與社會(huì)管理，導(dǎo)致部分基層治理領(lǐng)域政府失靈。問(wèn)題在基層，而解決問(wèn)題的力量也主要靠基層。協(xié)同治理是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，政府和社會(huì)中各種力量作為多元主體共同參與社會(huì)治理的方式，其中社會(huì)組織是社會(huì)力量的重要組成部分。社會(huì)組織在突發(fā)性事件和社會(huì)矛盾中，分擔(dān)了一定的社會(huì)責(zé)任、緩解政府壓力，有助于緩解社會(huì)公共矛盾和社會(huì)公共危機(jī)，在一定程度上彌補(bǔ)了政府失靈和市場(chǎng)失靈等問(wèn)題。社會(huì)組織的自治性、公益性決定了它在維護(hù)社會(huì)公平正義方面有一定的優(yōu)勢(shì)。如民間救援組織——中國(guó)藍(lán)豹救援隊(duì)多次參與山地救援、水上救援，在抗震救災(zāi)、防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育等工作發(fā)揮了重要作用，彌補(bǔ)了政府部門的功能不足。社會(huì)組織在群眾和政府部門中起到一定的橋梁作用，促進(jìn)組織自身和企業(yè)、個(gè)人和政府之間的合作交流，同時(shí)政府權(quán)力下放、讓群眾參與治理更好推進(jìn)政府和人民群眾之間的良性互動(dòng)。因此，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種轉(zhuǎn)型危機(jī)使得國(guó)家治理面臨一定的挑戰(zhàn)，需要更多的民眾、更多的社會(huì)組織參與社會(huì)治理。社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理有利于加快公民參與社會(huì)公共事務(wù)的公民政治化進(jìn)程，有助于分散政府治理的風(fēng)險(xiǎn)。

三、當(dāng)前社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理的困境

當(dāng)前，社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理有一定的基礎(chǔ)，新時(shí)代社會(huì)組織參與社會(huì)治理已是客觀事實(shí)與大勢(shì)所趨，但是由于協(xié)同治理任務(wù)的復(fù)雜性、艱巨性、多樣性，社會(huì)組織在參與社會(huì)治理過(guò)程中面臨著一些困境，從而影響其協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。

（一）民眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同度不高

當(dāng)前的社會(huì)治理主要是政府扮演主導(dǎo)角色的一元治理，雖然政府在提供社會(huì)服務(wù)中也存在一些缺陷，但是長(zhǎng)期以來(lái)民眾對(duì)政府掌控公共服務(wù)已經(jīng)習(xí)以為常，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的認(rèn)知度不夠，認(rèn)同度不高。另外，一些社會(huì)組織機(jī)制不夠完善，如利用漏洞違規(guī)違紀(jì)、肆意撈取等失信問(wèn)題，不但影響了社會(huì)組織的形象，而且降低了社會(huì)組織的公信力，使得社會(huì)組織參與社會(huì)治理面臨信任危機(jī)。比如“郭美美”事件之后，公眾對(duì)紅十字會(huì)的信任感急劇下降。

（二）社會(huì)組織缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

在傳統(tǒng)觀念中，社會(huì)組織作為非政府的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有有效的績(jī)效目標(biāo)考核，在內(nèi)部管理上，管理體系渙散，存在工作程序不規(guī)范、工作事務(wù)不透明、工作決策不民主、招投標(biāo)工作不透明不公開(kāi)等問(wèn)題，導(dǎo)致工作效率低下，甚至出現(xiàn)投機(jī)取巧、貪污腐敗的現(xiàn)象。這些現(xiàn)狀都違反了社會(huì)組織成立的初衷。

