林舒婷

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108）

人民代表與人大會(huì)議代表人民的根本利益，對政府編制的預(yù)算草案進(jìn)行審議和批準(zhǔn)，以“公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)”為標(biāo)準(zhǔn)賦予政府預(yù)算以合法性的活動(dòng)，是人大預(yù)算審批權(quán)的行使過程?，F(xiàn)代民主法治國家大多建立了預(yù)算審批制度，用以控制、規(guī)范政府的財(cái)政權(quán)力，體現(xiàn)民主法治的精神。我國的預(yù)算審批制度雖有《憲法》《預(yù)算法》為法律依據(jù)，但其在貫徹落實(shí)的過程中受制于許多因素的阻礙而變得形式化了。在推進(jìn)全面依法治國的戰(zhàn)略背景下，破除人大預(yù)算審批權(quán)行使的困境，落實(shí)預(yù)算審批權(quán)，使政府的預(yù)算權(quán)力受到民意代表機(jī)構(gòu)和人民代表群體的監(jiān)督、制約，具有重要的法治意義。

制約人大切實(shí)行使預(yù)算審批權(quán)的因素來自兩個(gè)方面，一是人大會(huì)議制度本身的原因?qū)е碌膯栴}，二是我國預(yù)算審批法制不健全的原因?qū)е碌膯栴}。由人大會(huì)議本身的原因?qū)е碌睦Ь持饕憩F(xiàn)在會(huì)期、會(huì)議周期等方面，由我國預(yù)算審批法制不健全導(dǎo)致的困境主要表現(xiàn)在審批形式、審批程序等方面。

一、落實(shí)人大預(yù)算審批權(quán)存在的困境

人大會(huì)議制度本身具有局限性，例如人大會(huì)期過短、一年通常才召開一次等，限制了預(yù)算審批權(quán)的落實(shí)；我國《憲法》《預(yù)算法》中對于預(yù)算審批制度的規(guī)定缺乏可操作性也是導(dǎo)致預(yù)算審批權(quán)落實(shí)不了的重要因素。

(一)人大會(huì)議制度對落實(shí)預(yù)算審批權(quán)的制約

1.人大會(huì)議會(huì)期過短、會(huì)議周期過長

我國各級人大會(huì)議的會(huì)期通常都不超過半個(gè)月，這與西方預(yù)算審批制度較為健全的國家相比有較大的差距。例如，英國議會(huì)每年開會(huì)的時(shí)間長達(dá)半年，日本國會(huì)會(huì)期也有約150日。各級人大會(huì)議在短暫的會(huì)期中要審查和決策眾多事務(wù)，例如聽取同級人民政府的工作報(bào)告，審查、修改或制定法律等，以至于人大會(huì)議在審查批準(zhǔn)預(yù)算草案事項(xiàng)上所花費(fèi)的時(shí)間更加有限，通常僅為半天至一天。預(yù)算審批權(quán)的落實(shí)需要足夠長的時(shí)間來保障，當(dāng)前人大會(huì)議開會(huì)時(shí)間太短暫，制約了預(yù)算審批權(quán)的實(shí)質(zhì)化發(fā)展。

2.人民代表審批預(yù)算的能力建設(shè)有待加強(qiáng)

我國人民代表大會(huì)制度的建設(shè)方向是使人民代表能夠廣泛地代表我國不同地區(qū)、不同民族、不同社會(huì)階層、不同知識(shí)文化背景的廣大人民群眾的利益，因此，人民代表的專業(yè)知識(shí)背景必須多樣化。盡管全國人民代表中有金融和審計(jì)專業(yè)的專家學(xué)者，但這些人民代表所占的比重必然很小，這就使得人大對于關(guān)系國計(jì)民生的預(yù)算草案的審批顯得不夠慎重和缺乏專業(yè)性，其危害結(jié)果可想而知。

3.預(yù)算審批輔助機(jī)構(gòu)缺失

受上述人大制度本身特點(diǎn)的限制，要想全靠人民代表和短暫的人大會(huì)議來行使好預(yù)算審批權(quán)，必然是不現(xiàn)實(shí)的。立法者們盡管也考慮到了通過賦予財(cái)經(jīng)委員會(huì)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)算初步審查權(quán)來彌補(bǔ)人大審批預(yù)算的信息、技術(shù)、時(shí)間等方面的缺失，但是在具體制度規(guī)定的層面又陷入了空泛而不可操作的尷尬境地。因此，這些制度并未將預(yù)算審批權(quán)實(shí)質(zhì)化。可見，預(yù)算審批權(quán)的落實(shí)不力與預(yù)算審批輔助機(jī)構(gòu)制度的不完善有很大關(guān)聯(lián)。

