徐振銘

（湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081）

引言

法治的根本要義在于良法善治，良法是善治的前提和保障，立法后評估就是保障立法質(zhì)量、提高治理水平的有效機制。立法后評估是指評估主體按照規(guī)定的標準和程序，對已經(jīng)實施的立法的協(xié)調(diào)性、科學性、可操作性和有效性等進行分析評價的活動，是了解立法效果和立法水平的重要手段。

在一般的立法觀念指導下，法律、法規(guī)的立法過程在公布之后就已完成。該種情形使得立法機關(guān)忽視了對立法實施情況的檢驗，即使某些法律法規(guī)在實際運行中出現(xiàn)了問題，或者客觀情況已經(jīng)發(fā)生改變，也不能即時的進行立改廢。[1]通過立法后評估，可以發(fā)現(xiàn)法律的實施中的不足，從而促進法律法規(guī)的完善。目前我國的立法后評估工作取得了一定的進展，但在程序上也有諸多可完善之處。

一、立法后評估取得顯著成就

（一）多地制定立法后評估辦法

立法后評估作為檢驗立法質(zhì)量的重要方式，越來越受到地方立法機關(guān)的重視。自2007年以來，各地開始制定地方立法后評估的辦法與細則，如蘭州市和廣州市制定了地方性法規(guī)的評估辦法，廣東省、上海市等多地制定了地方政府規(guī)章的后評估辦法。這些省市的地方立法后評估辦法根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》并結(jié)合本地區(qū)實際制定，而且有更多的省市正在將后評估辦法納入立法計劃。

（二）評估事項覆蓋范圍廣

由于各地各部門的管理內(nèi)容不同、立法水平不一，所以對不同的事項進行立法后評估就顯得尤為必要。根據(jù)目前可以檢索到的各地關(guān)于立法后評估的公示情況顯示，各地的立法后評估事項包括房屋使用安全管理、農(nóng)貿(mào)市場管理、城市交通、濕地保護、名木古樹保護、飲用水水源保護、醫(yī)療促進、畜牧養(yǎng)殖、檢疫、收費許可等諸多方面，可見，立法后評估作為一種對法律進行綜合測評的方式已經(jīng)廣泛運用在多個領(lǐng)域。

（三）立法后評估數(shù)量多

立法后評估已經(jīng)成為了檢驗立法質(zhì)量的必備程序，多地廣泛采用后評估的形式對本機關(guān)的立法進行評價。據(jù)各地公開的關(guān)于立法后評估的規(guī)范性文件顯示，截止2019年，各地地方立法后評估的數(shù)量為53件；而且多地頒布了年度后評估計劃，如鄭州市2010年度政府規(guī)章立法后評估擬評估政府規(guī)章四件。越來越多的城市將制定立法后評估計劃作為年度立法規(guī)劃的一部分，立法后評估將發(fā)揮更大的作用。

二、立法后評估的實踐困境

（一）指導辦法層級低且內(nèi)容規(guī)定不統(tǒng)一

我國目前的地方立法后評估工作開展的主要依據(jù)為各地制定的地方立法后評估辦法，在一定程度上為立法后評估提供了程序與內(nèi)容的指引。但是，由于評估辦法的立法層級較低、立法水平有限，不能夠較好的針對評估中的重要事項予以歸納。而在中央立法層面，《立法法》僅有第63條規(guī)定了對法律的評估，《法治政府建設(shè)實施綱要（2015年-2020年）》中對地方立法后評估有所提及，其余的還有《規(guī)章制定程序條例》對規(guī)章的立法后評估作出規(guī)定。由此可見，中央層面對立法后評估的規(guī)定較少，且較為模糊，缺少可操作性的規(guī)范。

因缺少中央層面的統(tǒng)一指引，各地的辦法在評估內(nèi)容上也存在差異，難以保證評估結(jié)論的科學性和針對性。如《無錫市古樹名木保護辦法》立法后評估工作方案中將評估內(nèi)容總結(jié)為五方面，分別為法制統(tǒng)一性、制度設(shè)計和權(quán)利義務(wù)配置、技術(shù)規(guī)范性、針對性和可操作性和實施效果。《包頭市濕地保護條例》立法后評估的主要內(nèi)容為實施情況；必要性、適用性、針對性、可操作性、可執(zhí)行性和前瞻性；符合實際、體現(xiàn)地方特色；《條例》的有關(guān)規(guī)定是否達到了立法時的預期目標；《條例》是否與法律法規(guī)沖突；《條例》重點條款的執(zhí)行情況。從以上兩個評估辦法明顯可以看出兩者的評估內(nèi)容不是按照同一個標準設(shè)置，在評估質(zhì)量上也必然存在差異。所以，急需確立統(tǒng)一的評估內(nèi)容標準。