（三）社會(huì)服務(wù)需求與人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

針對(duì)社會(huì)組織從業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)情況，課題組進(jìn)行了社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)情況的調(diào)查。在社會(huì)組織新招聘人員中，一般要求學(xué)歷大學(xué)本科以上，薪酬在3 000～5 000 元之間；在從業(yè)人員中，薪酬低于3 000 元的占15%，薪酬在3 000～5 000 元的，大約占45%，新手在5 000～8 000 元之間的大約占31%，8 000～1 0000 元的占5%，10 000 元以上的占6%。從薪資結(jié)構(gòu)看，社會(huì)組織從業(yè)人員總體收入偏低，個(gè)體間的差異較大。從人員構(gòu)成來(lái)看，專職比例為40 %，兼職比例為60%，專職人員少，以兼職、志愿者、社會(huì)人員等為主，隊(duì)伍流動(dòng)性大。從學(xué)歷層次看，大專及以下學(xué)歷占37%，本科學(xué)歷占52%，研究生以上學(xué)歷僅占11%，學(xué)歷結(jié)構(gòu)參差不齊，總體素養(yǎng)偏低。從自身滿意度來(lái)看，25%的從業(yè)者對(duì)當(dāng)前從業(yè)情況表示不滿意，表示“有適合的機(jī)會(huì)就會(huì)跳槽”，40%的從業(yè)者認(rèn)為“得過(guò)且過(guò)，可以將就”，30%的從業(yè)者認(rèn)為“很喜歡這份工作”，5%的從業(yè)者認(rèn)為“工作是奉獻(xiàn)，拿不拿報(bào)酬無(wú)所謂”。從知識(shí)結(jié)構(gòu)看，僅僅只有30%的從業(yè)者有社會(huì)工作的教育背景。從發(fā)展前景看，60%的從業(yè)者認(rèn)為“看好前景”，35%的從業(yè)者表示消極，5%的從業(yè)者沒(méi)有考慮過(guò)。因此，社會(huì)組織從業(yè)門檻低、收入低、知識(shí)結(jié)構(gòu)低等“三低”問(wèn)題不容忽視。從以上調(diào)查可以看到，當(dāng)前社會(huì)組織內(nèi)部隊(duì)伍整體水平不夠、專業(yè)不專、發(fā)展不平衡、知識(shí)結(jié)構(gòu)不均衡，導(dǎo)致服務(wù)能力弱，在社會(huì)倡導(dǎo)和價(jià)值引導(dǎo)方面能力不足，專業(yè)化、專家化隊(duì)伍難以形成。

（四）社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性

政府習(xí)慣性地把社會(huì)組織當(dāng)成自己的下屬機(jī)構(gòu)，政府對(duì)社會(huì)組織的信任度、認(rèn)同度不夠，不放心“放手”讓社會(huì)組織做。政府對(duì)社會(huì)組織的角色定位不足，“管理”“束縛”的角色居多，“放、管、服”不夠。多數(shù)社會(huì)組織也與政府責(zé)任、分工不清晰，導(dǎo)致社會(huì)組織過(guò)分依賴政府。比如一些政府部門管理人員，退休后轉(zhuǎn)掛社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人，從一定程度上干涉社會(huì)組織的工作思路和工作決策。在運(yùn)行機(jī)制上，由于角色定位混淆，政府部門經(jīng)常會(huì)把社會(huì)組織看成他的下屬部門，“行政”味道比較濃厚；在資源配置上，社會(huì)組織的決策決議往往聽(tīng)從政府的指揮，缺乏獨(dú)立性，制約了社會(huì)組織的創(chuàng)新發(fā)展。特別是社會(huì)組織盈利能力比較弱，運(yùn)行資金不足，在很大程度上依靠政府撥款、政府購(gòu)買、社會(huì)捐助、成員單位分?jǐn)偟?，特別是政府撥款和政府購(gòu)買所占比例較大，在很大程度上導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)政府的依賴。

四、推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理的突破路徑

《決定》在提出“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”的戰(zhàn)略目標(biāo)的同時(shí)，提出了“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的行動(dòng)目標(biāo)[3]。“市域社會(huì)治理是國(guó)家治理的基石之一。加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，是推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)”[4]。當(dāng)前，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，需要推動(dòng)社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)重心下移，推動(dòng)資源下到基層。提升社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理的能力和水平，也是構(gòu)建基層社會(huì)治理的新格局的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