(二)預(yù)算審批法制不健全：審批形式、審批程序、初審效力、預(yù)算修改、公開性與參與性、預(yù)算年度與審批時(shí)間

預(yù)算監(jiān)督法制的健全是落實(shí)預(yù)算審批權(quán)的前提和基本，但是我國當(dāng)前的預(yù)算審批法制還不完善，其有待改進(jìn)的問題表現(xiàn)在：一攬子審批的形式在實(shí)質(zhì)上限制了人大行使預(yù)算否決權(quán)的可能性、相關(guān)法律對于預(yù)算審批程序的規(guī)定不詳、人大缺乏預(yù)算修正權(quán)等。

1.一攬子通過的審批形式不科學(xué)，導(dǎo)致人大不敢輕易行使預(yù)算否決權(quán)

因?yàn)槲覈额A(yù)算法》并未規(guī)定人大享有分項(xiàng)審批的權(quán)力，那么在制度上和實(shí)踐中對政府的預(yù)算草案進(jìn)行部分否決便缺乏法律依據(jù)，即便人大對于預(yù)算草案中的部分內(nèi)容產(chǎn)生疑慮，也不敢輕易行使預(yù)算否決權(quán)。同時(shí)，一攬子否決政府預(yù)算草案的行為也意味著政府編制的預(yù)算草案的全盤失敗，政府從每年1月1日起已經(jīng)執(zhí)行了的預(yù)算變得不合法了，財(cái)政年度的政府收支計(jì)劃也將完全不能如期實(shí)施，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的阻礙作用。

2.行使預(yù)算審批權(quán)的程序不明

預(yù)算審批應(yīng)當(dāng)有自己的程序規(guī)范，如此方可在實(shí)踐中具有可操作性，但是我國相關(guān)法律均未對預(yù)算審批的程序有明確規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中人大會(huì)議審批預(yù)算的程序一般如下所示：人大代表以代表團(tuán)為單位對預(yù)算草案進(jìn)行審議——人大代表提出有關(guān)預(yù)算草案、預(yù)算報(bào)告和預(yù)算事項(xiàng)說明的質(zhì)詢——財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)收集、匯總、過濾并選擇和整理部分質(zhì)詢案向主席團(tuán)提出人大會(huì)議的審查報(bào)告——主席團(tuán)通過財(cái)經(jīng)委的審查報(bào)告——政府主要負(fù)責(zé)人向人大代表進(jìn)行解釋和說明。[1]然而，這種審批程序有內(nèi)在的缺漏，財(cái)經(jīng)委在匯總編制審查報(bào)告時(shí)，根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)篩選、過濾人大代表的意見、建議？這一過程中的過濾標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置才公正合理有效？為何不使所有代表的意見和質(zhì)詢均能夠直接向政府通達(dá)？

3.初步審查的法律效力不明確

初步審查的效力不明主要體現(xiàn)在，當(dāng)初步審查機(jī)構(gòu)在審查政府編制的預(yù)算草案時(shí)，是否有權(quán)要求政府必須按照其提出的修正意見修正預(yù)算草案。初步審查機(jī)構(gòu)提出的修正意見，是否應(yīng)對政府產(chǎn)生法律約束力？還是僅為一種修改建議？在初步審查機(jī)構(gòu)完成審查后，其向人大會(huì)議提交的審查報(bào)告又是否具有法律約束力？

4.預(yù)算修改權(quán)缺失

預(yù)算修改權(quán)是指人民代表對預(yù)算表中的開支進(jìn)行修改，并直接形成具有法律約束力的預(yù)算草案。不同國家對代議代表的預(yù)算修改權(quán)范圍、內(nèi)容的規(guī)定不盡一致，但預(yù)算修改權(quán)的賦予都改善了預(yù)算審批權(quán)運(yùn)行的效果。若不對人大代表賦予預(yù)算修改權(quán)，那么預(yù)算審批權(quán)的行使將陷入兩難的境地，不利于及時(shí)修正政府預(yù)算草案中不合理的收入和開支。