（二）評估主體不統(tǒng)一

地方立法后評估的評估主體是立法后評估的發(fā)起方，有別于科研機構(gòu)、律所等受委托主體。根據(jù)立法后評估的傳統(tǒng)理論，立法機關(guān)是唯一的評估主體，若由其他機關(guān)進行評估則存在干涉立法權(quán)之虞。從地方立法的實踐來看，可以將地方立法的評估主體分為地方性法規(guī)的評估主體和地方政府規(guī)章的評估主體。地方性法規(guī)的評估主體一般是各地的人大常委會或者人大工作部門，而地方政府規(guī)章的評估主體較為復雜多樣，存在以下幾種模式：一是政府法制部門和職能部門一起。二是政府法制部門，這是實踐中較為常見的一種模式。三是由起草規(guī)章的職能部門負責后評估。以上三種模式各有利弊，但是由于評估主體是立法后評估的發(fā)起方，主體的確定應(yīng)當采取更為科學合理的標準和規(guī)則，不能盲目確定。立法后評估主體應(yīng)當由立法部門承擔還是和執(zhí)法部門一起承擔也存在爭議。

（三）評估對象的篩選的標準不統(tǒng)一

立法后評估的評估對象包括各個領(lǐng)域的立法，涵蓋了社會治理的多個方面。但是，各地對于將何種法律納入后評估計劃沒有一個確切統(tǒng)一的科學依據(jù)，目前多地在后評估辦法中雖設(shè)置了法規(guī)規(guī)章的篩選標準，但標準之間差異較大。如《廣州市人大常委會立法后評估辦法》與《上海市規(guī)章立法后評估辦法》中設(shè)置的篩選標準即體現(xiàn)了不同的思路。而且，在實踐中大部分立法后評估往往是出現(xiàn)運行不暢的情形下才決定納入評估計劃，而對于其他一些重要的因素如涉及的領(lǐng)域、事項的重要程度等，沒有形成統(tǒng)一、明確的事項選擇標準，具有較大隨意性。

（四）評估結(jié)果轉(zhuǎn)化率不高

立法后評估程序的結(jié)晶就是立法后評估結(jié)論。立法后評估結(jié)論是指立法后評估主體就法規(guī)、規(guī)章通過一系列評估程序后所提出的建議，其應(yīng)當具有相應(yīng)的法律效力，從而彰顯立法后評估的實效性，避免成為“走過場”。所以對結(jié)論的參考與轉(zhuǎn)化才是立法后評估的目的所在，但是，“就目前各地的立法后評估工作而言，仍然存在著一些問題，一是重評估過程，輕視或忽視評估成果的實際應(yīng)用;二是重評估形式，輕評估結(jié)果的形成?！盵2]

在筆者所搜集到的各地地方立法后評估相關(guān)操作辦法中，大多數(shù)采取了“柔性”規(guī)定。如湖南省《立法后評估辦法》規(guī)定：“立法后評估報告應(yīng)當提請主任會議研究，由主任會議決定是否向常委會會議報告。立法后評估報告建議對地方性法規(guī)進行修改、廢止的，按照 《湖南省人大常委會年度立法計劃編制規(guī)則》的規(guī)定辦理”。由此可知，目前在我國的地方立法實踐中立法后評估結(jié)論并沒有實質(zhì)性的約束力，僅是法規(guī)立、改、廢的一種參考。如此一來容易造成立法后評估的“形式化”，不能真正起到對法律的立、改、廢的反饋作用。[3]

三、立法后評估的完善路徑

（一）由全國人大常委會制定后評估辦法，規(guī)范評估內(nèi)容

雖然目前我國已經(jīng)有多個省、市制定了評估辦法，使評估程序有了規(guī)范化的依據(jù)，但深入分析可以發(fā)現(xiàn)各省、市所制定的地方立法評估辦法不甚完備，其科學性與權(quán)威性尚有待加強。所以，應(yīng)該由全國人大常委會通過立法形式，確立統(tǒng)一的地方立法評估法。首先，地方立法評估制度是一項程序性強的法律制度，是包含定量分析的技術(shù)性規(guī)范。雖然各省、市的實際情況各有不同，但在評估主體和程序等方面遵循同樣的標準，各地自行立法無疑是浪費立法資源，且由中央統(tǒng)一立法也可以保證法制統(tǒng)一。

在評估內(nèi)容方面，應(yīng)首先在立法中將后評估對象進行界分，繼而分別適用不同的評估內(nèi)容。一般可以將立法后評估進一步劃分為整體性評估和單一性評估。整體性評估針對法規(guī)整體立法績效展開全面系統(tǒng)評估，單一性評估則重點針對法律法規(guī)具體條款展開評估。整體性評估的評估內(nèi)容主要包括科學合理性、民主合法性、實施效果性和執(zhí)行有效性，而單一性評估應(yīng)當更側(cè)重于實施效果和執(zhí)行有效性展開。