（一）打造高水平的專業(yè)化隊(duì)伍

“人才是最寶貴的資源”。社會(huì)組織的根本是彌補(bǔ)政府部門政策智能的不足，為公眾提供更加多樣化、更精細(xì)的社會(huì)服務(wù)。作為公共服務(wù)的供給者，社會(huì)組織從業(yè)人員要有較高的專業(yè)素質(zhì)、志愿精神、服務(wù)理念、社會(huì)責(zé)任感。從社會(huì)組織看，各種類型的組織人才隊(duì)伍也參差不齊，行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)組織等專業(yè)背景強(qiáng)大，具有較高的知識(shí)背景和知識(shí)技能，但是在其他領(lǐng)域，多數(shù)社會(huì)組織的專業(yè)化、專家化程度普遍偏低，工作實(shí)效沒(méi)有達(dá)到工作預(yù)期。因此，要提升社會(huì)組織從業(yè)人員的薪酬結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)人才引進(jìn)，構(gòu)建從業(yè)人員的保障體系；要以“激勵(lì)導(dǎo)向”為引導(dǎo)，開(kāi)展績(jī)效考評(píng)，并將績(jī)效結(jié)果與從業(yè)人員的薪酬掛鉤；要加強(qiáng)從業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展觀教育，給從業(yè)人員提供廣闊的發(fā)展平臺(tái)和成長(zhǎng)的空間，要提升員工的職業(yè)技能水平，加強(qiáng)從業(yè)人員的學(xué)習(xí)研究能力、決策執(zhí)行能力、輿情應(yīng)對(duì)能力、群眾工作能力的提升，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升突發(fā)事件處置水平，發(fā)揮“志愿精神”“服務(wù)精神”，打造一支專業(yè)化、專家化的社會(huì)服務(wù)隊(duì)伍。

（二）轉(zhuǎn)變管理理念，改變政府參與渠道

協(xié)同治理是社會(huì)治理的一種有效的方式和途徑，目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)關(guān)系和諧。政府和社會(huì)組織之間不是控制和附屬的關(guān)系，二者都是社會(huì)治理的主體，相互之間要形成平等關(guān)系、合作關(guān)系、利益公共關(guān)系。因此，社會(huì)組織要推進(jìn)政社分離，走非政府組織社會(huì)化的路子，使自身真正成為獨(dú)立自主的社會(huì)治理主體。政府和社會(huì)組織各司其職，搭建多方共治平臺(tái)，形成合力，通過(guò)協(xié)商、討論等達(dá)成公共利益共識(shí)，促進(jìn)公共決策科學(xué)性，確保社會(huì)組織的發(fā)展能夠保持正確的方向，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織健康有序的發(fā)展。

一方面，政府部門要加強(qiáng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)扶持社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理的政策[5]，加大資源扶持，加大政府的購(gòu)買服務(wù)。同時(shí)轉(zhuǎn)變政府管理理念，不斷下放職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，加大社會(huì)組織的培育建設(shè)。另一方面，社會(huì)組織也要提高自身的“造血”功能，理順和政府部門的關(guān)系，用專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)和政府部門通力合作，為政府解決社會(huì)各領(lǐng)域的細(xì)項(xiàng)服務(wù)。

（三）利用大數(shù)據(jù)打通社會(huì)組織信息孤島

當(dāng)前社會(huì)組織沒(méi)有建立起通用的社會(huì)組織信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，信息化時(shí)代要利用大數(shù)據(jù)的強(qiáng)大功能，開(kāi)展對(duì)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、資金運(yùn)營(yíng)、活動(dòng)組織、發(fā)展規(guī)劃等進(jìn)行統(tǒng)一摸底。一方面要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織參與社會(huì)治理狀況的摸底排查，通過(guò)大數(shù)據(jù)加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)組織的信息公開(kāi)化；另一方面，通過(guò)大數(shù)據(jù)加強(qiáng)社會(huì)組織與政府、社會(huì)組織與社會(huì)組織之間的交流互動(dòng)。同時(shí)搭建社會(huì)組織與服務(wù)對(duì)象之間的溝通平臺(tái)，為政府精準(zhǔn)制定策略提供信息支持。

（四）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，統(tǒng)大局、把方向

中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求是公平正義，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程更要注意調(diào)和社會(huì)關(guān)系，調(diào)節(jié)各種矛盾，讓群眾的訴求合理解決，才能取得良好的治理成效。要發(fā)揮基層黨組織的作用，把“支部建在社會(huì)組織中”，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，推進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)協(xié)同治理的政治方向，發(fā)揮黨組織凝心聚力的作用，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義治理道路，確保社會(huì)治理的正確方向，把黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能，統(tǒng)籌基層治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)、社會(huì)矛盾、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等，精準(zhǔn)施策。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)籌全局、政治引導(dǎo)，重點(diǎn)是統(tǒng)大局、把方向、促治理，發(fā)揮社會(huì)治理的效能。

（五）健全內(nèi)部機(jī)制，踐行價(jià)值訴求

要健全社會(huì)組織的內(nèi)部機(jī)制，踐行社會(huì)協(xié)同治理的價(jià)值訴求。中共十八大報(bào)告指出，要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制[6]。