5.預(yù)算審批神秘化

我國預(yù)算審批權(quán)行使的過程不對社會(huì)公開，人民群眾無從知曉人大代表是如何行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)和預(yù)算審批權(quán)的。這種預(yù)算審批神秘化的傾向?qū)⑷嗣袢罕姷墓怖娴怪迷诹丝腕w的地位，不利于保護(hù)納稅人利益。因?yàn)轭A(yù)算的審批過程神秘化，人大代表也產(chǎn)生了懈怠心理，不盡職盡責(zé)地行使預(yù)算審批權(quán)，放任審批權(quán)在實(shí)踐中流于形式。

6.預(yù)算年度設(shè)置不合理

預(yù)算年度的設(shè)置不科學(xué)，也導(dǎo)致了實(shí)踐中落實(shí)預(yù)算審批權(quán)的困境。我國《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算年度是從公歷的1月1日至12月31日。而各級人大會(huì)議的召開都晚于每年的1月1日，也就是說預(yù)算草案在未經(jīng)合法性認(rèn)證的條件下就已經(jīng)提前執(zhí)行了一部分了。這就產(chǎn)生了預(yù)算合法性的危機(jī)。而且，我國預(yù)算年度的設(shè)置過于短暫，導(dǎo)致政府沒有足夠的時(shí)間進(jìn)行細(xì)致的預(yù)算草案編制?？疾煳鞣絿翌A(yù)算年度的設(shè)置，預(yù)算草案從編制、審批到執(zhí)行和決算，一般歷時(shí)都在24個(gè)月以上。這其中，立法機(jī)關(guān)審批預(yù)算的時(shí)間一般占據(jù)3-5個(gè)月。因此，我國預(yù)算年度也亟需調(diào)整并延長。[2]

二、對我國預(yù)算審批制度存在的困境的分析

我國預(yù)算審批制度表現(xiàn)出的諸多問題，在實(shí)質(zhì)上是制度理念上的缺失以及制度內(nèi)容上的不健全、不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的。

(一)理念上：預(yù)算信托的理念未能樹立

政府編制預(yù)算草案，應(yīng)當(dāng)代表人民的利益來編制，以公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)為根本目標(biāo)。人大會(huì)議作為代議制機(jī)構(gòu)，也是代表人民的利益來監(jiān)督和控制政府的財(cái)政權(quán)力的，因此，人大的預(yù)算審批權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)化地行使，深刻地影響著政府預(yù)算草案的編制、修正、執(zhí)行等全部環(huán)節(jié)，保障公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)。

我國由于歷史的、政治的原因，在預(yù)算審批制度的理念定位上長期偏離“公共財(cái)政”“預(yù)算信托”等理念，造成了政府在預(yù)算編制、執(zhí)行上的實(shí)質(zhì)特權(quán)，人大的預(yù)算審批權(quán)長期被形式化，難以實(shí)質(zhì)性地影響政府的財(cái)政權(quán)力。在2014年修訂《預(yù)算法》之前，我國《預(yù)算法》第一條關(guān)于立法目的的表述就嚴(yán)重偏離了人大監(jiān)督、控制政府財(cái)政權(quán)力的理念，“反主為客”，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的政治職能和工具性價(jià)值，人民的利益首先需要服從于國家（政府）強(qiáng)化分配的政治目的。[3]這種“反主為客”的立法目的認(rèn)識(shí)不利于樹立預(yù)算信托的理念，不利于保障人民的福利和自由。

(二)制度上：域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.日本國會(huì)預(yù)算審批制度簡介

日本議會(huì)的會(huì)期分為三種類型：一般會(huì)議、特別會(huì)議和臨時(shí)會(huì)議，在持續(xù)約五個(gè)月的大會(huì)常會(huì)中，大概一半的時(shí)間是在審查預(yù)算草案。[4]日本議會(huì)設(shè)有預(yù)算委員會(huì)，協(xié)助議員批準(zhǔn)預(yù)算。在參議院和眾議院審查預(yù)算草案的過程中，成員可以共同提出預(yù)算修正案，即修改預(yù)算的權(quán)利。在國會(huì)審議預(yù)算案的過程中，普通民眾可以旁聽，審議過程將全程網(wǎng)上公開。