（二）完善評估主體與參與主體

如上所述，評估主體是立法后評估的主導者。從其他國家的經(jīng)驗來看，評估主體的設(shè)置主要分兩種模式：一是分散模式，即由多個主體作為評估主體。例如在德國，聯(lián)邦政府和萊茵蘭-法爾次、圖林根等一些州的評估單位是聯(lián)邦政府和州政府的組成部門。二是集中模式，即設(shè)立專門機構(gòu)統(tǒng)一負責立法效果評估工作。例如1996年，英國政府內(nèi)閣辦公室成立了由50名工作人員組成的“立法效果評估組”，負責對所有的中央立法項目進行效果評估，并于1998年起全面推行立法效果評估。[4]

根據(jù)我國的實際情況和各地的經(jīng)驗來看，我國適宜采用分散模式下的政府機關(guān)自行或委托第三方進行評估的模式。首先，分散模式中主要是人大與政府機關(guān)參與，包括了立法者與執(zhí)行者，兩者是對該法規(guī)或規(guī)章最為了解的主體，可以針對法規(guī)或規(guī)章中實際的運行狀況做出應(yīng)有的判斷；其次，之所以不建議采取集中模式，也是與我國目前機構(gòu)改革和簡政放權(quán)的改革相適應(yīng)，盡量減少機構(gòu)設(shè)置從而避免使之成為權(quán)力尋租與權(quán)力不當制約的溫床；再次，在評估中將評估項目的評分等工作委托律所、高校等第三方，可以提升評估工作的專業(yè)性、提高工作質(zhì)量，增強后評估結(jié)論的科學性和公正性。

（三）完善評估對象篩選標準

對于決定地方性法規(guī)和規(guī)章進行評估的先后順序，應(yīng)當設(shè)置明確的篩選標準，這也是立法后評估年度計劃制定的主要依據(jù)。目前綜合各地的篩選標準，可以總結(jié)為以下要素：制定時間、客觀情況改變、社會影響大、各界提出意見較多、擬升格為法規(guī)、擬修改、擬廢止但有爭議等情形。

為更完善這一標準，可以適當參考以下因素：一是考察法規(guī)規(guī)章所調(diào)整的事項是否與當?shù)氐母母镞M程相適應(yīng)。改革意味著一定意義上的制度突破與創(chuàng)新，若某地作為改革的試點區(qū)，則應(yīng)當對相應(yīng)的法規(guī)或規(guī)章進行評估，使之與改革的方向相一致，為改革提供制度支撐，避免陷入改革成功但卻違反法規(guī)的尷尬境地。二是細化公共利益標準。公共利益是一個宏大的概念，其內(nèi)涵及邊界也爭論已久，難以達成共識。應(yīng)當將后評估辦法中的公共利益標準細化為社會利益、民生利益等標準。三是針對存在制度漏洞的法規(guī)規(guī)章進行及時的評估，將這一因素作為優(yōu)先級考慮，不受該年度后評估計劃的限制，從而避免國有資產(chǎn)或公民權(quán)益遭受侵害。

（四）使后評估結(jié)論得到實質(zhì)性運用

立法后評估結(jié)果應(yīng)當與啟動法律法規(guī)和規(guī)章的清理程序掛鉤，通過修改或廢止的立法活動體現(xiàn)出來，成為立法活動的延伸，為法律進行科學的修改提供建議。[5]針對立法后評估結(jié)果一定程度上被“虛置”的狀況，在地方立法后評估程序完成后，應(yīng)當按照評估情況將已評估的法律文件進行分級，如無須修改、需要修改、待條件成熟時再進行修改、需要廢止等情形。

同時，鑒于后評估結(jié)論涉及所評估的規(guī)章的“生死存亡”，后評估主體理應(yīng)作出詳盡的理由說明立改廢的依據(jù)，將法律依據(jù)和事實依據(jù)明確列舉出來，如客觀情況發(fā)生變化的情形中，應(yīng)當進行定量分析，詳細說明情況變化對于社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，以及修改后條文的有效性論證。針對評估建議與立法修改的割裂，最有效的方式是在報告后附加修改建議稿，使得后評估結(jié)論能夠較為順暢的反映到立法中來。其次，對于修改建議中未被采納的事項，評估機關(guān)也應(yīng)當向公眾和社會做出說明，做到信息充分公開。

四、結(jié)語

立法后評估是一套完整的程序設(shè)計，應(yīng)當作為立法過程中回溯性的一環(huán)進行認識，并通過評估的結(jié)論檢驗立法質(zhì)量、修改不合時宜的立法，使立法漸臻完善。在將來的立法后評估工作中，可以擴大評估參與主體的范圍，不僅包括高校、律所等科研機構(gòu)，還可以將一線執(zhí)法機關(guān)代表、社會公眾代表、利害關(guān)系人等納入評估研討的范圍，廣泛收集民意；還可以逐步重視定量分析的方法，在評估辦法中設(shè)計一套科學合理的評分標準。在標準的設(shè)計中可以借鑒如管理學、經(jīng)濟學等其他學科的知識，細化評估項目，促進地方立法后評估的科學化。