2.美國國會(huì)預(yù)算審批制度簡介

美國國會(huì)對政府提出的預(yù)算草案進(jìn)行了非常廣泛的監(jiān)督，包括預(yù)算審查的預(yù)先制度和較大范圍的預(yù)算修正案提議權(quán)。隨著政府預(yù)算編制活動(dòng)的開展，國會(huì)隨即對預(yù)算編制的內(nèi)容進(jìn)行討論研究，政府為了能夠使其編制的預(yù)算獲得國會(huì)的通過和批準(zhǔn)，通常會(huì)在預(yù)算編制中迎合國會(huì)的判斷。在預(yù)算草案進(jìn)入到審批階段中時(shí)，國會(huì)議員既可以提出增加收入和減少開支的預(yù)算修正案，也可以提出增加開支和減少收入的預(yù)算修正案。預(yù)算辦公室也會(huì)獨(dú)立編制預(yù)算，供國會(huì)參考。[5]同時(shí)，在美國國會(huì)審議政府預(yù)算案的過程中，電視、網(wǎng)絡(luò)會(huì)實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)播審批實(shí)況，允許普通民眾旁聽預(yù)算審批，民眾有權(quán)要求召開聽證會(huì)，充分行使其知情權(quán)和參與權(quán)。美國政府的預(yù)算草案通常被要求分項(xiàng)編制，分項(xiàng)報(bào)送審批。美國政府的預(yù)算通常需要受到國會(huì)長達(dá)270日的審查。

3.其他預(yù)算法制和預(yù)算實(shí)踐發(fā)達(dá)的國家的共同經(jīng)驗(yàn)

預(yù)算法制和預(yù)算實(shí)踐較為發(fā)達(dá)的國家一般保障國會(huì)有充足的時(shí)間審議和批準(zhǔn)預(yù)算。法國政府、德國政府的預(yù)算案通常要經(jīng)過長達(dá)90日的審議，美國更是長達(dá)九個(gè)月。議員有權(quán)提出具有強(qiáng)制力的修改方案是共同的預(yù)算法制經(jīng)驗(yàn)。其三是審批形式多采取分項(xiàng)審批形式。其四是提高初審機(jī)構(gòu)和初審權(quán)的法律地位與作用。其五是開放審批權(quán)行使的過程，積極引入群眾參與機(jī)制。

三、落實(shí)人大預(yù)算審批權(quán)的出路

我國預(yù)算審批制度不論是從文本規(guī)范上看還是從實(shí)踐情況上看，都存在著諸多有待完善之處。筆者認(rèn)為，健全我國預(yù)算審批制度，落實(shí)預(yù)算審批權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)立足于完善我國人大代表制度和預(yù)算審批制度的雙重立場。

(一)提升具備財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的人大代表的比例

從完善我國人大制度的角度而言，適當(dāng)提升我國各級人大代表中具備財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)的人大代表的比例，有助于提升預(yù)算審批權(quán)行使的專業(yè)性和科學(xué)性。目前，中國人大代表的選舉在機(jī)制上并不具有完全的競爭性，人民行使投票權(quán)的方式方法相對簡單。建議在未來的人大代表選舉方式上，引入競爭機(jī)制，[6]使更多具備財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)知識(shí)的人士進(jìn)入人大代表的隊(duì)伍，幫助代議機(jī)關(guān)提升審批的科學(xué)性。

(二)設(shè)立預(yù)算和審計(jì)專門委員會(huì)

考察西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算審批法制可以發(fā)現(xiàn)，西方國家的立法機(jī)關(guān)大多設(shè)立了預(yù)算委員會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)以協(xié)助立法機(jī)關(guān)切實(shí)行使好預(yù)算審批權(quán)。而我國存在這方面的制度缺失。雖然我國《預(yù)算法》安排了某些專門委員會(huì)或其他機(jī)構(gòu)行使預(yù)算初步審查權(quán)，但這種機(jī)構(gòu)設(shè)置上混亂和不專業(yè)的現(xiàn)象嚴(yán)重制約了人大預(yù)算審批權(quán)行使的成效，不利于切實(shí)地維護(hù)公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)。較為成熟的預(yù)算法制一般是在審批機(jī)關(guān)中設(shè)置行使預(yù)算初步審查權(quán)的預(yù)算專門委員會(huì)和審計(jì)專門委員會(huì)。

1.預(yù)算專門委員會(huì)行使預(yù)算初步審查權(quán)的程序和法律效力

現(xiàn)行的預(yù)算法沒有規(guī)定行使預(yù)算初步審查權(quán)的程序，行使預(yù)算初步審查權(quán)的程序可參照立法程序進(jìn)行。在一讀中，預(yù)算委員會(huì)有權(quán)要求政府財(cái)政部門就編制預(yù)算的理由作出說明，并聽取政府財(cái)政部門的編制計(jì)劃?！岸x”時(shí)，預(yù)算委員會(huì)有權(quán)召開聽證會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議，有權(quán)將預(yù)算草案的內(nèi)容公布至互聯(lián)網(wǎng)上廣泛聽取公眾意見。若預(yù)算委員會(huì)在初步審查時(shí)形成了一些預(yù)算修正的意見、建議，那么這些意見、建議的法律效力應(yīng)當(dāng)有效，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算委員會(huì)提出的修正意見、建議對預(yù)算草案進(jìn)行修改。“三讀”時(shí)，預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對草案的初審?fù)ㄟ^與否進(jìn)行表決，表決的結(jié)果具備法律效力，如果表決結(jié)果是通過，預(yù)算草案將提前兩個(gè)月分發(fā)給人大代表；若表決結(jié)果不獲通過，則預(yù)算委員會(huì)必須向政府財(cái)政部門陳述不獲通過的理由，財(cái)政部門必須根據(jù)預(yù)算委員會(huì)成員提出的修正案修訂預(yù)算，直至預(yù)算草案獲得批準(zhǔn)。

2.審計(jì)專門委員會(huì)的職權(quán)

建立一個(gè)隸屬于人大的審計(jì)專門委員會(huì)，來為人大會(huì)議行使預(yù)算審批權(quán)提供專業(yè)信息和技術(shù)支持，可以提高人大會(huì)議審議權(quán)行使的質(zhì)量。審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是對預(yù)算草案進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在人大會(huì)議召開前的30日之前或45日之前，預(yù)算委員會(huì)在行使初步審查權(quán)時(shí)，政府財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)將預(yù)算草案，尤其是賬目表提交審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)委員會(huì)在對預(yù)算草案進(jìn)行審計(jì)后，應(yīng)當(dāng)提交審計(jì)報(bào)告，審計(jì)報(bào)告與預(yù)算委員會(huì)提交的審查報(bào)告一起在人大會(huì)議召開的時(shí)候提交人大會(huì)議，作為人大代表們行使預(yù)算審批權(quán)的重要參考。

(三)建立分項(xiàng)審批制度

我國可以參考借鑒其他國家的審批形式，采取分項(xiàng)審批的形式進(jìn)行審批，分項(xiàng)審批制度的適用可以使人大代表更好地對預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修訂，并提高預(yù)算批準(zhǔn)的科學(xué)度。

(四)確立預(yù)算修正權(quán)制度

許多西方國家都賦予了代議機(jī)關(guān)修正政府預(yù)算草案的權(quán)力，盡管各個(gè)國家的預(yù)算修正權(quán)在修正的內(nèi)容、修正的程序上有不同的規(guī)定。中國的預(yù)算法沒有規(guī)定人大代表有權(quán)修改預(yù)算草案。建議預(yù)算法明確規(guī)定人大代表有權(quán)提出預(yù)算修正案，此類修正案具有強(qiáng)制的法律約束力。政府必須依照預(yù)算修正案規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行修改。

1.提出預(yù)算修正案的程序和法律效力

在目前的預(yù)算核準(zhǔn)做法中，在審議預(yù)算草案時(shí)，人大代表有權(quán)就預(yù)算草案的內(nèi)容修訂提出意見和建議。這種意見和建議經(jīng)由財(cái)經(jīng)委員會(huì)的篩選和過濾，形成了審查報(bào)告提交大會(huì)主席團(tuán)通過，并對政府的預(yù)算草案形成不具有法律約束力的修改意見。我國若預(yù)賦予人大會(huì)議及人大代表預(yù)算的修正權(quán)，不僅需要在實(shí)體法方面明確預(yù)算修正權(quán)行使的條件、范圍、內(nèi)容，還需要對預(yù)算修正權(quán)行使的程序和法律效果進(jìn)行規(guī)定。

鑒于當(dāng)下預(yù)算審批的實(shí)際情況，預(yù)算審批權(quán)行使的程序和法律效果建議規(guī)定為“經(jīng)過人大代表10名以上聯(lián)名提出、或由一個(gè)代表團(tuán)提出的預(yù)算修正案經(jīng)過財(cái)經(jīng)委員會(huì)篩選、寫入審查報(bào)告并由主席團(tuán)通過后，對政府產(chǎn)生法律約束力，政府應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算修正案的修改意見修改預(yù)算草案?！睘榱俗鹬卣陬A(yù)算編制和預(yù)算信息方面的專業(yè)性，具體的修改內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由政府親自進(jìn)行。政府修改后的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)及時(shí)提交人大會(huì)議或其常務(wù)委員會(huì)審查以確保修改后的預(yù)算草案與預(yù)算修正案的內(nèi)容一致，并對其批準(zhǔn)便以執(zhí)行。為了防止預(yù)算修正權(quán)被濫用，保證預(yù)算修正權(quán)得以科學(xué)、民主地行使，人大代表們應(yīng)當(dāng)本著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度對欲修正的內(nèi)容進(jìn)行充分調(diào)研，具體程序要求包括：預(yù)算信息收集、聽證會(huì)、辯論等，并可要求預(yù)算委員會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)提供必要的協(xié)助。

2.預(yù)算修正權(quán)的范圍、內(nèi)容

從世界范圍來看，預(yù)算修正權(quán)有著不同的內(nèi)涵。例如，美國國會(huì)的議員在行使預(yù)算修正權(quán)時(shí)，在修正的內(nèi)容和范圍上具有較大的自由。預(yù)算修正案的內(nèi)容可以增減收入和支出，不受政府的干涉，除非總統(tǒng)拒絕在修正后的預(yù)算法案上簽字。而法、德的預(yù)算修正權(quán)在行使的過程中便直接受制于政府或總統(tǒng)的意志，顯得弱勢許多。法國議員的修正內(nèi)容限于減少支出、增加收入以及在維持預(yù)算金額平衡的前提下的科目流用。德國議員的預(yù)算修正內(nèi)容也受到政府的制約，只有在后者許可的前提下，議員可以提出增加支出或減少收入的議案。我國的預(yù)算修正權(quán)在可以修改的內(nèi)容上建議與美國保持一致，即人大代表們行使預(yù)算修正權(quán)，既可以提出減少預(yù)算支出、增加預(yù)算收入的預(yù)算修正案，也有權(quán)提案減支或增收。理由是預(yù)算信托，即政府位于受托人地位應(yīng)當(dāng)代表公共利益進(jìn)行預(yù)算編制，而公共利益的實(shí)現(xiàn)常常需要以減少預(yù)算收入或增加預(yù)算支出的方式來保障。沒有理由認(rèn)為人大的預(yù)算修正權(quán)不可以規(guī)定減少預(yù)算收入或增加預(yù)算支出的內(nèi)容。但是，鑒于目前我國人大會(huì)議會(huì)期短暫、會(huì)議周期過長、人大代表專業(yè)素質(zhì)上的局限性等原因，賦予人大代表內(nèi)容過大的預(yù)算修正權(quán)在實(shí)踐中難免存在一定風(fēng)險(xiǎn)，改革應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，因此在現(xiàn)階段，可以暫時(shí)將預(yù)算修正權(quán)的內(nèi)容限定在不突破預(yù)算收支平衡的科目留用權(quán)上。[7]例如，規(guī)定預(yù)算平衡原則，即人大代表增加政府某項(xiàng)財(cái)政支出的數(shù)額或增加某項(xiàng)支出項(xiàng)目時(shí)，保持預(yù)算收支的總體穩(wěn)定、平衡，建立自動(dòng)調(diào)整機(jī)制。

(五)明確預(yù)算審批的程序

應(yīng)當(dāng)明確在人大會(huì)議審查政府預(yù)算的過程中，對于人大代表所提的預(yù)算修正建議和意見，應(yīng)當(dāng)按照何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選和過濾，以保證程序正義和公開透明，使具有價(jià)值的預(yù)算修正意見和建議對政府的預(yù)算草案的完善形成強(qiáng)制約束力。同時(shí)，“三讀”的立法機(jī)制可以組成人大會(huì)議預(yù)算審批程序的主要內(nèi)涵。在“二讀”的環(huán)節(jié)，人大代表們通過質(zhì)詢、召開聽證會(huì)、辯論、召開座談會(huì)等形式形成的修改意見，是人大代表們行使預(yù)算修正權(quán)的一種形式，財(cái)經(jīng)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將人大代表們提出的修正意見一一列明在審查報(bào)告中，形成具有法律約束力的文件。尊重人大代表的預(yù)算修正內(nèi)容是政府的義務(wù)和責(zé)任，因此必須如實(shí)反映在修改后的預(yù)算文件中。

(六)公開預(yù)算審批過程

使預(yù)算審批過程暴露在群眾的視野范圍之中，是落實(shí)好預(yù)算審批權(quán)的便捷路徑。我國可以參考借鑒其他國家的有關(guān)做法，在人大會(huì)議召開期間，采取電視直播、互聯(lián)網(wǎng)直播、人大代表接受采訪、召開聽證會(huì)、座談會(huì)、允許社會(huì)公眾旁聽等方式，讓人民群眾能夠?qū)崟r(shí)了解預(yù)算的內(nèi)容以及人大代表審批預(yù)算的方針政策和具體修改意見，保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。讓人大代表的修改意見更符合人民的心意。

預(yù)算審批過程由誰披露、主要披露哪些內(nèi)容、如何披露及是否有披露的例外等，須有法律的明文規(guī)范。披露的內(nèi)容應(yīng)包括預(yù)算編制報(bào)告、預(yù)算賬目表等文件，還包括人大代表審議的全過程視頻。披露的除外內(nèi)容應(yīng)是涉及國家機(jī)密的事項(xiàng)。在預(yù)算編制的期限內(nèi)，政府應(yīng)當(dāng)在各級人代會(huì)召開的30日之前或45日之前，將提交給預(yù)算委員會(huì)初審的預(yù)算草案進(jìn)行公布，在預(yù)算委員會(huì)作出了初審報(bào)告后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將經(jīng)過初審修改的預(yù)算草案進(jìn)行公布，在預(yù)算草案進(jìn)行人大會(huì)議審查并再次修改之后，政府應(yīng)當(dāng)將預(yù)算草案再次公布。群眾了解預(yù)算審批的相關(guān)預(yù)算文件、掌握預(yù)算審批的過程，有助于維護(hù)預(yù)算民主的法治目標(biāo)。除了預(yù)算文件的公布，人大代表審議預(yù)算的過程也應(yīng)當(dāng)公布，最直觀的表現(xiàn)形式就是將人大會(huì)議的審議過程采用全程直播的方式轉(zhuǎn)發(fā)到互聯(lián)網(wǎng)、電視中去。預(yù)算和審計(jì)專門委員會(huì)行使初步審查權(quán)的過程和相關(guān)預(yù)算文件也應(yīng)暴露在群眾視野中。

（七）重新設(shè)定預(yù)算年度

4月初至3月底的預(yù)算年度設(shè)置較為適合我國國情，建議相關(guān)立法予以采納。這樣，可以在各級人大會(huì)議都召開完成之后，在各級政府預(yù)算均得到各級人大的審批并獲得合法性之后開始執(zhí)行。

四、結(jié)語

落實(shí)我國人大的預(yù)算審批權(quán)主要應(yīng)當(dāng)關(guān)注人大會(huì)議制度本身的限制性因素以及我國預(yù)算監(jiān)督法制的不完善之處，并結(jié)合實(shí)踐中的問題作出有針對性的分析。在我國推進(jìn)全面依法治國的重要戰(zhàn)略背景下，預(yù)算法治和預(yù)算民主化的發(fā)展首先應(yīng)當(dāng)在人大制度的完善上下功夫，建立預(yù)算委員會(huì)和審計(jì)委員會(huì)以協(xié)助人大更好地行使預(yù)算監(jiān)督職能；其次，我國應(yīng)當(dāng)在人大代表的產(chǎn)生機(jī)制上增強(qiáng)其競爭性，適當(dāng)提高具備財(cái)政經(jīng)濟(jì)專業(yè)知識(shí)的人大代表所占的比例等；最后，我國應(yīng)當(dāng)在完善預(yù)算審批制度上下功夫，例如公開預(yù)算審批過程，明確預(yù)算審批程序，明確預(yù)算修正權(quán)的內(nèi)容和主體，明確預(yù)算的審批形式為分項(xiàng)審批，調(diào)整預(yù)算年度的起止時(shí)間等。